II SA/Bk 682/22

II SA/Bk 682/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 372/23 - Wyrok NSA z 2024-04-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. R. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżony postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego
w B. (dalej: "PWINB") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w A. (dalej: "PINB") z dnia [...] czerwca 2022 r. znak [...] wstrzymujące T. R. (dalej: "skarżący") prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej budowie obiektu budowalnego konstrukcji murowanej, o wymiarach 7,15 m x 5,10 m, na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. W. w A.
Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] kwietnia 2022 r., w wyniku kontroli na przedmiotowej działce, wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektu budowalnego. W trackie przeprowadzonej kontroli oraz na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego PINB ustalił, że na działce nr [...] zlokalizowanej przy ul. W. w A. budowany jest przez skarżącego obiekt o wymiarach ok. 7,15 m x 5,10 m, o konstrukcji murowanej posadowiony na fundamencie betonowym. Ściany przyziemia zakończone są wieńcem żelbetowym, na którym wykonana jest ścianka kolankowa zakończona wieńcem żelbetowym. Strop nad przyziemiem - w dniu kontroli - stanowiły zamontowane belki drewniane. Obiekt budowlany zlokalizowany był w odległości ok. 4,50 m od granicy działki i około 10 m od budowanego na działce (w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę
z dnia [...] września 2013 r.) budynku sanitarnego. PINB przeprowadził kontrolę
w obecności pracowników budowy, sporządził dokumentację fotograficzną, szkic sytuacyjny i ustalił, że skarżący nie legitymuje się pozwoleniem na budowę przedmiotowego obiektu.
Skarżący, po przeprowadzonej kontroli, wyjaśniał, że na terenie działki prowadzi budowę obiektów budowlanych, w pierwszym etapie - budynku sanitarnego, a następnie będzie realizował budynek gospodarczo-składowy. Oświadczył, że budowany obiekt będzie stanowił zaplecze dla dalszej realizacji zgodnie z pozwoleniem na budowę, przedmiotowy obiekt budowlany będzie służyć, jako zaplecze budowy do przechowywania, maszyn i narzędzi i musi być murowany, ponieważ zdarzały się często kradzieże drogiego sprzętu budowlanego.
Z uwagi na powyższe ustalenia, postanowieniem z dnia 20 czerwca 2022 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "P.b.") PINB wstrzymał skarżącemu samowolną budowę obiektu budowlanego konstrukcji murowanej
o wymiarach 7,15 m x 5,10 m na działce [...] położonej przy ul. W.
w A. Poinformował również o możliwości i terminie złożenia wniosku
o legalizację, w tym o obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu zaś stwierdził, że skarżący rozpoczął i prowadził budowę przedmiotowego obiektu budowlanego bez wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Ponadto organ l instancji zauważył, że przedmiotowa inwestycja nie nosi znamion i cech tymczasowego obiektu, mającego pełnić funkcję zaplecza budowy dla obiektów budowanych, realizowanych na tej działce w oparciu o decyzję
o pozwoleniu na budowę.
Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w złożonym zażaleniu zarzucił naruszenie szeregu przepisów proceduralnych oraz prawa materialnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącego przepisy prawa budowlanego jednoznacznie i bez żadnych warunków materiałowych, konstrukcyjnych, wielkościowych czy usytuowania, uprawniają do budowy obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy.
W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, PWINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu PWINB wskazał, że podziela ustalenia PINB poczynione w niniejszej sprawie
i podkreślił, że organ I instancji słusznie uznał, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego, który nie podlega włączeniom zawartym w art. 29-31 P.b. Skarżący przed wykonaniem przedmiotowego obiektu budowlanego winien był uzyskać w organie architektoniczno-budowlanym decyzję o pozwoleniu na budowę, której nie posiada. W tym stanie rzeczy organ I instancji zasadnie wdrożył procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 P.b.
Odpowiadając na zarzuty zawarte w zażaleniu, PWINB wskazał, że zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 21 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 P.b. jest niezasadny, bowiem przedmiotowy budynek wbrew twierdzeniom skarżącego nie może zostać zakwalifikowany jako obiekt do czasowego użytkowania w czasie budowy, a stanowi obiekt budowalny, noszący cechy budynku trwale związanego z gruntem, zatem jego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Za niezasadne uznało również zarzuty dotyczące niewłaściwego ustalenia stron postępowania, wydania przedwcześnie postanowienia przez organ I instancji oraz przeprowadzenia kontroli pod nieobecność skarżącego. PWINB wskazał, że przymiot strony w odniesieniu do właścicieli nieruchomości sąsiednich wynika
z samego faktu, że istnienie i funkcjonowanie realizowanego obiektu budowalnego będzie potencjalnie negatywnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, prowadząc do ograniczenia sposobu jej użytkowania i zagospodarowania w przyszłości. Ponadto PWINB nie stwierdził, aby postanowienie wydane przez organ I instancji zostało wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych
i prawnych.
W odniesieniu zaś do zarzutu nieuwzględnienia, że budowany obiekt jest budynkiem tymczasowym, PWINB zauważył, że przez tymczasowy obiekt budowalny (art. 3 pkt 5 P.b.) należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. W myśl art. 29 pkt 7 P.b.: nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem
i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce – w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W niniejszej sprawie nie można jednak uznać samowolnie realizowanego obiektu budowlanego jako tymczasowego obiektu budowlanego, na realizację którego inwestor nie dokonał zgłoszenia we właściwym organie architektoniczno-budowalnym. Ponadto obiekt budowany nie jest zapleczem budowy, a jest obiektem budowalnym trwale związanym z gruntem, którego legalizacja jest prowadzona w oparciu o przepisy art. 48-49 P.b.
PWINB dodatkowo zauważył, że ciążący na organie nadzoru budowalnego obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie zwalnia stron postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza skarżącego od aktywnego udziału w wyjaśnianiu wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego skarżący wniósł
o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, wyłączenia od udziału w sprawie uznanych niesłusznie za strony oraz umorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie: art. 29 ust. 2 pkt 21 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 oraz pkt 5, a także art. 5 ust. 1 P.b. oraz art. 6, 7, 28, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu skargi wskazał, że do udziału w postępowaniu nie słusznie zostały uznane i włączone podmioty, które faktycznie, w świetle obowiązującego prawa na tym etapie postępowania
z uwzględnieniem przedmiotu sprawy, przymiotu strony nie posiadały. Zdaniem skarżącego sam fakt bycia sąsiadem nie uprawnia do posiadania przymiotu strony. Przed wszczęciem postępowania powinien być rzetelnie ustalony krąg stron
i zainteresowanych. Skarżący stwierdził, że kontroli na przedmiotowej działce dokonano pod jego nieobecność, nie informując go o jej terminie. Przedmiotowa działka jest niezamieszkała, a w przeszłości dochodziło do kradzieży drogiego sprzętu i narzędzi. W związku z kontynuacją rozpoczętych inwestycji skarżący podjął decyzję o wykonaniu, adekwatnego do potrzeb, zaplecza budowy. Podkreślił, że sam posiadał wystarczające uprawnienia budowalne (przynależy do P. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa), w celu opracowania dokumentacji i uzyskania pozwolenia na budowę, jednak nie było ono potrzebne, zgodnie z jego zamierzeniami inwestycyjnymi. Do wykonania zaplecza w postaci parterowego, murowanego budynku na płycie żelbetowej uprawniał go przepis art. 29 ust. 2 pkt 21 P.b., który jednoznacznie i bez żadnych warunków materialnych, konstrukcyjnych, wielkościowych czy usytuowania, uprawnia do budowy obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowalnych, położonych na terenie budowy. Przepis art. 5 ust. 1 P.b. nakłada między innymi obowiązek budowania w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, których starał się przestrzegać. Skarżący podkreślił także, że w chwili obecnej opracowuje dokumentację na budynek mieszkalno-pensjonatowy na przedmiotowej działce.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie i wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego przedmiotowego obiektu nie można zaliczyć ani do obiektów zaplecza budowy ani do tymczasowego obiektu budowanego. Co więcej organ zauważył, że obiekt posadowiony zgodnie z wymogami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b., jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonej w zgłoszeniu (którego skarżący nie dokonał), przestaje być obiektem budowalnym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie podkreślił, że istotą tymczasowych obiektów budowlanych jest cecha "tymczasowości", która może przybrać formę czasowego użytkowania obiektu w okresie krótszym od jego trwałości technicznej albo braku trwałego połączenia z gruntem. Owa tymczasowość może dotyczyć budynków, budowli, a także obiektów małej architektury, zatem tymczasowe obiekty budowlane nie stanowią odrębnej od obiektów budowlanych kategorii obiektów. Budowa obiektu budowlanego w określonym miejscu może polegać na jego sukcesywnym wznoszeniu w tym miejscu przy użyciu przywożonych materiałów budowlanych. Określona rzecz może też stać się obiektem budowlanym po jego ustawieniu w określonym miejscu ze względu na jego przeznaczenie, sposób i formę budowy, czy sposób użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 7.02.2013 o sygn. akt
II OSK 1875/11, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA), co ma miejsce - jak stwierdził organ powiatowy, a popiera organ odwoławczy - w niniejszej sprawie. Tymczasem z zebranych fotografii wynika, że przedmiotowy budynek nie ma cech charakteru tymczasowego czy "roboczego" (zaplecza budowy), a ewidentnie jest to obiekt budowalny o funkcji (przyszłościowo) mieszkalnej. Końcowo PWINB wyjaśnił, że organ nadzoru budowalnego w oparciu o posiadane kompetencje (wynikające
z art. 83 ust. 1 P.b.) w każdej sprawie dokonuje (zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b.) kontroli w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Jeśli po przeprowadzonej wyłącznie przez przedstawicieli PINB (i przy udziale inwestora lub innej dorosłej osoby) kontroli organ uzna, że zaistniały przesłanki w zakresie naruszenia przepisów prawa wówczas wszczyna postępowanie administracyjne
i prowadzi dalsze czynności w sprawie w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do zgodności z przepisami prawa. Organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie działał zatem zgodnie z posiadanymi kompetencjami i w oparciu o przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest postanowienie wstrzymujące prowadzoną bez wymaganej decyzji
o pozwoleniu na budowę – budowę obiektu budowlanego – o konstrukcji murowanej
o wymiarach 7,15 m x 5,10 m, zlokalizowaną na działce nr ewid. [...] przy ul. W. w A.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. Zgodnie z tą regulacją, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji
o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się
o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację" oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3).
Jak wynika zaś z ustaleń organów obu instancji, skarżący na działce o nr geod. [...], położonej przy ul. W. w A. zrealizowali obiekt budowlany – parterowy murowany ze ścianami kolankowymi i powstającym poddaszem użytkowym, posadowionym na fundamencie betonowym, o powierzchni zabudowy około 7,15 x 5,10 m = 36,47 m2. Obiekt budowlany zlokalizowany jest w odległości 4,50 m od granicy działki i 10 m od realizowanego na ww. działce na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, budynku sanitarnego. Sporny obiekt został wybudowany bez uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.
Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności w protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2022 r. wraz załączoną do niego dokumentacją zdjęciową oraz szkicem (k. 5 – 7 akt organu I instancji) i jako takie nie budzą zastrzeżeń Sądu, co do zasady nie są też kwestionowane przez stronę skarżącą.
Spór w sprawie niniejszej sprowadza się natomiast do ustalenia, czy obiekt budowlany będący przedmiotem prowadzonego przez organy nadzoru postępowania spełnia kryteria z art. 29 ust. 2 pkt 21 P.b. Przepis ten zwalnia bowiem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowy obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie przyjęły bowiem, że realizowany przez skarżącego sporny obiekt budowlany nie nosi znamion i cech tymczasowego obiektu mającego pełnić funkcję zaplecza budowy i nie podlega wyłączeniu z uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący wywodzi natomiast, że przedmiotowy obiekt należy kwalifikować jako obiekt do czasowego użytkowania w czasie budowy obiektu, a wobec powyższego nie wymaga pozwolenia na budowę.
Sąd rozstrzygając powyższy spór opowiada się za stanowiskiem oraz argumentacją prezentowaną w tym względzie przez organy. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego, spornego obiektu nie można zaliczyć ani do obiektów zaplecza budowy, o którym mowa w ar. 29 ust. 2 pkt 21 P.b., przeznaczonych do czasowego użytkowania w czasie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy realizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę, ani do tymczasowego obiektu budowlanego (art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b.) niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w określonym terminie.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b, roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że "obiektem budowlanym", stosownie do art. 3 pkt 1 P.b., jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz
z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący, w związku z czym każdy obiekt budowlany możemy zaliczyć do jednej z trzech wymienionych w tym przepisie kategorii, tj. budynku, budowli, bądź obiektu małej architektury. "Budynkiem", zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b., jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 5 P.b., "tymczasowym obiektem budowlanym" jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Zaznaczyć należy, że z uwagi na to, że przywołane wyszczególnienie ma charakter przykładowy, do tego rodzaju obiektów mogą być zaliczone inne o tożsamych właściwościach. Z cytowanych definicji wynika, że tym co odróżnia tymczasowy obiekt budowlany od innych obiektów budowlanych jest albo czas użytkowania, albo wynikająca z jego charakteru trwałość związania z gruntem.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości fakt trwałego związania spornego obiektu z gruntem. Jak trafnie zauważają organy, sporny obiekt budowlany o wymiarach 7, 15 m x 5,10 m posiada konstrukcję murowaną i posadowiony jest na fundamencie betonowym. Ściany przyziemia zakończone są wieńcem żelbetowym, na którym wykonana jest ścianka kolankowa zakończona wieńcem żelbetowym. Strop nad przyziemiem - w dniu kontroli - stanowiły zamontowane belki drewniane. Nie ulega zatem wątpliwości, że taki sposób trwałego związania przedmiotowego obiektu z gruntem ma mu zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogą go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie w inne miejsce. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie na inne miejsce. O trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. O tym zaś czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób jego związania z gruntem, ale to czy z uwagi na swe rozmiary, konstrukcję, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymaga trwałego związania z gruntem (por. m. in. wyroki NSA z: 23.06.2006 r., II OSK 923/05; 11.11.2008 r., II OSK 982/07; 23.03.2011 r.,
II OSK 514/10; 3.02.2017 r., II OSK 1261/15 oraz wyroki WSA: w Gdańsku
z 22.01.2020 r., II SA/Gd 656/19; w Gliwicach z 20.09.2019 r., II SA/Gl 353/19;
w Gdańsku z 17.04.2019 r., II SA/Gd 706/18 – wszystkie wyroki dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie zaś z wyżej już cytowanym art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Na podstawie zgłoszenia można więc zrealizować tymczasowy obiekt budowlany, który nie może być związany trwale z gruntem i musi być przeznaczony do rozbiórki lub przeniesienia w okresie wskazanym w cyt. przepisie. Powyższe uregulowanie nie obejmuje jednakże spornego obiektu, będącego przedmiotem mniejszego postępowania.
W niniejszej sprawie nie można zatem uznać samowolnie realizowanego obiektu budowlanego jako tymczasowego obiektu budowlanego, na realizację którego inwestor nie dokonał zgłoszenia we właściwym organie architektoniczno-budowalnym.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że przedmiotowy obiekt nie ma charakteru tymczasowego czy też "roboczego" zaplecza budowy, a ewidentnie jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem o funkcji (przyszłościowo) mieszkaniowej. W konsekwencji powyższego wymaga dla swej realizacji uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę i nie ma do niego zastosowania w art. 29 ust. 2 pkt 21 P.b. Nie został ponadto objęty wyłączeniem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b.
Prawidłowa kwalifikacja obiektu przyczyniła się również do przyjęcia przez organy prawidłowej procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 P.b. przewidzianej dla realizacji obiektu powstałego bez wymaganego pozwolenia na budowę, którego efektem jest zaskarżone postanowienie.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że każda samowola budowlana zagrożona jest nakazem rozbiórki, jednakże art. 48 P.b. przewiduje procedury umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu I jego zalegalizowanie. Procedura stosowana w przypadku budowy bez wymaganego pozwolenia zawarta jest w art. 48 - 49 P.b. Odstąpienie od zasady obligatoryjnej rozbiórki samowoli budowlanej możliwe jest wówczas, gdy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest stwierdzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b., powinien wstrzymać prowadzenie budowy bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Na mocy zaś art. 48 ust 3 P.b. organ zobligowany jest pouczyć inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, co też w sprawie niniejszej prawidłowo uczyniono.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 81 ust. 4 P.b. protokolarne ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania postanowienia oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Stanowią bowiem szczególny, uproszczony środek dowodowy. Ponadto wbrew zarzutom skargi, skarżący był obecny podczas kontroli spornego obiektu dokonywanej w dniu [...] kwietnia 2022 r. przez pracowników nadzoru budowlanego, co więcej złożył on również oświadczenie do protokołu, co potwierdzają akta sprawy organu I instancji – k. 7 i 7 verte).
Sąd w pełni podziela również stanowisko organów odnośnie ustaleniu kręgu stron niniejszego postepowania. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w przypadku postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w związku
z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi krąg stron ustalany jest w oparciu o art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 maja 2019 r. sygn. II OSK 185/9; wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1268/17; wyrok NSA z 6 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 573/10). Stroną takiego postępowania powinien być więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. W postępowaniu tym nie znajdzie natomiast wprost zastosowania art. 28 ust. 2 P.b., który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. może być stosowany tylko w sytuacji w nim wskazanej, to jest w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych. A contrario przepisu tego nie stosuje się w postępowaniach legalizacyjnych i naprawczych przewidzianych przepisami ustawy - Prawo budowlane i w odpowiadających im postępowaniach nadzwyczajnych. Wykluczenie formalnego powiązania legitymacji strony z normą art. 28 ust. 2 P.b. nie oznacza jednak, że organ, oceniając interes prawny strony, powinien pominąć zakres oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie. Pomimo bowiem, że w postępowaniu naprawczym nie ma zastosowania wprost regulacja szczególna określona w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., to jednak o interesie prawnym właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji świadczą okoliczności wskazujące na to, że w następstwie wykonanych robót budowlanych występują regulowane prawem oddziaływania mające wpływ na sposób zagospodarowania i wykorzystania gruntów znajdujących się w otoczeniu spornego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. II OSK 778/17). Z art. 28 ust. 2 P.b. wynika, że status strony jest determinowany zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 1613/11; wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1296/10). Stanowisko zatem organów, że przymiot strony w odniesieniu do właścicieli nieruchomości sąsiednich wynika z samego faktu, że istnienie i funkcjonowanie realizowanego obiektu budowalnego będzie potencjalnie negatywnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, prowadząc do ograniczenia sposobu jej użytkowania i zagospodarowania w przyszłości odpowiada wyżej prezentowanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych.
Organowi odwoławczemu nie sposób również zarzucić naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem zaskarżone postanowienie oparte jest na dokładnie i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, który znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, ocenionym w całokształcie bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów. Jego uzasadnienie spełnia natomiast wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zawiera m.in. właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretowano oraz należycie wyjaśniono w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności i klarownie przedstawia sposób rozumowania organów dokonujących oceny zaistniałych okoliczności oraz subsumcji.
Również sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji
z obrotu prawnego. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony
z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak
w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 i art. 120 ww. ustawy.