II SA/Bk 68/23

II SA/Bk 68/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-03-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1303/23 - Wyrok NSA z 2025-11-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 3 pkt 1 i pkt 3, art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. R. B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
Postępowanie w sprawie dwóch budowli – wielkoformatowych reklam wolnostojących, zlokalizowanych na działce nr ew. gr. [...] (obręb [...] – Ś.) przy ul. B. w B. zostało wszczęte przez PINB PG w B. z urzędu, w związku z pismem Departamentu Urbanistyki i Architektury UM w B. z 26 lipca 2022 r.
W trakcie oględzin przeprowadzonych 3 października 2022 r. ustalono, że wybudowane zostały dwie reklamy wielkoformatowe wolnostojące, konstrukcji stalowej z elementami aluminium. Każda z konstrukcji złożona jest z dwóch słupów stalowych średnicy 60 cm i podstawie o wymiarach 100 cm x 80 cm, zamocowanych za pomocą czterech śrub konstrukcyjnych do fundamentu betonowego o wymiarach 115 cm x 95 cm. Odległość między słupami wynosi 5,5 m. Do słupów metalowych przymocowany jest profil stalowy o wymiarach 6 m x 12 m wypełniony blachą aluminiową przeznaczoną do umieszczenia planszy reklamowej.
Obecny na oględzinach J. B. oświadczył, że obie reklamy istnieją od 1998 r., ustawione zostały bez uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestorem budowy tych konstrukcji są wszyscy współwłaściciele nieruchomości oraz wniósł o ich legalizację w trybie uproszczonym.
Postanowieniem z [...] października 2022 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) wstrzymał budowę przedmiotowych reklam, informując jednocześnie, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia inwestor, właściciel bądź zarządca może złożyć wniosek o legalizację obiektu, a także wskazując że możliwość legalizacji wymagać będzie wniesienia opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie zaznaczono, że w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, zgodnie z art. 49e pkt 1 ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu postanowienia organ w pierwszej kolejności dokonał kwalifikacji przedmiotowej konstrukcji urządzenia reklamowego poprzez ocenę jego parametrów technicznych i trwałości związania z gruntem. Stwierdził, że przedmiotowe dwie stalowe konstrukcje wolnostojące, stanowiące nośnik reklamy z przymocowanymi tablicami reklamowymi są budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, jako wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, których budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy. Inwestorzy tego obowiązku nie dopełnili, co przesądza o wykonaniu konstrukcji urządzeń reklamowych w warunkach samowoli budowlanej. Wyjaśniono, że zgodnie z orzecznictwem cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Nie decyduje o tym natomiast sposób i metoda związania z gruntem ani technologia wykonania fundamentu czy możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce. W orzecznictwie podkreśla się, że żaden z przepisów ustawy - Prawo budowlane nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Jedynymi wyznacznikami tego, czy obiekt wolno stojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa.
Nadto organ pierwszej instancji zweryfikował podawany przez J. B. okres budowy urządzeń reklamowych. Bazując na analizie ortofotomap dostępnych w Miejskim Systemie Informacji Przestrzennej - GIS B. stwierdzono, że urządzenia reklamowe na działce nr ewid. gr. [...] (powstałej po podziale działki nr ewid. gr. [...]) w obecnym usytuowaniu istnieją od 2012 r. W okresie wcześniejszym urządzenia reklamowe usytuowane były bliżej ul. B. i P., na terenie obecnych działek nr ewid. gr. [...] i nr ewid. gr. [...] i były różnej wielkości: konstrukcja położona bliżej ul. Botanicznej była znacznie mniejszych rozmiarów. W stosunku do jednego z tych urządzeń decyzją z [...] października 2007 r. znak [...] wniesiono sprzeciw przyjęcia zgłoszenia zainstalowania urządzenia reklamowego, ponieważ zamierzenie inwestycyjne naruszało ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego stwierdzono, że urządzenia reklamowe nie spełniają przesłanek do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 49f ustawy, dotyczący uproszczonego postępowania legalizacyjnego, ponieważ od zakończenia budowy nie upłynęło co najmniej 20 lat. Podlegają natomiast procedurze legalizacyjnej w oparciu o przepis art. 48 ustawy – legalizacja obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy.
Ustalono także, że przedmiotowa działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla C. (rejon ul. J. i B.) w B. zatwierdzonego uchwalą nr [...] Rady Miejskiej B. z [...] czerwca 2011 r. Zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały, na obszarze planu w zakresie lokalizacji nośników reklamy zakazuje się stosowania reklam wolnostojących z wyjątkiem słupów ogłoszeniowo-reklamowych – vide: pismo UM w B. Departament Urbanistyki i Architektury z 26 lipca 2022 r.,
Jako, że inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, organ nadzoru zobowiązany jest do prowadzenia procedury legalizacji, w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodzili się M. i J. wnosząc zażalenie z 14 listopada 2022 r. oraz K. B., wnosząc zażalenie z 15 listopada 2022 r. W treści obu zażaleń wskazano, że przedmiotowe reklamy wybudowane zostały ponad 20 lat temu, natomiast w wyniku podziału nieruchomości i "zabraniu" części działki nr geod. [...] na poszerzenie drogi, nośniki reklamowe około 2012 r. zostały jedynie nieznacznie przesunięte do tyłu w głąb posesji. Zgodnie z zapisami ustawy - Prawo budowlane zmiana usytuowania obiektu na działce jest odstępstwem nieistotnym, co w sprawie niniejszej miało miejsce, gdyż obszar oddziaływania obiektów na sąsiednie nieruchomości zmniejszył się. Dlatego należy stwierdzić, że nieznaczne przesunięcie nośników reklamowych nie powinno stanowić samowoli budowlanej i powinna być przeprowadzona procedura naprawcza w trybie art. 49f ustawy.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] listopada 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w dniu 23 listopada 2022 r. wykonano dokumentację fotograficzną przedmiotowych nośników reklam – 7 zdjęć, które zostały dołączone do akt sprawy.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podzielił stanowisko, że wykonane przez inwestorów stalowe konstrukcje są wolno stojącymi, trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi, stanowiącymi budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy. W ocenie organu odwoławczego roboty budowlane związane z ustawieniem ww. urządzenia reklamowego posiadają wszelkie cechy budowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 i wymagały wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1. Powyższego wymogu żaden ze współwłaścicieli działki nie dopełnił, budując urządzenia budowlane, czy też w momencie ich "przesunięcia w głąb działki około roku 2012’"- kiedy to zgodnie z oświadczeniem zawartym w treści zażaleń – UM w B. przejął część nieruchomości o nr geod. [...] na poszerzenie drogi. Z uwagi na okoliczność, że każda z budowli na której została umieszczona reklama, jest to solidna konstrukcja złożona z dwóch słupów stalowych średnicy 60 cm i podstawy o wymiarach 100 cm x 80 cm, zamocowanych za pomocą czterech śrub do fundamentu betonowego o wymiarach 115 cm x 95 cm, to zmiana ich lokalizacji stanowi budowę tego rodzaju obiektu w nowym miejscu (vide: zdjęcia wykonane w toku postępowania odwoławczego 23 listopada 2022 r.). Organ odwoławczy podzielił ocenę, że przedmiotowe budowle w obecnej lokalizacji zostały posadowione w 2012 r., co też potwierdzają oświadczenia współwłaścicieli działki zawarte w zażaleniach.
W związku ze stwierdzeniem samowoli budowlanej prawidłowo w sprawie niniejszej zastosowano przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy. Brak było przy tym podstaw dla wdrożenia uproszczonej procedury legalizacyjnej, z uwagi na niespełnienie wymogów warunkujących zastosowanie przepisów art. 49f ustawy (upływ co najmniej 20 lat od zakończenia budowy).
Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wniósł J.B. i zarzucił naruszenie:
- art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 oraz art. 52 ustawy w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak określenia konkretnych podmiotów, które w ocenie organów dopuściły się samowoli budowlanej oraz które mają prawo złożyć wniosek o legalizację obiektów, co w konsekwencji prowadzi do niewykonalności postanowienia;
- art. 49f ust. 1 ustawy, poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, podczas gdy w ocenie skarżącego postępowanie takie, z uwagi na spełnienie ustawowych wymogów, może być wszczęte;
- art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., poprzez uznanie przez organy obydwu instancji, że w niniejszej sprawie zaistniała samowola budowlana, podczas gdy przedmiotowa inwestycja zrealizowana została w oparciu o udzieloną decyzję o pozwoleniu na budowę;
- art. 7 i 77 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy i niedostrzeżenie błędu organu pierwszej instancji polegającego na wadliwym ustaleniu okresu budowy urządzeń reklamowych, poprzez oparcie się w tym zakresie wyłącznie na analizie ortofotomap dostępnych w Miejskim Systemie Informacji Przestrzennej - GIS B., co jest działaniem wprost sprzecznym z istotą i celem Systemu Informacji Przestrzennej, który nie może być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych, a niezależnie od powyższego analiza ortofotomap jest niewystarczającym środkiem dowodowym do precyzyjnego ustalenia kluczowego dla wydania postanowienia faktu, jakim jest data wybudowania obiektu;
- art. 2 i art. 1 Konstytucji RP oraz art. 6, 7 i 8 K.p.a. tj. zasady demokratycznego państwa prawnego i nierozerwalnie z nią związaną zasadą legalizmu, prawdy obiektywnej, jak również zasady postępowania administracyjnego pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez dopuszczenie dowodu z ortofotomap z GIS B., mimo publicznie rozpowszechnianej przez organy administracji publicznej informacji, że dane z GIS B. nie mogą być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że obowiązki nakładane przez organy nadzoru budowlanego muszą być precyzyjnie i jednoznacznie sformułowane, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Wszelkie nieścisłości mogą bowiem powodować wątpliwości w przypadku ewentualnego wykonania zastępczego na etapie postępowania egzekucyjnego, a także wprowadzają niepewność co do zakresu obowiązku nałożonego przez organ administracji na określony podmiot. Zarzucono, że w wydanym postanowieniu, organy obydwu instancji w ogóle nie określiły, do kogo zaadresowane zostało rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji nie ma o tym mowy a w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego, jest jedynie stwierdzenie o wstrzymaniu: "inwestorom (Panu J. B., Pani M. B. oraz Panu K. B.), budowy dwóch reklam wolnostojących". Brak jest natomiast faktycznych ustaleń, kto w niniejszej sprawie jest "inwestorem". Trudno również uzasadnić z jakiego powodu, organ odwoławczy wskazał, że inwestorami są trzej współwłaściciele, bowiem z ewidencji gruntów, znajdujących się w aktach sprawy organu pierwszej instancji (str. 8-9 akt sprawy), nieruchomość o nr ewid. gr [...] ma dwóch współwłaścicieli: K. B. oraz J. B. Wskazana okoliczność znajduje również potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...]. Prawidłowość wyboru adresatów kwestionowanego postanowienia, ma kluczowe znaczenie, w związku z pozostałymi etapami prowadzonego postępowania tj. ewentualnego przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej bądź ewentualnego wydania nakazu rozbiórki. Należy także zauważyć, że skierowanie postanowienia do konkretnego podmiotu, uwarunkowane musi być posiadaniem przez ten podmiot takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku.
W dalszej kolejności wskazano, że przedmiotowe konstrukcje reklamowe posadowione zostały na działce o nr ewid. gr [...] (która następnie uległa podziałowi), na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 1999 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W tym też roku, konstrukcje reklamowe zostały postawione. Z powyższego wynika zatem, że od zakończenia ich budowy upłynęło ponad 20 lat. W związku z tym, zastosowanie w kwestionowanej sprawie powinien znaleźć art. 49f ustawy, tj. organ nadzoru budowlanego, zobligowany był do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego - czego nie zrobił. Nie można się przy tym zgodzić z organami obydwu instancji, że obecne obiekty różnią się od tych, które wybudowane zostały w 1999 r., a także wybudowane zostały w innej lokalizacji. Wyjaśniono, że konstrukcja reklamowa została jedynie nieistotnie przesunięta z uwagi na rozbudowę w 2012 r. ul. B. realizowanej w oparciu o decyzję wydaną na podstawie specustawy drogowej. Decyzją tą wywłaszczono cześć działki o nr ewid. gr. [...], co zmusiło ówczesnego inwestora do przesunięcia konstrukcji. Nie oznacza to jednak, jak twierdzą organy, że została ona zbudowana od podstaw. Co istotne przesunięcie konstrukcji wynikało wyłącznie z ingerencji w prawo własności, poprzez wywłaszczenie prywatnej działki pod drogę. Sprzeczne z zasadą konstytucyjnego państwa prawnego, jest przerzucanie negatywnych skutków takiego działania na właścicieli wywłaszczanej nieruchomości. Jednocześnie wskazano, że przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy konkretny obiekt wykonany zostanie bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem w kwestionowanej sprawie decyzja taka została wydana (decyzja Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 1999 r.). W takiej sytuacji, zastosowanie winien znaleźć ewentualnie art. 50, a nie art. 48.
Nadto zarzucono, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy a organ odwoławczy pominął to uchybienie. A mianowicie organ pierwszej instancji wskazał, że okres budowy urządzeń reklamowych zweryfikowano wyłącznie na podstawie ortofotomap dostępnych w Miejskim Systemie Informacji Publicznej - GIS B. Ustalenie w tym zakresie powielił także organ drugiej instancji. Zgodnie zaś instrukcją portalu GIS B. - nie może on stanowić podstawy do jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych (pełna treść informacji zamieszczona jest na stronie https://bialystok.maps.arcgis.com i stanowi jednocześnie załącznik do niniejszej skargi). Jak wskazano na stronie internetowej GIS B. "Miejski System Informacji Przestrzennej Białegostoku (GIS - Geographic Information System) ma charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie może być traktowany jako oficjalny dokument urzędowy. Nie może też być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych. Wszelkie prawa do Systemu oraz jego zasobów posiada Gmina B.". W związku z powyższym, kluczowe ustalenia stanu faktycznego w sprawie, ustalono w oparciu o wątpliwy i nieprecyzyjny materiał dowodowy, który jak wskazuje sam właściciel portalu GIS (tj. Gmina B.) ma charakter jedynie poglądowy. Trudno zatem za prawidłowe uznać postanowienia, w których organy niemal w całości oparły się na tych danych. Skoro informacja z GIS Białystok nie może stanowić podstawy do czynności urzędowych, to nie powinna być wykorzystana jako środek dowodowy w postępowaniach administracyjnych - szczególnie zaś w sytuacji, gdy jest to wyłączny środek dowodowy mający udowodnić konkretny fakt. Skoro zatem organy administracji publicznej explicite wskazują, że informacje z GIS B. nie mogą stanowić podstawy jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych, to z pewnością dowody uzyskane z tego systemu nie mogą stanowić dowodów na fakty kluczowe dla postępowania i kształtujące (tu: w sposób negatywny) sytuację prawną obywatela. W sprawie niniejszej ortofotomapy z GIS B. stanowią wyłączny dowód mający prowadzić do wykazania okresu budowy urządzeń reklamowych. Działanie wbrew oficjalnym komunikatom lub ogłoszeniom, nawet nieposiadającym mocy przepisu ustawowego lub prawa miejscowego, stanowi złamanie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej oraz konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego oraz zasady legalizmu.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] listopada 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z [...] października 2022 r. o wstrzymaniu budowy dwóch reklam wolno stojących, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] (obręb [...] – Ś.) przy ul. B. w B.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej – art. 48 ust. 3 ustawy. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy – art. 48 ust. 5 ustawy.
W ocenie sądu, prawidłowo organy przyjęły, że realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego, wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jej brak świadczy o samowoli budowlanej uzasadniającej zastosowanie trybu z art. 48 ustawy.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy, przez pojęcie obiektu budowlanego należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy, budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (...) wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dla określenia trwałego związania z gruntem nie ma więc znaczenia okoliczność zagłębienia w gruncie czy też posadowienia na nim obiektu ani technika w jakiej tego dokonano. Istotny dla rozstrzygnięcia jest stopień trwałości połączenia oraz to czy konstrukcja opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co sprowadza się do konieczności zapewnienia stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru (stanowisko takie wyrażono m.in. w wyrokach NSA z: 1 marca 2012 r., II OSK 2558/10; z 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10, z 10 października 2010 r., II OSK 1596/09, pub. CBOSA). Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to, jak ten fundament oraz jak konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu jako całości w tym miejscu jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy (np. wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1293/16, pub. CBOSA).
W ocenie sądu, w pełni uprawnione jest stwierdzenie, że wielkość przedmiotowych nośników reklamowych, jak i ich konstrukcja oraz sposób posadowienia, świadczą o tym, że są to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy. Obiekty bezspornie są trwale związane z gruntem - ich posadowienie na gruncie jest stabilne. Jak wynika z przeprowadzonych oględzin każda z konstrukcji złożona jest z dwóch słupów stalowych średnicy 60 cm i podstawie o wymiarach 100 cm x 80 cm, zamocowanych za pomocą czterech śrub konstrukcyjnych do fundamentu betonowego o wymiarach 115 cm x 95 cm. Przedmiotowa inwestycja to budowla, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę. Trwałość połączenia z gruntem wskazuje, że obiekty nie mogły być swobodnie i w każdym czasie, bez potrzeby zastosowania specjalistycznych urządzeń lub częściowej rozbiórki przesuwane.
W ocenie sądu taki sposób umocowania budowli, jej rozmiar, ciężar, rodzaj użytych materiałów wskazuje jednoznacznie że zamiarem inwestora była stabilizacja budowli i połącznie z gruntem, tak by jej stabilność nie poddawała się czynnikom zewnętrznym. Połączenie z gruntem jest tak ustabilizowane, że wyeliminowana jest możliwość niekontrolowanej zmiany położenia tych obiektów bądź utraty kontaktu z gruntem, wskutek działania sił fizycznych wywołanych samą konstrukcją obiektu, albo kumulatywnie: jego konstrukcją i działaniami natury, ewentualnie innymi czynnikami zewnętrznymi. W świetle takich ustaleń zasadnie organy przyjęły, że inwestycja nie stanowi instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy, która mogła powstać na podstawie zgłoszenia. Zgodnie z tą regulacją nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Podstawowym kryterium pozwalającym na ustalenie, czy dany rodzaj robót budowlanych wymaga przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też można je rozpocząć po dokonaniu jedynie zgłoszenia jest rodzaj wykonywanego obiektu. Jeżeli obiekt jest wolno stojącym urządzeniem, a sposób jego posadowienia na gruncie wskazuje na trwałe z tym gruntem związanie, to jest to obiekt budowlany, powstały w wyniku budowy. Jeżeli natomiast urządzenie reklamowe lub reklama nie jest wolno stojące i nie zostało trwale z gruntem związane, wówczas obiektem budowlanym nie jest, a powstaje w wyniku instalacji, a nie budowy. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że użyte przez ustawodawcę w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy określenie "instalowanie" jest terminem o znaczeniu prawnym; stanowi taki rodzaj robót budowlanych, który zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy, nie jest budową, a pracami polegającymi na montażu obiektu budowlanego. Dlatego też konsekwencją takiego rozróżnienia przez ustawodawcę było uznanie w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy, że tego typu prace nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W orzecznictwie podkreśla się również, że instalowanie urządzeń reklamowych dotyczy tych robót, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. Parametry techniczne przedmiotowych obiektów, a zwłaszcza ich wielkość, masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwala na uznanie, że postawienie urządzeń reklamowanych stanowi roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy. Zasadnie zatem zastosowano w sprawie tryb z art. 48 ustawy i wydano postanowienie na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie konieczne elementy, zwłaszcza w zakresie procedury legalizacyjnej – art. 48 ust. 3 ustawy. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej Legalności tego postanowienia nie podważają zarzuty skargi dotyczące braku określenia konkretnych podmiotów (adresatów), które dopuściły się samowoli budowlanej, oraz które mają prawa złożyć wniosek o legalizację obiektów, co w konsekwencji prowadzi do niewykonalności postanowienia. Odnosząc się do tego stwierdzić należy, że istotnie sentencja postanowienia organu pierwszej instancji nie zawiera imiennego wskazania adresatów wstrzymania. Jednak z uzasadnienia postanowienia wynika, że zostało ono skierowane do inwestorów – J. B., M. B. i K. B. Zgodnie z art. 52 ustawy obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z powyższej regulacji wynika, że obowiązki nakłada się w pierwszej kolejności na inwestora. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że okoliczności sprawy mogą świadczyć o nieracjonalności nakładania obowiązków na inwestora, np. w sytuacji gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości, bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania na rzecz innych osób (vide: wyroki NSA z: 6 marca 2008 r., II OSK 158/07; 10 maja 2013 r., II OSK 66/12; 15 maja 2012 r., II OSK 338/11; 17 grudnia 2019 r., II OSK 3190/18, pub. CBOSA). Organy w sprawie niniejszej wbrew zapisom ewidencji gruntów przyjęły, że wszyscy inwestorzy w tym M. B. są współwłaścicielami działki. Jest to jednak uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy i nie czyni postanowienia niewykonalnym. W sprawie niniejszej dwóch inwestorów – J. B. i K. B. to współwłaściciele przedmiotowej działki. Współwłaścicielką działki nie jest M. B. Przy czym inwestor nie musi być właścicielem działki. To, że M. B. nie jest współwłaścicielką działki nie świadczy o nieracjonalności skierowania również do niej przedmiotowego postanowienia. Z okoliczności sprawy wynika, że słusznie została potraktowana przez organy jako inwestorka. W protokole oględzin została wskazana jako strona postępowania a obecny na oględzinach Jacek R. B. wskazał, że inwestorami są wszyscy współwłaściciele działki. Następnie M. B. wspólnie z J. B. złożyła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, jak również wniosek o legalizację z 22 grudnia 2022 r. Pomimo czynnego udziału w sprawie strona nie zakwestionowała traktowania jej jako inwestorki. Skierowanie postanowienia również do niej pomimo tego, że nie jest ona współwłaścicielką przedmiotowej działki nie czyni postanowienia niewykonalnym. Postanowienie jest także adresowane do pozostałych inwestorów, którzy są jednocześnie współwłaścicielami działki.
Legalności kwestionowanego postanowienia nie podważają także zarzuty skargi dotyczące tego, że konstrukcje reklamowe posadowione zostały na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 1999 r. W 2012 r. konstrukcja została jedynie nieistotnie przesunięta z uwagi na rozbudowę ul. B. Jako, że przesunięcie konstrukcji wynikało z ingerencji w prawo własności poprzez wywłaszczenie prywatnej działki pod drogę stąd sprzeczne jest z zasadą konstytucyjnego państwa prawnego przerzucanie negatywnych skutków takiego działania na właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Nie można zatem przyjąć, że w nowej lokalizacji konstrukcja została zbudowana od podstaw. Skoro w sprawie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę powinien być zastosowany ewentualnie tryb z art. 50 a nie z art. 48 ustawy.
W ocenie sądu słusznie organy przyjęły, że w 2012 r. wybudowano nowy obiekt budowlany w postaci urządzenia reklamowego. Świadczy o tym przede wszystkim konstrukcja budowli, która nie mogła być w łatwy sposób zdemontowana i przeniesiona w inne miejsce. Słusznie twierdzi organ, że zmiana lokalizacji stanowi budowę obiektu w nowym miejscu. Ponadto jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji przed 2012 r. urządzenia reklamowe usytuowane były bliżej ul. B. i P., na terenie obecnych działek nr ewid. [...] i [...] i były innej wielkości. Konstrukcja położona bliżej ul. B. była znaczenie mniejszych rozmiarów. Okoliczność ta świadczy o tym, że urządzenia reklamowe nie zostały jedynie przesunięte, gdyż na miejscu wcześniejszej lokalizacji były obiekty o innych wymiarach. Przyjęcie, że w sprawie wybudowano nowy obiekt czyni bezpodstawnym powoływanie się w skardze na decyzję o pozwoleniu na budowę z 1999 r. Odnosząc się do tego stwierdzić należy, że okoliczności sprawy niniejszej podważają prawdziwość twierdzenia o istnieniu takiej decyzji. Po pierwsze sam inwestor w trakcie oględzin podał, że reklamy istnieją od 1998 r. i usytuowane zostały bez pozwolenia na budowę, czyli nie mogły być usytuowane na podstawie decyzji z 1999 r. Nadto z pisma UM z 26 lipca 2022 r. wynika, że w rejestrach będących w posiadaniu urzędu nie odnotowano informacji, że wydane zostało pozwolenie na budowę urządzeń reklamowych, albo że dokonano skutecznego zgłoszenia. W stosunku do jednego z tych urządzeń decyzją z [...] października 2007 r. nr [...] wniesiono sprzeciw przyjęcia zgłoszenia zainstalowania urządzenia reklamowego z uwagi na brak zgodności z planem miejscowym. Nadto powstaje pytanie dlaczego dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego skarżący wskazuje na przedmiotowe pozwolenie i nie dołącza go przy czym do akt sprawy. Wskazać jednak należy, że nawet gdyby to pozwolenie istniało to nie ma to znaczenia w sprawie niniejszej, gdyż zasadne są ustalenia organów, że w 2012 r. wybudowano nowe urządzenia reklamowe na działce nr [...] bez pozwolenia na budowę.
Legalności kwestionowanego postanowienia nie podważa także zarzut naruszenia art. 7 i 77 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegający na wadliwym ustaleniu okresu budowy urządzeń reklamowych, poprzez oparcie się w tym zakresie wyłącznie na analizie ortofotomap, co jest sprzeczne z istotą i celem Systemu Informacji Przestrzennej, który nie może być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych. Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim wskazać należy, że data posadowienia urządzeń reklamowych na działce nr 225/4 został przyznana przez inwestorów w zażaleniach od postanowienia organu pierwszej instancji jak i w skardze i jest zbieżna z ustaleniami organu. A mianowicie inwestorzy podają, że konstrukcja reklamowa została jedynie nieistotnie przesunięta z uwagi na rozbudowę w 2012 r. ul. B. Stąd zarzut ten jest niezrozumiały. Marginalnie odnosząc się do dowodu z ortofotomap wskazać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Słusznie wskazuje organ, że wydruki z oficjalnego, legalnego portalu informacji przestrzennej nie stanowią dokumentu urzędowego ale mają znaczenie poglądowe. W orzecznictwie przyjmuje się, że dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortofotomapy konieczne jest wskazanie konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów (vide wyrok NSA z 29 marca 2022 r., I GSK 2405/18, pub. CBOSA). W sprawie niniejszej nie sformułowano takich zastrzeżeń a wręcz potwierdzono okoliczność ustaloną na podstawie tych map a mianowicie, że nośniki reklam zostały usytuowane na działce nr [...] w 2012 r. Wbrew zarzutom skargi nie były to jedyne środki dowodowe jakimi posłużyły się organy w sprawie. W toku postępowania przeprowadzono zarówno oględziny jak i kontrolę doraźną celem wykonania bieżącej dokumentacji fotograficznej. Jako, że od zakończenia budowy nie upłynęło co najmniej 20 lat w sprawie nie mogła mieć zastosowania uproszczona procedura legalizacyjna z art. 49f ustawy.
W świetle powyższych wywodów za nieuprawnione należy uznać zarzuty skargi, zarówno te wskazujące na naruszenie przepisów procesowych, jak również dotyczące naruszenia prawa materialnego.
Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi oddalono ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.