II SA/BK 676/23

II SA/Bk 676/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko
Grzegorz Dudar /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. Sp. Akcyjna w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 3 lipca 2023 r. nr 400.90/C-13/2/2023 w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Bielskiego z dnia 18 maja 2023 r. numer GK.6124.129.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącego D. Sp. Akcyjna w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej przywoływane jako "SKO") zaskarżoną decyzją z 3 lipca 2023 r., znak: 400.90/C-13/2/2023 utrzymało w mocy decyzję Starosty Bielskiego (dalej jako "Starosta") z 18 maja 2023 r., znak: GK.6124.129.2022 odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z 13 grudnia 2022 r., na mocy której orzeczono o zezwoleniu M. K. (dalej powoływana także jako "właścicielka działki") na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów zlokalizowanych na części działki nr geod. [...] o pow. 0,0300 ha sklasyfikowanych jako grunty orne oznaczone symbolem R IIIb, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, położonych w obrębie ewidencyjnym [...] Bielsk Podlaski, jednostka ewidencyjna Bielsk Podlaski, przeznaczonych pod budowę fragmentu drogi wewnętrznej na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 13-KD-Dz z przeznaczeniem pod drogi publiczne wraz
z infrastrukturą techniczną i zielenią urządzoną.
Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 6 października 2022 r. D. S.A. (dalej powoływana jako "skarżąca" lub "spółka") wniosła o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów położonych w miejscowości Bielsk Podlaski, [...] oznaczonych jako działka nr [...] znajdująca się na terenie [...] zgodnie z miejscowym planem – tereny dróg publicznych o pow. 300 m2, przeznaczonych pod budowę fragmentu drogi wewnętrznej.
W korespondencji z 2 listopada 2022 r. wezwano spółkę do przedłożenia pełnomocnictwa bądź jego uwierzytelnionego odpisu, z którego wynikałoby prawo do wystąpienia w imieniu właściciela działki ze stosownym wnioskiem, w związku z tym, że do wniosku z 6 października 2022 r. dołączone zostało pełnomocnictwo udzielone A. C. do wystąpienia w imieniu właściciela tylko w sprawie dotyczącej inwestycji pt. "budowa budynku handlowo usługowego na dz. o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości Bielsk Podlaski." Prawidłowe pełnomocnictwo udzielone przez właścicielkę działki zostało przedłożone 14 listopada 2022 r.
W dniu 13 grudnia 2022 r. wydano decyzję, w której Starosta Bielski orzekł
o zezwoleniu M. K. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów, których dotyczył wniosek, zaś w zakresie ich wyłączenia – umorzono postępowanie w sprawie.
Swoje stanowisko organ uzasadnił tym, że zgodnie z treścią art. 11 ust.
1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409, dalej jako: "u.o.g.r.l.") wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 u.o.g.r.l. oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie, zaś pod pojęciem "wyłączenia gruntów z produkcji" rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowaniu gruntów. W związku z tym to rozpoczęcie inwestycji powoduje faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Organ nie ma legitymacji prawnej i faktycznej do wydania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej
i jednoczesnego ich wyłączenia. Powyższa decyzja uzyskała walor ostateczności.
W dniu 27 stycznia 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Bielsku Podlaskim wpłynął wniosek przedłożony przez A. C. o uchylenie decyzji z 13 grudnia 2022 r., w związku z rezygnacją spółki z inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego.
W związku z powyższym Starosta zwrócił się do Wydziału Architektury, Budownictwa, Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa z wnioskiem o udzielenie informacji odnośnie okoliczności, czy dla inwestycji, której dotyczy postępowanie wydano ostateczne pozwolenie na budowę (jeśli tak, to czy inwestor wystąpił z wnioskiem o uchylenie przedmiotowego pozwolenia) lub czy inwestor zgłosił zamiar przystąpienia do budowy, wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, a także czy inwestorowi został wydany dziennik budowy (jeżeli tak, to kiedy). W odpowiedzi otrzymano informację, że organ nie odszukał w zasobach archiwalnych informacji dotyczących uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia budowy fragmentu drogi wewnętrznej na nieruchomości oznaczonej nr geod. [...].
W piśmie z 6 lutego 2023 r. wezwano właścicielkę działki o nr geod. [...] do przedłożenia informacji, czy na części tej działki, sklasyfikowanej jako grunty orne oznaczone symbolem R IIIb o pow. 0,0300 ha, wytworzonej z gleb pochodzenia mineralnego, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] Bielsk Podlaski, jednostka ewidencyjna Bielsk Podlaski nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, w związku z rozpoczęciem innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Powyższe pismo pozostało bez odpowiedzi.
W dniu 3 kwietnia 2023 r., po wcześniejszym zawiadomieniu właścicielki działki, przeprowadzono oględziny nieruchomości o nr geod. [...], z której to czynności sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną. Stwierdzono, że zjazd na działkę jest utwardzony kostką brukową, a część działki utwardzona jest płytami betonowymi, a na innej części składowany jest piasek i żwir. Po lewej stronie przed wjazdem znajduje się tabliczka z napisem "teren prywatny wstęp wzbroniony". Nie udało się jednoznacznie stwierdzić granic działki, tak więc nie ustalono czy płyty betonowe są ulokowane także na działce nr geod. [...]. Stwierdzono także, że na części działki nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej i nie jest możliwe wykorzystywanie tej części działki do produkcji rolnej, ponadto obszar, który faktycznie został wyłączony, może przekraczać obszar objęty zezwoleniem na wyłączenie i nastąpiło to bez uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej.
Decyzją z 18 maja 2023 r., znak: GK.6124.129.2022 Starosta Bielski odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 13 grudnia 2022 r.
W uzasadnieniu organ podniósł, że oprócz określenia typowej procedury uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów, ustawodawca ściśle określił sytuacje, w których dopuszczalna jest możliwość użytkowania gruntów rolnych w sposób inny niż rolny. Takie działania wymagają legalizacji w formie decyzji administracyjnej, której wydanie jest możliwe w dwóch przypadkach.
W pierwszym z nich decyzja zezwalająca wydawana jest na wniosek. Zezwolenie na wyłączenie takich gruntów obarczone jest jednak obowiązkiem stosownej rekompensaty pieniężnej odpowiadającej wartości utraconych korzyści produkcyjnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. osoba, która uzyskała takie zezwolenie jest zobowiązana do uiszczenia należności i opłaty rocznych, zaś sam obowiązek zapłaty powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i określony jest z uwzględnieniem cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu
z produkcji. Drugi przypadek legalizacji to decyzja wydawana na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., w przypadku stwierdzenia wyłączenia gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji organ został upoważniony do zalegalizowania takiej sytuacji po fakcie. Legalizacja taka jest jednak dopuszczalna tylko wtedy, gdy grunty są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, w przeciwnym razie organ nakłada na sprawcę takiego wyłączenia tylko obowiązek pieniężny.
Dalej wskazano, że postępowanie prowadzone w oparciu o art. 155 k.p.a. polega na sprawdzeniu, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej, pod warunkiem, że zmienione rozstrzygnięcie nie będzie kolidowało
z obowiązującym porządkiem prawnym, a sama zgoda stron nie jest elementem jedynym, którego zaistnienie jest wymagane. W związku z tym, że na działce o nr geod. [...] doszło do faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, to nie jest możliwe uchylenie decyzji ostatecznej z 13 grudnia 2022 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka, która zarzuciła organowi naruszenie art. 162 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki do uchylenia decyzji z uwagi na jej bezprzedmiotowość i rezygnację z inwestycji planowanej na nieruchomości wnioskującego oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ. W ocenie skarżącej spółki w sytuacji, gdy ustaje byt prawny jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji, z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, można przyjąć, że uchylenie takiej decyzji leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Ponadto sam organ nie przeprowadził postępowania w sposób znikliwy, bowiem z samego wniosku wynika, że na nieruchomości nie zostanie przeprowadzona inwestycja, co jest jednoznaczne z rezygnacją
z wyłączenia.
SKO decyzją z 3 lipca 2023 r., znak: 400.9/C-13/2/2023 utrzymało w mocy decyzję Starosty z 18 maja 2023 r.
W pierwszej kolejności SKO odniosło się do charakteru regulacji zawartej
w art. 155 k.p.a. wskazując, że postępowanie prowadzone na tej podstawie ma charakter nadzwyczajny i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a w związku z tym art. 155 k.p.a. powinien być interpretowany ściśle, a nie rozszerzająco.
Organ drugiej instancji podkreślił, że wyłączenie produkcji rolnej jest czynnością o charakterze faktycznym, która w oparciu o art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie, zaś fakt wyłączenia następuje wtedy, gdy rozpoczyna się inne niż rolnicze wykorzystanie gruntów. Spółka w niniejszej sprawie nie poddaje
w wątpliwość prawidłowości wnioskowanej do zmiany decyzji, ale podkreśla jedynie aktualną zbędność wyłączenia omawianego gruntu z produkcji rolniczej. SKO zgodziło się z ustaleniami organu pierwszej instancji co do faktycznego wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej, zaś art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do takich praw i obowiązków, które nie zostały jeszcze "skonsumowane". Wskazano także, że wydanie decyzji reformatoryjnej w przypadku braku tożsamości sprawy rozpatrywanej w postępowaniu pierwotnym i nadzwyczajnym nie doprowadziłoby do zmiany decyzji pierwotnej, lecz do wydania nowej decyzji, w innej sprawie administracyjnej. Jest to wynik zmiany stanu faktycznego, który zaistniał, co doprowadziło do niemożności przypisania przymiotu tożsamości sprawie administracyjnej, w której wydano decyzję z 13 grudnia 2022 r. oraz sprawie niniejszej. Faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej doprowadziło do tego, że wykonano decyzję o uchylenie której wnioskuje spółka, a więc niemożliwy jest powrót do stanu prawnego i faktycznego sprzed wydania decyzji.
Organ odniósł się także do podniesionej przez spółkę kwestii art. 162 k.p.a., wskazując, że błędne jest założenie, że przepis ten może mieć zastosowanie
w niniejszej sprawie. Postępowanie w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 162
§ 1 pkt 1 k.p.a. jest odrębną sprawą, ponadto decyzja, której uchylenia domaga się spółka nie jest bezprzedmiotowa, ponieważ nie wydano jej w związku z zamiarem wykonania inwestycji na działce sąsiedniej, ale w celu wyłączenia z produkcji rolniczej działki o nr [...].
Oceniając odwołanie oraz postępowanie przeprowadzone w pierwszej instancji SKO nie stwierdziło także naruszenia przepisów postępowania.
Skargę na decyzję SKO do sądu administracyjnego wywiodła spółka, zarzucając przy tym naruszenie art. 162 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki do uchylenia decyzji z uwagi na jej bezprzedmiotowość i rezygnację z inwestycji planowanej na nieruchomości o nr [...], a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 11 k.p.a, a także art. 155 k.p.a. poprzez nie tylko ich niezastosowanie, ale także niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ drugiej instancji, w tym całkowite pominięcie stanu faktycznego i prawnego dotyczącego nieruchomości, tj. działki o nr geod [...] oraz nr geod [...].
Skarżąca wskazała, że w jej ocenie ustanie jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji, z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, można przyjąć, że uchylenie takiej decyzji leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Wskazano także, że podstawą do wygaśnięcia decyzji o okolicznościach danej sprawy może być też art. 162 k.p.a. Decyzja o wygaśnięciu wcześniej wydanej decyzji ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny
i wskazuje tylko, że w związku z wystąpieniem wskazanych przesłanek decyzja przestała obowiązywać. Spółka zrezygnowała z inwestycji na działce [...] jeszcze przed dokonaniem oględzin, zaś umowa przedwstępna została rozwiązana, a więc spółka nie posiadała także prawa do działki o nr [...], w związku z tym trudno uznać, że to spółka dokonała faktycznego wyłączenia skoro po 23 marca 2023 r. nie miała żadnego tytułu prawnego do działek nr [...] oraz [...]. Oceniono, że organ nie dokonał ustaleń ani w zakresie momentu, w którym doszło do faktycznego wyłączenia działki z produkcji rolnej, ani czy to właśnie spółka doprowadziła do tego swoimi działaniami. Wskazuje to na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania.
W świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. pierwszą i podstawową przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest taka zmiana okoliczności faktycznych, która doprowadziła do bezprzedmiotowości decyzji, zaś bezprzedmiotowość ta wynika
z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej – co miało miejsce w niniejszej sprawie w związku z rozwiązaniem umowy przedwstępnej i rezygnacji spółki z inwestycji.
Skarżąca wskazała ponadto, że za uwzględnieniem skargi przemawia także interes społeczny lub słuszny interes strony, który powinien być oceniany na podstawie art. 7 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej wskazane.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności
z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wynika stąd, że sąd ma nie tylko prawo, ale też obowiązek oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie, w tym może uwzględnić uchybienie, które nie zostało podniesione w zarzutach skargi.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę
i uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" podstawą do uchylenia decyzji jest także stwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. wskazuje, że po stwierdzeniu stosownych przesłanek wynikających
z przepisów prawa sąd może stwierdzić nieważność decyzji albo stwierdzić, że jej wydanie miało miejsce z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie sąd po zapoznaniu się z aktami postępowania oraz poprzedzającego go postępowania administracyjnego stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiot sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do kwestii oceny prawidłowości rozstrzygnięcia SKO przyjętego w decyzji z 3 lipca 2023 r., znak: 400.90/C-13/2/2022 w zakresie utrzymania w mocy decyzji Starosty z 18 maja 2023 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Starosty z 13 grudnia 2022 r., znak: GK.6124.129.2022, którą to decyzją Starosta zezwolił M. K. na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów zlokalizowanych na części działki nr geod. [...] o pow. 0,0300 ha sklasyfikowanych jako grunty orne oznaczone symbolem R IIIb, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, położonych w obrębie ewidencyjnym [...] Bielsk Podlaski, jednostka ewidencyjna Bielsk Podlaski, przeznaczonych pod budowę fragmentu drogi wewnętrznej na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 13-KD-Dz z przeznaczeniem pod drogi publiczne wraz z infrastrukturą techniczną i zielenią urządzoną.
Podstawą materialnoprawną do wydania takiej decyzji były przepisy wspomnianej wcześniej ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych
i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409, dalej jako: "u.o.g.r.l."). W myśl art. 4 pkt
11 tej ustawy wyłączeniu gruntów z produkcji to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, z kolei nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Według art. 5 u.o.g.r.l. Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Z art. 11 ust.
1 u.o.g.r.l. wynika z kolei, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych
z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.
Brzmienie przepisów przytoczonych wyżej nie pozostawia wątpliwości co do tego, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez organy posiadające stosowną właściwość, a także w odniesieniu do gruntów, które spełniają określone w nich wymogi. Niemniej sąd nie ocenia w niniejszym postępowaniu kwestii poprawności wydania decyzji z 13 grudnia 2022 r. w kontekście jej zgodności z wymogami stawianymi przez przepisy prawa materialnego oraz zgodności z przepisami postępowania, ale odniesienie się do tego aktu jest niezbędne, aby w dalszej części uzasadnienia nakierować skarżącą spółkę oraz organy na przesłanki, o które oparto niniejsze rozstrzygnięcie.
Znamienne w niniejszej sprawie jest to, że mimo, iż wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej został przedłożony przez spółkę skarżącą za pośrednictwem pełnomocnika – A. C., to pierwotna decyzja z 13 grudnia 2022 r. była skierowana do właścicielki działki o nr geod. [...] – M. K., która została wyraźne wskazana przez organ w osnowie decyzji, gdzie zaznaczono, że wydano ją "po rozpatrzeniu wniosku Pani M. K.", a która dodatkowo na stronie nr 6 została oznaczona jako adresatka. Z tych też względów uznać należy, że akt ten dotyczył uprawnień właścicielki działki, nie zaś spółki, na wniosek której faktycznie decyzję tę wydano. Organ doręczył ten akt A. C. jako pełnomocnikowi M. K., nie zaś pełnomocnikowi spółki, co także wynika z akt sprawy, niemniej spółka nie oponowała takiemu przyjętemu modelowi rozstrzygnięcia sprawy, prawdopodobnie z tego względu, że treść decyzji była korzystna dla skarżącej.
W związku z tym, że skarżąca w momencie złożenia wniosku
z 6 października 2022 r., na podstawie umowy dzierżawy nr [...] z 31 maja 2022 r. (k. 16 akt postępowania administracyjnego) była dzierżawcą działki gruntu o nr ewid. [...] z prawem do dysponowania tą działką na cele budowlane, to w ocenie tut. sądu była także stroną postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej części gruntów działki o nr geod. [...], w związku z faktem, że spółka miała zrealizować na działce o nr [...] inwestycję w postaci budynku handlowo-usługowego, a ponadto jako dzierżawca tej właśnie działki miała prawo do korzystania ze służebności gruntowej ustanowionej na działce o nr geod [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr [...] polegającej na prawie swobodnego, nie podlegającego ograniczeniom przejazdu samochodami osobowymi, ciężarowymi oraz innymi pojazdami mechanicznymi oraz na prawie przejścia przez nieruchomość obciążoną na całej jej długości i szerokości (akt notarialny repertorium A nr [...] z 26 maja 2022 r., k. 23 akt postępowania administracyjnego). Wynika to wprost z przepisów k.p.a., tj. art. 28, w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dodatkowo wskazać należy, że w art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l. ustawodawca wprost wskazał, że przez właściciela rozumie się również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę. Skarżąca jako spółka akcyjna jest osobą prawną (wpisaną do Krajowego Rejestru Sądowego pod nr [...]), a ponadto jako inwestor i dzierżawca na gruncie nr [...] uprawniony tytułem służebności na działce nr geod. [...] niewątpliwie miała interes prawny w wyłączeniu części gruntów z produkcji rolniczej na działce obciążonej służebnością względem gruntu będącego przedmiotem dzierżawy, na którym zamierzano przeprowadzić tę inwestycję, tym bardziej, że wyłączenie to miało być związane z budową fragmentu drogi wewnętrznej wraz z infrastrukturą techniczną i zielenią urządzoną, która to droga służyłaby jako droga dojazdowa do miejsca realizacji inwestycji.
W związku z faktem, że inwestycja na działce o nr ewid. [...] nie doszła do skutku, skarżąca spółka pismem z 26 stycznia 2023 r. wniosła o uchylenie decyzji
z 13 grudnia 2022 r. Ze względu na charakter tej decyzji, na mocy której przyznano właścicielce działki nr [...] stosowne prawo, zastosowanie w tym przypadku powinien mieć art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
To na etapie rozstrzygania niniejszej kwestii organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, co skutkowało uwzględnieniem skargi.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia samego wniosku
o uchylenie decyzji. Został on przedłożony przez A. C. – osobę, która wcześniej była umocowana do działania zarówno jako pełnomocnik spółki skarżącej (choć pełnomocnictwo wygasło z dniem 31 grudnia 2022 r. – k. 4 akt postępowania administracyjnego), a także jako pełnomocnik właścicielki działki o nr [...] (pełnomocnictwo ważne do 31 grudnia 2023 r. – k. 97 akt postępowania administracyjnego). W treści samego wniosku widnieje nagłówek z logo spółki, jako nadawca wskazana jest spółka, treść żądania zawiera jedynie krótką formułę
z żądaniem uchylenia decyzji z 13 grudnia 2022 r., zaś podpis A. C. złożony został na pieczęci, na której tytułuje się jako "Pełnomocnik Spółki" (k. 126 akt postępowania administracyjnego). Okoliczności te sugerują, że wniosek ten został złożony w imieniu spółki (mimo braku ważnego pełnomocnictwa w dniu złożenia wniosku, tj. 27 stycznia 2023 r.), choć sam pełnomocnik nigdzie wprost nie wskazuje czy działa w imieniu spółki czy też M. K. Kwestia ta już na etapie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego budzi poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Organ ten z nieznanych przyczyn, w sposób bezrefleksyjny przyjął, że powyższy wniosek został złożony w imieniu M. K, co wynika z treści pisma wysłanego przez Starostę do Wydziału Architektury, Budownictwa, Ochrony Środowiska, Rolnictwa
i Leśnictwa z 6 lutego 2023 r., w którym to wskazano, że powyższy wniosek złożyła M. K. za pośrednictwem pełnomocnika (k. 135 w aktach postępowania administracyjnego) oraz z kolejnych pism tego organu
w sprawie, w których wskazuje się A. C. jako pełnomocnika właścicielki gruntu nr [...].
Postępowanie prowadzone w oparciu o art. 155 k.p.a. jest jednym
z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Ze względu na nadzwyczajny charakter, a także wyjątek od reguły przewidzianej w art. 16 k.p.a., tj. zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie można rozszerzająco interpretować treści art. 155 k.p.a., a zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich określonych w tym przepisie przesłanek (por. wyrok WSA
w Rzeszowie z 18 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1477/22), zaś niezaistnienie którejś z nich wyłącza możliwość zastosowania instytucji uchylenia decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ani nie ustalił w sposób właściwy i niebudzący wątpliwości w czyim imieniu złożono wniosek o uchylenie decyzji z 13 grudnia 2022 r., ani nie podjął starań w celu ustalenia, czy strony postępowania, które nabyły prawa na mocy decyzji z 13 grudnia 2022 r. lub których praw i obowiązków dotyczy ta decyzja wyrażają zgodę na jej uchylenie czy też nie. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że zgoda stron musi być udzielona wprost, wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany, nie można jej domniemywać. Może być ona złożona w dowolnej formie. Jeżeli taka zgoda ma być wyrażona ustnie, a nie w formie pisemnej, to powinna być złożona do protokołu. (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2293/21, a także Piotr Marek Przybysz - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2023, komentarz do art. 155). Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby podjęto jakiekolwiek działania w celu uzyskania takiej zgody ewentualnie odmowy jej udzielenia. Organy w tym zakresie pozostały bierne i w konsekwencji uznania, że wniosek złożono w imieniu M. K. przyjęto też, że zgadza się ona na ewentualne uchylenie decyzji ostatecznej. Z kolei w odniesieniu do spółki nie było nawet ważnego pełnomocnictwa w momencie złożenia wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej. Organ winien był podjąć działania zmierzające do uzyskania jasnego i bezpośredniego stanowiska stron.
Podsumowując, kierując się wskazanymi przepisami k.p.a., w szczególności konstrukcją art. 155 k.p.a. stwierdzić należy, że powinnością organu, po uprzednim ustaleniu prawidłowości wniosku i wszczęcia postępowania powinno być uzyskanie zgody wszystkich stron na zmianę lub uchylenie decyzji, co ma na celu nie tylko ochronę interesu podmiotów, których sytuacja prawna uległaby pogorszeniu
w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji, ale też ma na celu ochronę oczekiwań wszystkich stron co do trwałości sposobu ukształtowania treści stosunku prawnego, którego dotyczy decyzja (por. wyrok NSA z 29 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1220/17). Taki wymóg wynika z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzja wydana bez uzyskania zgody wszystkich stron powoduje, że jest dotknięta wadą nieważności (por. wyrok NSA z 4 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 1089/96). Tak więc organ nie tylko nie podjął działań zmierzających do ustalenia istnienia potencjalnej zgody M. K., ale także nie podjął takich działań w odniesieniu do spółki skarżącej. Jeżeli okaże się, że wniosek został złożony wadliwie (np. w związku z brakiem ważnego pełnomocnictwa) lub nie uzyskano wymaganych zgód, organ nie powinien przechodzić do analizy okoliczności takich jak potencjalna niedopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej ze względu na przepisy szczególne lub ocena możliwości uchylenia decyzji w kontekście interesu społecznego lub słusznego interesu strony.
Na dalszym etapie postępowania A. C. także wprost nie wskazał, czy występuje bezpośrednio jako pełnomocnik właścicielki działki czy też spółki, choć
z organami cały czas koresponduje składając podpisy na pieczęci "Pełnomocnik Spółki". Organy kwestii powyższych nie poruszyły ani na etapie wydania decyzji
w pierwszej instancji ani na etapie rozpoznania odwołania i wydania decyzji w drugiej instancji. W obydwu instancjach podniesiono tylko kwestię dokonania faktycznego wyłączenia części gruntu z produkcji rolniczej, w związku z czym odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Organy dokonały zatem analizy dopuszczalności uchylenia decyzji ostatecznej w kontekście przepisów szczególnych, bez uprzedniego ustalenia spełnienia wymogów k.p.a. w zakresie poprawności wniosku i określenia podmiotu, który jest wnioskodawcą, a także bez podjęcia próby uzyskania zgody stron postępowania co do możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. Z uwagi na fakt, iż z treści pism A. C. nie sposób jednoznacznie wskazać w czyim imieniu działał, ustalenia te mają kluczowe znaczenie, czy w ogóle mógł wszcząć skutecznie postępowanie o uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a.
Powyższe, dostrzeżone przez sąd uchybienia, zostały całkowicie pominięte przez SKO, które na skutek odwołania spółki, złożonego już po uzyskaniu przez A. C. nowego pełnomocnictwa z 26 kwietnia 2023 r. (k. 180 akt postępowania administracyjnego) utrzymało w mocy decyzję Starosty, argumentując swoje stanowisko w sposób zbliżony do organu pierwszej instancji. Podkreślić wręcz należy, że SKO w ogóle nie dostrzegło, że Starosta swoją decyzję wydał wobec M. K. i doręczył jej pełnomocnikowi – A. C., zaś odwołanie od tejże decyzji wniosła skarżąca spółka, reprezentowana przez tego samego pełnomocnika. Nie budzi zatem wątpliwości sądu, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie podjęły działań zmierzających do ustalenia, w czyim imieniu złożono wniosek z 26 stycznia 2023 r. o uchylenie decyzji ostatecznej z 13 grudnia 2022 r., co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji powyższego, należy stwierdzić, że kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania - przede wszystkim art. 155 k.p.a. w zakresie ustalenia czy podmioty będące stroną postępowania administracyjnego wyrażają zgodę na uchylenie decyzji ostatecznej,
a także poprzez brak ustaleń w zakresie legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania przez A. C. i ustalenia konkretnego wnioskodawcy. Powyższe niewątpliwie stanowiło także naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Taki stan rzeczy uniemożliwia sądowi dokonanie oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w kontekście ich zgodności z przepisami prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez sąd.
W związku z powyższym należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji). W zakresie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 200 zł tytułem wpisu sądowego (pkt 2 sentencji).
Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,
a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.