II SA/Bk 666/20

II SA/Bk 666/20 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1946/21 - Wyrok NSA z 2024-04-17
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Tezy
Jeżeli obiekt budowlany zagraża lub jest użytkowany w sposób zagrażający dobrom o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 2 tej ustawy, może polegać na budowie nowego obiektu budowlanego (płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi B. K. i E. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...]
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności:
1. W dniu [...] lipca 2009 r. B. K. złożyła do PINB w S. wniosek o kontrolę budynku inwentarskiego na działce H. M. we wsi M. w związku z użytkowaniem tego budynku pomimo braku urządzeń sanitarnych.
2. Po przeprowadzeniu w dniu [...] stycznia 2010 r. kontroli, organ stwierdził, że przedmiotowy budynek inwentarski nie posiada płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę, obornik składowany jest na gruncie za oborą w pryzmach, a płynne odchody spływają kanałem gnojowym do dołu o wym. ok. 1 x 2m i głębokości 1m, zlokalizowanym za oborą. Obiekt wyposażony jest w wentylację grawitacyjną wywiewną. Stwierdzono także, że ściany obory są murowane, posadzki betonowe, a strop wylewany na dwuteownikach stalowych. Stan techniczny budynku w dniu kontroli nie wskazywał na jakiekolwiek zagrożenie życia lub zdrowia. Obecni w trakcie czynności B. i E. K. oświadczyli, że obora jest użytkowana od 1982 r., nie jest wyposażona w szambo oraz, że w części obory brak jest posadzki betonowej. W dniu 24 lutego 2010 r. przeprowadzono dodatkowe oględziny, które wykazały, że w przedmiotowym budynku od strony działki nr geodezyjnym [...], na powierzchni o wymiarach 3,2m x 19,9m, przeznaczonej na kojce dla inwentarza, brak jest posadzki.
3. W związku z powyższym ustaleniami PINB w S., działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, wydał w dniu [...] marca 2010 r. postanowienie zobowiązujące H. M. do przedłożenia oceny technicznej budynku inwentarskiego z odniesieniem się do: użytkowania budynku w sposób zgodny z wymaganiami ochrony środowiska; utrzymania budynku w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz czy obecne użytkowanie budynku (bez posadzki na powierzchni o wym. 3,2m x 19,90m, bez płyty gnojowej, zbiornika na odchody płynne i ścieki bytowe) nie prowadzi do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości nakazano wskazać sposób doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami techniczno-budowlanym (postanowienie to zasadniczo zostało utrzymane w mocy przez PWINB, zmieniony został jedynie termin przedłożenia opinii). Ekspertyza techniczna została przedłożona w dniu [...] lipca 2011 r., a następnie uzupełniona w dniu [...] kwietnia 2012 r. We wnioskach końcowych ekspertyzy stwierdzono, że brak jest nakazu budowania płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę oraz zakazu hodowli na głębokiej ściółce bez posadzki betonowej. Gospodarz powinien utrzymać jednak gnojowicę na terenie własnej działki więc powinien wybudować zbiornik na gnojowicę (pkt a wniosków). Nadto stwierdzono, że budynek nie jest utrzymany w należytym stanie technicznym i estetycznym stąd należy doprowadzić go do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie wskazanym w pkt 3 ekspertyzy. W uzupełnieniu opinii technicznej biegły stwierdził, że obecne użytkowanie budynku bez zbiornika na ścieki bytowe nie dopuszcza do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (pkt 1); w sytuacji kiedy gospodarz przechowuje na działce zbyt dużą ilość obornika i wycieka z niego gnojowica oraz nie jest w stanie zabezpieczyć działki przed wydostawaniem się gnojowicy na sąsiednie działki należy wykonać płytę gnojową i zbiornik na gnojowicę (pkt 4);
4. PINB w S. decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nakazał H. M. wykonanie szeregu robót budowlanych w przedmiotowym budynku w celu doprowadzenia go do właściwego stanu technicznego. Jednoczesnej organ podniósł, że autor ekspertyzy nie wykazał aby użytkowanie obiektu bez posadzki na powierzchni o wymiarach 3,2 m x 19,9 m, bez płyty gnojowej, zbiornika na odchody płynne i ścieki bytowe miało wpływ na utrzymanie budynku w należytym stanie technicznym i estetycznym. Wskazano także, że w okresie budowy obiektu ustawa - Prawo budowlane, ani inne związane z nią przepisy nie nakazywały wykonania przy budynkach inwentarskich płyt gnojowych, zbiorników na odchody płynne, ani innych tego typu urządzeń;
5. Po rozpoznaniu odwołania B. K., PWINB w B. decyzją z [...] maja 2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy, zwiększając zakres nałożonych obowiązków. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła B. K.. Skarga ta została oddalona wyrokiem z 6 listopada 2014 r. w sprawie II SA/Bk 785/14. W uzasadnieniu orzeczenia sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), co oznacza, że kontroli sądowej podlega ustalenie organu w zakresie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu powstałego w czasie użytkowania obiektu. Zdaniem sądu organy prawidłowo, na podstawie oceny technicznej, określiły roboty budowlane, których wykonanie przez inwestora umożliwi doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Natomiast nałożenie na inwestora obowiązku wykonania płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę wykracza poza ramy uprawnień organów nadzoru budowlanego, wynikających z art. 66 ust 1 ustawy - Prawo budowlane, gdyż dotyczy budowy nowych obiektów budowlanych.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła B. K., która przede wszystkim zarzuciła naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, na skutek wadliwego stanowiska, że przedmiotem kontroli sądowej jest wyłącznie zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3, w konsekwencji czego pominięto, że w okolicznościach sprawy ma zastosowanie także art. 66 ust. 1 pkt 2 (obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska) oraz że nakazanie wykonania płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę wykracza poza ramy uprawnień organów nadzoru budowlanego.
NSA wyrokiem z 10 listopada 2016 r., II OSK 300/15, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję PWINB w B. z [...] maja 2014 r. W toku ponownego rozpoznania sprawy zobowiązano organ odwoławczy do ustalenia i oceny, czy przedmiotowy obiekt budowlany zagraża lub jest użytkowany w sposób zagrażający dobrom, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlanego oraz czy są wystarczające podstawy do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy.
6. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PWINB w B. decyzją z [...] lutego 2017 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Prowadząc postępowanie po raz kolejny, PINB w S. w dniu [...] marca 2017 r. dokonał oględziny, które wykazały, że przedmiotowy obiekt o wymiarach 26,8 m x 10,9 m jest w niezmienionym stanie od ostatnich oględzin przeprowadzonych w sprawie i jego stan techniczny nie uległ pogorszeniu. Ponadto organ powiatowy ustalił, że zalecenia wynikające ze sporządzonej ekspertyzy technicznej (nałożone uchyloną decyzją z [...] kwietnia 2014 r.) nie zostały wykonane. Dalej organ ustalił, że za budynkiem znajduje się pryzma obornika o wymiarach 11 m x 12 m. Pryzma znajduje się na gruncie - nie posiada płyty gnojowej. Obok tej pryzmy jest zastoisko cieczy o wymiarach 9 m x 11 m. Jest także widoczny odpływ na zewnątrz płynnych odchodów zwierzęcych z budynku inwentarskiego poprzez rurę PCV wyprowadzoną poza ścianę zewnętrzną. Zastoisko z cieczą kończy się w odległości 11,5 m od wskazanej przez H. M. działki sąsiedniej nr geodezyjnym [...].
Wobec powyższego PINB w S. postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., zobowiązał H. M. do przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej, czy budynek inwentarski użytkowany bez części posadzki na powierzchni o wymiarach 3,2 m x 19,90 m, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojówkę może zagrażać lub użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska ze wskazaniem sposobu usunięcia ewentualnego zagrożenia (postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez PWINB w B.).
Z przedłożonej w dniu [...] marca 2018 r. ekspertyzy wynika, że stan techniczny budynku jest dobry, a jego stopień zużycia oceniono na 27% i we wnioskach końcowych wskazano zakres zalecanych do wykonania robót budowlanych. Biegły stwierdził przy tym, że budynek pomimo braku posadzki, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojówkę może być w dalszym ciągu użytkowany bez żadnego uszczerbku na zdrowiu i życiu ludzi, jak również nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwu mienia i środowiska. W opinii wskazano, że w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane obowiązujących w latach 80-tych ubiegłego wieku nie było obowiązku projektowania i budowy płyty gnojowej i zbiornika na gnojówkę przy budynkach inwentarskich – oborach. Wobec powyższego, zdaniem biegłego, brak jest podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Tym bardziej, że budynek mieszkalny zlokalizowany na działce sąsiedniej nr geod. [...] jest oddalony od przedmiotowego budynku inwentarskiego w odległości około 32 m, a od pryzmy obornika znajdującej się za oborą w odległości około 65 m i te odległości, zdaniem biegłego, zapewniają bezpieczeństwo higieniczo-sanitarne, o które od ponad 10 lat toczy się spór sąsiedzki.
PINB w S. decyzją z [...] marca 2018 r. zobowiązał H. M. do wykonania szeregu szczegółowo określonych robót budowlanych, wynikających z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. K.. Po rozpatrzeniu odwołania PWINB w B. decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że stan techniczny obiektu uzasadniał wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego mającego na celu wyeliminowanie stwierdzonych zagrożeń. Tym samym skoro z przedłożonej przez inwestora, a sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, ekspertyzy technicznej wynikają określone roboty budowlane, które należy wykonać w celu doprowadzenia budynku inwentarskiego do stanu zgodnego z prawem, to organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do jej negowania, w sytuacji gdy wbrew twierdzeniom odwołującej ekspertyza zawiera wszystkie elementy wymagane dla tego typu dokumentów. Ponadto wyjaśniono, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w kwestii nakazania usunięcia zalegającego obornika. Powołując się zaś na ekspertyzę organ wyjaśnił, że opiniujący na str. 7 opinii wskazał, że użytkowany budynek obory bez części posadzki o powierzchni 3,20 m x 19,90 m (stanowiska na głębokiej ściółce), płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojówkę może być w dalszym ciągu użytkowany bez żadnego uszczerbku na zdrowiu i życiu ludzi, jak również nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwu mienia i środowiska.
W ocenie organu, biorąc powyższe pod uwagę oraz mając na uwadze stanowisko judykatury, że ideą przepisu art. 66 ustawy - Prawo budowlane jest kontrolowanie prawidłowości stanu obiektów i wystarczy stwierdzenie wystąpienia jednej z przesłanek tego przepisu, aby organ był nie tylko uprawniony, ale i zobligowany do nakazania usunięcia nieprawidłowości, organy nadzoru budowlanego były zobligowane do nałożenia na H. M. obowiązków mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku inwentarskiego.
Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wnieśli B. K. i E. K. i podali, że NSA uwzględniając skargę kasacyjną w wyroku z 10 listopada 2016 r., II OSK 300/15, wskazał że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy jest zobowiązany ustalić i ocenić, czy obiekt budowlany zagraża lub jest użytkowany w sposób zagrażający dobrom, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane oraz czy są wystarczające podstawy do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 2. Wprawdzie w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB w S. wydał w dniu [...] kwietnia 2017 r. postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, ale wydając decyzję z [...] marca 2018 r. oparł ją na art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy. Również organ odwoławczy swoją decyzję oparł na tej samej podstawie prawnej. Oznacza to, że obie decyzje organów nadzoru budowlanego zostały wydane na złej podstawie prawnej, pomimo wyraźnego stanowiska NSA. Nadto, zdaniem skarżących, organy nadzoru budowlanego obydwu instancji naruszyły art. 6, 7, 8, 77 i 107 K.p.a., gdyż nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły prawidłowo całego materiału dowodowego. Jako dowód w sprawie przyjęły "ekspertyzę techniczną", która nie spełnia wymogów takiego opracowania, pomimo że została wykonana przez osobę posiadająca tytuł rzeczoznawcy. Ekspertyza ta jest niepełna, gdyż nie jest poparta wynikami badań dotyczących wpływu odchodów zwierzęcych stałych jak i płynnych zalegających bezpośrednio na gruncie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 23 maja 2019 r., II SA/Bk 481/18 uwzględnił skargę B. i E. K., uchylając zaskarżone rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Zdaniem sądu decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 190 i art. 153 P.p.s.a. polegającym na niezastosowaniu się do wytycznych NSA z wyroku z 10 listopada 2016 r. II OSK 300/15, oraz z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegającym na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Wskazano, że wprawdzie organ pierwszej instancji dopuścił dowód z ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego na okoliczności zalecone przez NSA, w której rzeczoznawca ten wypowiedział się na temat koniecznych do przeprowadzenia robót w przedmiotowym budynku oraz w zakresie braku części posadzki, płyty gnojowej i zbiornika na gnojówkę, jednak ocena badania prawidłowości działania urządzeń służących odprowadzaniu i gromadzeniu nieczystości z budynku, ich oddziaływania na środowisko oraz immisji zapachowych, nie mieszczą się w specjalności konstrukcyjno – budowlanej w zakresie rzeczoznawstwa R. Ż. Powyższe wynika z postanowienia nr [...] Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej P. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] grudnia 2018 r. oraz z postanowienia nr [...] Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] marca 2019 r. Oznacza to, zdaniem sądu, że przedmiotowa ekspertyza nie może stanowić dowodu na okoliczność, czy oddziaływanie budynku inwestora użytkowanego bez części posadzki, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojówkę, może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska i wskazania ewentualnego sposobu usunięcia zagrożenia.
Dodatkowo sąd wyjaśnił, że w doktrynie wskazuje się, że celem art. 66 jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym i decyzja powinna ograniczać się wyłącznie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a nie do nakładania na inwestorów obowiązku budowania nowych urządzeń. W podobnym duchu wypowiedział się orzekający w tej sprawie WSA w Białymstoku w wyroku z 6 listopada 2014 r., II SA/Bk 785/14, pogląd ten jednak został zakwestionowany przez NSA w wyroku z 10 lipca 2016 r., II OSK 300/15 (uchylającym wskazany wyrok WSA w Białymstoku). Stanowisko NSA, że w razie konieczności, w postępowaniu niniejszym, można nałożyć na inwestora obowiązek budowy części posadzki, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojówkę, jest bezwzględnie wiążące. Skupienie się więc przez organy jedynie na nałożeniu na inwestora obowiązków związanych z naprawą budynku inwentarskiego nie powoduje rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie. Zresztą ani strona skarżąca, ani tym bardziej sąd nie kwestionują prawidłowości i konieczności nałożenia obowiązków wykonania robót związanych z budynkiem, co oznacza, że w tym zakresie ustalenia i rozstrzygnięcia organów są prawidłowe. Do ostatecznego jednak rozstrzygnięcia sprawy pozostaje wyjaśnienie kwestii oddziaływania inwestycji w kształcie obecnym, tj. bez części posadzki, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojówkę, oraz czy zachodzi potrzeba ich budowy. Aktualne zatem nadal pozostają zalecenia NSA. Zgodnie z wytycznymi NSA w sprawie konieczne jest ustalenie i dokonanie oceny, czy budynek inwentarski H. M. bez części posadzki, płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę, użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. W razie zaś konieczności, należy nałożyć na inwestora obowiązek wykonania tych urządzeń, gdyż ewentualne nałożenie takiego obowiązku nie wykracza poza ramy uprawnień organów nadzoru budowlanego wynikających z art. 66 ust .1.
7. W ponownie prowadzonym postępowaniu w dniu [...] marca 2020 r. przedłożono kolejną ekspertyzę techniczną, sporządzoną tym razem przez biegłego o specjalności konstrukcyjno–budowlanej i architektonicznej oraz instalacyjno- inżynieryjnych sieci sanitarnych. W opinii tej podtrzymano stanowisko wyrażone w opinii poprzedniej. Dodatkowo biegły podał, że w 1980 r. nie obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Podkreślono przy tym, że obiekt znajduje się na terenie budownictwa zagrodowego i jest to podstawowa forma zabudowy. Natomiast budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne jest formą zabudowy inwazyjnej dla tego terenu a tym samym nie pożądaną. Osoby decydujące się na zakup nieruchomości lub budowę takiego budynku muszą być świadome, że w budownictwie zagrodowym nie zawsze występują przyjemne zapachy.
Decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] PINB w S., nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót mających na celu doprowadzenie budynku inwentarskiego, do stanu zgodnego z prawem, tj. nakazano:
a) uzupełnić materiałem z cegły lub pustaka silikatowego ubytki ścian nośnych zewnętrznych od strony kojców wolnostanowiskowych dla krów na wysokiej ściółce, na wysokości parapetów w okolicy okien;
b) przemurować i obłożyć blachą ocynkowaną parapety zewnętrzne z cegły silikatowej, otynkować ściany nośne z gazobetonu tynkiem cementowo - wapiennym (do tynku może być dodany środek uszczelniający);
c) oczyścić elementy metalowe i pomalować farbą chlorokauczukową;
d) podeprzeć krokiew lukarny na pławi słupkiem drewnianym;
e) poprawić i zbić dodatkowymi deskami elementy więźby dachowej, w celu jej wzmocnienia;
f) rozebrać kanały wentylacyjne i wykonać nowe o większej powierzchni przekroju (zwiększenie kanału o grubość desek) i w co drugim kanale zamontować wentylator wspomagany mechanicznie;
g) ustawić na stropie komin, a nie w świetle otworu stropu;
h) naprawić, oczyścić i pomalować stolarkę okienną i drzwiową.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. i E. K. wskazując, że ich zdaniem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2016 r., II OSK 300/15, w dalszym ciągu nie został wykonany, a organ pierwszej instancji rażąco naruszył art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane;
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że stan techniczny obiektu uzasadniał wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, mającego na celu wyeliminowanie stwierdzonych zagrożeń. Tym samym skoro z przedłożonej przez inwestora, a sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane ekspertyzy technicznej wynikają określone roboty budowlane, które należy wykonać w celu doprowadzenia budynku inwentarskiego do stanu zgodnego z prawem, to organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do jej negowania, w sytuacji gdy wbrew twierdzeniom odwołujących ekspertyza zawiera wszystkie elementy wymagane dla tego typu dokumentów.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdzono, że są one niezadane. W ocenie organu odwoławczego przedłożenie ekspertyzy technicznej z uchybieniem terminu do jej przedłożenia nie dyskwalifikuje tego dokumentu pod kątem dowodowym. Sankcją za nieprzedłożenie dokumentu w terminie jest zgodnie z art. 81c ust. 4 ustawy - Prawo budowlane wykonanie jej na koszt zobowiązanego. W kwestii usunięcia zalegającego obornika wskazano, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w tym zakresie. Podniesiono przy tym, że biegły na str. 7 opinii wskazał, że: "potwierdza z całą odpowiedzialnością, że użytkowany budynek obory bez części posadzki o powierzchni 3.20m x 19.90m (stanowiska na głębokiej ściółce), płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojówkę może być w dalszym ciągu użytkowany bez żadnego uszczerbku na zdrowiu i życiu ludzi, jak również nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwu mienia i środowiska". Tym samym w ocenie organu odwoławczego zalecenia zawarte w wyroku NSA z 10 listopada 2016 r., II OSK 300/15, zostały wykonane, gdyż kolejna już ekspertyza techniczna potwierdza, że budynek obory może być użytkowany bez płyty gnojowej, zbiornika na gnojówkę, czy części posadzki.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli E. i B. K. i zarzucili, że w dalszym ciągu nie wykonano zaleceń zawartych w wyroku NSA. Nałożenie na inwestora obowiązków związanych z naprawą budynku inwentarskiego nie powoduje rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie. Do ostatecznego rozstrzygnięcia nadal pozostaje kwestia oddziaływania inwestycji w obecnym kształcie, tj. bez części posadzki, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojówkę oraz czy zachodzi potrzeba ich budowy.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Postępowanie sądowe było zawieszone w okresie od 26 października 2020 r. do 13 kwietnia 2021 r. z uwagi na toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji objętej skargą. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2021 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PWINB z [...] sierpnia 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga po raz kolejny zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać należy, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. [...]1 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 30 kwietnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Przechodząc do wywodu merytorycznego wskazać należy, że przedmiotowa sprawa toczy się od 2009 r. Istota tej sprawy, jak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku II SA/Bk 785/14, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w trybie art. 66 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), można zobligować inwestora – aktualnie H. M. do wybudowania płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę.
Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Wynika z niego, że od stycznia 2010 r. (data pierwszych oględzin) za budynkiem inwentarskim składowany jest obornik na gruncie w pryzmach, a płynne odchody spływają kanałem gnojowym do dołu o wymiarach około 1 x 2 m i głębokości. Okoliczności te zostały potwierdzone w trakcie oględzin dokonanych w 2017 r. W takim stanie faktycznym organy nadzoru budowlanego, działając w trybie art. 66 i opierając się na wykonanych ekspertyzach technicznych, rozstrzygając sprawę 3-krtonie, za każdym razem ograniczały się do nakazania inwestorowi wykonania robót budowlanych w budynku inwentarskim w celu doprowadzenia go do właściwego stanu technicznego.
Takie działanie organu zostało zaakceptowane w pierwszym wyroku wydanym przez WSA w Białymstoku w dniu 6 listopada 2014 r. w sprawie II SA/Bk 785/14. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto dwie tezy dotyczące interpretacji art. 66 ustawy. Zgodnie z pierwszą tezą wydając decyzję w trybie art. 66 ust. 1 ustawy, organ ocenia istnienie zagrożeń dla drób wymienionych w tym przepisie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego na datę orzekania. Zgodnie z drugą tezą nałożenie obowiązku wykonania obiektów polegających na wybudowaniu płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę wykracza poza ramy uprawnień organów nadzoru budowlanego wynikających z art. 66 ust. 1 ustawy, gdyż dotyczy budowy nowych obiektów budowlanych.
NSA uchylając ten wyrok (II OSK 300/15) zgodził się z sądem pierwszej instancji, że wydając decyzję w trybie art. 66 ust. 1 ustawy, organ ocenia istnienie zagrożeń dla dóbr wymienionych w tym przepisie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Nie podzielono zaś stanowiska, że wykonanie płyty gnojowej (posadzki betonowej) i zbiornika na gnojowicę wykracza poza ramy uprawnień organów nadzoru budowlanego wynikających z art. 66 ust. 1 ustawy. Zdaniem NSA w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości może nastąpić poprzez wybudowanie nowych obiektów. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano ustalić i dokonać oceny, czy przedmiotowy budynek inwentarski bez płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska oraz czy są wystarczające podstawy do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy. Stanowisko to zostało podtrzymane przez WSA w Białymstoku kontrolujący decyzję wydaną przez organy po wyroku NSA (wyrok wydany w sprawie II SA/Bk 481/18). Sąd uchylając decyzje organów nadzoru budowlanego stwierdził, że organy nie zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku NSA. Ponownie ograniczyły się do nałożenia na inwestora obowiązków związanych z naprawą budynku inwentarskiego. Nadal zaś nie ustalono czy budynek inwentarski bez części posadzki, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojówkę użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, lub bezpieczeństwu mienia lub środowiska oraz czy zachodzi potrzeba ich budowy. Organy co prawda dopuściły dowód z ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego na okoliczności zalecane przez NSA, ale specjalizacja autora opinii nie uprawniała go do wskazania wiążących wniosków w tym zakresie.
W decyzji stanowiącej przedmiot kontroli w sprawie niniejszej organy ponownie ograniczył się do nałożenia na inwestora obowiązków związanych z naprawą stanu technicznego budynku inwentarskiego. Opierając się na wnioskach kolejnej już ekspertyzy (identycznej w swojej treści z poprzednią ekspertyzą tylko sporządzoną przez biegłego innego specjalności) stwierdziły, że budynek bez części posadzki, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojówkę może być w dalszym ciągu użytkowany bez żadnego uszczerbku na zdrowiu i życiu ludzi, jak również nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwu mienia i środowiska.
Sąd orzekający w sprawie niniejszej stwierdza, że organy wykonały zalecenia zawarte w wyroku NSA a następnie w wyroku WSA w Białymstoku wydanym w sprawie II SA/Bk 481/18. Zalecenia te dotyczyły bowiem ustalenia czy przedmiotowy budynek inwentarski bez płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska oraz czy są wystarczające podstawy do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy. Z wyroku tego nie wynikał obowiązek nakazania przez organy nadzoru budowlanego wykonania posadzki, płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę. Organ ustalenia we wskazanym zakresie poczynił (przeprowadzono oględziny, zlecono sporządzenia kolejnej ekspertyzy w zakresie wskazanym ww. wyrokach). Doszedł jednak, zdaniem sądu orzekającego w sprawie niniejszej, do wadliwych wniosków. Po pierwsze organy stwierdziły, że nie mają kompetencji do usunięcia zalegającego obornika. W sprawie nie chodziło o usunięcie zalegającego obornika, ale o zapobieganie zagrożeniom zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska, które mogą powstać w wyniku przechowywania obornika. Po wtóre, opierając się na opinii biegłego, stwierdzono, że z uwagi na to, że w 1980 r. (data budowy budynku inwentarskiego) nie obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 81 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie), brak jest podstaw do nakazania budowy płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że rozpoznając sprawę ponownie organy były związane wyrokiem NSA i wyrokiem WSA w Białymstoku wydanym w sprawie II SA/Bk 481/18 (vide: art. 190 i art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.u. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.). W wyrokach tych przesądzono dwie kwestie dotyczące interpretacji art. 66 ust. 1 ustawy. Po pierwsze stwierdzono, że wydając decyzję w trybie art. 66 ust. 1 ustawy, organ ocenia istnienie zagrożeń dla dóbr wymienionych w tym przepisie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Po drugie przy ustaleniu zagrożenia dóbr o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, wykonanie płyty gnojowej (posadzki betonowej) i zbiornika na gnojowicę, nie wykracza poza ramy uprawnień organów nadzoru budowlanego wynikających z art. 66 ust .1 ustawy.
Jak już wskazano powyżej stan faktyczny sprawy w zakresie składowania obornika, zarówno w postaci stałej jak i płynnej, za budynkiem inwentarskim na gruncie jest niezmienny od 2010 r. Jeżeli chodzi o stan prawny to w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że treść art. 66 ustawy, pomimo licznych nowelizacji ustawy – Prawa budowlanego, od 2009 r. nie uległa zasadniczej zmianie. Po wtóre w dacie rozstrzygania sprawy przez organy już po raz pierwszy w 2010 r., obowiązywała ustawa z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2017 r., poz. 668 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa o nawozach). Ustawa to reguluje między innymi kwestie dotyczące stosowania nawozów i środków wspomagających uprawę roślin w rolnictwie oraz zapobiegania zagrożeniom zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska, które mogą powstać w wyniku przewozu, przechowywania i stosowania nawozów oraz środków wspomagających uprawę roślin (ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy). Ustawa ta w art. 2 ust. 1 pkt 1 definiuje nawóz jako produkt przeznaczony do dostarczania roślinom składników pokarmowych lub zwiększania żyzności gleb albo zwiększania żyzności stawów rybnych, którymi są nawozy mineralne, nawozy naturalne, nawozy organiczne i nawozy organiczno-mineralne. Nawozem organicznym zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, jest nawóz wyprodukowany z substancji organicznej lub z mieszanin substancji organicznych, w tym komposty, a także komposty wyprodukowane z wykorzystaniem dżdżownic. Obornik gromadzony w sprawie niniejszej jest bez wątpienia nawozem organicznym, a zatem powinny mieć do niego zastosowanie przepisy przedmiotowej ustawy. W rozdziale 4 tej ustawy, określono sposób przewozu i przechowywania nawozów oraz środków wspomagających uprawę roślin. Sposób przechowywania nawozu uzależniony jest od jego stanu skupienia. Nawozy, w tym nawozy organiczne w postaci stałej przechowuje się w opakowaniach jednostkowych – art. 24 ust. 1 ustawy. Nawozy w postaci stałej mogą być również przechowywane luzem w pryzmach formowanych na utwardzonym i nieprzepuszczalnym podłożu, po ich przykryciu materiałem wodoszczelnym, zgodnie z instrukcją ich stosowania i przechowywania – art. 24 ust. 2 ustawy. Z kolei nawozy w postaci płynnej przechowuje się w zamkniętych opakowaniach lub w szczelnych, przystosowanych do tego celu zbiornikach – art. 24 ust. 5 ustawy. Obornik w sprawie niniejszej ma zarówno postać stała i płynną. Na gruncie powyższych przepisów oznacza to, że obornik w postaci stałej powinien być przechowywany w opakowaniach jednostkowych i może być przechowywany luzem w pryzmach formowanych na utwardzonym i nieprzepuszczalnym podłożu, po ich przykryciu materiałem wodoszczelnym, obornik zaś w postaci płynnej powinien być przechowywany w zamkniętych opakowaniach lub w szczelnych, przystosowanych do tego celu zbiornikach. Zgodnie z tą ustawą tylko takie przechowywanie nawozu organicznego zapobiega zagrożeniom zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska. Oznacza to, że inny sposób przechowywania obornika zagraża ww. wartościom a tym samym wypełnia przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Stąd też zdaniem sądu w sprawie niniejszej nie zachodziła potrzeba ustalania, czy przedmiotowy budynek inwentarski bez płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska oraz czy są wystarczające podstawy do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy. Sam bowiem fakt składowania obornika w sposób niezgodny z regulacja zawartą w ustawie o nawozach skutkuje zagrożeniem życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Wywody biegłego dotyczące nieprzyjemnych zapachów czy też estetyki związanej ze składowaniem obornika na gruncie są nie zrozumiałe. W sprawie nie chodzi o ochronę tych wartości. Na skutek nieprawidłowego składowania obornika dochodzi bowiem do naruszenia takich wartości jak życie, zdrowie jak również bezpieczeństwa środowiska. Mając powyższe na uwadze sąd ponownie uchylił zaskarżone decyzje. Rozpoznając sprawę po raz kolejny organy zastosują się do wykładni art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w związku z przepisami ustawy o nawozach i nawożeniu. Oznacza to, że organy powinny zobowiązać inwestora do przechowywania obornika w sposób zgodny z tymi przepisami. Zdaniem sądu organy powinny także posiłkować się przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 81 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie). Co prawda rozporządzenia to w § [...] stanowi, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do budowli rolniczych, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji lub jeśli budowę niewymagającą pozwolenia rozpoczęto przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, niemniej jednak z przepisów tych wynika miedzy innymi jak powinny być wykonane zbiorniki na płynne odchody zwierzęce. I tak przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia, reguluje kwestię dotyczącą warunków technicznych zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce. Z regulacji tej wynika, że zbiornik taki powinien mieć dno i ściany nieprzepuszczalne; szczelne przykrycie, z wyłączeniem zbiorników na płynne odchody zwierzęce lub ich części znajdujących się pod budynkiem inwentarskim, stanowiących technologiczne wyposażenie budynku inwentarskiego; wylot wentylacyjny i zamykany otwór wejściowy. Rozporządzenie dopuszcza przechowywanie produktów pofermentacyjnych w postaci płynnej zarówno w zbiornikach otwartych jak i zamkniętych. Nadto przepisy § 4 i 5 rozporządzenia, regulują odległości zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce, zamkniętych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, otwartych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej oraz płyt do składowania obornika od innych obiektów budowlanych. Z powyższych regulacji wynika, że nawozy w postaci płynnej powinny być przechowywane w odpowiednich zbiornikach (otwartych lub zamkniętych), z kolei w postaci stałej powinny być przechowywane na utwardzonym i nieprzepuszczalnym podłożu, ściany powinny być nieprzepuszczalne oraz powinny być przykryte materiałem wodoszczelnym. Nadto zbiorniki służące do przechowywania nawozów w postaci płynnej jak również płyty do składowania obornika powinny być usytuowane w odpowiednich odległościach od innych obiektów budowlanych.
Mając powyższe na uwadze sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, pomimo tego że uznał, że stan faktyczny sprawy jest wyjaśniony, postanowił uchylić decyzje obydwu instancji, z uwagi na to, że stwierdził, że sposób nakazania przechowywania obornika rozstrzygnięty tylko przez organ odwoławczy może naruszać zasadę dwuinstancyjności (organy w tym zakresie będą rozstrzygały sprawę właściwie po raz pierwszy).