II SA/Bk 66/24

II SA/Bk 66/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Dariusz Marian Zalewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 703
art. 3, art. 6a, art. 8d, art. 8e
Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. S. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 15 grudnia 2023 r. nr GK-II.7511.2.2023.KPC w przedmiocie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
1. Zaskarżoną decyzją z 15 grudnia 2023 r. znak GK-II.7511.2.2023.KPC Wojewoda Podlaski, orzekając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.), uchylił decyzję Starosty Siemiatyckiego z 11 kwietnia 2023 r. znak GG.6620.20.1.2017, którą orzeczono o ustaleniu wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw rolnych posiadanych przez uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu wielkości udziałów przysługujących uprawnionym do udziału we wspólnocie gruntowej wsi S., gm. K. oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano następujący przebieg sprawy.
2. Pismem z dnia 27 stycznia 2017 r znak G.6620.2.6.2017 Starosta Siedlecki przekazał Staroście Siemiatyckiemu (dalej powoływanemu jako organ I instancji, Starosta) wniosek J. S. z dnia 30 grudnia 2016 r. złożony w trybie art. 8a ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 703 ze zm., dalej jako: u.z.w.g.) o ustalenie, że nieruchomość składająca się z działek nr: [...], [...], [...] położonych w obrębie S. gm. K. oraz działki nr [...] położonej w obrębie W. gm. D. stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie, wykazu gospodarstw rolnych przez nich posiadanych oraz wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej wsi S. gm. K., celem rozpatrzenia według właściwości miejscowej.
3. Decyzją z dnia 14 września 2017 r. znak GG.6620.20.2017 Starosta orzekł o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej i w związku z powyższym, Starosta ogłoszeniem z dnia 17 października 2017 r. w sprawie wspólnoty gruntowej wsi S. gm. K. znak GG.6620.20.2017, poinformował wszystkie osoby korzystające z gruntów o nieuregulowanym stanie prawnym, położonych na terenie wsi S. gm. K., obejmujących działki oznaczone numerami [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 5,7312 ha oraz na terenie wsi W. gm. D., obejmujących działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 73,91 ha o możliwości składania wniosków o ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową oraz ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej. W ogłoszeniu wskazano, że wnioski winny być składane przez osoby uprawione oraz wskazano również elementy, które powinien zawierać składany wniosek m. in. wskazanie dowodów, które świadczą, że nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową oraz o spełnieniu warunków do nabycia uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej. Wskazano termin składania tychże wniosków, który upływał 30 listopada 2018 r.
W terminie podanym przez Starostę Siemiatyckiego w powyższym ogłoszeniu, zostały złożone wnioski przez osoby zainteresowane uregulowaniem stanu prawnego przedmiotowej wspólnoty gruntowej, tj. przez: J. i A. małżonków S., J. W., P. W., M. W., A. M., W. K., J. P., K. P., W. W., A. P., K. P., A.P.1, T. W., T. i A. małżonków K., B. J., H. Z., R. A., A. i K. małżonków K., S. Z., R. W., Z. C., J. C., P. U., M. i K. małżonków K., A. C., K. i M. małżonków W., S. K., H. i W. małżonków D., M. F. i I. K.
4. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2019 r., znak GG.6620.20.2017.2019 Starosta orzekł o uznaniu nieruchomości gruntowych składających się z działek, oznaczonych w operatach ewidencji gruntów numerami: (-) [...] o powierzchni 4,8182 ha, [...] o powierzchni 0,5759 ha, [...] o powierzchni 0,3371 ha położonych w obrębie S. gm. K., (-) 276 o powierzchni 73,91 ha położonej w obrębie W. gm. D., za Wspólnotę Gruntową wsi S.. Wskazano, że decyzja ta uprawomocniła się dnia 16 maja 2019 r.
5. Decyzją z dnia 8 października 2019 r. znak GG.6620.20.1.2017.2019 Starosta orzekł: (1) ustalić wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi S. gmina K.; (2) ustalić wykaz obszarów gospodarstw rolnych posiadanych przez uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi S. gm. K.; (3) ustalić wielkość udziałów przysługujących uprawnionym do udziału we wspólnocie gruntowej wsi S. gm. K. (4) niniejsza decyzja podlega wywieszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy K., Urzędu Miejskiego w D., Starostwa Powiatowego w Siedlcach, Starostwa Powiatowego w Siemiatyczach, wsi S., wsi W. na okres 14 dni, a także zostaje zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej.
6. W wyniku rozpoznania wniesionych odwołań od powyższej decyzji Starosty, Wojewoda Podlaski (dalej powoływany jako organ odwoławczy, Wojewoda) decyzją z dnia 10 stycznia 2020 r. znak GK-II.7511.7.2019.KP orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania I instancji w całości. Natomiast w wyniku zaskarżenia ww. decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 258/20 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody.
7. Wojewoda Podlaski przeprowadził ponowne rozpoznanie odwołań i decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r. znak GK-II.7511.7.2019.KP orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Starosty z dnia 8 października 2019 r. znak GG.6620.20.1.2017.2019 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta pismami z dnia 28 marca 2022 r. GG.6620.1.2017.2019.2022, 15 września 2022 r. GG.6620.290.1.2017, 24 listopada 2022 r. GG.6620.1.2017 Starosta wzywał wszystkie strony postępowania do udziału w podejmowanych czynnościach i składania wyjaśnień lub oświadczeń, dostarczenia dowodów, które by wykazały nieprzerwane faktyczne korzystanie ze wspólnoty gruntowej wsi S. w okresie między 1 stycznia 2006 r. a 31 grudnia 2015 r. (kto, kiedy i w jaki sposób). Stwierdzono, że w odpowiedzi na wezwania Starosty strony przedmiotowego postępowania administracyjnego przysłały wyjaśnienia, oświadczenia dotyczące korzystania ze wspólnoty gruntowej wsi S. gm. K. w okresie od 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2015 r.
8. W dniu 11 kwietnia 2023 r. nr GG.6620.20.1.2017 Starosta wydał decyzję o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi S., gmina K., w skład której wchodzą działki nr; [...] o pow. 4,8182 ha, [...] o pow. 0,5759 ha, [...] o pow. 0,3371 ha położone w obrębie S. gm. K., działka nr [...] o pow. 73,91 ha położona w obrębie W. gm. D. oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej wsi S., gmina K., który stanowi integralną część decyzji.
Według ustaleń organu I instancji: (1) T. W. gospodarstwo rolne odziedziczył w spadku po swoim bracie P. W., który zmarł 21 stycznia 2016 r. W okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2015 r. właścicielem gospodarstwa o powierzchni 9,1890 ha był P. W. (2) J. C. nabył gospodarstwo rolne w spadku po bracie T. C., który zmarł 16 kwietnia 2016 r. W okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2015 r. właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,1229 ha był T. C. (3) M. W. gospodarstwo rolne o powierzchni 27,8926 ha otrzymał od rodziców aktem notarialnym z dnia 4 stycznia 2011 r. Rep A Nr [...], ponadto K. W. oraz M. W. kupili działkę o pow. 1,0033 ha aktem notarialnym z dnia 2 stycznia 2014 r. Rep. A Nr [...], (4) R. A. na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 6 marca 1992 r. stała się współwłaścicielką w 1/2 części działki o powierzchni 1,16 ha, zaś aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 22 marca 2006 r. nabyła wraz z mężem działkę o pow. 1,67 ha. Umową dzierżawy z dnia 30 sierpnia 2016 r. wydzierżawiła gosp. rolne od brata H. W., która występuje jako strona postępowania.
Starosta uznał, że żadna z ww. osób (stron postępowania) nie posiadała gospodarstwa rolnego w całym okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. W swoich wnioskach udowadniały posiadanie gospodarstwa rolnego poprzez następstwo prawne nabyte lub umowy dzierżawy zawarte m.in. po 31 grudnia 2015 r.
9. Odwołania od ww. decyzji Starosty wnieśli K. W. i M. W., a w wyniku ich rozpatrzenia Wojewoda wydał zaskarżoną sprzeciwem decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Starosta nie zawiadomił skutecznie wszystkich stron postępowania o toczącym się postępowaniu. Wysłana na adres w Irlandii korespondencja (pismo Starosty Siemiatyckiego z dnia 8 lutego 2022 r. znak GG. 6620.20.1.2017.2019) – do jednego ze spadkobierców A. S. – wróciła z adnotacją w języku angielskim "unknown at this address", która wskazuje brak adresata pod wskazanym adresem. Wojewoda stwierdził, że w aktach organu I instancji brak jest dokumentu, który potwierdzałby adres powyższego spadkobiercy, na który została wysłana ww. korespondencja.
Zdaniem organ odwoławczego Starosta nie podjął działań zmierzających do ustalenia adresu przedmiotowego spadkobiercy, zaś dalszą korespondencję wysyłaną bezpośrednio do stron postępowania prowadził z "pominięciem" tego spadkobiercy, o czym świadczą rozdzielniki do kolejnych pism starosty. Starosta ponadto "pominął" pełnomocnika A. M. oraz W. K. W rozdzielniku do pisma z dnia 8 lutego 2022 r. znak GG.6620.20.1.2017.2019 – pełnomocnik ww. osób występuje, lecz w dalszej korespondencji – brak jest pełnomocnika. W aktach sprawy organu I instancji brak jest dokumentów potwierdzających wycofanie przez ww. mocodawców udzielonego pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo z uwagi na śmierć mocodawcy wygasło jedynie w odniesieniu do jednego z mocodawców (J. S.).
Wojewoda zwrócił uwagę, że Starosta w toku prowadzonego postępowania uzyskał informacje z Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dotyczące zgłoszeń do płatności obszarowych gruntów stanowiących Wspólnotę Gruntową wsi S., jednak w zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do faktów wynikających z ww. pism urzędowych – mających znaczenie dla faktycznego korzystania ze wspólnoty gruntowej w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2015 r.
Organ odwoławczy stwierdził też, że organ I instancji nie ustosunkował się do pism stron postępowania: z dnia 21 kwietnia 2022 r. oraz z dnia 19 kwietnia 2022 r., które wnosiły m.in. o zebranie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność korzystania z nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty gruntowej wsi S. przez pozostałych uczestników – ani nie przeprowadził żądanych przesłuchań, ani nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego tego nie uczynił.
Wojewoda podniósł też, że Starosta nie odniósł się także do podnoszonego w ww. pismach kwestionowania praw stron postępowania do ubiegania się o udziały we Wspólnocie Gruntowej wsi S.. Organ ten zauważył, że w postępowaniu administracyjnym podstawowym dowodem są dowody wynikające z dokumentów urzędowych, jednakże w niektórych sprawach, z uwagi na brak wymaganych do przedłożenia dokumentów, decydujące znaczenie w procesie ustalania stanu faktycznego sprawy, w tym na sposób jej rozstrzygnięcia, może mieć dowód z przesłuchania świadka.
Organ zwrócił uwagę, że Starosta wzywał dwukrotnie (o czym zaświadcza wysłana korespondencja do wnioskodawców oraz następców prawnych wnioskodawców) do dostarczenia dowodów, które by wskazywały "nieprzerwane faktyczne korzystanie ze wspólnoty gruntowej w okresie między 1 stycznia 2006 r. a 31 grudnia 2015 r. przez Pana/Panią ewentualnie poprzedników prawnych (kto, kiedy i w jaki sposób)". Wezwania z zapisem "przez Pana/Panią ewentualnie poprzedników prawnych" kierowane w postaci jednego ogólnego pisma (łącznie do wnioskodawcy oraz następców prawnych wnioskodawców) są według Wojewody działaniem niezrozumiałym – wprowadzającym w błąd strony postępowania, gdyż sugeruje możliwość wykazania praw należnych ich poprzednikom prawnym czy też korzystania przez nich ze wspólnoty gruntowej w okresie między 1 stycznia 2006 r. a 31 grudnia 2015 r. Zdaniem Wojewody działanie to doprowadziło do udzielenia nieprecyzyjnych odpowiedzi m.in. przez spadkobierców zmarłych wnioskodawców, o czym świadczą złożone pisma/oświadczenia oraz kierowane do nich ponowne wezwania Starosty. Zauważono, że na części złożonych odpowiedzi/oświadczeń złożone zostały podpisy świadków potwierdzających korzystanie z gruntów wspólnoty w okresie 1 stycznia 2006 r. – 31 grudnia 2015 r. przez wnioskodawcę, jednak organ I instancji na podstawie tych pism nie podjął działań zmierzających do ewentualnego ustalenia grupy osób faktycznie "współkorzystających" z przedmiotowej wspólnoty gruntowej.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że analiza zapisów Załącznika do decyzji Starosty, stanowiącego jej integralną cześć, zawierającego informacje o osobach uprawnionych do udziału, ujawnia fakt wykazania osoby, która w toku prowadzonego postępowania pomimo wystosowanych przez organ trzech wezwań nie dowiodła faktycznego korzystania – w aktach sprawy brak jest odpowiedzi tego wnioskodawcy – J. P. Wojewoda wywiódł więc, że Starosta opracował "Wykaz uprawnionych do udziałów we wspólnocie gruntowej Wsi S. gm. K. pow. siedlecki oraz wykaz powierzchni gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów" na podstawie niekompletnego oraz niezweryfikowanego materiału dowodowego.
Wojewoda zauważył również brak jednoznaczności w dokonanych przez Starostę ustaleniach powierzchni gospodarstw rolnych posiadanych przez wnioskodawców. Wskazał, że w treści decyzji Starosta podniósł, iż w kwestii posiadania gospodarstwa rolnego, powierzchnie gospodarstw rolnych zostały ustalone na dzień 31 grudnia 2015 r. – jednak Wojewoda nie znalazł potwierdzenia w tym zakresie w aktach sprawy organu I instancji w odniesieniu do gospodarstw posiadanych przez wnioskodawców. Dokumenty (wypisy z rejestru gruntów i budynków, zaświadczenia Wójta Gminy z ewidencji wymiaru podatków i opłat) załączone przez wnioskodawców do składanych w 2018 roku wniosków nie potwierdzają zdaniem Wojewody stanu na ww. dzień.
W zaleceniach co do ponownie prowadzonego postępowania Wojewoda wskazał, że Starosta powinien skutecznie zawiadomić następców prawnych stron postępowania zmarłych w trakcie prowadzonego postępowania. Winien wziąć pod uwagę wskazania i uwagi zawarte w uzasadnieniu niniejszej decyzji organu odwoławczego, w szczególności powinien: zweryfikować faktyczne korzystanie ze wspólnoty gruntowej miedzy 1 stycznia 2006 r. a 31 grudnia 2015 r. przez wnioskodawców; rozważyć zebranie dowodów z zeznań świadków (wnioskowanych przez strony) odnośnie osób faktycznie korzystających z przedmiotowej wspólnoty; dokonać ustaleń w zakresie posiadania przez wnioskodawców gospodarstwa rolnego i jego powierzchni w dacie 31 grudnia 2015 r.; dokonać właściwych ustaleń w zakresie osób uprawnionych oraz wyliczeń wielkości udziałów im należnych we wspólnocie gruntowej z uwzględnieniem ich praw do gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego.
W kontekście składanych przez wnioskodawców wniosków w 2018 r. oraz składanych na etapie prowadzonego postępowania pism w zakresie wykazania faktycznego korzystania z gruntów wspólnoty, zdaniem Wojewody organ I instancji winien rozważyć, czy podnoszone w pismach przez wnioskodawców korzystanie z nieruchomości można uznać za korzystanie z gruntów wspólnoty, o którym mowa w art. 6a u.z.w.g., czy przywoływany sposób korzystania jako: miejsce wypoczynku, korzystanie z boiska, z kopalni piasku, z budynku jako świetlica/kościół (uprzednio sklep) lub jako zbieranie ziół lub grzybów z nieruchomości wspólnoty gruntowej służy potrzebom tylko wnioskodawców czy też ogółowi mieszkańców wsi, a nawet szerszej okolicy i czy ww. sposób korzystania nie jest bliższy celom, o którym mowa w przepisach art. 3 u.z.w.g. i nie zalicza się do wspólnot gruntowych nieruchomości lub ich części określonych w art. 1 ust. 1, jeżeli przed dniem 1 stycznia 2011 r. zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne.
10. Sprzeciw od decyzji Wojewody wniósł do sądu administracyjnego M.S. (dalej powoływany również jako: "wnoszący sprzeciw"). W uzasadnieniu sprzeciwu wyjaśnił, że nie zgadza się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji Wojewody, jednak nie ma możliwości złożenia sprzeciwu wyłącznie od samego jej uzasadnienia ani nie może wnosić o jego korektę i z tego względu kieruje sprzeciw wobec całości decyzji.
Zdaniem wnoszącego sprzeciw organ odwoławczy nie dąży do merytorycznego zakończenia postępowania i uregulowania własności nieruchomości uznanych za podlegające zaliczeniu do wspólnoty gruntowej wsi S., a wręcz podejmuje działania mające takie pozytywne zakończenia postępowania utrudnić czy wręcz uniemożliwić. Jako potwierdzenie tego twierdzenia przywołał dotychczasowe działania Wojewody w sprawie.
Wnoszący sprzeciw co do zasady podziela wskazania Wojewody co do konieczności wyjaśnienia pewnych okoliczności związanych z korzystaniem przez niektórych uczestników postępowania z nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty gruntowej wsi S. a także ustalenia wysokości udziałów przysługujących poszczególnym uczestników, jednak jednocześnie podnosi, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji rażąco narusza prawo, a także nie poddaje się weryfikacji w zakresie powodów, na podstawie których doszło do uchylenia decyzji Starosty.
W nawiązaniu do powyższego wskazał na brak odniesienia się do zarzutów odwołań, nieczytelność uzasadnienia, brak wyjaśnienia przesłanki nieprzerwanego posiadania gospodarstwa rolnego w kontekście zarzutu odwołań. W kontekście wskazywanej przez Wojewodę okoliczności nieodbierania korespondencji kierowanej do jednego z uczestników w Irlandii – M.S.1 i braku potwierdzenia jego adresu wskazał, że wnoszący sprzeciw także na rzecz tego uczestnika wykazywał przesłanki wskazujące na korzystanie ze wspólnoty wsi S., gdyż ich sytuacja jest identyczna. Ponadto zdaniem skarżącego skoro uczestnicy reprezentowani przez pominiętego pełnomocnika zajęli stanowisko w sprawie, nie kwestionując decyzji Starosty, to pominięcie nie miało wpływu na treść decyzji i ograniczanie praw uczestników. Wnoszący sprzeciw wyjaśnił ponadto jak należy odczytywać fakt pobierania płatności obszarowych, kwestionując w tym zakresie stwierdzenia Wojewody.
Zdaniem M.S. rażącym naruszeniem prawa jest zalecenie Wojewody, by Starosta rozważył czy podnoszone w pismach przez wnioskodawców korzystanie z nieruchomości można uznać za korzystanie z gruntów wspólnoty o którym mowa w art 6a u.z.w.g. czy też sposób korzystania nie jest bliższy celom o których mowa w art. 3 u.z.w.g., gdyż narusza to prawomocną i ostateczną decyzję Starosty z dnia 24 kwietnia 2019 roku nr GG.6620.20.2017.2019, w której ustalono o uznaniu nieruchomości gruntowych składających się z działek ewidencyjnych: (-) [...] o pow. 4,8182 ha, [...] o pow. 0,5759 ha, [...] o pow. 0,3371 ha położonych w obrębie S. gmina K.; (-) nr [...] o pow. 73,91 ha położonej w obrębie W. gm. D. za Wspólnotę Gruntową wsi S. w rozumieniu przepisów ustawy.
W związku z powyższym wnoszący sprzeciw wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów ewentualnego pełnomocnika z wyboru w przypadku jego ustanowienia.
11. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał stanowisko podniesione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
1. Sprzeciw okazał się niezasadny.
2. Na wstępie sąd uznał za konieczne ustosunkować się do wyjaśnień wnoszącego sprzeciw w kontekście ujętego w nim zakresu zaskarżenia oraz wyrażonego w sprzeciwie żądania uchylenia decyzji w całości z uwagi na podniesione w nim zarzuty. Wnoszący sprzeciw wyjaśnił w tym przedmiocie, że podziela on wskazania Wojewody co do konieczności wyjaśnienia pewnych okoliczności związanych z korzystaniem przez niektórych uczestników postępowania z nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty gruntowej wsi S., a także ustalenia wysokości udziałów przysługujących poszczególnym uczestnikom, jednak z drugiej strony podnosi też istotne zastrzeżenia względem uzasadnienia decyzji, w tym mające w jego ocenie charakter rażącego naruszenia prawa. Nie zgadza się więc z uzasadnieniem decyzji Wojewody, natomiast wychodzi z założenia, że nie może zaskarżyć jedynie uzasadnienia decyzji, co czyni w jego ocenie koniecznym skierowanie sprzeciwu wobec całości decyzji wraz z wnioskiem o jej uchylenie w całości.
3. W nawiązaniu do powyższego uzasadnionym wydaje się wyjaśnienie przez sąd proceduralnych podstaw kontroli sądowoadministracyjnej sądu zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej oraz uprawnień sądu w tej materii. Należy zauważyć, że w przypadku instytucji sprzeciwu od decyzji – wprowadzonej do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) na mocy art. 9 pkt 7 i 11 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) – ustawodawca wykluczył możliwość jej uchylenia jedynie w części. Wynika to wprost z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., który stanowi, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznający sprzeciw nie ma zatem uprawnień do uchylenia zaskarżonej sprzeciwem decyzji jedynie w części. W konsekwencji, mając na uwadze powyższy przepis, nie powinno budzić wątpliwości, że niedopuszczalne jest również uchylenie decyzji zaskarżonej sprzeciwem wyłącznie w zakresie jej uzasadnienia, to znaczy sąd nie może uchylić uzasadnienia decyzji czy jego części z jednoczesnym pozostawieniem w obiegu prawnym jej rozstrzygnięcia.
Z powyższych względów sąd nie podziela przeciwnego poglądu głoszącego, że w pewnych sytuacjach dopuszczalne jest uchylenie przez sąd zaskarżonej decyzji wyłącznie odnośnie do jej uzasadnienia, nawet decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (tak w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2088/22 w sprawie zainicjowanej sprzeciwem – powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zauważyć, że przywołane w tym orzeczeniu poglądy judykatury i piśmiennictwa zostały wyrażone jeszcze przed wprowadzeniem instytucji sprzeciwu od decyzji, zatem o ile w przypadku decyzji ostatecznych zaskarżonych skargą rozstrzygnięcie takiego zagadnienia prawnego wymagałoby sięgnięcia do reguł wykładni systemowej i celowościowej, to w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji uchylenie samego uzasadnienia decyzji wyklucza już wykładnia językowa art. 151a § 1 p.p.s.a.
W uzupełnieniu należy zwrócić uwagę, że choć w przypadku złożenia skargi na decyzję (od której sprzeciw stanowi wyjątek) sytuacja prawnoprocesowa kształtuje się nieco odmiennie, gdyż na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd również w części, to pomimo tego w orzecznictwie wywodzi się, że również w przypadku sprawy zainicjowanej skargą do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalne uchylenie przez sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego tylko w części dotyczącej uzasadnienia decyzji, a jednocześnie pozostawienie w obiegu prawnym rozstrzygnięcia (osnowy) takiej ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 584/15).
Przyjmuje się także, że w odniesieniu do skargi, tj. w art. 145 § 1 p.p.s.a. nie przewidziano możliwości uchylenia przez sąd samego uzasadnienia zaskarżonego aktu. Niewątpliwie uchylenie decyzji w części, o którym mowa w tym przepisie nie odnosi się do jej uzasadnienia, lecz dotyczy decyzji rozstrzygających o różnych kwestiach, które da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części rozstrzygnięcia (wraz z jego uzasadnieniem) (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 299/09). Uchylenie części uzasadnienia decyzji po to, aby organ administracji publicznej naprawił błąd, zamieszczając w uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji właściwą argumentację, rodzi niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 775/04).
Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd nie jest władny uchylić części zaskarżonej decyzji, co wyklucza treść art. 151a § 1 p.p.s.a., w tym także nie może ograniczyć się do uchylenia wyłącznie uzasadnienia tej decyzji lub jego części.
4. W przedmiocie zakresu zaskarżenia wskazania wnoszącego sprzeciw są o tyle trafne, że sprzeciw skierowany jedynie do uzasadnienia decyzji i tak powinien być potraktowany jako sprzeciw od decyzji w całości, nieskierowany tylko do jej uzasadnienia. Kontrola sądowoadministracyjna zainicjowana sprzeciwem obejmuje zatem decyzję kasatoryjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w całości,
a zatem zarówno rozstrzygnięcie decyzji, jak i jej uzasadnienie.
5. Od zakresu zaskarżenia należy jednak odróżnić granice rozpoznania sprzeciwu przez sąd, bowiem o ile w przypadku środka zaskarżenia, jakim jest skarga, granice rozpoznania zakreśla co do zasady art. 134 § 1 p.p.s.a., to w przypadku sprzeciwu zakres oceny sądu jest ograniczony z mocy szczególnych przepisów ustawy procesowej. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Przekłada się to także na ograniczenia w sferze orzekania i możliwości uwzględnienia danego środka zaskarżenia, gdyż o ile w przypadku skargi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie decyzji stanowi wynik stwierdzenia przez sąd: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – to w przypadku sprzeciwu jego uwzględnienie może nastąpić tylko wtedy, gdy przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały spełnione, ewentualnie gdy zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli w tym zakresie.
6. Tym samym, jeżeli z akt sprawy, w tym w szczególności z zaskarżonej decyzji wynika, że zaistniały określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej to sąd nie może orzec odmiennie niż przez oddalenie sprzeciwu. Taka sytuacja miała zaś miejsce w niniejszej sprawie.
7. W orzecznictwie na tle sprawy zainicjowanej skargą zasadnie wskazuje się, że w razie kwestionowania uzasadnienia decyzji możliwe jest tylko wyrażenie przez sąd odmiennej oceny od tej, jaka została wyrażona przez organ i wskazania określonych uchybień podczas sporządzania uzasadnienia oraz ich kwalifikacji w kontekście istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wówczas możliwe jest albo wypowiedzenie przez sąd odmiennej oceny od wyrażonej przez organ, przy akceptacji zgodności z prawem samego rozstrzygnięcia i braku wpływu wadliwego uzasadnienia na to rozstrzygnięcie, albo uznanie potrzeby wydania nowego aktu administracyjnego, którego uzasadnienie stanowić będzie prawidłową podstawę argumentacyjną dla podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 768/19).
Powyższe zasadne konkluzje w kontekście sprawy zainicjowanej sprzeciwem od decyzji należałoby jednak poddać pewnej modyfikacji z uwagi na omówione wyżej granice rozpoznania sprzeciwu. W ocenie sądu w przypadku oddalenia sprzeciwu możliwe jest wyrażenie przez sąd odmiennej oceny od wyrażonej przez organ i wskazania określonych uchybień po stronie organu odwoławczego w ograniczonym zakresie. Będzie to uprawnione, gdy: (1) co prawda istniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, jednak organ odwoławczy nie miał racji co do wszystkich stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania; (2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma co prawda istotny wpływ na rozstrzygnięcie, jednak organ odwoławczy niewłaściwie zakreślił okoliczności wymagające wyjaśnienia (zakres sprawy).
8. W kontekście powyższych rozważań należy jedynie zaznaczyć, że skarga i sprzeciw nie są środkami zaskarżenia o charakterze konkurencyjnym. W przypadku wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przysługuje jedynie możliwość wniesienia sprzeciwu, a nie skargi.
9. Mając na uwadze podniesiony zarzut rażącego naruszenia prawa należy też wyjaśnić, abstrahując w tym momencie od kwestii zasadności takiego zarzutu, że wystąpienie rażącego naruszenia prawa jest jedną z podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Podzielić należy w tym względzie wskazania płynące z orzecznictwa na tle sprawy zainicjowanej sprzeciwem, że jeżeli sąd podczas oceny legalności zaskarżonej decyzji dojdzie do przekonania, że decyzja ta narusza prawo, gdyż dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których mowa jest w art. 156 § 1 k.p.a., to niewątpliwie zobowiązany jest do wyeliminowania z obrotu prawnego takiej wadliwej decyzji. Należy zatem stwierdzić, że wystąpienie takiego kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania czyni koniecznym wyeliminowanie decyzji z obrotu niezależnie od spełnienia co do zasady przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Uściślając należy jednak dodać, że sąd nie może tego uczynić poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż przepisy p.p.s.a. nie przewidują takiej możliwości, lecz poprzez uchylenie decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 598/19).
10. Należy więc w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu rażącego naruszenia prawa, gdyż rzutuje on najistotniej na ocenę zasadności sprzeciwu. Wnoszący sprzeciw wskazał, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji "rażąco narusza prawo", zaś z dalszej części sprzeciwu wynika, że zarzut ten należy odnosić do wskazania Wojewody, że "organ powinien rozważyć czy podnoszone w pismach przez wnioskodawców korzystanie z nieruchomości można uznać za korzystanie z gruntów wspólnoty o którym mowa w art. 6a ustawy (...) czy też sposób korzystania nie jest bliższy celom o których mowa w art. 3 ustawy".
Zdaniem wnoszącego sprzeciw takie zalecenie narusza prawomocną i ostateczną decyzję Starosty z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr GG.6620.20.2017.2019, w której ustalono o uznaniu nieruchomości gruntowych składających się z działek ewidencyjnych (-) [...] o pow. 4,8182 ha, [...] o pow. 0,5759 ha, [...] o pow. 0,3371 ha położonych w obrębie S., gmina K.; (-) [...] o pow. 73,91 ha położonej w obrębie W., gmina D. – za wspólnotę gruntową wsi S. w rozumieniu przepisów ustawy.
W ocenie sądu powyższe stwierdzenie Wojewody może budzić pewne wątpliwości, gdyż nie do końca jasny jest cel takiego zalecenia dla organu I instancji. Przytoczony art. 3 u.z.w.g. odnosi się do nieruchomości niezaliczanych do wspólnot gruntowych, zaś w ww. ostatecznej decyzji Starosty, niewzruszonej w trybie nadzwyczajnym, ustalono już jakie nieruchomości wchodzą w skład wspólnoty gruntowej, zatem z pewnością nie do pogodzenia byłoby ustalenie przez Starostę w ponownie prowadzonym postępowaniu, że określone nieruchomości jednak nie powinny być zaliczone do wspólnoty gruntowej.
Należy zauważyć, że potrzebę respektowania dotychczas wydawanych decyzji dotyczących wspólnoty gruntowej wsi S. sygnalizował już wyraźnie WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 258/20, co było zresztą głównym problemem w tej sprawie. Aktualnie zasadniczo postępowanie Wojewody było prawidłowe, jednak powyższe stwierdzenie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji rzeczywiście mogło budzić wątpliwości.
Nie ma jednak uzasadnionych podstaw, by powyższe zalecenie organu odwoławczego kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Mając na uwadze niejasność stanowiska Wojewody w powyższej kwestii, nie można też mówić o oczywistości naruszenia. Sąd może się jedynie domyślać, jaki był cel wskazań organu odwoławczego w omawianym przedmiocie. Rażące naruszenie prawa winno być natomiast jasne i oczywiste. Należy też podkreślić, że traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 2818/23). Zdaniem sądu powyższe niejasne wskazanie Wojewody nie ma charakteru oczywistego naruszenia, jak i na tyle istotnej wagi, by można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.
11. Przechodząc do właściwych rozważań dotyczących podstaw zaskarżonej decyzji Wojewody należy wyjaśnić, ze zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
12. W ocenie sądu Wojewoda miał podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż zaistniały przesłanki do jej wydania określone w art. 138 § 2 k.p.a., co nie jest właściwie sporne co do zasady, skoro także wnoszący sprzeciw dostrzega potrzebę zbadania wielu kwestii, na co wskazał w treści sprzeciwu.
Punktem wyjścia dla konkluzji o istnieniu podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej należy uczynić wskazanie, że ustalenie w trakcie postępowania odwoławczego okoliczności stanowiącej przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkuje koniecznością powtórzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w tej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a do takich naruszeń należy uniemożliwienie innym stronom brania udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. Wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym nie może sanować wskazanego uchybienia (por. wyroki NSA z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2721/16, z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 1584/19 i powołane tam orzecznictwo).
Powyższe stwierdzenie bez wątpienia należy odnosić wprost do przypadku, gdy jasnym jest, że określony podmiot jest stroną i został pominięty przez organ
I instancji w prowadzonym postępowaniu. Taka sytuacja miała bez wątpienia miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do uczestnika postępowania M.S.1. Jasnym jest, że kierowana do tej osoby na adres w Irlandii przesyłka nie została jej doręczona, a Starosta nie podjął działań celem ustalenia jej faktycznego adresu, lecz prowadził dalej postępowanie z pominięciem tego uczestnika postępowania. Wnoszący sprzeciw podniósł w tym względzie dwojaką argumentację. Zakwestionował bowiem możliwość ustalenia faktycznego adresu uczestnika postępowania przez organ administracji, a ponadto wskazał, że także na rzecz tego uczestnika wykazywał przesłanki wskazujące na korzystanie przez niego ze wspólnoty wsi S., szczególnie, że sytuacja wnoszącego sprzeciw i pominiętego uczestnika – jako spadkobierców J. i A. S. – jest identyczna.
13. W ocenie sądu argumentacja M.S. nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że bez wątpienia organ administracji dysponuje środkami prawnymi, aby ustalić adres uczestnika postępowania, poczynając od ponownej próby doręczenia pod znanym mu adresem w Irlandii, pozyskania informacji na temat aktualnego adresu od innych uczestników postępowania, w tym w szczególności od wnoszącego sprzeciw – skoro ten wskazuje, że reprezentuje również jego interesy, czy też podjęcia próby uzyskania adresu w ramach współpracy z organami administracji z Republiki Irlandii. Należy dodać, że organ nie miał podstaw do zastosowania art. 40 § 5 k.p.a., skoro aktualnie adres uczestnika nie jest potwierdzony, a adres znany organowi jest w Republice Irlandii, a więc państwie członkowskim Unii Europejskiej (zob. art. 40 § 4 k.p.a.).
Zarazem nie ma podstawy, by uznać, że wnoszący sprzeciw reprezentuje uczestnika postępowania M.S.1, jak sugeruje w sprzeciwie, gdyż nie jest do tego prawnie umocowany (brak pełnomocnictwa). Jedynie w przypadku, gdyby wnoszący sprzeciw przedłożył taki dokument wskazujący na jego umocowanie do reprezentowania tego uczestnika postępowania, można by było uznać, że M.S.1 nie jest już pominięty, w szczególności Starosta byłby uprawniony do kierowania korespondencji do wnoszącego sprzeciw. Organy administracji nie mogą w omawianej kwestii opierać się jedynie na zapewnieniach wnoszącego sprzeciw.
Tym samym już choćby z powyższych względów istniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, co przesądza też o bezzasadności sprzeciwu.
14. Pominięcie pełnomocnika uczestników postępowania A. M. i W. K. jest również niewątpliwym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a., który wskazuje, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zarazem w kontekście wskazań wnoszącego sprzeciw istotnie można byłoby mieć wątpliwości czy było to naruszenie wykazujące istotne znaczenie, jednak ta uwaga sądu ma – wobec stwierdzenia zasadności wydania decyzji kasatoryjnej – poboczne znaczenie, w szczególności naruszony art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. winien być niewątpliwie respektowany w ponownie prowadzonym postępowaniu.
15. Natomiast w kontekście uwag dotyczących znaczenia pobierania płatności obszarowych poruszona kwestia pokazuje jedynie to, że istnieje wiele okoliczności wymagających jeszcze wyjaśnienia, co powinno nastąpić chociażby przez umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do różnych okoliczności w sprawie czy przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, zwłaszcza gdy strony składają w tym zakresie wnioski. Tym samym Wojewoda zasadnie wskazuje na potrzebę zbadania m. in. tego rodzaju kwestii, a w braku właściwych ustaleń faktycznych wypowiedź organu odwoławczego w decyzji niekończącej w sposób definitywny postępowania nie miała też charakteru przesądzającego.
16. W ocenie sądu charakteru przesądzającego nie ma również wskazanie jako jednego z możliwych rezultatów sprawy wydania decyzji o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie na podstawie art. 8e u.z.w.g. Wskazanie to w żaden sposób nie wiąże Starosty, w szczególności nie uniemożliwia organowi
I instancji wydania decyzji zgodnej z oczekiwaniami uczestników postępowania, tj. decyzji na podstawie art. 8d u.z.w.g. Z uzasadnienia decyzji kasatoryjnej nie wynika przy tym, żeby wydanie decyzji na podstawie art. 8e u.z.w.g. było przez Wojewodę narzucane czy preferowane.
17. W przedmiocie braku odniesienia się do materialnoprawnych zarzutów odwołań K. W. i M. W. należy podnieść, że Wojewoda odniósł się do zarzutów na tyle, na ile było to możliwe w ramach zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Zarzucane naruszenie przepisów u.z.w.g. miało polegać na nieujęciu odwołujących w wykazie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, a zatem dotyczyło zasadniczej istoty sprawy. Trafnie więc Wojewoda uznał, że przedwczesne byłoby przesądzenie tej kwestii w decyzji kasatoryjnej, w której z zasady organ nie rozstrzyga sprawy w sposób definitywny. Na tym etapie Wojewoda mógł jedynie wskazać, jakie fakty winien ustalić Starosta w ponownie prowadzonym postępowaniu, aby wydać prawidłową decyzję, co też uczynił. Należy też zaznaczyć, że odwołanie inicjuje co prawda postępowanie odwoławcze i jest niezbędne, by organ odwoławczy mógł to postępowanie prowadzić, jednak rola organu odwoławczego nie ogranicza się do ustosunkowania się do treści zarzutów, a w przypadku istnienia podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej może być to nawet wykluczone.
18. Odnosząc się do wskazań dotyczących dotychczasowego przebiegu postępowania i uznania wnoszącego sprzeciw, że Wojewoda nie dąży do merytorycznego zakończenia postępowania należy stwierdzić, że w razie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, których poprawienie czy uzupełnienie nie jest możliwe w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i wydać decyzję kasatoryjną, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast ewentualne uchybienia na poprzednich etapach sprawy obecnie nie mają istotnego znaczenia, w szczególności nie dyskwalifikują kontrolowanej decyzji kasatoryjnej.
19. Niezrozumiałe wydaje się zarzucanie organowi odwoławczemu, że zwrócił uwagę organowi I instancji w zakresie prowadzenia akt administracyjnych. Zasugerowana przez wnoszącego sprzeciw czynność zwrócenia akt Staroście celem uporządkowania akt jedynie przedłużyłaby postępowanie, co byłoby z pewnością niekorzystne dla uczestników postępowania, ale również zbyteczne, jeśli pomimo braku odpowiedniego uporządkowania możliwe, choć być może utrudnione, było prowadzenie postępowania odwoławczego. Nie była to też wypowiedź nadto obszerna, skoro zmieściła się w jednym akapicie. Z uzasadnienia decyzji Wojewody nie wynika, by była to jedna z podstaw do uchylenia decyzji Starosty, na co wskazuje zwrot "na marginesie". Całkowicie zrozumiałe jest natomiast zawarcie w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej zaleceń dla organu I instancji co do ponownie prowadzonego postępowania, a wskazania dotyczące prowadzenia akt administracyjnych należy w ten sposób odczytywać.
20. O ile można zgodzić się z wnoszącym sprzeciw, że w niektórych fragmentach uzasadnienia decyzji kasatoryjnej występuję pewne nieścisłości to zasadniczo jednak motywy jej wydania są jasne i czytelne. W szczególności wbrew twierdzeniom wnoszącego sprzeciw Wojewoda wskazał przepisy prawa administracyjnego, które zostały naruszone. Organ odwoławczy wypowiedział się przede wszystkim w zakresie naruszenia przepisów procesowych, co jednak jest uzasadnione i konieczne w decyzji kasatoryjnej, skoro stwierdzenie naruszenia przepisów procesowych jest przesłanką do wydania takiej decyzji w myśl art. 138 § 2 k.p.a.
21. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.