II SA/BK 656/24

II SA/Bk 656/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący/
Elżbieta Trykoszko
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 151 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 7 sierpnia 2024 r. nr AB-III.7840.4.1.2022.RC w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 7 sierpnia 2024 r. nr AB-III.7840.4.1.2022.RC Wojewoda Podlaski, po ponownym rozpatrzeniu odwołania A.Z., od decyzji Starosty Kolneńskiego nr GB.6740.4.9.2022.AB z 6 grudnia 2023 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 20 września 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C.Z. pozwolenia na budowę w zabudowie zagrodowej budynku inwentarskiego - obory o obsadzie do 39 DJP wraz z podziemnymi kanałami na gnojowicę, zbiornika na nieczystości bytowe oraz dwóch silosów zbożowych, zlokalizowanych na działce o nr geod. [...], obręb K., gm. G., utrzymał w mocy tę decyzję.
Decyzja została wydana na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.
W dniu 23 lutego 2022 r. do Starosty Kolneńskiego wpłynął wniosek A.Z. (uzupełniony pismami z 3 marca 2022 r. i 8 marca 2022 r.) o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tej decyzji.
Organ pierwszej instancji postanowieniem z 10 marca 2022 r. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie i kolejnym postanowieniem z 14 marca 2022 r. odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty Kolneńskiego z 20 września 2021 r.
Postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r. Wojewoda Podlaski, po rozpoznaniu zażalenia A.Z., utrzymał w mocy postanowienie dotyczące odmowy wstrzymania wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 30 sierpnia 2022 r., II SA/Bk 416/22 uchylił postanowienie Wojewody Podlaskiego z 26 kwietnia 2022 r. oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty Kolneńskiego z 14 marca 2022 r.
W dalszej kolejności decyzją z 15 września 2022 r. nr SIO.5121.23.2022.CW Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kolnie, po rozpatrzeniu wniosku C.Z. w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku inwentarskiego przed zakończeniem wszystkich robót objętych pozwoleniem na budowę, udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego wraz z podziemnymi kanałami na gnojowicę i zbiornika na nieczystości bytowe. Do zakończenia całości robót objętych pozwoleniem na budowę z 20 września 2021 r. pozostało wykonanie dwóch silosów zbożowych.
Starosta Kolneński postanowieniem z 22 lutego 2023 r. ponownie odmówił wstrzymania (we wznowionym postępowaniu), wykonania decyzji własnej z 20 września 2021 r.
Z kolei Wójt Gminy G. w dniu 23 lutego 2023 r. decyzją nr OŚ.6220.02.2022, po cofnięciu wniosku przez C.Z. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pn. "Budowa obory na 120 DJP w systemie chowu bezściołkowego (...) na działce nr [...] położonej w obrębie miejscowości K., gm. G., pow. k., woj. P.", umorzył postępowanie w tej sprawie.
Organ drugiej instancji postanowieniem z 10 maja 2023 r. uchylił postanowienie Starosty Kolneńskiego o odmowie wstrzymania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W dniu 24 maja 2023 r. inwestor wystąpił do Starosty Kolneńskiego z wnioskiem o wygaszenie ostatecznej decyzji Starosty Kolneńskiego z 20 września 2021 r. w części obejmującej budowę dwóch silosów zbożowych na materiały sypkie o poj. 16 ton każdy. Decyzją z 6 czerwca 2023 r. organ wygasił decyzję z 20 września 2021 r. we wnioskowanej części.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji oraz po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, Starosta Kolneński decyzją z 17 lipca 2023 r. rozstrzygnął o umorzeniu postępowania z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Kolneńskiego z 20 września 2021 r. a także wznowienia postępowania w tej sprawie i przyznania A.Z. statusu strony. Wojewoda Podlaski decyzją z 6 października 2023 r., uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Starosta Kolneński rozpatrując łącznie dwa odrębne wnioski strony (o wstrzymanie wykonania decyzji i o wznowienie postępowania) i w konsekwencji rozstrzygając je jedną decyzją w sprawie (na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.), w sposób rażący naruszył obowiązujące przepisy prawa. Wojewoda Podlaski wskazał, że organ pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowanie, po rozpatrzeniu tych wniosków, powinien przede wszystkim wydać dwa odrębne rozstrzygnięcia w sprawie.
W związku z powyższym Starosta Kolneński postanowieniem z 8 listopada 2023 r. odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji własnej z 20 września 2021 r. Wojewoda Podlaski postanowieniem z 27 grudnia 2023 r. uchylił ww. postanowienie i umorzył w całości postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji.
Następnie dniu 6 grudnia 2023 r. decyzją nr GB.6740.4.9.2022.AB Starosta Kolneński, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 20 września 2021 r. Organ stwierdził, że działka będąca własnością A.Z. nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji i w konsekwencji wnioskodawca wznowienia nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Od decyzji tej odwołanie złożył A.Z. Wojewoda Podlaski decyzją z 15 marca 2024 r. nr AB-III.7840.4. 1.2022.RC uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie odmowy przyznania statusu strony A.Z. jest błędne. Wojewoda Podlaski wyjaśnił, że choć organ pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji przedstawił stanowisko, że projektowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie nieruchomości A.Z., to jednak nie można zgodzić się z oceną, że nie posiada on przymiotu strony w sprawie kwestionowanego pozwolenia na budowę. Jako właściciel "sąsiedniej" nieruchomości (działki nr [...]), winien on mieć możliwość zapoznania się z materiałami na prawach strony, skoro projektowany budynek inwentarski – obora, usytuowany będzie w odległości 8,5 m od granicy jego działki oraz 23,1 m od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej działce. Okoliczności te, zdaniem organu odwoławczego, uzasadniają przyznanie A.Z. przymiotu strony, aby miał możliwość sprawdzenia, czy faktycznie brak jest ograniczenia związanego z zabudową jego działki.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się C.Z. i wywiódł sprzeciw od ww. decyzji do sądu administracyjnego.
Wyrokiem z 14 maja 2024 r., II SA/Bk 203/24 WSA w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Podlaski zastosował błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., rozszerzając zakres rozumienia "obszaru oddziaływania obiektu", co determinowało jego ocenę postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Stwierdzając zaś, że Starosta niezgodnie z prawem wykluczył przymiot strony w odniesieniu do A.Z., Wojewoda w sposób ogólny i zdawkowy uzasadnił swoje stanowisko, co znacznie utrudniło weryfikację motywów podjętego rozstrzygnięcia. Jednocześnie, nie stwierdzając uprzednio, czy wobec A.Z. wystąpiły przesłanki uznania go za stronę postępowania, Wojewoda de facto za taką stronę go uznał, co należało uznać za wniosek przedwczesny.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Podlaski wydał decyzję stanowiącą przedmiot zaskarżenia w sprawie niniejszej. W uzasadnieniu wskazano, że po wpływie wniosku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., Starosta Kolneński słusznie wznowił postępowanie postanowieniem z 10 marca 2022 r. w następstwie ustaleń, które nie budzą wątpliwości, co do ostateczności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, przywołania we wniosku o wznowienie jednej z podstaw wznowieniowych i zachowania terminu do domagania się wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Tym samym zaistniała podstawa do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia. Wskazana przez wnioskodawcę jako podstawa podania o wznowienie postępowania okoliczność z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tak sformułowana podstawa wznowienia obligowała organ administracji architektoniczno-budowlanej do zbadania w pierwszej kolejności okoliczności odnoszących się do tego, czy wnioskodawca posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku stwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie braku zaistnienia podstawy wznowienia organ ten wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, nie przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji. W rozpatrywanej sprawie Starosta Kolneński, po wznowieniu postępowania, na podstawie ww. przepisu, odmówił uchylenia własnej decyzji dotychczasowej o pozwoleniu na budowę, gdyż stwierdził, że nie zaistniała przesłanka wznowienia przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem organu pierwszej instancji A.Z. - jako właściciel działki o nr [...], znajdującej się "od strony wschodniej działki [...], na której zaprojektowano budynek inwentarski (...) "- nie jest stroną postępowania, ponieważ obszar oddziaływania projektowanego obiektu nie obejmuje nieruchomości wnioskodawcy wznowienia".
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i podniósł, że był związany wyrokiem WSA w Białymstoku z 14 maja 2024 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 203/24.
Następnie Wojewoda wskazał, że brzmienie art. 3 pkt 20 P.b. uzyskało obecny (i znajdujący w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy) kształt w wyniku zmiany wprowadzonej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) i weszło w życie z dniem 19 września 2020 r. W poprzednim stanie prawnym zakres art. 3 pkt 20 P.b. był szerszy, gdyż przez obszar oddziaływania obiektu należało bowiem rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Aktualnie chodzi tylko o ograniczenia zabudowy. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego. Obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości).
Wskazano, że aktualna definicja "obszaru oddziaływania obiektu" odsyła do przepisów odrębnych i są to wszystkie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu związane z projektowanym obiektem. Do przepisów tych należą w szczególności przepisy materialnego prawa administracyjnego z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, ochrony przeciwpożarowej, gospodarki odpadami, przepisy techniczno-budowlane, a także akty prawa miejscowego. Organ podniósł, że szczególne znaczenie ma w tym kontekście § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie), który wskazuje, że usytuowanie budynku na działce zgodnie z § 12 ust. 2-4 określającymi szczególne zasady sytuowania budynków bliżej granicy z działką sąsiednią automatycznie powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu.
Z powyższego wynika po pierwsze, że obszar oddziaływania obiektu może ograniczać się tylko do działki, na której realizowana jest inwestycja, a po drugie, że wpływu na objęcie nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu nie ma kwestia bezpośredniego sąsiadowania z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym - obszar ten może obejmować bowiem działkę sąsiednią, ale może również być szerszy i obejmować nieruchomości, które nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną. Położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest bowiem tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu - wszystko zależy od znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów odrębnych.
Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, że A.Z. swój interes prawny wywodzi z tytułu przysługującego mu prawa własności działki nr ew. [...]. Projektowany budynek inwentarski – obora usytuowany będzie w odległości 8,5 m od granicy jego działki (nr [...]) i budynku gospodarczego na tej działce oraz 23,1 m od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej działce. Zdaniem Wojewody mając na uwadze usytuowanie przedmiotowej inwestycji stwierdzić należy, że nie ogranicza ona nieruchomości wnioskodawcy w możliwości jej zabudowy. W szczególności ograniczenie takie nie wynika z § 12 (dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną) - budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę tej granicy oraz § 13 (przesłanianie obiektów). W sprawie zostały także zachowane odległości wynikające z § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 stycznia 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Zgodnie z tą regulacją, odległości zamkniętych zbiorników na nawozy naturalne płynne oraz zamkniętych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, mierzone od pokryw i wylotów wentylacyjnych tych zbiorników, powinny wynosić co najmniej 10 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 15 m od okien i drzwi w tych pomieszczeniach. Przedmiotowe zamierzenie nie wprowadzi również ograniczeń dla właściciela działki nr [...] wynikających z § 271 ust. 1 w zw. z art. § 12 rozporządzenia, w myśl których minimalna odległość między zewnętrznymi ścianami budynków, nie będących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, powinna wynosić 8 m. Odległość najbliżej położonej ściany przedmiotowego budynku inwentarskiego od ściany budynku gospodarczego na działce A.Z. wynosi 8,5 m. Po przeanalizowaniu dokumentacji projektowej organ stwierdził, że wszystkie odległości, wynikające z przepisów prawa zostały zachowane.
W związku z powyższym oceniono, że Starosta Kolneński słusznie nie zakwalifikował terenu działki nr [...] do obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji i w konsekwencji odmówił A.Z. statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją własną z 20 września 2021 r. To zaś musiało prowadzić do odmowy uchylenia tej decyzji po wznowieniu postępowania.
Skargę na tę decyzję do sądu administracyjnego wniósł A.Z. i zarzucił niezgodność z art 31, 32 Konstytucji RP, art.153 P.p.s.a., art. 107 § 2, 6, 7, 8, 75, 77, 80 K.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że obszar oddziaływania obiektu jest określany przez przepisy szczególne (np. techniczno-budowlane, przeciwpożarowe, z zakresu prawa wodnego, ochrony środowiska i przyrody), a odpowiedzialność za prawidłowe ustalenie kręgu stron ponosi organ administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja z 20 września 2021 r. zawierała stwierdzenie, że obszar oddziaływania określono w oparciu o przepisy odrębne. Obszar ten objął działkę inwestora o nr [...], działkę [...], działkę [...] i działkę [...] - drogę gminną. Uzasadnienia, zwłaszcza decyzji udzielającej pozwolenia na budowę ale także decyzji z 6 grudnia 2023 r. oraz zaskarżanej decyzji Wojewody nie zawierają informacji o które przepisy odrębne (oprócz rozporządzenia mówiącego o odległościach obiektów od granicy działek) oparto te ustalenia. Skarżący zarzucił, że organy nie odpowiedziały jakie przepisy sprawiły, że działka nr [...] położona w odległości ponad 30 m od projektowanego budynku znalazła się w obszarze oddziaływania, a jego działka w obszarze oddziaływania się nie zmieściła. Zdaniem skarżącego być może stało się tak dlatego, że działka [...] należy do Gminy G., która sprzeciwu wobec budowy nie wnosiła a nawet Wójt tej gminy wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji w zabudowie zagrodowej, choć inwestor nie posiadał i nie posiada działki siedliskowej. Skierowanie zaś decyzji do podmiotu nie będącego stroną stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Skarżący podniósł, że w sprawie niniejszej odmówiono uchylenia decyzji pierwotnej we wznowionym postępowaniu ze względu na fakt, że budynek i zagospodarowanie terenu zaprojektowano zgodnie z przepisami technicznymi. Starosta stwierdził, że wysokość budynku -10 m jest równa wysokości przesłaniania i długości cienia rzucanego przez ten obiekt. Wojewoda nie odniósł się do zarzutów skarżącego. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się opinia biegłego, sporządzona po oddaniu budynku do użytkowania, z której wynika, że zagospodarowanie działek [...] i [...] narusza art. 234 - Prawa wodnego w stosunku do działki skarżącego o nr [...]. Potwierdzone odprowadzanie wód z działki inwestora - [...] na działkę [...], prowadzi w konsekwencji do zalewania działki skarżącego. Ogranicza to, a wręcz uniemożliwia zabudowę jego posesji. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie zawierała informacji o sposobie odprowadzania wód z działki inwestora - [...], tym samym nie spełniała wymogu wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 9 - Prawa budowlanego.
Nadto, zdaniem skarżącego, organy podały nieprawdziwe informacje odnośnie odległości projektowanego wówczas budynku od granicy z jego działką. Z fragmentu projektu, który inwestor złożył przed UG w G. oraz z pisma PINB w Kolnie z 19 maja 2022 r. (w aktach sprawy) wynika, że zaprojektowano i wykonano podrusztowy zbiornik na gnojowicę w odległości 1,75 m od granicy działki o nr [...] - stąd odległość budynku od jego działki wynosi nie 8,5 m a 5,75 m. Co jest niezgodne z przywoływanym przez Wojewodę rozporządzeniem w sprawie odległości zbiorników na gnojowicę od granicy działki sąsiedniej (dozwolona odległość to 4 m). Pozwolenie na budowę obejmowało podziemne kanały na gnojowicę a nie podrusztowy otwarty zbiornik, którego uciążliwość jest nieporównywalna z kanałami podziemnymi. Zarzucono także, że przy wydaniu pozwolenia na budowę przepisów dotyczących ochrony środowiska nie wzięto wcale pod uwagę. Budynek wybudowano w korytarzu ekologicznym, ponadto inwestor w oborze o pow. 1600 m2 bez wymaganej prawem decyzji o.o.ś przetrzymuje kilkakrotnie więcej sztuk krów, co uzasadnia wymóg decyzji o.o.ś, na podstawie § 3 pkt 1 ppkt 104a rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2029 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Skarżący stwierdził, że budynek obory o takiej powierzchni, szerokości większej niż jego działka nie tylko ograniczył jej zabudowę ale uniemożliwił mu życie na działce. Wywiódł, że pozbawiono go statusu strony, po tym jak WSA stwierdził nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a potem uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę obory (2020 r.) zlokalizowanej w tym samym miejscu, ale bez wydzielonej działki [...]. Skarżący wskazał, że najpierw wydano warunki zabudowy dla inwestycji zagrodowej choć inwestor nie posiada siedliska, potem wydano pozwolenie na budowę. PINB nie egzekwuje liczby zwierząt zgodnej z wydanymi decyzjami, Wójt Gminy od ośmiu miesięcy wydaje kolejną decyzje o.o.ś, dopytując inwestora gdzie ma siedlisko. I tak od trzech lat skarżący i jego rodzina żyją w smrodzie i oparach szkodliwych gazów. Brak wymogu decyzji o.o.ś doprowadził do tego, że szkodliwe ścieki przemysłowe (z mycia urządzeń udojowych) trafiają do gnojowicy, wywożone są razem na łąki, by w końcu z zebraną paszą trafić na korytarz paszowy, a finalnie na stoły konsumentów. Skarżący podniósł, że materiały złożone przez niego w sprawie to nie jego odczucia subiektywne ale dokumenty, mapy i opinie. Niestety żaden z organów nie podjął się ich analizy.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie może być uwzględniona, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewody Podlaskiego z 7 sierpnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kolneńskiego z 6 grudnia 2023 r. o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, ostatecznej decyzji Starosty Kolneńskiego z 20 września 2021 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zabudowie zagrodowej budynku inwentarskiego – obory o obsadzie do 39 DJP wraz z podziemnymi kanałami na gnojowicę, zbiornika na nieczystości bytowe oraz dwóch silosów zbożowych, zlokalizowanych na działce o nr geod. [...], obręb K.. gm. G.
Na wstępie wskazać należy, że jest to druga decyzja Wojewody Podlaskiego wydana na skutek ponownego rozpatrzenia odwołania A.Z.. Pierwsza decyzja z 15 marca 2024 r. miała charakter kasacyjny i została uchylona wyrokiem WSA w Białymstoku wydanym 14 maja 2024 r. w sprawie II SA/Bk 203/24. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przedmiotowy wyrok dotyczył decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., co oznacza, że sąd przy wydaniu tego wyroku uwzględnił przede wszystkim uchybienia natury procesowej po stronie organu odwoławczego. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, że dopiero wyeliminowanie tych niedoskonałości może poprzedzać rozstrzygnięcie co do meritum sprawy, tj. uznania lub nie A.Z. za stronę postępowania. Rozstrzygnięcie tego na obecnym etapie postępowania byłoby zbyt wczesne. Sąd nie przesądził też samodzielnie tej kwestii, pozostawiając ją w gestii organów, gdyż odmienne działanie byłoby za daleki idące i wykraczałoby poza zakres kontroli decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania nakazano Wojewodzie przeanalizować raz jeszcze przesłanki uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wynikające z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., mając na uwadze aktualne brzmienie drugiego z powołanych przepisów oraz idącą za jego nowelizacją zmianę w interpretacji pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu". Pod tym kątem nakazano organowi odwoławczemu skontrolowanie analizy przeprowadzonej w tym względzie przez starostę, z odwołaniem do konkretnych przepisów prawa materialnego, mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie.
Aktualnie organy obydwu instancji stwierdziły, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zabudowie działki stanowiącej własność skarżącego. Sąd stanowisko to podziela.
W pierwszej kolejności jednak, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja została wydana we wznowionym postępowaniu, sąd wypowie się w kwestii charakteru tego postępowania. Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a.). Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w której ją wydano, było dotknięte wadą przewidzianą m.in. w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera drogę do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Organ bada przy tym, czy przyczyna wznowienia nie wpłynęła na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 151 § 1 i 2 K.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia.
Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Takiej kontroli służy, co do zasady możliwość wniesienia odwołania, a następnie zainicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie takiej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy (vide: wyroki NSA z 24 kwietnia 2020 r., II OSK 954/19; z 5 września 2023 r., II OSK 2176/21; z 12 grudnia 2023 r., II OSK 2341/23, pub. CBOSA). Celem wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz, w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa.
W sprawie niniejszej spór dotyczy tego czy organ prawidłowo ocenił, że skarżący A.Z. nie jest stroną postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Starosty Kolneńskiego z 20 września 2021 r. i odmówił jej uchylenia.
Odnosząc się do tego zagadnienia wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Przechodząc do oceny, czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji wyjaśnić należy, że co do zasady stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże kwestia posiadania przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę została unormowana przez ustawodawcę odrębnie - w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten będący lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., zawęża krąg podmiotów będących stroną postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (vide: m.in. wyroki NSA: z 17 stycznia 2020 r., II OSK 456/18 i z 27 września 2023 r., II OSK 3311/20, pub. CBOSA).
Dla ustalenia, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego istotne jest zatem rozstrzygnięcie, czy jego nieruchomość – działka nr [...] – znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem spornego pozwolenia na budowę.
Definicja legalna pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", którym to zwrotem posłużono się w art. 28 ust. 2 P.b., zamieszczona została w art. 3 pkt 20 P.b. Przepis ten, w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 – "ustawa zmieniająca") - z dniem 19 września 2020 r., stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Należy zwrócić uwagę, że do czasu nowelizacji art. 3 pkt 20 P.b., ustawodawca pod pojęciem obszaru oddziaływania inwestycji rozumiał teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Biorąc pod uwagę cel jaki przyświecał ustawodawcy przy nowelizacji art. 3 pkt 20 P.b. oraz jego aktualne brzmienie, stwierdzić trzeba, że obecnie jedynie ograniczenia w zabudowie innej działki (a nie również jej zagospodarowania jak w poprzednio obowiązującym stanie prawnym) przez planowany do realizacji obiekt, stanowią przesłankę uznania interesu prawnego danego podmiotu. Przepisy ustawy Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle. Bezspornym jest wobec tego, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia w zabudowie tego terenu. Wytyczenie obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w wyżej powołanym art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wymaga odniesienia się do bliżej nieokreślonej grupy przepisów odrębnych, w oparciu o które można wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nie jest zatem tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki czy uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu, bowiem takie rozumienie obszaru oddziaływania odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń.
Jak już wywiedziono powyżej sąd podziela stanowisko organów obydwu instancji, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zabudowie działki będącej własnością skarżącego. Już w wyroku wydanym w sprawie II SA/Bk 203/24 sąd stwierdził, że Starosta dokonał skrupulatnej oceny czy planowana inwestycja ograniczy możliwość zabudowy działki skarżącego. Obszerny fragment uzasadnienia tej decyzji został przytoczony w uzasadnieniu tego wyroku. W sprawie niniejszej sąd uznał za zasadne również przytoczenie treści tego fragmentu uzasadnienia decyzji Starosty. Wynika z niego, że organ wyznaczył na podstawie projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, teren oddziaływania zaprojektowanego obiektu budowlanego obejmujący obszar działek [...], [...], [...] i [...] - obręb K. Działka o nr [...] - obręb K. znajduje się od strony wschodniej działki .., na której zaprojektowano budynek inwentarski - oborę o planowanej i docelowej obsadzie 39 DJP. Działka A.Z. nie znalazła się w zasięgu oddziaływania obiektu budowlanego, ponieważ jak wynika z zagospodarowania terenu rys. nr Z1 str. 29 proj. budowlanego, projektowany budynek o wysokości 10,4 m w kalenicy (zob. proj. bud. przekrój pionowy A-A, rys. nr A 5, str. 39) został zaplanowany w odległości 8,50 od granicy działki nr [...] oraz w odległości 23,10 m od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej działce. Usytuowanie zamierzonego budynku w stosunku do działki wnioskodawcy o nr [...] przekracza dwukrotnie wymagania zawarte w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. 2019 poz. 1065 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie) - odległość ściany bez okien i drzwi od granicy działki określona została na 3 m, a tym samym nie ogranicza nawet potencjalnie możliwości zabudowy działki o nr [...].
Inwestycja nie powoduje również potencjalnych ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu. Według § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania (dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, jako wysokość przesłaniania przyjmuje maksymalna wysokość budynku). Maksymalna wysokość w kalenicy przedmiotowego budynku inwentarskiego wynosi 10,4 m, natomiast odległość tego budynku od budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] wynosi 23,10 m, co zgodnie z rozporządzeniem oznacza, że cień rzucany przez budynek inwentarski wynosi 10,4 m, więc nie występuje przesłanianie budynku mieszkalnego.
Przedmiotowe zamierzenie nie wprowadzi również ograniczeń dla właściciela działki nr [...], wynikających z § 271 ust. 1 w zw. z art. § 12 rozporządzenia które ustalają, że minimalna odległość między zewnętrznymi ścianami budynków, nie będących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, powinna wynosić 8 m. Odległość najbliżej położonej ściany przedmiotowego budynku inwentarskiego od nieruchomości A.Z. wynosi 8,5 m. Organ odwoławczy dodatkowo ocenił zachowanie odległości wynikającej z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 stycznia 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Zgodnie z tą regulacją, odległości zamkniętych zbiorników na nawozy naturalne płynne oraz zamkniętych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, mierzone od pokryw i wylotów wentylacyjnych tych zbiorników, powinny wynosić co najmniej 10 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 15 m od okien i drzwi w tych pomieszczeniach.
Z powyższego wynika, że organy przeanalizowały kwestię odległości planowanej inwestycji od granic działki skarżącego, a także znajdujących się na terenie tej działki budynków oraz ich rodzaju. Poddały analizie także kwestię przesłaniania, oraz zachowania warunków wynikających z przepisów dotyczących zabezpieczenia przeciwpożarowego oraz oceniły odległość gnojowicy od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Projektowana inwestycja, jak trafnie oceniły organy, nie wymagała również uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie stanowiła bowiem przedsięwzięcia wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – projekt zakładał oborę o obsadzie 38 DJP.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że sama skarga nie wskazuje konkretnie, na czym miałyby polegać ograniczenia w zabudowie działki skarżącego, wynikające z zamierzanej inwestycji. Podniesione zarzuty mają charakter ogólnikowy, nawiązujący do szeroko rozumianych - zdaniem skarżącego - uciążliwości związanych z tą inwestycją. Przede wszystkim jednak, zdaniem sądu, dotyczą etapu sposobu realizacji inwestycji oraz etapu jej funkcjonowania. Wobec powyższego sąd zwraca uwagę na zasadnicze różnice pomiędzy postępowaniem zmierzającym do udzielenia pozwolenia na budowę a postępowaniami administracyjnymi dotyczącymi etapu realizacji inwestycji oraz etapu funkcjonowania inwestycji. W toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę organ bada wyłącznie, czy przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa, za sporządzenie której z punktu widzenia jej zgodności z przepisami obowiązującego prawa odpowiada projektant, spełnia określone przepisami prawa wymagania. Ocena prawidłowości realizacji inwestycji, czy też mówiąc inaczej zgodności zrealizowanej inwestycji z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, lecz leży w gestii organów nadzoru budowlanego. Analogicznie kwestia zalewania nieruchomości skarżącego z terenu inwestycji może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 234 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Również na etapie uzyskania pozwolenia na budowę nie było wymogu przeprowadzenia postępowania środowiskowego, bo projekt zakładał oborę o obsadzie 39 DJP.
Skoro więc projektowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie działki skarżącego, to działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 P.b. Tym samym, jak trafnie oceniły organy obydwu instancji, skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 20 września 2021 r. w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. Wobec ustalenia, że wniosek o wznowienie postępowania wniósł podmiot, nie będący stroną postępowania, organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 20 września 2021 r., zaś Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.