II SA/Bk 655/24

II SA/Bk 655/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Lemańska /przewodniczący/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OZ 1099/25 - Postanowienie NSA z 2025-07-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia 27 września 2024 r. nr AB-III.7840.6.3.2024.WM w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Podlaski zaskarżonym sprzeciwem postanowieniem z dnia z 27 września 2024r. nr AB-III.7840.6.3.2024.WM, po rozpatrzeniu zażalenia A. K. (powoływanego dalej jako: "Skarżący") oraz S. K. na postanowienie Prezydenta Miasta Łomża z dnia 5 sierpnia 2024r. znak: BUD.6740.1.115.2024 zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek B. N. i M. N. w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego - kamienicy w zwartej zabudowie z usługami w parterze wraz z nadbudową i zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowanego na użytkowe, rozbudową oficyny mieszkalnej zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy działki nr [...], rozbiórką istniejących obiektów garażowych zlokalizowanych bezpośrednio przy oficynie, rozbiórką części budynku gospodarczego zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy działek nr [...], [...] oraz części działki nr [...], budową infrastruktury technicznej i niezbędnym zagospodarowaniem terenu na działce o nr [...]położonej przy ul. [...] w Łomży, do czasu stwierdzenia nabycia spadku po zmarłych: S. K., B. K. i Z. K.; uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu podjętego postanowienia Wojewoda Podlaski w pierwszej kolejności opisał stan faktyczny sprawy wyjaśniając, że w dniu 28 czerwca 2024 r. B i M. N. wystąpili do Prezydenta Miasta Łomża z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i wydanie pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego - kamienicy w zwartej zabudowie z usługami w parterze wraz z nadbudową i zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowanego na użytkowe, rozbudową oficyny mieszkalnej zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy działki nr [...], rozbiórką istniejących obiektów garażowych zlokalizowanych bezpośrednio przy oficynie, rozbiórką części budynku gospodarczego zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy działek nr [...], [...] oraz części działki nr [...], budową infrastruktury technicznej i niezbędnym zagospodarowaniem terenu na działce o nr [...] położonej przy ul. [...] w Ł.
W dniu 18 lipca 2024 r. organ I instancji, na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania oraz zawiadomił o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, wniesienia uwag i zastrzeżeń.
W dniu 1 sierpnia 2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo A. K. i S. K. z uwagami i zastrzeżeniami do wszczętego postępowania.
Pismem z dnia 5 sierpnia 2024 r. organ I instancji zwrócił się z prośbą do Inwestorów o ustosunkowanie się do treści wniesionych zastrzeżeń oraz ewentualne uwzględnienie ich w projekcie budowlanym.
W dniu 5 sierpnia 2024 r. Prezydent Miasta Łomża postanowieniem wydanym na podstawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i art. 101 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, do czasu stwierdzenia nabycia spadku po zmarłych: S. K., B. K. i Z. K. Jednocześnie postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2024 r. organ I instancji zobowiązał Inwestorów do wystąpienia do Sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych: S. K., B. K. i Z. K. w terminie do dnia 5 sierpnia 2025 r.
Zażalenie na postanowienie z dnia 5 sierpnia 2024r. wnieśli A. K. i S. K. zarzucając Prezydentowi brak wstępnego postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z działką nr [...], braku udziału konserwatora zabytków oraz przyszłych stron postępowania. Skarżący podnieśli również brak wiarygodnego prawnie dokumentu stwierdzającego, że Inwestorzy władają prawami własności do nieruchomości nr [...]. W oparciu o powyższe okoliczności wnieśli o uchylenie wydanego postanowienia.
Wojewoda Podlaski zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 września 2024r. uchylił postanowienie organu I instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem tego postanowienia ale z innych względów niż podniesione w zażaleniu. W pierwszej kolejności podkreślono, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest tylko i wyłącznie postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie zatem kwestie dotycząca warunków zabudowy, konserwatora zabytków i przyszłych stron postępowania nie mogły być przedmiotem tego postępowania i na tym etapie nie miały znaczenia dla sprawy. Również w kwestii zarzutów podniesionych w piśmie skarżących z dnia 16 września 2024r. Wojewoda stwierdził, że są one na tym etapie niezasadne i pozostają bez rozpatrzenia.
Odnosząc się natomiast do podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek Inwestorów do czasu stwierdzenia nabycia spadku po zmarłych: S. K., B. K. i Z. K., organ przypomniał, że podstawa z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zachodzi tylko wówczas, gdy do śmierci doszło w toku postępowania. Chodzi bowiem o śmierć "strony", a więc osoby, która w chwili śmierci miała już status strony postępowania. Jeśli zaś śmierć nastąpiła jeszcze przed wszczęciem postępowania, przepis z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie będzie mógł znaleźć zastosowania. W takim przypadku możliwość zawieszenia postępowania wynikać mogłaby z konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji, zdaniem Wojewody, obowiązkiem organu I instancji przy zastosowaniu art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., powinno być uprzednie przeprowadzenie niezbędnych czynności wyjaśniających. Organ I instancji powinien wiarygodnie ustalić datę zgonu (np. na podstawie aktu zgonu): S. K., B. K. i Z. K., a następnie zweryfikować powszechnie dostępne rejestry spadkowe, pamiętając jednak, że zawierają one jedynie informacje o notarialnych aktach poświadczenia dziedziczenia sporządzonych po 1 marca 2009 r. oraz o sądowych stwierdzeniach nabycia spadku po 8 września 2016 r. Jeśli w postępowaniu administracyjnym uczestniczą jednocześnie członkowie rodziny zmarłego, można z odpowiednim pytaniem zwrócić się także do tych osób. Dopiero bowiem ustalenie, że śmierć nastąpiła w toku postępowania, przy jednoczesnym stwierdzeniu braku podstaw do kontynuowania postępowania z udziałem następców prawnych lub osób wskazanych w art. 30 § 5 k.p.a. upoważnia do zawieszenia postępowania. Bezsporna musi być zatem kwestia statusu zmarłej osoby jako strony postępowania oraz tego, że jej zgon nastąpił po wszczęciu postępowania administracyjnego. Obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego z przyczyny opisanej w art. 97 § 1 pkt 1 Kpa, wymaga ustalenia, że nastąpiła śmierć strony tego postępowania i w jego trakcie.
Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji nie dokonał właściwie żadnej ze wskazanych wyżej czynność, bowiem nieznane są daty zgonów wskazanych osób, to nie wiadomo też, czy do zdarzenia doszło w toku postępowania czy przed jego wszczęciem. Jak wynika z akt sprawy, dokonanych ustaleń, że wskazane osoby nie żyją, dokonano w oparciu o adnotacje doręczyciela zawarte na zwróconej przesyłce pocztowej zaadresowanej do S. K. o oraz w aktach sprawy str. 39 na dokumencie "Informacja z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów" z dnia 2 sierpnia 2024 r. ołówkiem odnotowano (nie wiadomo przez kogo) informacje, że B. K. i Z. K. zmarli - informacja z meldunku. W ocenie organu II instancji ustalenia w tej materii wymagały co najmniej dodatkowych czynności dowodowych pozwalających stwierdzić datę zgonów. Zaskarżone postanowienie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., co doprowadziło do przedwczesnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda zalecił organowi I instancji ustalenie daty zgonów, zgromadzenie niezbędnego materiału dowodowego w sprawie (m.in. akty zgonu), a następnie prowadzenie postępowanie zgodnie z rozwiązaniami zawartymi w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń organ I instancji powinien zadecydować, czy istnieje podstawa do zawieszenia postępowania, czy też istnieje możliwość jego kontynuowania.
Sprzeciw od powyższego postanowienia złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku A. K. wnosząc o jego unieważnienie w całości. W ocenie Skarżącego wniosek Inwestorów jest całkowicie bezpodstawny ponieważ oparty o korzyść z przestępstwa na szkodę skarbu Państwa. Dlatego powinien być odrzucony, a odpowiednie organy zawiadomione o podejrzeniu wyłudzenia od Urzędu Miasta w Łomży czynności prawnych z zamiarem bezpośrednim celem osiągnięcia nienależnych korzyści majątkowych.
Wojewoda Podlaski ustosunkowując się do sprzeciwu Skarżącego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody Podlaskiego, uchylające – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – postanowienie Prezydenta Miasta Łomża z dnia 5 sierpnia 2024r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Inwestorów w sprawie udzielenia pozwolenia na opisaną na opisaną wyżej inwestycję, do czasu stwierdzenia nabycia spadku po zmarłych: S. K., B. K. i Z. K.
W tym miejscu wskazać należy, że obecnie do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), dodano, na mocy art. 15 pkt 4 ustawy z dnia 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego ( Dz.U. z 2025r., poz. 769, dalej jako "ustawa zmieniająca") art. 64f, który stanowi, że od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od postanowienia". Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio. Ustawa zmieniająca została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 12 czerwca 2025 r. i weszła w życie, co do zasady, na mocy jej art. 48, w dniu 13 lipca 2025 r. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 7 ustawy zmieniającej do wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy postępowań, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 15 - stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym (...).
Niniejsza sprawa została wszczęta i niezakończona przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, co oznacza, że sprzeciw przysługiwał jedynie od decyzji, nie zaś także od postanowienia. W tej sytuacji w niniejszej sprawie środkiem zaskarżenia dotyczącym postanowienia Prezydenta Miasta Łomża mogła być jedynie skarga do sądu administracyjnego, nie zaś sprzeciw. W rozpatrywanej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że organ odwoławczy błędnie pouczył stronę o przysługującym jej prawie wniesienia sprzeciwu od postanowienia w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Stosownie jednak do art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Niezależnie zatem od zatytułowania przez Skarżącego pisma z dnia 14 października 2024 r., w którym kwestionuje on postanowienie Wojewody Podlaskiego z 27 września 2024r., mając na uwadze treść pisma, Sąd uznał, że należy je potraktować jako skargę. Termin do wniesienia skargi został w niniejszej sprawie bezspornie zachowany.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia zauważyć należy, że śmierć strony może prowadzić do zawieszenia postępowania jednak, jak słusznie zauważył Wojewoda Podlaski, nie w każdym będzie to skutkować zawieszeniem postępowania. Chodzi bowiem o śmierć "strony", a więc osoby, która w chwili śmierci miała już status strony postępowania. Jeśli zaś śmierć nastąpiła jeszcze przed wszczęciem postępowania, przepis z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie będzie mógł znaleźć zastosowania. W takim przypadku możliwość zawieszenia postępowania wynikać mogłaby z konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Jak wynika z powyższego do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 dochodzi wówczas, gdy nie istnieją wątpliwości, że osoba zmarła była stroną postępowania oraz że jej zgon nastąpił po wszczęciu postępowania. Podobnie należy zawiesić postępowanie w sytuacji, gdy wprawdzie strona zmarła przed wszczęciem postępowania, ale okoliczność ta stała się znana organowi po wszczęciu postępowania (P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 97). Zgodnie jednak z prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako własny, jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis, ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 Kodeksu cywilnego). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 901/16; z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 916/14, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA").
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się w Wojewodą Podlaskim, ze okolicznościach przedmiotowej sprawy obowiązkiem organu I instancji przy zastosowaniu art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., powinno być uprzednie przeprowadzenie niezbędnych czynności wyjaśniających. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten dotyczy w takim samym stopniu zakresu przedmiotowego jak i podmiotowego sprawy. Dokonując zatem ustaleń na potrzeby zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ I instancji winien w pierwszej kolejności ustalić bezspornie datę zgonu (np. na podstawie aktu zgonu): S. K., B. K. i Z. K., a następnie zweryfikować powszechnie dostępne rejestry spadkowe, pamiętając jednak, że zawierają one jedynie informacje o notarialnych aktach poświadczenia dziedziczenia sporządzonych po 1 marca 2009 r. oraz o sądowych stwierdzeniach nabycia spadku po 8 września 2016r. W praktyce może to oznaczać, na co prawidłowo zwrócił uwagę Wojewoda, konieczność zwrócenia się do sądu powszechnego o udzielenie informacji w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, ewentualnie ustanowienia kuratora spadku nieobjętego. Dopiero bowiem ustalenie, że śmierć nastąpiła w toku postępowania, przy jednoczesnym stwierdzeniu braku podstaw do kontynuowania postępowania z udziałem następców prawnych lub osób wskazanych w art. 30 § 5 k.p.a. da podstawę organowi I instancji do zawieszenia postępowania.
Jeszcze raz należy podkreślić, że śmierć strony w świetle postanowień art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada na organ administracji bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Bezsporna musi być bowiem kwestia statusu zmarłej osoby jako strony postępowania oraz tego, że jej zgon nastąpił po wszczęciu postępowania administracyjnego. Obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego z przyczyny opisanej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., wymaga ustalenia, że nastąpiła śmierć strony tego postępowania i w jego trakcie. Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji nie dokonał podstawowych ustaleń w tym zakresie, albowiem nieznane są daty zgonów wskazanych osób, to nie wiadomo też, czy do zdarzenia doszło w toku postępowania czy przed jego wszczęciem.
W tych okolicznościach zgodzić się należy z Wojewodą, że zaskarżone postanowienie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., co doprowadziło do przedwczesnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Prezydent Miasta Łomży nie przeprowadził bowiem postępowania wyjaśniającego w zakresie wystarczającym do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Braki w tym zakresie skutkowały uznaniem, że do zawieszenia postępowania doszło przedwcześnie, co obligowało to Wojewodę Podlaskiego do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania, czemu prawidłowo dał wyraz w zaskarżonym postanowieniu.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, powoływanej dalej jako p.p.s.a.), skargę oddalił.
Końcowo należy wyjaśnić, że sprawa, pomimo wniosku Skarżącego o jej rozpoznanie na rozprawie, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Sąd nie był zatem związany wnioskiem Skarżącego i był uprawniony do rozpoznania sprawy ze skargi na postanowienie Wojewody Podlaskiego w trybie uproszczonym.