II SA/BK 654/06

II SA/Bk 654/06 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2006-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Danuta Tryniszewska-Bytys /sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Stanisław Prutis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 612/07 - Wyrok NSA z 2008-06-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 113 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
W sytuacji, gdy organ I instancji orzekając na podstawie art. 113 § 2 KPA faktycznie nie wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji lub wyjaśnienie jest tak
nieczytelne, że nie da się go zrozumieć - organ odwoławczy po rozpoznaniu zażalenia na takie postanowienie nie jest władny rozstrzygnąć na podstawie art.
138 § 1 pkt 2 KPA poprzez orzeczenie co do istoty sprawy po uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Nie mogąc zaakceptować zaskarżonego
postanowienia winien na podstawie art. 138 § 2 KPA uchylić je i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a więc ten, który z
mocy art. 113 §2 KPA powołany został do wyjaśnienia wątpliwości co do treści wydanego przez siebie rozstrzygnięcia merytorycznego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi B. P.-T. i T. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2006, nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz strony skarżącej – B. P.-T. i T. T. kwotę 755 złotych (siedemset pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Bk 654/06
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] lutego 1992r. Nr [...] J. i A. małżonkowie P. otrzymali pozwolenie na budowę domu mieszkalnego i garażu na działce nr ew. [...] przy ul. T. [...] w B. (k.50). Kilka lat po wzniesieniu budynku rozpoczęli starania o zmianę jego funkcji na budynek mieszkalno – usługowy, w którym realizowane będą usługi pogrzebowe.
W tym przedmiocie toczyło się wiele postępowań, tak przed organami administracji publicznej, jak i przed sądem administracyjnym.
Pierwotnie postępowania dotyczyły kwestii uzyskania przez małżonków P. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na częściowej zmianie funkcji istniejącego budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno-usługowy – dom pogrzebowy. Sprawę kilkakrotnie rozstrzygał Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku:
- wyrokiem z dnia 23 kwietnia 1998r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 1003/97 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 1997r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 1997r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji wskazanej we wniosku - z uwagi na uchybienia formalne (k.21-24);
- wyrokiem z dnia 28 kwietnia 1999r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 1878/98 uchylił decyzję kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 1998r., którą organ ten uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 1997r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na częściowej zmianie przeznaczenia budynku mieszkalnego na usługowy dom przedpogrzebowy. NSA OZ w Białymstoku wskazał, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano dla terenu planowanej inwestycji zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami podstawowymi, tymczasem świadczenie usług przedpogrzebowych nie może być zaliczone do usług podstawowych i traktowane tożsamo z usługami takimi jak fryzjerstwo, zegarmistrzostwo czy szewstwo (k.25-32);
- wyrokiem z dnia 26 września 2000r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 1223/99 oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 1999r., którą organ ten odmówił A. P. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na częściowej zmianie funkcji istniejącego budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno-usługowy - dom przedpogrzebowy podtrzymując w uzasadnieniu, wobec nie zmienionego stanu prawnego, argumentację przedstawioną w poprzednim wyroku z dnia 28 kwietnia 1999r. (k.33-41).
W trakcie kolejnego postępowania małżonkowie P. podjęli starania o uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na zakład pogrzebowy. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2001r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 253/01 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku oddalił skargę A. i J. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2001r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 1999r. odmawiającą udzielenia wnioskodawcy pozwolenia na żądaną zmianę sposobu użytkowania wspomnianego obiektu. W uzasadnieniu sąd podał, iż wnioskowana zmiana jest na tyle istotna, że wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, której nie przedłożono (k.42-46).
Kolejnym wyrokiem z dnia 25 września 2002r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 495/02 NSA OZ w Białymstoku oddalił skargę A. P. od decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2002r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z dnia [...] stycznia 2002r., którą to decyzją uchylono, we wznowionym postępowaniu administracyjnym, decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 1998r. w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na zakład pogrzebowy i nakazano małżonkom P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 1992r. jako budynku mieszkalnego (k.47-51).
Na skutek kolejnego wniosku A. P. o zmianę sposobu użytkowania obiektu - decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2003r. udzielającą w/w pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części istniejącego budynku mieszkalnego na posesji przy ul. T. [...] w B. tj. poziomu parteru budynku o powierzchni 166 m2 poprzez zmianę jej przeznaczenia na funkcję handlowo - usługową polegającą na sprzedaży utensyliów pogrzebowych, wiązanek i wieńców. Decyzja organu II instancji nie była zaskarżona do sądu administracyjnego.
W trakcie kontroli przeprowadzonych w lutym 2004r. na posesji małżonków P. przez pracowników służb nadzoru budowlanego stwierdzono, iż A. P. jedno z pomieszczeń na parterze budynku przy ul. T. [...] w B. wykorzystuje jako salę do ceremonii pogrzebowych, a więc niezgodnie z decyzją z dnia [...] września 2003r. W postępowaniu administracyjnym P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2004r. uchylił decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] czerwca 2004r. w przedmiocie nakazania małżonkom P. doprowadzenia sposobu użytkowania części parterowej budynku do stanu zgodnego z treścią decyzji z dnia [...] września 2004r. z uwagi na błędy proceduralne i brak wszczęcia procedury legalizacyjnej. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem dnia [...] stycznia 2005r. utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] listopada 2004r. wstrzymującego użytkowanie przez J. i A. P. pomieszczenia usytuowanego na parterze budynku przy ul. T. [...] wykorzystywanego jako sala ceremonii pogrzebowych - z uwagi na brak pozwolenia na opisane wykorzystanie pomieszczenia. Wyrokiem z dnia 24 maja 2005r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 75/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku utrzymał powyższą decyzję organu II instancji w mocy (k.52-57) wskazując w uzasadnieniu, iż w przepisie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania), a więc przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888 ze zm.) jedynie przykładowo wymieniono sytuacje traktowane jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagająca stosownego pozwolenia. O konieczności uzyskania takiego pozwolenia decyduje każdorazowo konkretny stan faktyczny sprawy. Indywidualna ocena rozpoznawanego przypadku wskazuje, iż taka zmiana miała miejsce w sprawie i nastąpiła bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia, co uprawniało służby nadzoru budowlanego do wstrzymania użytkowania pomieszczenia.
Konsekwencją prawomocnego wstrzymania wykorzystywania pomieszczenia na parterze budynku przy ul. T. [...] w B. dla organizowania ceremonii pogrzebowych (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 maja 2005r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 75/05) była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2005r. nakazująca właścicielom budynku, aby w terminie do 25 marca 2005r. przedłożyli stosowne dokumenty celem zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Rozstrzygnięcie powyższe P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2005r. (k.15 akt adm.), zaskarżoną następnie przez A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2005r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 271/05 skargę oddalił (k.58-61).
W międzyczasie w dniu 24 marca 2005r. A. P. wniósł do Urzędu Miejskiego w B. wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nieruchomości położonej przy ul. T. [...] w B. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru budynku o pow. 166 m2 z funkcji handlowo-usługowej polegającej na sprzedaży utensyliów pogrzebowych, wiązanek i wieńców na funkcję usługowo–handlową bez wykonywania robót budowlanych (k. 9). Wniosek był dwukrotnie uzupełniany. W piśmie z dnia 22 kwietnia 2005r. wnioskodawca wskazał, iż nie jest w stanie szczegółowo określić funkcji handlowej i usługowej, albowiem ma zamiar zmieniać przeznaczenie obiektu w zależności od koniunktury na rynku i w ramach usług zgodnych z ustawą Prawo ochrony środowiska i przepisami sanitarnymi, bez konieczności każdorazowego przeprowadzania postępowania administracyjnego (k.16). W kolejnym uzupełnieniu - pismem z dnia 25 maja 2005r. – stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu do precyzyjnego określenia rodzaju usług, które miałyby być świadczone w budynku przy ul. T. [...] po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy wnioskodawca wskazał, iż nie planuje nowych inwestycji w obiekcie, który będzie wykorzystywany w sposób nieuciążliwy dla otoczenia i w zależności od koniunktury na działalność gospodarczą zgodną z polską klasyfikacją usług, w tym usługi żałobne. Podał, iż planowana działalność nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004r., nadto nie będzie wykraczała poza obręb działki nr [...], będzie niewidoczna z posesji sąsiada i nie spowoduje jakichkolwiek immisji pośrednich czy bezpośrednich.
W oparciu o tak uzupełniony wniosek Prezydent Miasta B. decyzją Nr [...] znak [...] z dnia [...] czerwca 2005r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru istniejącego budynku z funkcji usługowo-produkcyjnej na funkcję usługowo-handlową (handel i usługi nieuciążliwe, nie wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004r. (Dz.U. Nr 257, poz. 2573) w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko) na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej przy ul. T. [...] w B. (k.26 akt adm.).
W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie ma prawa żądać od inwestora precyzyjnego określenia rodzaju działalności usługowo-handlowej planowanej w obiekcie, którego żądana decyzja ma dotyczyć. Istotne jest, by działalność ta nie była wymieniona w powołanym w sentencji decyzji Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004r., gdyż wymaga ona przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego wraz z opracowaniem raportu o oddziaływaniu na środowisko i wykonaniem niezbędnych uzgodnień. Nadto w przypadku prowadzenia działalności w postaci usług pogrzebowych inwestor obowiązany będzie spełnić wymogi przewidziane w ustawie z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz.U. z 1972r. Nr 47, poz. 298) oraz w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972r. w sprawie urządzenia cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych (Dz.U. z 1972r. Nr 47, poz. 299). Opisana we wniosku inwestycja spełnia wymogi przewidziane przepisem art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest zlokalizowana na terenie przeważającej zabudowy handlowo-usługowej, budynków handlowo-usługowo-produkcyjnych oraz uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącą jej zabudową gospodarczą.
W następstwie wydania powyższej decyzji o warunkach zabudowy przeprowadzono w trybie przepisu art. 113 § 2 KPA dwa postępowania wyjaśniające wątpliwości dotyczące jej treści.
Pierwsze toczyło się z wniosku P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i zostało ostatecznie zakończone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2005r. znak [...], którym uchylono postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2005r. znak [...] w całości i umorzono postępowanie I instancji z uwagi na okoliczność, iż wnioskodawca nie jest organem egzekucyjnym w sprawie o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i dlatego nie jest uprawniony do występowania o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] czerwca 2005r. na podstawie art. 113 § 2KPA (k.36). P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniosek o wyjaśnienie wątpliwości skierował w związku z postępowaniem administracyjnym dotyczącym uregulowania stanu prawnego samowolnej zmiany sposobu użytkowania części parterowej budynku przy ul. T. [...] w B. (w sprawie tej posiadającej znak [...]) wydano wskazane powyżej decyzje z dnia [...] stycznia i [...] lutego 2005r. zobowiązujące do przedłożenia stosownej dokumentacji oraz postanowienie z dnia [...] marca 2005r. k.15 akt adm.).
Kolejne postępowanie przeprowadzone w oparciu o przepis art. 113 § 2 KPA toczyło się z wniosku B. P. – T. i T. T., którzy pismem z dnia 13 lutego 2006r. wystąpili do Prezydenta Miasta B. o jednoznaczne wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] czerwca 2005r. o ustaleniu warunków zabudowy i wskazanie, czy A. P. może na jej podstawie prowadzić przy ul. T. [...] w B. dom pogrzebowy lub usługę równoznaczną pod nazwą "Dom Żałoby" (k.37).
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2006r. znak [...] wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2005r. W uzasadnieniu wskazało, iż pomimo precyzyjnego określenia przez wnioskodawców zakresu wątpliwości organ I instancji w ogóle nie odniósł się merytorycznie do ich żądania. Zobowiązało jednocześnie Prezydenta Miasta B. przy ponownym rozpoznawaniu wniosku do dokonania analizy stosownych przepisów i sięgnięcia do orzecznictwa w tej materii.
Po ponownym rozpoznaniu wniosku z dnia 13 lutego 2006r. Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] maja 2006r. znak [...] wyjaśnił, iż inwestycja objęta decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. obejmuje wszelakie usługi i handel nie ujęte w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573), gdyż handel i usługi wymienione w tym akcie prawnym wymagają przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego wraz z opracowaniem raportu o oddziaływaniu na środowisko i wykonaniem niezbędnych uzgodnień. W odniesieniu do realizacji inwestycji pod nazwą "Dom Żałoby" będącą faktycznie domem przedpogrzebowym organ wskazał, iż wyrokiem z dnia 29 kwietnia 1999r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku jednoznacznie stwierdził, iż usługi te, pomimo że nie zostały wymienione w powołanym Rozporządzeniu, należą do usług uciążliwych i nie mogą być lokalizowane jako zwykłe usługi na terenach zabudowy mieszkaniowej (k. 41 akt adm.).
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. P. zarzucając naruszenie art. 6, 7, 77, 113 § 2 i art. 124 KPA.
Wywodził, iż Prezydent Miasta B. wydał decyzję o warunkach zabudowy po dokładnej analizie charakteru zabudowy na obszarze nią objętym oraz posiadając informację o zamierzeniu inwestycyjnym w postaci świadczenia usług żałobnych, o czym świadczy wskazanie w uzasadnieniu decyzji na konieczność spełnienia wymogów z ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Tym samym nie zakazał prowadzenia usług żałobnych w istniejącym obiekcie, zobowiązał inwestora do spełnienia wymogów zawartych w powołanej ustawie z 1959r. Powołał się na wyrok sądu administracyjnego z dnia 28 października 1999r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 808/99 oraz pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 05 lipca 2004r. W oparciu o decyzję z dnia [...] czerwca 2005r. uzyskał w dniu [...] stycznia 2006r. prawomocną decyzję o zmianie sposobu użytkowania zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wskazał sytuacje prowadzenia zakładów pogrzebowych w otoczeniu wielorodzinnych budynków mieszkalnych, przedszkola i szkoły (przy ul. Ż., A., Ś. K., C., W.), które są dowodem na to, że usługi pogrzebowe nie są odbierane przez społeczeństwo jako uciążliwe. Zarzucił zakwestionowanemu rozstrzygnięciu, iż nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz podniósł, iż wyjaśnienie wątpliwości w oparciu o przepis art. 113 § 2 KPA nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego i prawnego ani powodować merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. w sprawie znak [...] uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2006r. w całości i stwierdziło, że użyty w decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] zwrot " ... handel i usługi nieuciążliwe, nie wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ... " – obejmuje swoim zakresem działalność w postaci prowadzenia domu przedpogrzebowego lub domu żałoby.
W uzasadnieniu organ argumentował, iż rolą organu administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zbadanie planowanej inwestycji pod kątem powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które określają treść decyzji i zostają w niej skonkretyzowane. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko i wyłącznie w przypadku, gdy inwestycja jest z nimi niezgodna. W sytuacji, gdy organ posługuje się dla wydania określonej decyzji przesłankami pozaprawnymi – narusza prawo i interes inwestora-wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie usługi wskazane we wniosku nie zostały zamieszczone w powoływanym wielokrotnie w sprawie Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004r. jako inwestycja mogąca znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja z dnia [...] czerwca 2005r. obejmuje zatem zezwolenie na prowadzenie działalności również w postaci domu przedpogrzebowego lub domu żałoby.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło poglądu organu I instancji w kwestii uciążliwości wskazanych usług. Wskazało, iż przywołane w uzasadnieniu postanowienia pierwszoinstancyjnego stanowisko sądu administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 kwietnia 1999r. w sprawie SA/Bk 1878/98 straciło aktualność wobec faktu zmiany stanu prawnego (w dacie wydania interpretowanej decyzji nie obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego).
Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2006r. zostało zaskarżone do sądu administracyjnego przez B. P.-T. i T. T.
Skarżący zarzucili naruszenia:
I. prawa materialnego, w szczególności:
1. § 5 pkt 1 lit. d Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) wskutek nieuwzględnienia, iż prowadzenie domu przedpogrzebowego z uwagi na znaczne uciążliwości wymaga sporządzenia raportu;
2. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) poprzez nieuwzględnienie konsekwencji uznania usług przedpogrzebowych za nieuciążliwe, a tym samym dopuszczenie zagospodarowania terenu z naruszeniem uzasadnionego interesu osób trzecich, polegającego na:
a) naruszeniu prawa do prywatności skarżącego, prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego;
b) prawa do bezpiecznego i niezakłóconego korzystania z wygód własnego domu;
II. naruszenie prawa procesowego, w szczególności:
1. art. 7 w zw. z art. 77 KPA wskutek:
a) nieuwzględnienia wydanych w sprawach między skarżącymi a A. P. wyroków sądów zarówno administracyjnych, jak i również orzeczeń sądów cywilnych potwierdzających uciążliwość prowadzonej działalności przez A. P.,
b) niepodjęcia żadnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy i oparcie się na twierdzeniach A. P. dotyczących wykonywania przez niego nieuciążliwej działalności;
c) niepodjęcia żadnej inicjatywy w zakresie materiału dowodowego mającego na celu wyjaśnienie stanu faktycznego;
2. art. 7 KPA poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i interesu obywateli przez dopuszczenie do sytuacji, w której różne organy administracji samorządowej i organ administracji państwowej w sposób diametralnie odmienny interpretują określony stan faktyczny;
3. art. 8 KPA poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek:
a) braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym materiałem dowodowym;
b) usiłowania wskutek zmiany decyzji postanowieniem wyjaśniającym jej treść usankcjonowania bezprawnych działań A. P., wbrew wcześniejszym orzeczeniom organów administracji samorządowej państwowej, jak również orzeczeniom sądów;
4. art. 10 KPA poprzez:
a) niezapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu,
b) niezapewnienie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji,
c) niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;
5. art. 113 § 2 KPA poprzez:
a) wyjaśnienie w postanowieniu wątpliwości obejmujące ustalenie prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej, a tym samym zmianę meritum decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy;
b) faktyczną zmianę treści decyzji wskutek wyjaśnienia, skutkujące w zasadzie rozstrzygnięciem sprawy innym niż pierwotne, bez zbadania przesłanek i konsekwencji wydania przedmiotowego postanowienia.
Z uwagi na powyższe wnieśli o:
uchylenie przedmiotowego postanowienia i rozpoznanie sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący argumentowali, iż przedstawione przez organ II instancji wyjaśnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znacznie wykracza poza ramy wyjaśnienia uregulowanego w przepisie art.113 § 2 KPA, prowadzi do merytorycznej zmiany treści decyzji i sankcjonuje bezprawność działań A. P. Nadto, brak wskazania w § 5 Rozporządzenia z dnia 09 listopada 2004r. rodzaju inwestycji – zakładu przedpogrzebowego nie oznacza, iż nie jest to inwestycja uciążliwa i nie wymagająca sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W tej kwestii pozostaje aktualne, a co najmniej – zdaniem skarżących - może być pomocne do rozpoznania sprawy, stanowisko zaprezentowane przez sąd administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 1999r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 1878/98, w którym działalność zakładu przedpogrzebowego uznano za działalność uciążliwą. Okoliczność tę potwierdzają sporządzone na potrzeby postępowań cywilnych w sprawach o sygn. akt I C [...] i I C [...] opinie biegłych sądowych, z których wynika negatywny wpływ działania zakładu A. P. na zdrowie skarżących. Zdaniem małżonków T. nie ma znaczenia dla oceny sytuacji fakt utraty ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy nie może w żadnym wypadku naruszać interesów właścicieli sąsiadujących nieruchomości, co wynika zarówno z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z prawa sąsiedzkiego (Kodeks cywilny, Europejska Konwencja Praw Człowieka z dnia 04 listopada 1950r.). Nadto, poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich towarzyszących sprawie okoliczności, w szczególności dotychczasowej liczby i wyników postępowań prowadzonych z udziałem skarżących i inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując wyjaśnienia treści decyzji z dnia [...] czerwca 2005r. wkroczyło w uprawnienia organu planistycznego tj. organów gminy w postępowaniu, którego zakres był znacznie węższy i nie dotyczył merytorycznego rozstrzygania kwestii planowania przestrzennego. Skarżący powołali wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 13 lutego 2003r., w którym wyraźnie wskazano, iż w obiekcie A. P. nie mogą być prowadzone usługi z zakresu organizacji ceremonii przedpogrzebowych.
Uzupełniając wywody skargi pismem z dnia 22 września 2006r. (k.17) skarżący podali, iż w postępowaniu administracyjnym doszło również do istotnych naruszeń przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności jej art. 1 ust. 2 zawierającego zobowiązanie uwzględniania wymagań ładu przestrzennego i innych warunków gwarantujących prawidłowe zagospodarowanie przestrzeni. Dokonując interpretacji głównie w oparciu o przepisy Rozporządzenia z dnia 09 listopada 2004r., organ pominął przepisy aktu wyższego rzędu, jakim jest wskazana ustawa. Ponadto szeroko interpretując decyzję, której nie był autorem, nie przeprowadził wyjaśniającego postępowania administracyjnego, nie uwzględnił, iż szkodliwość przedmiotowych usług została potwierdzona wyrokami sądów powszechnych zasądzających od niego wysokie kwoty zadośćuczynienia i odszkodowania dla skarżących.
W kolejnym piśmie z dnia 04 grudnia 2006r. skarżący zwrócili uwagę na niekonsekwencję stanowiska organu II instancji porównując dla przykładu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2006r. i uzasadnienie decyzji z dnia [...] lipca 1999r. (k.136).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Uzupełniając argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu wywiodło, iż przepis § 5 pkt 1 lit. d Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004r. odnosi się wyłącznie do przedsięwzięć wymienionych w § 3 tego Rozporządzenia, który zawiera zamknięty katalog inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko z warunkowym odesłaniem do inwestycji wskazanych w § 2 ust. 1. Zarzuty podniesione przez skarżących kwestionują prawidłowość ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy zaskarżonym postanowieniem rozstrzygnięto jedynie wątpliwości co do jej treści.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu zarówno z przyczyn w niej wskazanych (szczególnie istotny pozostaje uzasadniony zarzut naruszenia przepisów procesowych, w tym art. 113 § 2 KPA), a także z przyczyn nie wskazanych w skardze, które sąd administracyjny był władny uwzględnić z urzędu (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. Przy tym nie może zostać ocenione jako zgodne z prawem zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2006r., jak i postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2006r. Z mocy art. 135 p.p.s.a. zachodziła dopuszczalność wyeliminowania z obrotu prawnego także orzeczenia organu I instancji.
Przedmiot postępowania objętego kontrolą sądu stanowi nietypowe postępowanie orzecznicze organów administracyjnych, a mianowicie postępowanie w przedmiocie wykładni wydanego rozstrzygnięcia merytorycznego (decyzji Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2005r.).
Kwestię wykładni, czyli wyjaśnienia w drodze postanowienia, wątpliwości co do treści decyzji reguluje art. 113 § 2 KPA, który stanowi, że organ, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Zgodnie z § 3 cytowanego przepisu na postanowienie to służy zażalenie. Tym samym służy też na nie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).
Celem orzeczenia w trybie art. 113 § 2 KPA jest wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, która zawierać może w odczuciu strony niejasności interpretacyjne. Skoro już sama decyzja nie powinna być wieloznaczna, to postanowienie stanowiące jej wykładnię musi być tak precyzyjne i jasne, by wyjaśniało ewentualne wątpliwości interpretacyjne co do treści rozstrzygnięcia. Jest ono konieczne wtedy, gdy postanowienie lub decyzja są tak niejednoznaczne lub tak zawiłe, że ich treść utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Postanowienie wyjaśniające musi być zgodne z duchem decyzji i nie może zastępować ustaleń organu orzekającego, ani prowadzić do zmiany treści decyzji zastępując postępowanie odwoławcze. Nie może też pozostawać w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1997r. w sprawie sygn. akt 1612/69 Lex nr 30804 oraz wyrok NSA z dnia 09 stycznia 2003r. w sprawie sygn. akt I SA 1283/01, Lex nr 156394). Instytucja wykładni decyzji w trybie art. 113 § 2 KPA nie może też być wykorzystywana przez organ administracyjny jako instrument służący konwalidacji popełnionych w postępowaniu "głównym" błędów. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie sygn. akt II SA 1560/01, Lex nr 126798 zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienie ma dotyczyć i jego uzasadnienia. Przedmiotem wyjaśnienia może być wyłącznie decyzja wydana w konkretnej sprawie, a organ nie może w drodze wyjaśnienia zmienić rodzaju sprawy oraz czynić wyjaśnień poza granicami decyzji naruszając tożsamość sprawy w sensie podmiotowym i przedmiotowym. Postanowienie wyjaśniające nie może się opierać na nowych ustaleniach i nowych dowodach, ma służyć tylko i wyłącznie wyjaśnieniu decyzji - w takim zakresie, w jakim została ona wydana. Podkreślić trzeba, iż organ administracyjny nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Wyjaśnienie wątpliwości prowadzące do oceny stanu faktycznego lub prawnego powoduje zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia, pozostając w sprzeczności lub bez związku z treścią decyzji.
Zważywszy na charakter postanowienia wyjaśniającego treść wydanej wcześniej decyzji, a zwłaszcza na cel regulacji prawnej przewidzianej w art. 113 § 2 KPA należy przyjąć, że postanowienie to musi być jasne, czytelne i nie budzące żądnych wątpliwości co do rozumienia przez organ treści decyzji i zakresu orzeczenia głównego. Jednocześnie instrument uregulowany w tym przepisie żadną miarą nie może być wykorzystany do zmiany znaczenia sentencji decyzji, czy jej uzasadnienia.
Tych cech nie miało postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2006r. znak [...]. Wyjaśnienie w nim wątpliwości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2005r. składa się z dwóch akapitów. W pierwszym stwierdzono, że inwestycja objęta decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. obejmuje wszelakie usługi i handel nie ujęte w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004r., gdyż handel i usługi wymienione w tym akcie prawnym wymagają przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego wraz z opracowaniem raportu o oddziaływaniu na środowisko i wykonaniem niezbędnych uzgodnień. Zatem ta część wskazywałaby na niedopuszczalność tylko inwestycji wymienionych w Rozporządzeniu. Inwestycje w postaci domów przedpogrzebowych nie zostały w nim wymienione (wymieniono tylko instalacje do spopielania zwłok – krematoria). W dalszej części wyjaśnienia powyższej decyzji Prezydent Miasta stwierdził, że w odniesieniu do realizacji inwestycji pod nazwą "Dom Żałoby" będącą faktycznie domem przedpogrzebowym Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 kwietnia 1999r. przesądził, iż usługi te, pomimo że nie zostały wymienione w powołanym Rozporządzeniu, należą do usług uciążliwych i nie mogą być lokalizowane jako zwykłe usługi na terenach zabudowy mieszkaniowej. Jednocześnie postanowienie organu I instancji nie zawiera uzasadnienia zaprezentowanego w sentencji stanowiska co do rozumienia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2005r. Narusza tym samym wymogi art. 107 § 3 KPA, który to przepis odnosi się także do postanowień z mocy art. 126 KPA.
Już nawet pobieżna analiza wyjaśnienia wątpliwości wskazuje na wzajemną sprzeczność akapitu pierwszego i akapitu drugiego sentencji. Dyskwalifikuje to w całości postanowienie i należy uznać, iż faktycznie organ I instancji nie dokonał wykładni treści decyzji o warunkach zabudowy. Do takiego wniosku upoważnia oczywista, widoczna, wyżej przedstawiona sprzeczność w treści wykładni powodująca jeszcze większe wątpliwości interpretacyjne niż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2005r., nie pozwalająca ustalić, jak organ I instancji rozumie swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.
Postanowienie to na skutek wniesionego przez A. P. zażalenia zostało poddane kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta B. w całości i stwierdziło, że "użyty w decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] znak [...] zwrot " ... handel i usługi nieuciążliwe, nie wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004r." obejmuje swoim zakresem działalności w postaci prowadzenia domu przedpogrzebowego lub domu żałoby".
Pomijając niejasność orzeczenia II instancji – druga część zdania nie współbrzmi z pierwszą i jest nielogiczna (prawdopodobnie zaistniała omyłka i zamiast wyrazu "działalności" powinno być "działalność") - to zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego także, jak postanowienie organu I instancji, nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 KPA, a ponadto zapadło z obrazą art. 138 § 1 pkt 2 KPA, co miało wpływ na wynik sprawy.
Jak na wstępie zaznaczono – postępowanie o wyjaśnienie treści rozstrzygnięcia jest szczególnym postępowaniem i nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wcześniej zakończonej. Z wyraźnej woli ustawodawcy wykładni dokonuje organ, który wydał decyzję. Jest to zrozumiałe ze względu na cel i skutek tej regulacji procesowej. Zatem w sytuacji, gdy organ I instancji orzekając na podstawie art. 113 § 2 KPA faktycznie nie wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji lub wyjaśnienie jest tak nieczytelne, że nie da się go zrozumieć - organ odwoławczy po rozpoznaniu zażalenia na takie postanowienie nie jest władny rozstrzygnąć na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA poprzez orzeczenie co do istoty sprawy po uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Nie mogąc zaakceptować zaskarżonego postanowienia winien na podstawie art. 138 § 2 KPA uchylić je i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a więc ten, który z mocy art. 113 § 2 KPA powołany został do wyjaśnienia wątpliwości co do treści wydanego przez siebie rozstrzygnięcia merytorycznego. Taki sposób działania organu II instancji nie naruszy, w wypadku kontroli postanowienia wyjaśniającego, istoty art. 138 § 2 KPA (dopuszczającego orzeczenie kasacyjne gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części), bowiem postępowanie w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości decyzji przewidziane w art. 113 § 2 KPA, jak wyżej zauważono, różni się zasadniczo od typowego postępowania administracyjnego. W szczególności nie można w nim przeprowadzać dowodów służących wyjaśnieniu sprawy "głównej". Istotą tego postępowania jest wyłożenie przez organ administracyjny rozumienia swego rozstrzygnięcia. Decyzję reformatoryjną, jak w sprawie niniejszej, mógłby wydać organ II instancji tylko wówczas, gdyby wykładnia dokonana zaskarżonym postanowieniem budziła wątpliwości z punktu widzenia zasad logicznego rozumowania odnoszącego się do meritum sprawy i była sprzeczna z analizą treści interpretowanego rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem. W sytuacji braku faktycznego dokonania wykładni przez organ I instancji brak jest możliwości analizy zajętego stanowiska.
W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem faktycznie orzekło za organ I instancji w sposób oczywiście odbiegający od części "wykładni" tego organu i w należyty sposób odmiennego stanowiska nie uzasadniło. Jak wyżej zaznaczono – uzasadnienie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego (tak jak i organu I instancji) nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 KPA, gdyż zasadniczej kwestii poświęcono jedno (ostatnie) zdanie uzasadnienia.
Zasadnie zarzuca skarga, iż w postępowaniu naruszono zasadę zaufania obywateli do Państwa (art. 8 KPA), bowiem oba organy administracji orzekły diametralnie odmiennie, a żaden swego stanowiska nie uzasadnił, przy tym organ I instancji orzekł w sposób wewnętrznie sprzeczny. Zasadne też pozostają zarzuty naruszenia pozostałych, wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu nie tylko zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2006r., ale i postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2006r.
Orzekając obecnie, na skutek niniejszego wyroku, w przedmiocie wykładni decyzji z dnia [...] czerwca 2005r. uwzględni organ administracyjny powyżej zawartą ocenę prawną odnoszącą się do charakteru i celu regulacji art. 113 § 2 KPA. W szczególności należy pamiętać, że postanowienie interpretacyjne nie może zastępować ustaleń organu zawartych w orzeczeniu głównym, ani prowadzić do uzupełnienia jego postępowania wyjaśniającego, czy zmiany wcześniejszego rozstrzygnięcia. Nie może też pozostawać z nim w sprzeczności.
O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200, art. 205 § 2 cytowanej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).