II SA/Bk 643/19

II SA/Bk 643/19 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2019-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko
Marcin Kojło
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 546/20 - Wyrok NSA z 2023-02-22
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 48 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. R. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych oraz przedłożenia dokumentów oddala skargę
Uzasadnienie
Podstawą zaskarżonego postanowienia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej w skrócie: "PINB") na podstawie kontroli przeprowadzonych w dniach: 15 listopada 2017 r., 21 listopada 2017r., 28 listopada 2017 r. ustalił, że na działce o nr ew. gr.[...], położonej w miejscowości J., gmina J., wykonane zostały roboty niwelacyjne oraz dokonano wymiany gruntu rodzimego na żwir w pasie o szerokości 5,5 m i długości 100,0 m. W wyniku powyższych prac powstała nawierzchnia utwardzona umożliwiająca wykorzystanie przedmiotowej działki jako szlaku komunikacyjnego tj. drogi, łączącej drogę polną za wsią z drogą powiatową (dz. nr ew. gr. 159). Organ ustalił również, że szerokość pasa drogowego wynosi 5,50-6,00 m wzdłuż całej długości działki, droga jest czynna (ślady przejazdu ciągników rolniczych), a Inwestor i właściciel nieruchomości - Gmina J. wskazane roboty budowlane wykonał bez uzyskania pozwolenia na budowę.
Na podstawie powyższych ustaleń PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, dotyczące drogi gruntowej usytuowanej na działce o nr geod. [...], położonej w J. gmina J., a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, wstrzymał inwestorowi – Gminie J., roboty budowlane. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, iż Inwestor rozpoczął roboty budowlane w zakresie niwelacji terenu w/w działki, co można zakwalifikować jako roboty przygotowawcze, bez uzyskania uprzednio - pozwolenia. Następnie ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2018r. znak:[...], nakazał Gminie J. zaniechanie dalszych robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
W dniu 11 lipca 2018r. D. R. (dalej powoływany jako: "Skarżący") złożył do PINB w M. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego w/w decyzją ostateczną w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 1 i § 3 k.p.a., PINB w M. odmówił wznowienia postępowania, zakończonego własną decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2018r. znak:[...]. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Rozpatrując ponowienie sprawę PINB w M. postanowieniem z dnia [....] października 2018r. nr [...], wznowił postępowanie administracyjne, zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2018r., a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...], uchylił własną ostateczną decyzję z dnia [...] marca 2018r. znak: [...]oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nakazania Gminie J. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy drodze gruntowej, zlokalizowanej na działce nr geod. [ ] w J., gmina J. W uzasadnieniu przywołanej decyzji organ stwierdził, iż uzupełniające postępowanie dowodowe wykazało, iż w wyniku działań Inwestora powstał obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, co wymagać będzie wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie wykonania obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019r. znak:[...] Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że droga jako budowla - wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, którego Inwestor nie posiada.
Uwzględniając powyższe okoliczności PINB w M. w dniu [...] maja 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie drogi gruntowej zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] położonej w J., gmina J. Następnie, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 24 czerwca 2019 r. zobowiązał Wójta Gminy J. do zabezpieczenia terenu budowy i obiektu przed dostępem osób postronnych oraz do przedłożenia w terminie do 30 września 2019 r. dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, tj. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, sprawdzeniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnymi na dzień opracowania projektu, oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działki o nr [...].
Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Wójt Gminy J. oraz D. R. zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez dokładnej analizy sprawy oraz art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne zastosowanie tych przepisów podczas gdy istniały przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego - drogi gruntowej ze względu na fakt, iż już w marcu 2018 roku Inspektor nakazał zaniechania dalszych robót i uzyskanie pozwolenia na budowę, a Inwestor zignorował ten nakaz i nadal prowadził prace zmierzające do ukończenia budowli.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie podzielił zarzutów ww. zażaleń i postanowieniem z dnia [...] lipca 2019r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie. Uzasadniając zajęte stanowisko organ wyjaśnił, że skoro wybudowana droga gruntowa na działce o nr ew. gr. [...] stanowi samowolę budowlaną, to PINB w M. zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
Organ II instancji zwrócił dodatkowo uwagę, że co prawda legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora, ale organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wdrożenia procedury legalizacyjnej w przypadku stwierdzenia istnienia samowoli budowlanej. Dlatego też PINB w M. zadziałał prawidłowo, a zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane jest bezpodstawny. Podkreślił, że na obecnym etapie sprawy, nie ma podstaw do wdrożenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego tj. nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, o co wnioskuje skarżący, tym bardziej, że działania podejmowane przez Wójta Gminy J. w postaci zmiany klasyfikacji gruntów, po wstrzymaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. robót budowlanych na dz. nr ew. gr.[...], nie stanowią robót budowlanych.
Odnosząc się z kolei do zażalenia Wójta Gminy J., PWINB wyjaśnił, iż co prawda Gmina J. jest instytucją zaufania publicznego, to jednak brak wiedzy związanej z procedurami administracyjnymi, nie zwalnia jej z obowiązku przestrzegania przepisów prawa. W tym zakresie organ przypomniał, że pas terenu oznaczony nr ew. gr. [...] wydzielony został z działki o nr ew. gr. [...] w 2016 roku, a w 2017 zostały przeprowadzone roboty budowlane polegające na niwelacji terenu oraz wymianie gruntu rodzimego na żwir w wyniku czego powstała droga. Natomiast do zmiany w ewidencji gruntów przedmiotowej działki o nr ew. gr. [...] z działki rolnej na działkę drogową doszło dopiero w 2018 roku i w tym też roku w Starostwie Powiatowym w M. złożone zostało zgłoszenie przebudowy drogi gminnej na działce o nr ew. gr.[...], która to drogą jeszcze gminną nie jest, ponieważ nie Rada Gminy nie podjęła uchwały o zaliczeniu jej do kategorii dróg gminnych. Wobec powyższych faktów niezrozumiałe jest stanowisko Wójta oraz treść złożonego zażalenia.
Skargę na postanowienie PWINB złożył do sądu administracyjnego D. R. zarzucając mu naruszenie:
- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez dokładnej analizy sprawy, w tym wielokrotnie podnoszonych przez stronę faktów co do okoliczności, terminu wykonania drogi, jej niebezpiecznego położenia, braku wykonywania postanowień organów nadzoru budowlanego, co spowodowało wydanie przez organ postanowienia niezgodnego z prawem,
- art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne zastosowanie tych przepisów podczas, gdy istniały przesłanki nakazania rozbiórki obiektu budowlanego - drogi gruntowej ze względu na fakt, iż co najmniej już w marcu 2018 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał zaniechanie dalszych robót i uzyskanie pozwolenia na budowę, a Inwestor zignorował ten nakaz i nadal prowadził prace zmierzające do ukończenia budowli,
- art. 41 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie, iż już na przełomie X/XI 2017 r. Inwestor rozpoczął budowę drogi, a zatem miał niemal 2 lata od chwili budowy na usunięcie wadliwości prawnej swojej budowy, czego nie zrobił, a wręcz wprowadzał w błąd organy architektoniczno-budowlane, co doprowadziło do wydania błędnego postanowienia organów I i II instancji. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę drogi gruntowej położonej w J. na działce o r geod. [...].
Skargę na postanowienie PWINB z dnia [...] lipca 2017r. wiosła również Gmina J. zarzucając mu naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w oparciu o błędne przyjęcie, że Gmina swoimi działaniami doprowadziła do powstania obiektu budowlanego, podczas gdy utwardzenie powierzchni gruntu na działce nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
PWINB w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.
Postanowieniem z dnia 30 września 2019r. tutejszy sąd odrzucił skargę Gminy J. na postanowienie PWINB w B. z dnia [...] lipca 2019r. Nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych oraz przedłożenia dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie PWINB w B. z dnia [...] lipca 2019r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB w M. z [...] czerwca 2019 r. zobowiązujące Wójta Gminy J. do zabezpieczenia terenu budowy i obiektu przed dostępem osób postronnych oraz do przedłożenia w terminie do 30 września 2019 r. dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1202 ze zm., dalej w skrócie: "p.b."). Zgodnie z tą regulacją, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 – tj. mająca za przedmiot obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3).
Organy nadzoru budowanego orzekające w przedmiotowej sprawie, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ustaliły, że Gmina J. zrealizowała na działce o nr ew. [...] w J., gmina J. drogę gruntową, łączącą drogę powiatową z inną drogą gruntową o nr geod. [...]. W ocenie sądu organy nadzoru prawidłowo również stwierdziły, że wybudowana droga gruntowa wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy Prawo budowlane, a takim pozwoleniem inwestor – Gmina J. nie legitymuje się. W dniu 5 marca 2018r. Gmina J. uzyskała co prawda decyzję o zmianie w ewidencji gruntów użytków rolnych na drogę, a następnie w dniu 19 kwietnia 2018r. złożyła zgłoszenie na przebudowę drogi gminnej na przedmiotowej działce, tym niemniej, jak słusznie podkreślono w zaskarżonym postanowieniu, żadna z tych procedur nie legalizuje uprzednio samowolnie wykonanego obiektu budowlanego w postaci drogi.
W sprawie nie budzi też wątpliwości, że powstała droga gruntowa jest obiektem budowlanym – budowlą, o jakiej mowa w art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 3 powołanej ustawy przez budowlę należy rozmieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolnostojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomnik a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkowa.
W ocenie sądu w kontrolowanej sprawie bezsporne jest również, że wybudowanie kontrolowanej drogi gruntowej powinno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (tak też NSA w wyroku z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3370/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 28 ust.1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31ustawy. Skoro Inwestor, co podkreślono już wyżej, takiego pozwolenia nie posiada, to organy nadzoru budowlanego zasadnie wszczęły procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie powyższej regulacji kwestionuje co prawda skarżący, twierdząc że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki wybudowanej samowolnie drogi gruntowej, tym niemiej stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Rozbiórka obiektu budowlanego jest bowiem najsurowszym sposobem reakcji na naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Postępowanie legalizacyjne poprzedza wydanie nakazu rozbiórki, a skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postpowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki.
Z uwagi na powyższe okoliczności faktyczne i prawne, argumenty skarżącego podnoszone w skardze należy uznać za chybione. Organy w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny zastosowały odpowiednie normy prawne i wszczęły procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Celowość zaś zastosowania procedury z ww. przepisu nie budzi wątpliwości sądu. Dlatego też jako nieusprawiedliwiony należy ocenić zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem to właśnie okoliczność rozpoczęcia prac przygotowawczych przy budowie kontrolowanej drogi gruntowej bez uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę zdeterminowała konieczność wydania postanowienia z art. 48 ust. 2 p.b. inicjującego procedurę legalizacyjną, co też trafnie uczyniły organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie.
Również zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, albowiem organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a zaskarżone postanowienie zostało wydane po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi.