II SA/Bk 641/25

II SA/Bk 641/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2025 r. spraw ze sprzeciwów T. w O., J.W., E.K., P.P., Z.R. i A.A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 28 marca 2025 r. nr 409.67/B-1/5/2025 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciwy.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: "SKO", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 28 marca 2025 r., nr 409.67/B-1/5/2025, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy Nowy Dwór (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 17 lutego 2025 r. (znak: ITP.6733.3.2024), o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektów przeznaczonych na działalność usługowo-produkcyjną obejmujących budowę: (-) zakładu termicznego przekształcenia odpadów (spalarnię) obejmującego: halę z instalacją do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych medycznych, weterynaryjnych i innych niż niebezpieczne wraz z wytwarzaniem energii elektrycznej i cieplnej, (-) budynku biurowo-socjalnego służącego pracownikom pracującym przy instalacji do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych medycznych, weterynaryjnych i innych niż niebezpieczne, wraz z zagospodarowaniem i infrastrukturą techniczną, na terenie obejmującym działki nr ewid.: [...] (obręb ewid. nr [...]), gmina Nowy Dwór i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzja SKO wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu wniosku M. Sp. z o.o. z siedzibą w Białymstoku (dalej: "inwestor", "spółka"), organ I instancji odmówił ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu decyzji Wójt stwierdził, że ww. inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Organ ten podniósł, że - w myśl art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - inwestycja celu publicznego to przedsięwzięcie, które - po pierwsze - musi realizować jeden z celów objętych art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a po drugie - musi mieć znaczenie co najmniej lokalne (gminne). W ocenie Wójta wskazane zamierzenie budowlane nie zostało wymienione wprost w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, zdaniem organu I instancji, z treści przedłożonego wniosku oraz opisu tej inwestycji zawartej w dołączonej do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia nie wynika, aby przedmiotowa inwestycja miała znaczenie co najmniej lokalne, gdyż nie pozwala na termiczne przekształcanie odpadów zbieranych z obszaru co najmniej z całej gminy. Trudno jest ją zaliczyć do przedsięwzięć realizujących zadania o charakterze lokalnym lub ponadlokalnym, skoro nie będzie współpracować również z żadnym zakładem unieszkodliwiania odpadów zlokalizowanym w np. obrębie województwa (przykładowo w zakresie zagospodarowania odpadów wyodrębnionych w wyniku przetwarzania odpadów, o statusie regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych). Zdaniem Wójta planowana inwestycja ma charakter komercyjny, związany jedynie z instytucją prywatną, realizowaną głównie w interesie prywatnym, nie zaś dla zaspokojenia potrzeb osób zamieszkujących na terenie całej Gminy Nowy Dwór, w celu ochrony warunków higieniczno-sanitarnych.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka, w którym zarzuciła zaskarżonej decyzji błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na tym, że: 1) organ błędnie ustalił, że spółka nie wykazała, iż planowana instalacja spełnia wymagania z definicji inwestycji celu publicznego, a w konsekwencji błędnie uznał, iż planowania instalacja nie jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy nie ulega wątpliwości, że realizacja inwestycji miałaby zasięg co najmniej lokalny (przyjmowane byłyby odpady od mieszkańców gminy); 2) błędnie ustalił, że planowana inwestycja nie pozwala na przekształcanie odpadów zebranych z obszaru co najmniej z całej gminy, nie wskazując na jakiej podstawie doszedł do takiego wniosku, skoro nie wynika to z opisu inwestycji.
Spółka podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8 oraz 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz arbitralne ustalenie, że planowana inwestycja nie spełnia warunków inwestycji celu publicznego. W ocenie spółki, organ zupełnie arbitralnie ustalił, że planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego i nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, że inwestycja nie ma zasięgu lokalnego. Spółka zarzuciła nadto, że organ nie wykazał żadnej inicjatywy dowodowej w tym zakresie, a mając wątpliwości co do spełnienia kryteriów z art. 2 pkt 5 ustawy powinien wezwać inwestora do przedstawienia dodatkowej argumentacji. Spółka zarzuciła też, że nie była w stanie przewidzieć, że organ I instancji będzie w ten sposób prowadzić postępowanie - w zasadzie bez jej udziału.
W ocenie spółki błędne ustalenia stanu faktycznego doprowadziły do naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 54 i 64 ustawy w zw. z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędne zastosowanie, bowiem w niniejszej sprawie nie występują przesłanki do odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 2) art. 2 pkt 5 ustawy w zw. z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że planowana inwestycja nie jest dla celów publicznych bowiem nie stanowi działań o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym i będzie dotyczyła wyłącznie podmiotów prywatnych, podczas gdy z samej treści tego przepisu wynika, że nieistotny dla ustalenia celu publicznego jest status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła finansowania, a ponadto, skarżąca wykazała, że planowana inwestycja będzie dotyczyła i oddziaływała na obszar lokalny i ponadlokalny, przyjmując do instalacji odpady od okolicznych mieszkańców, zaś moce przerobowe planowanej inwestycji zapewnią obsługę całej gminy.
Po rozpoznaniu powyższego odwołania, SKO decyzją z dnia 28 marca 2025 r., nr 409.67/B-1/5/2025, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta z dnia 17 lutego 2025 r. (znak: ITP.6733.3.2024) i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię.
W ocenie SKO, w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie zostało ustalone, w sposób nie budzący wątpliwości, czy planowane przez skarżącą spółkę przedsięwzięcie zalicza się do inwestycji celu publicznego, czy też nią nie jest, zaś wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu I instancji co do charakteru tej inwestycji, nie znajduje wystarczających podstaw w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.
Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor nie wykazał, iż planowana inwestycja jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu co najmniej lokalnym. W takiej jednak sytuacji, co trafnie podniosła spółka, organ I instancji winien był wezwać ją do udzielenia wyjaśnień na tę okoliczność, w tym przedstawienia argumentów przemawiających za zaliczeniem planowanej inwestycji za inwestycję celu publicznego. Tymczasem organ ten, bez podjęcia jakichkolwiek działań mających na celu wyjaśnienie kwestii, czy planowana inwestycja ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla pewnej zbiorowości (wspólnoty), arbitralnie uznał, iż nie jest to inwestycja celu publicznego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby po wpłynięciu wniosku o ustalenie inwestycji celu publicznego, Wójt prowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji.
Z kolei, zdaniem organu odwoławczego, wskazane w zaskarżonej decyzji okoliczności nie przesądzają o tym, iż planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Po pierwsze, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie zostało wymienione wprost w art. 6 u.g.n. Zgodnie z art. 6 pkt 3 u.g.n., celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania lub ich wykorzystania w instalacji odnawialnego źródła energii wytwarzającej biogaz w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r. poz. 1436, 1597, 1681 i 1762 oraz z 2024 r. poz. 834). Pojęcie odzysku odpadów zostało uregulowane w art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587). Zgodnie z tym przepisem, odzysk odpadów oznacza jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Z kolei, jednym z rodzajów odzysku jest odzysk energii, który polega na tym, że w wyniku termicznego przekształcania odpadów następuje odzyskanie energii (art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o odpadach). Termiczne przekształcenie odpadów to poddanie ich m. in. spalaniu przez ich utlenianie (art. 3 ust. 1 pkt 29 ustawy o odpadach). Zatem, budowa obiektu służącego do odzysku odpadów stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.g.n., o ile służyć będzie ogółowi zainteresowanych korzystaniem z tych urządzeń, a nie wyłącznie wytwarzającemu odpady, do którego taki obiekt należy.
Z kolei, zdaniem organu odwoławczego, o braku co najmniej lokalnego znaczenia planowanej inwestycji nie świadczy wskazana w zaskarżonej decyzji okoliczność, iż planowana inwestycja nie będzie posiadała możliwości termicznego przekształcania odpadów zbieranych z obszaru całej gminy. Po pierwsze, nie wiadomo na jakiej podstawie Wójt doszedł do takiego wniosku. Po drugie, należy podkreślić, iż o lokalnym znaczeniu inwestycji decyduje to, czy planowana inwestycja ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla pewnej zbiorowości (wspólnoty), przy czym taką zbiorowością nie musi być konieczne społeczność całej gminy. Mogą ją tworzyć np. mieszkańcy jednej, czy kilku miejscowości położonych na jej terytorium. Również podniesiona okoliczność, iż planowana inwestycja nie będzie współpracować z żadnym zakładem unieszkodliwiania odpadów zlokalizowanym np. w obrębie tego samego województwa nie przesądza o braku lokalnego, czy ponadlokalnego znaczenia inwestycji. Nie można bowiem wykluczyć, iż samodzielna eksploatacja planowanej inwestycji będzie spełniała przesłankę działania o znaczeniu lokalnym lub nawet ponadlokalnym.
Zdaniem więc organu odwoławczego, z uwagi na wyżej wskazane wady zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości, zaś sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji winien wezwać inwestora do wykazania, iż planowana inwestycja jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu co najmniej lokalnym, a następnie ocenić, czy ww. inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Jeżeli organ ustali, iż planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, to winien dokonać analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 ustawy) i w oparciu o jej wyniki wydać stosowne rozstrzygnięcie.
Sprzeciw od powyższej decyzji, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosło Towarzystwo Z. z siedzibą w Oświęcimiu (dalej: "Towarzystwo"). Zdaniem Towarzystwa uchylona decyzja Wójta była prawidłowa i należało ją utrzymać w mocy. Inwestor dołączył do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla innej inwestycji, tj. obejmującej budowę obiektów przeznaczonych na działalność usługowo -produkcyjną. Inwestycja, której dotyczy niniejszy sprzeciw, nie jest więc tożsama z tą, która była przedmiotem ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Ponadto zdaniem Towarzystwa, inwestycja objęta wnioskiem nie jest inwestycją celu publicznego, ponieważ aby przedsięwzięcie stanowiło inwestycję celu publicznego muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki: przedmiot inwestycji powinien mieścić się w wyliczeniu zawartym w art. 6 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz inwestycja o tak określonym przedmiocie powinna mieć co najmniej znaczenie lokalne (gminne).Tymczasem w treści przedłożonego wniosku oraz opisu tej inwestycji zawartej w dołączonej do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia nie wynika, aby przedmiotowa inwestycja miała znaczenie co najmniej lokalne, gdyż nie pozwala na termiczne przekształcanie odpadów zbieranych z obszaru co najmniej całej gminy. Trudno jest ją również zaliczyć do przedsięwzięć realizujących zadania o charakterze lokalnym lub ponadlokalnym, skoro nie będzie współpracować również z żadnym zakładem unieszkodliwiania odpadów zlokalizowanym np. obrębie województwa.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w swojej decyzji. Ponadto wyjaśnił, że przedsięwzięcie, dla którego Wójt wydał decyzję z dnia 2 listopada 2021 r., znak: 6220.8.2017, o środowiskowych uwarunkowaniach, ma zakres szerszy niż inwestycja wskazana we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Analiza treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozwala na stwierdzenie, że dla inwestycji określonej we wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego ustalone zostały środowiskowe uwarunkowania. Nie można zatem powołać się na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, jako przeszkodę do wydania dla niego decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Sprzeciw od powyższej decyzji, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożyli również J. W., E. K., P. P., Z. R. i A. A. (dalej: "skarżący"), w którym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego. Nadto wnieśli o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 ust. 3 p.p.s.a., dowodu uzupełniającego z dokumentu Opinii prezydium Rady Naukowej Biebrzańskiego Parku Narodowego ws. budowy spalarni odpadów w Gminie Nowy Dwór z dnia 16 kwietnia 2025 r. celem wykazania faktu negatywnego zaopiniowania planowanej inwestycji przez prezydium Rady Naukowej Biebrzańskiego Parku Narodowego.
W ocenie skarżących brak jest podstaw do uznania, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wystarczający okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy inwestor nie udowodnił ani realizacji przez planowaną inwestycję celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., ani urzeczywistniania przez nią interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości. Powyższe należy uznać za oczywiste i niewymagające dalszego dowodzenia, a zatem nie było także podstaw do przekazywania sprawy do ponownego rozpatrywania organowi I instancji, bowiem wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały faktycznie wyjaśnione.
Dalej skarżący wskazali, że SKO błędnie wywiódł, że inwestycję może stanowić obiekt służący do odzysku odpadów, podczas gdy takiej kwalifikacji inwestycji zaprzecza zgromadzony materiał dowodowy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające kolejne decyzje w prowadzonym procesie inwestycyjnym. Jej ustalenia nie mogą być w żaden sposób zmodyfikowane ani wyjaśnione przez inwestora, w konsekwencji czego nie było powodu do uchylenia decyzji Wójta, bowiem inwestor jest już związany ustaleniami uzyskanej decyzji środowiskowej, z której wynika, że wbrew ustaleniom SKO, spalarnia nie będzie prowadziła działalności związanej z odzyskiem odpadów. Przedmiotowa działalność nie będzie służyła odzyskowi odpadów, jak mylnie wskazano w decyzji SKO, a zatem nie spełnia kryterium przewidzianego w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ponadto skarżący wyjaśnili, że organ I instancji prawidłowo wywiódł brak lokalnego charakteru planowanej Inwestycji. Planowana Inwestycja realizowana jest przez podmiot prywatny i jej funkcjonowanie ukierunkowane jest na osiągnięciu zysku. Powyższą argumentację potwierdza sprawozdanie z realizacji planu gospodarki odpadami województwa podlaskiego za lata 2020-2022 (strona 48), z której wprost wynika, że w latach 2020-2022 wytworzono 7.454,1183 Mg odpadów medycznych oraz 145,1403 Mg odpadów weterynaryjnych, podczas gdy inwestycja posiadać będzie zdolność przerobową do unieszkodliwiania odpadów do 23 200 Mg/rok. Już pobieżne porównanie ww. danych świadczy o zbędnym charakterze planowanej Inwestycja zarówno dla Gminy Nowy Dwór, jak i nawet całego województwa podlaskiego. Powyższe wyklucza możliwość uznania zakwalifikowania inwestycji do działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a zatem inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego w myśl art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem skarżących SKO zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. wskazując na niewyjaśnienie przez organ I instancji okoliczności nie mających co do zasady żadnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, gdyż inwestor, co niepodważalne - nie jest w stanie wykazać ich wystąpienia. Zatem stwierdzić należy, że SKO niezasadnie zastosowało w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w istocie nie było potrzeby uzupełniania materiału dowodowego w żadnym zakresie przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Wójta. Z rozstrzygnięcia tego wynika bowiem jednoznacznie, że inwestycja nie spełnia przesłanki odzysku i unieszkodliwiania odpadów, a ponadto nie jest inwestycją o znaczeniu lokalnym ani nawet ponad lokalnym, a jedynie reprezentuje interes majątkowy inwestora - a zatem nie może stanowić inwestycji celu publicznego, w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na powyższy sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w swojej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje:
Sprzeciwy podlegają oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Zgodnie zaś z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei z art. 64e p.p.s.a. wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest więc dokonanie pełnej weryfikacji legalności działalności organu drugiej instancji, ale tylko w zakresie określonym przez ustawodawcę, tj. przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów pozostających w danej sprawie w związku z tym przepisem. W rezultacie, jeżeli określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega on oddaleniu (por. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO z dnia 28 marca 2025 r., nr 409.67/B-1/5/2025, która uchyliła decyzję Wójta z dnia 17 lutego 2025 r. (znak: ITP.6733.3.2024), o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Dokonując kontroli legalności decyzji SKO w oparciu o art. 64e p.p.s.a., Sąd miał na względzie, że ocena zgodności z prawem decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprowadza się do badania, czy zachodziły ustawowe przesłanki zastosowania tej formy rozstrzygnięcia, tj. czy zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a okoliczności wymagające wyjaśnienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia jednak wymaga, że jak wskazano w wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 880/25, w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Również zauważenia wymaga, że przepis art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 792/25).
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego odnośnie wskazania przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Chodzi przede wszystkim o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."), przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344; dalej: "u.g.n."), przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1436 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587). Organ odwoławczy trafnie wskazał, że z przepisów tych wynika, że aby przedsięwzięcie stanowiło inwestycję celu publicznego muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki: przedmiot inwestycji powinien się mieścić w wyliczeniu zawartym w art. 6 u.g.n. oraz inwestycja o tak określonym przedmiocie powinna mieć co najmniej znaczenie lokalne. Zasadniczym zatem zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia było zatem ustalenie, czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne należy kwalifikować jako inwestycję celu publicznego.
Organ odwoławczy w swojej decyzji stwierdził, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu I instancji, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie zostało wymienione wprost w art. 6 u.g.n. Poczynił w tej mierze wywód prawny, z którym Sąd orzekający w niniejszej sprawie się zgadza. Podkreślenia bowiem wymaga, że jak trafnie bowiem wskazano w wyroku NSA z dnia 6 marca 2029 r., sygn. akt II OSK 998/17, zarówno odzysk energii z odpadów (realizowany przede wszystkim we współspalarni) jak i ich unieszkodliwianie (realizowane przede wszystkim w spalarni) zostało zaliczone w oparciu o art. 6 pkt 3 u.g.n. do celów publicznych. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie się przyjmuje, że budowa zakładu termicznego przekształcania odpadów stanowi inwestycję celu publicznego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 444/15, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 655/11, wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II OSK 1119/13, wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II OSK 821/13). Przedmiotowa inwestycja należy natomiast do tego typu zakładów, o ile służyć będzie ogółowi zainteresowanych korzystaniem z tych urządzeń, a nie wyłącznie wytwarzającemu odpady, do którego taki obiekt należy. Kwestia ta w niniejszej sprawie wymaga jednak zbadania przez organ I instancji.
Zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie wyjaśnił również drugiej z przesłanek wymaganych do zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Chodzi o co najmniej lokalne (gminne) znaczenie tej inwestycji (zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p.). Kwestia ta nie została w niniejszej sprawie ustalona w sposób niebudzący wątpliwości. Przy czym podkreślenia wymaga, że wprawdzie organ odwoławczy jednoznacznie zgodził się z organem I instancji, że we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor nie wykazał, iż planowana inwestycja jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu co najmniej lokalnym, ale w jego ocenie organ ten winien wezwać inwestora do udzielenia wyjaśnień na tę okoliczność, czego jednak nie zrobił.
W ocenie Sądu, dokonana przez organ odwoławczy analiza materialnoprawna sprawy determinowała konieczność uzupełnienia postępowania w omawianym zakresie. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest bowiem lakoniczne i sprowadza się do stwierdzenia, że trudno zaliczyć przedmiotową inwestycję do przedsięwzięć realizujących zadania o charakterze lokalnym lub ponadlokalnym, skoro nie będzie współpracować z żadnym zakładem unieszkodliwiania odpadów zlokalizowanym w obrębie województwa, a charakter planowanej inwestycji jest komercyjny. Trafnie więc organ odwoławczy podzielił zarzuty spółki, że organ I instancji nie wskazał, w jaki sposób doszedł do takiego przekonania. To zaś spowodowało, że w postępowaniu przed organem I instancji uniemożliwiono inwestorowi wykazanie tej okoliczności.
Zdaniem Sądu rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego w sprawie niniejszej, wbrew zarzutom ze sprzeciwów, nie należy traktować jako przesądzenia o uznaniu przedmiotowej inwestycji za inwestycję celu publicznego, tylko jako nałożenie na organ I instancji obowiązku umożliwienia inwestorowi wykazania tej okoliczności. Zgodzić się należy ze stanowiskiem inwestora podniesionym w odwołaniu, że został on rozstrzygnięciem organu I instancji zaskoczony, bez możliwości odniesienia się do stanowiska i argumentacji tego organu, zresztą której to argumentacji w uzasadnieniu decyzji właściwie zabrakło.
W świetle powyższego za bezzasadne należy uznać zarzuty sformułowane w obu sprzeciwach. Skarżący zmierzają w nich do wykazania, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotowa inwestycja nie posiada charakteru inwestycji celu publicznego, przy czym swoje stanowiska szczegółowo motywują. Zdaniem Sądu działania te pozostają nieskuteczne, gdyż skarżący czynią to za ten organ, który powinien analizy takiej dokonać w uzasadnieniu swojej decyzji, ale obowiązku tego nie dochował. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej aby strona mogła zrozumieć powody rozstrzygnięcia oraz ocenić jego legalność i zasadność. Nie można tej funkcji zastąpić późniejszym pismem procesowym czy to w postaci odpowiedzi na skargę, czy też argumentacją podniesioną przez skarżącego (uczestnika postępowania innego niż inwestor) w sprzeciwie. Ma zatem rację organ odwoławczy, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem nie dając możliwości inwestorowi (nie wzywając go) do wykazania okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, naruszył jego słuszny interes. Wobec powyższego jako całkowicie prawidłowe należy uznać zalecenia organu odwoławczego kierowane do organu I instancji, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu wezwał inwestora do wykazania, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu co najmniej lokalnym, a następnie ocenić, czy ww. inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Dopiero powyższe ustalenie przesądzi o dalszym kierunku postępowania w sprawie.
Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w sprzeciwach zarzuty okazały się niewystarczające do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, gdyż postępowanie przed organem odwoławczym zostało przeprowadzone w sposób na tyle wyczerpujący, że wystarczyło to do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Właściwie także oceniono zebrany materiał dowodowy. Prawidłowo również zinterpretowano, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.