II SA/Bk 639/25

II SA/Bk 639/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący/
Marek Leszczyński
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OZ 453/25 - Postanowienie NSA z 2025-07-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 39 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2025 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 5 marca 2025 r. nr SKO.440/13/2025 w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z 5 marca 2025 r. nr SKO.440/13/2025 utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Wiźnie z 16 stycznia 2025 r. nr 5023.1.1.2025 przyznającą J. G. pomoc społeczną w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku w wysokości po 350 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2025 r. do 30 czerwca 2025 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J. G. we wniosku z 3 stycznia 2025 r. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w Wiźnie o pilną pomoc społeczną na ciepłe posiłki w wysokości 1.000 zł na miesiąc, które w ostatnim czasie mocno zdrożały lub dostarczanie takich posiłków do domu. Zdaniem wnioskodawcy przyznane 350 zł od lipca do grudnia 2024 r. było niewystarczające na zakup gorących posiłków w obliczu znacznego wzrostu cen żywności i cen posiłków w barach dochodzących do 35 zł.
Organ odwoławczy wywiódł, że wniosek ten podlegał rozpatrzeniu w ramach pomocy przewidzianej w uchwale Rady Ministrów nr 149 z 23 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024 -2028 (M.P. z 2023 r., poz. 881; dalej powoływana jako uchwała nr 149). Świadczenie pieniężne za zakup posiłku w ramach Programu realizowane jest w trybie przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., dalej powoływana jako ustawa) dotyczących przyznania zasiłku celowego.
Jednym z warunków przyznawania przedmiotowej pomocy jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. Kryterium dochodowe w zakresie świadczeń pomocy społecznej określa art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 1.010 zł. To kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej obowiązuje od 1 stycznia 2025 r., zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 12 lipca 2024 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1044; dalej powoływane jako rozporządzenie). W ramach Programu kryterium to może zostać podwyższone do 200%. uchwałą nr LIII/389/2023 Rady Gminy Wizna z 30 listopada 2023 r. (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2023 r., poz. 6324, dalej też jako uchwala) podwyższono właśnie do 200 % kryterium dochodowe. Oznacza to, że próg kryterium dochodowego w przypadku osoby samotnie gospodarującej podniesiony został do kwoty 2.020 zł.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że wnioskodawca spełniała kryterium dochodowe. Organ odwoławczy ustalił, że dochód wnioskodawcy z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku czyli z grudnia 2024 r. wyniósł 947,88 zł a nie 1.041,10 zł, jak ustalił organ pierwszej instancji. Kwotę tę, zdaniem Kolegium, należało wyliczyć jako iloczyn ilości hektarów przeliczeniowych (2,7475 ha) i kwoty dochodu z 1 ha przeliczeniowego w wysokości 345 zł zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1296, dalej jako "rozporządzenie RM 2021"). Organ pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął kwotę 459 zł, która obowiązuje od 1 stycznia 2025 r. na podstawie rozporządzenia RM 2024. Jednocześnie organ odwoławczy powołując się na tezę wyroku WSA w Białymstoku z 10 maja 2018 r., II SA/Bk 99/18, stwierdził odmiennie niż organ pierwszej instancji, że kwota ustalonego dochodu nie może być pomniejszona o składki KRUS w kwocie 220 zł.
Mając powyższe na uwadze organ przyjął, że wnioskodawca kwalifikuje się do przyznania pomocy w ramach Programu. Jednak sam fakt spełnienia kryterium dochodowego nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej pomocy w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy. Z brzmienia tego przepisu, a zwłaszcza zastosowanego przez ustawodawcę zwrotu "może", jednoznacznie wynika, że ustalenie tego rodzaju świadczenia nie jest obligatoryjne, a przewidziane prawo do zasiłku celowego oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Zdaniem Kolegium uwzględnienie zgłaszanego żądania zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy nie tylko nie odpowiada celom, ale również możliwościom pomocy społecznej.
Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie Kolegium w pierwszej kolejności stwierdziło, że wnioskodawca z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności znajduje się w sytuacji, o jakiej mowa w uchwale nr 149, a konkretnie wymienionej w art. 7 pkt 5 ustawy. Zdaniem Kolegium niepełnosprawność nie czyni jednak wnioskodawcy niezdolnym do w pełni samodzielnego, normalnego funkcjonowania, a w szczególności nie skutkuje niezdolnością do pracy, co potwierdza fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego nastawionego na hodowlę byków. Z doświadczenia życiowego wynika, że aktywność taka wymaga sprawności fizycznej, w tym ruchowej. Wnioskodawca porusza się o własnych siłach, nie korzysta z pomocy innych osób i takiej pomocy nie wymaga. Niepełnosprawność nie ogranicza go zatem ani w codziennym funkcjonowaniu, ani nie dyskwalifikuje z rynku pracy i nie pozbawia możliwości podjęcia zatrudnienia. Kolegium podkreśliło, że wnioskodawca posiada wyższe wykształcenie, umiejętność obsługi komputera i korzystania z Internetu. Nadto posiada prawo jazdy kategorii B i jest czynnym kierowcą. Ma sporą wiedzę w obszarze prawa oraz sprawność w pisaniu pism. Wszystko to świadczy o tym, że jego sytuacja zdrowotna oraz predyspozycje osobiste pozwalają na podjęcie osobistych starań i wysiłków zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Podczas wywiadu środowiskowego wnioskodawca był informowany o możliwości zatrudnienia w zakładzie pracy chronionej, co byłoby do pogodzenia nawet z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a z pewnością pozwoliłoby na poprawę sytuacji finansowej. Sytuacja wnioskodawcy, w tym finansowa na tle innych osób korzystających z pomocy finansowej nie jest zła, a z takiego gospodarstwa, jak wnioskodawcy, na terenie Gminy Wizna utrzymuje się wiele rodzin, które na utrzymaniu mają uczące się dzieci. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że uprawniona jest ocena, iż wnioskodawca nie wykorzystuje w pełni własnych możliwości i nie wykazuje własnej inicjatywy w dążeniu do zapewnienia sobie potrzeb bytowych własnym staraniem. Podniesiono także, że wnioskodawca nie chce korzystać z innych alternatywnych form wsparcia w postaci paczek żywnościowych z Programu FEAD.
Odnosząc się do wskazywanych przez wnioskodawcę utrudnień w przygotowaniu posiłków wynikających z braku bieżącej wody w domu organ stwierdził, że istotnie może to utrudniać przygotowanie posiłków, ale nie wyklucza przygotowania we własnym zakresie ciepłego posiłku z wykorzystaniem produktów pochodzących z paczek żywnościowych. Z pewnością też czynność przygotowania ciepłego posiłku tak pod względem zdrowotnym, jak i pod względem posiadanej wiedzy i umiejętności nie przerasta możliwości wnioskodawcy. Organ zaznaczył, że w takich warunkach życiowych wnioskodawca funkcjonuje od wielu lat, w tym w okresie, kiedy nie korzystał z pomocy społecznej na zakup ciepłych posiłków i nie sposób uwierzyć, by wówczas nigdy nie przygotował w warunkach domowych ciepłego posiłku. Odnosząc się zaś do alternatywnego żądania zakupu i dowozu posiłków, stwierdzono, że niepełnosprawność wnioskodawcy nie powoduje również konieczności zakupu i dowozu posiłku do domu, gdyż jest on w stanie sam zakupić i spożyć posiłek poza miejsce zamieszkania. Przy tym wskazano, że dowóz posiłków to generowanie kolejnych kosztów, które uszczuplają budżet organów pomocowych na właściwą pomoc żywieniową i należy je traktować jako opcję do zrealizowania w najtrudniejszych sytuacjach połączonych z brakiem możliwości opuszczenia miejsca zamieszkania, czy to wskutek wieku, choroby, czy niepełnosprawności, na co wskazywałyby też zapisy Programu, a taka sytuacja po stronie wnioskodawcy nie występuje. Tymczasem sposób dysponowania środkami przeznaczonymi na pomoc nie może być dowolny i prowadzić w szczególności do nieuzasadnionego uprzywilejowania jednej osoby kosztem innych, co pozostaje tym bardziej kluczowe, w sytuacji gdy nie doszło do zwiększenia środków na pomoc w ramach Programu, o czym wiadomo samemu wnioskodawcy, jak przekonuje treść odwołania.
Zaakcentowano, że z Programu finansowane są również posiłki dla innych osób. Przy ustaleniu kwoty pomocy udzielonej wnioskodawcy kierować się należy potrzebą wsparcia w pierwszej kolejności rodzin i osób, które nie posiadają własnych możliwości zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, tj. zapewnieniem gorącego posiłku dzieciom i młodzieży uczącej się. Zgodnie z informacją udzieloną przez Kierownika OPS, poza dziećmi, wnioskodawca jest jedyną osobą dorosłą, która korzysta z zasiłków na zakup posiłku. Nie bez znaczenia jest również to, że opłata za jeden posiłek w placówce szkolnej nie uległa zmianie i pozostaje na poziomie takim samym jak w roku 2024, zaś na każde dziecko jest dofinansowanie na kwotę 180 zł miesięcznie. Skoro koszty żywienia w placówce szkolnej nie wzrosły trudno zgodzić się z wnioskodawcą, by to na przełomie roku 2024/2025 drastycznie wzrosły ceny posiłków. Z pewnością ceny w tym względzie są zróżnicowane i duża jest dostępność miejsc, w tym w Łomży, do której nawiązuje wnioskodawca, gdzie taki ciepły posiłek można zjeść w bardzo przystępnej cenie i zdecydowanie poniżej nie tylko kwoty 35 zł, ale nawet 25 zł, o czym można przekonać się w łatwy sposób przeglądając dostępne w Internecie oferty barów i cenniki posiłków, w tym zestawów obiadowych.
Odnosząc się do twierdzeń dotyczących korzystania przez dzieci i młodzież nie tylko ze wsparcia w ramach Programu, ale również innych programów rządowych, w szczególności świadczenia wychowawczego, tzw. "800+", zdaniem Kolegium, okoliczność taka pozostaje bez wpływu na możliwość zwiększenie kwoty pomocy przyznanej stronie. Nie budzi wątpliwości, że sytuacja materialna wnioskodawcy jest trudna i Kolegium tego faktu nie kwestionuje. Podkreślono, że spełnienie kryteriów ustawowych nie zobowiązuje organu odpowiedzialnego za udzielenie pomocy do ponoszenia w całości wszelkich kosztów utrzymania strony wnioskującej o jej przyznanie, a przedmiotowe świadczenia nie mogą stanowić podstawowego źródła utrzymania służącego do zaspokojenia choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. Organ pierwszej instancji dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze musi rozdzielać racjonalnie z uwzględnieniem wszystkich osób wymagających wsparcia. Organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W ocenie Kolegium przyznana wnioskodawcy przez organ pierwszej instancji pomoc jest adekwatna, tak w zakresie rodzaju, formy i wymiaru, do stanu faktycznego niniejszej sprawy, z uwzględnieniem sytuacji życiowej strony jak i istniejących możliwości finansowania pomocy.
Kolegium stwierdziło, że z uwagi na to iż sposób ustalenia dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z Programu określiła Rada Ministrów w uchwale nr 149, nie było zasadne występowanie do Instytutu Ekonomiki Rolnictwa w Warszawie o wyliczenie rzeczywistego dochodu uzyskiwanego przez wnioskodawcę z posiadanego gospodarstwa rolnego. Podobnie rzecz się ma z wnioskiem o zwrócenie się do Instytutu Żywności i Żywienia celem wypowiedzenia się w zakresie zapotrzebowania na pełnowartościowy posiłek dla wnioskodawcy, w sytuacji gdy potrzeba taka nie jest kwestionowana, a przyznana przez organ pierwszej instancji pomoc jest wynikiem przyjęcia istnienia takiej potrzeby i konieczności pomocy w jej zaspokojeniu.
Końcowo odnośnie wniosku o wyłączenie pracowników Kolegium, wskazano że strona nie podała podstawy prawnej do ich wyłączenia, a wobec Prezes SKO nie toczą się żadne postępowania karne, które uzasadniałyby uwzględnienie takiego wniosku.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł J. G. i zarzucił, że decyzja narusza wszelkie przepisy prawa: Konstytucję RP; ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; ustawę o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych; przepisy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy; ustawę o pracownikach samorządowych; ustawę o pomocy społecznej.
W uzasadnieniu skargi stwierdził, że zastosowano manipulację posiadanymi informacjami i przepisami prawa. Celowo źle wyliczono jego dochód poprzez przyjęcie, że nie odlicza się od niego składki KRUS. Zdaniem skarżącego od wyliczonego dochodu za grudzień 2024 r. należy odliczyć składkę na KRUS co daje kwotę 727,88 zł a nie 947,88 zł. W dalszej części skargi skarżący zarzucił, że uzasadnienie decyzji oparte jest na okolicznościach, które mijają się z prawdą. Nie jest bowiem prawdą, że skarżący nie chciał skorzystać z paczek żywnościowych z programu FEAD. Kolegium nie uwzględniło również i takiej okoliczności, że aktualnie skarżący ma 60 lat, jest osobą schorowaną z przewlekłymi chorobami układu ruchu, z problemami układu pokarmowego, niepełnosprawnością w stopniu umiarkowanym, samotną i samotnie gospodarującą. I o ile wówczas kiedy był młody i zdrowy to mógł przygotowywać sobie posiłki w swoich warunkach mieszkalnych bez bieżącej wody o tyle aktualnie nie jest to możliwe. SKO także celowo pomija fakt, że posiłki z programu FEAD nie są produktami do spożycia na gorąco o co wnioskuje skarżący. Skarżący podniósł, że pracownicy SKO nakazują mu spożywanie produktów przetworzonych w postaci kanapek i suchego prowiantu podczas, gdy sami chodzą do baru na gorące posiłki. Zdaniem skarżącego celowo do akt dołączono notatkę urzędową sporządzoną z rozmowy z kierowaniem OPS w Wiźnie z której wynika, że cena odpłatności za obiady nie zmieniła się i na każde dziecko jest dofinansowanie w kwocie 180 zł i nie ma też możliwości zwiększenia finansowania dla niego. Celowo także organ odwoławczy powołuje się na ograniczone środki budżetowe OPS w Wiźnie. Przeczy temu jednak pismo z 18 lutego 2025 r. stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego o udzielnie informacji publicznej. Wynika z niego, że wydano 14 decyzji przyznających specjalny zasiłek celowy o charakterze nieobowiązkowym dla osób które przekraczały kryterium dochodowe a celowo odmawiano pomocy skarżącemu który spełniła kryterium dochodowe. Jako hipokryzję skarżący ocenił stwierdzenie, że żądana kwota 1.000 zł jest niemożliwa do zrealizowania. Z przedmiotowego pisma wynika bowiem, że przyznawano zasiłki celowe i specjalne zasiłki celowe po 1.000 zł i więcej, a nawet po 1.500 zł, odmawiając przy tym odpowiedzi we wnioskowanej informacji publicznej o ile te osoby, rodziny, przekraczały kryterium dochodowe, o jaką kwotę, gdyż zapewne były to bardzo duże przekroczenia, a nie tak jak u skarżącego o kilkanaście złotych i to z powodu zwiększenia od stycznia 2025 r. dochodu z ha przeliczeniowego. Logicznym jest, zdaniem skarżącego, że posiłki w szkole są tańsze, gdyż dzieci otrzymują mniejsze porcje i mają mniejsze zapotrzebowanie na składniki pokarmowe niż skarżący, który jest osobą dorosłą i ciężko pracuje fizycznie w swoim słabo zmechanizowanym gospodarstwie rolnym. Skarżący podtrzymał wniosek dotyczący zwrócenia się do instytutu badawczego żywności i żywienia celem uzyskania stanowiska w zakresie zapotrzebowania na pełnowartościowy gorący posiłek w ciągu miesiąca dla osoby niepełnosprawnej w stopniu umiarkowanym, samotnie prowadzącej słabo zmechanizowane gospodarstwo rolne o powierzchni 7,05 ha, hodującej zwierzęta tj. byki na opasy, uwzględniając warunki mieszkaniowe, dochód, oraz zapotrzebowania pokarmowego dla dzieci w wieku szkolnym i czy jest ono takie same jak dla człowieka dorosłego, pracującego ciężko fizycznie. Przeprowadzenie takiego dowodu, zdaniem skarżącego, jest bardzo istotne i ma kolosalne znaczenie w tej sprawie, zwłaszcza gdy porównuje się obiad spożywany przez dziecko do obiadu spożywanego przez osobę dorosłą pracującą ciężko fizycznie. Skarżący dodał przy tym, że rodzice dzieci korzystających z obiadów w szkole otrzymują także inne wsparcie. Stanowisko Kolegium dotyczące tego, że niepełnosprawność skarżącego nie dyskwalifikuje go z możliwości podjęcia zatrudnia, skarżący ocenia jako naruszające przepisy prawa oraz manipulację a także stosowanie wyuczonych socjotechnik przez pracowników SKO. Skarżący podniósł, że aktualnie ze względu na wiek i stan zdrowia nie jest w stanie podjąć dodatkowego zatrudnienia. Potwierdzeniem złego stanu zdrowia skarżącego jest wypis z treści orzeczenia lekarza rzeczoznawcy Kasy KRUS z 21 lutego 2025 r. w którym stwierdzono, że skarżący nadal czasowo niezdolny do pracy do dnia 22 listopada 2025 r. Pomimo posiadanych schorzeń i uznanej niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, skarżący hoduje byki, gdyż jest to jego jedyne źródło utrzymania (obecnie cztery sztuki). Nie jest więc tak, że nie próbuje wyjść z ciężkiej sytuacji. Odbywa się to jednak kosztem jego zdrowia. Zdaniem skarżącego, także stwierdzenie dotyczące tego, że posiada on wyższe wykształcenie, umiejętność obsługi komputera i korzysta z Internetu oraz posiada prawo jazdy kategorii B i jest czynnym kierowcą a także ma sporą wiedzę w obszarze prawa oraz sprawność pisania pism jest manipulacją, bo celowo pomija fakt, że wykształcenie skarżącego jest wyższe ale typowo rolnicze. Na pierwszym roku studiów w 1998 r. przez dwa semestry była informatyka, ale tylko podstawy. Na dzień dzisiejszy nawet niektóre przedszkolaki mają już większą wiedzę i posługują się już lepiej komputerem od skarżącego. Odnośnie korzystania z Internetu, skarżący wskazał, że nie ma Internetu, poza 10 GB na miesiąc w telefonie. Skarżący jest w posiadaniu przekazanej darowizną od rodziców Skody Felicji wyprodukowanej w roku 1998, czyli obecnie już 27 letniego samochodu z przebiegiem 216 000 km, wyeksploatowanego i ciągle się już psującego. Odnośnie wiedzy prawniczej skarżący podniósł, że takiej nie posiada bo ma wykształcenie typowo rolnicze. Natomiast tak często był krzywdzony, że zaczął sprawdzać przepisy prawa, na które powołują się pracownicy SKO. Odnośnie sprawności pisania pism, to zdaniem skarżącego, nie jest to nic dziwnego w przypadku osoby która skończyła jakiekolwiek studia, nawet rolnicze jak w jego przypadku i musiała napisać pracę dyplomową i ją jeszcze obronić.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżone decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja przyznającą J. G. pomoc społeczną w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku w wysokości po 350 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2025 r. do 30 czerwca 2025 r. w sytuacji, gdy skarżący wnioskował o pomoc w wysokości 1.000 zł miesięcznie.
Objęta programem rządowym pomoc przewidziana w uchwale Rady Ministrów nr 149 z 23 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024 -2028 (M.P. z 2023 r., poz. 881; dalej powoływana jako uchwała nr 149), realizowana jest w trybie przewidzianym w przepisach ustawy o pomocy społecznej i należy ją zakwalifikować jako formę zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 39 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa).
W świetle tej regulacji w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (art. 39 ust. 1 ustawy). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy).
Z treści przepisu jednoznacznie wynika, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach uznania administracyjnego, co daje organowi pewien zakres swobody. Uznaniowość przejawia się w możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy, a w szczególności od posiadanych przez organy środków na świadczenia i liczby ubiegających się o nie osób. Organ bierze też pod uwagę sytuację samego wnioskodawcy, materialną oraz w innych aspektach życiowych (zdrowotną, rodzinną), jak również jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i zakres pomocy udzielonej mu już ze środków publicznych. Uznanie organu obejmuje zarówno decydowanie o przyznaniu zasiłku celowego, jak i rozstrzyganie o jego formie i wysokości. Dlatego należy podkreślić, że nawet spełnienie wszystkich kryteriów po stronie skarżącego nie oznacza po stronie organu powinności przyznania świadczenia, tym bardziej w oczekiwanej wysokości. Organ nie może bowiem pominąć potrzeb innych osób wnioskujących o podobne świadczenia oraz tego, że ma do dyspozycji zazwyczaj ograniczone środki finansowe, którymi nie jest w stanie zaspokoić w pełni oczekiwań wszystkich wnioskujących.
Kontrolując decyzje uznaniowe w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego (w sprawie niniejszej: świadczenia pieniężnego na zakup posiłku) nie można pomijać treści art. 2, 3 i 4 ustawy, zgodnie z którymi celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Pomoc ta ma z założenia charakter doraźny i nie może być traktowana jako źródło utrzymania. Nie ma też służyć pełnemu zaspokojeniu wszystkich potrzeb podopiecznych, ani tym bardziej rozwiązywaniu ich indywidualnych problemów. Pomoc ta ma subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (vide: np. wyrok NSA z 2 września 2015 r., I OSK 2224/15, pub. CBOSA).
W przypadku świadczenia pieniężnego na zakup posiłku istotne są również regulacje uchwały nr 149. W przyjętym tą uchwałą programie przewiduje się pomoc m.in. dla osób niepełnosprawnych i o niskich dochodach. Program przewiduje wsparcie finansowe gmin w udzieleniu pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W ramach modułu dla osób dorosłych (moduł nr III.2 programu) ze środków przekazywanych w ramach programu gminy udzielają wsparcia w postaci posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 200% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy.
W kontekście niniejszej sprawy należy nadto wspomnieć o uchwale Rady Gminy Wizna z 30 listopada 2023 r. nr LIII/389/2023 w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego w celu udzielania wsparcia w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024 – 2028 (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2023 r. poz. 6324, dalej: uchwała Rady Gminy). W tej uchwale kryterium dochodowe z art. 8 ust. 1 ustawy podwyższa się do 200%, przy czym już w uchwale Rady Ministrów przewidziano taką wysokość.
Jeszcze raz wskazać wypada, że objęta programem rządowym pomoc realizowana jest w trybie przewidzianym w przepisach u.p.s. i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym wskazanym w art. 39 ustawy.
W niniejszej sprawie nie jest przedmiotem sporu, że skarżący spełnił kryteria przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak prawidłowo ustaliły organy, jest on osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, a jego dochód wyliczony stosownie do treści art. 8 ust. 3 i 9 ustawy nie przekracza kryterium dochodowego. Przy czym sąd podziela zarzut skargi dotyczący błędnego wyliczenia dochodu skarżącego poprzez nieodliczenie od tego dochodu składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, a sąd jedynie w celu porządkującym wypowie się w tej kwestii.
W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 1010 zł. To kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej obowiązuje od 1 stycznia 2025 r., zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 12 lipca 2024 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1044, dalej też jako "rozporządzenie RM 2024"). Przed 1 stycznia 2025 r. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosiło 776 zł.
Sposób ustalania dochodu szczegółowo uregulowano zaś w art. 8 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
Ustawodawca wprowadził również szczególne zasady ustalania dochodu, w tym dochodu uzyskiwanego z działalności rolniczej. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 9 ustawy, dochód ten jest ustalany jako iloczyn ilości hektarów przeliczeniowych i kwoty dochodu z 1 hektara przeliczeniowego ustalanej przez Radę Ministrów drogą rozporządzenia, przy czym kwotę dochodu należy uwzględnić jako obowiązującą w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, czyli w sprawie niniejszej jak słusznie przyjął organ odwoławczy w grudniu 2024 r. Na podstawie rozporządzenia RM 2021 kwota dochodu miesięcznego z 1 ha przeliczeniowego wynosi 345 zł (od 1 stycznia 2025 r. kwota ta wynosi 459 zł).
Analizując przepisy art. 8 ustawy, poczynając od ust. 3 do ust. 13 zauważyć należy, że wszystkie one dotyczą sposobu ustalenia dochodu, jednakże przepis ust. 3 ma charakter ogólny i odnosi się do wszystkich przychodów, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Innymi słowy poszczególne składniki dochodów rodziny (osoby samotnie gospodarującej) oblicza się według wskazań zawartych w poszczególnych ustępach art. 8 cyt. ustawy, a następnie po myśli ust. 3 składniki te sumuje się, pomniejszając o wymienione w tym przepisie obciążenia, takie jak podatek dochodowy, składki na ubezpieczenia, alimenty. Nie jest zatem trafna argumentacja organu odwołaczego, że brak możliwości odliczenia składek płaconych przez rolnika do KRUS wynika z art. 8 ust. 9 ustawy, który określa sposób ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego, nie przewidując żadnych odliczeń.
Jak wskazał NSA w wyroku z 18 marca 2009 r. I OSK 1461/08, dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy, to ogół wpływów pochodzących z okresów wskazanym w tym przepisie lub ust. 11 art. 8. Nie ma więc jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że od dochodu uwzględniającego także dochód z gospodarstwa rolnego, ustalony na podstawie art. 8 ust. 9 nie podlegają odliczeniu składniki na ubezpieczenie społeczne rolników. Zdaniem NSA, dochody ustalone z uwzględnieniem tych zasad sumuje się. Wynika to jednoznacznie z art. 10 ust. 8 ustawy, zgodnie z którym sumuje się dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej, z hektarów przeliczeniowych oraz z innych źródeł. Tak zsumowane dochody pomniejsza się następnie o obciążenia wymienione z art. 8 ust. 3 pkt 1-3. W punkcie 2 ust. 3 art. 8 wymienione zostały składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz składki na ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach. Odrębnymi przepisami, o jakich mowa w powyższym przepisie, są bezspornie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz.25 ze zm.), nakładające na rolników obowiązek opłacenia składki na przewidziane ustawą ubezpieczenie społeczne. W związku z powyższym nie ma jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że od dochodu uwzględniającego także dochód z gospodarstwa rolnego, ustalony na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy, nie podlegają odliczeniu składki na ubezpieczenie społeczne rolników. NSA podkreślił przy tym, że gdyby ustawodawca rzeczywiście nie zamierzał przyznać rolnikom prawa do odliczania uiszczanych przez nich składek na ubezpieczenie społeczne rolników od dochodu ustalanego na potrzeby pomocy społecznej, to taki zamysł powinien znaleźć jednoznaczne odzwierciedlenie w treści art. 8 ust. 3 pkt 2. Skoro zaś przepis ten wyłączeń takich nie zawiera, to nie można ich wywodzić w drodze zabiegów interpretacyjnych. Organy administracji publicznej i sądy administracyjne nie powinny doszukiwać się takich intencji i zamiarów ustawodawcy. Nawet jeżeli przepisy omawianej ustawy mogą rodzić pewne wątpliwości interpretacyjne, to i tak nie mogą być wykładane na niekorzyść osób korzystających z pomocy społecznej.
W tym miejscu dodać należy, że odliczanie od dochodu uzyskiwanego z hektara przeliczeniowego składek odprowadzanych do KRUS było poddane dyskusji również w literaturze przedmiotu. W komentarzu do ustawy o pomocy społecznej do art. 8 ustawy I. Sietpowska (wyd. IV, Warszawa 2023, art. 8) wskazała, że głównym źródłem wątpliwości okazało się powołanie się przez ustawodawcę w ust. 9 komentowanego artykułu na dochód uzyskiwany z hektara przeliczeniowego, a nie na przychód. Zauważyła jednak, że sądy nie podzielają zdania, że operując określeniem "dochód" w art. 8 ust. 9 ustawy, ustawodawca sam dokonał już pomniejszenia o składki na ubezpieczenie i wskazał kwotę uzyskiwaną z hektara przeliczeniowego jako ostateczną, niepodlegającą pomniejszeniu. Stąd w jej ocenie właściwsze byłoby używanie w tym przepisie określenia "przychód", a nie "dochód". Niemniej jednak dostrzegła też, że wskazany przepis jest częścią artykułu, w którym ustala się ogólną definicję dochodu. Dlatego też zgodzić się należy ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie, że ust. 9 nie traktuje się jako przepisu szczególnego wyłączającego zastosowanie ust. 3. Przepis art. 8 ust. 3 ustawy nie definiuje pojęcia przychodu. Nie oznacza to jednak, że należy go interpretować, posługując się wykładnią zawartą w innych przepisach, a nawet utożsamiać go z pojęciem przychodu, o jakim mowa w art. 8 ust. 5 ustawy. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem wyłącznie do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, a zatem w sposób oczywisty dotyczy przychodu uzyskiwanego tylko z takiej działalności. Natomiast art. 8 ust. 3 ustawy ma charakter ogólny.
Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 8 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 9 ustawy. Skoro składki na ubezpieczenie społeczne rolników pomniejszają dochód na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy, to nie może ulegać wątpliwości, że organy rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie mu pomocy społecznej, zobowiązane były do odliczeń składki KRUS od dochodu. Powyższy pogląd został zaprezentowany w wyrokach NSA: z 13 października 2015 r. I OSK 675/14, z 23 marca 2007 r. I OSK 1070/06 i z 18 marca 2009 r. I OSK 1461/08 a także WSA: w Kielcach II SA/Ke 133/08 i w Warszawie I SA/Wa 2128/10, i sąd w składzie obecnym w pełni go popiera. Stanowisko przeciwne nie znajduje natomiast aprobaty w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności NSA oraz w piśmiennictwie.
Dochód skarżącego, wyliczony zgodnie z powyższymi regułami, jako iloczyn ilości hektarów przeliczeniowych (2,7475 ha) i kwoty dochodu z 1 ha przeliczeniowego w kwocie 345 zł zgodnie z rozporządzeniem RM 2021, w miesiącu grudniu 2024 r. wyniósł 947,88 zł (2,7475 ha x 345 zł) a pomniejszony o składkę KRUS opłaconą w miesiącu grudniu 2024 r. w wysokości 220 zł – 727,88 zł. Bez wątpienia zatem nie przekracza kryterium dochodowego.
Nie budzi wątpliwości, że sytuacja materialna wnioskodawcy jest bardzo trudna. Organy tego faktu nie kwestionowały, a niemożność przyznania świadczenia w wyższej wysokości wyprowadzały na podstawie innych czynników, w tym przede wszystkim możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Z decyzji obydwu organów wynika, że zdają one sobie sprawę z problemów skarżącego – zarówno w zakresie sytuacji mieszkaniowej, jak i osiąganego dochodu – i ich nie bagatelizują. Jak wyżej jednak wskazano, nie wyłącznie indywidualna sytuacja wnioskodawcy jest brana pod uwagę przy decydowaniu o prawie do zasiłku celowego i jego wysokości, ale też możliwości finansowe organu. Te zaś są ograniczone.
W sposób przekonujący Kolegium wyjaśniło również nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego. Zwracanie się do Instytutu Żywności i Żywienia w Warszawie oraz do Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w Warszawie racjonalnie zostało uznane za niecelowe. Reguły obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego zostały wyznaczone przepisami prawa (art. 8 ust. 9 ustawy), tym samym nie mogły być przedmiotem opinii biegłego czy wyjaśnień jednostki naukowej, badawczej czy jednostki państwowej. Organy nie kwestionują też zapotrzebowania skarżącego (osoby niepełnosprawnej w stopniu umiarkowanym, samotnie prowadzącej gospodarstwo rolne) w zakresie gorących i pełnowartościowych posiłków, nie ma więc potrzeby wykazywania, że taka potrzeba istnieje.
Problem sygnalizowany przez skarżącego polega na tym, że – jak twierdzi – trudne warunki życiowe są istotną przeszkodą w samodzielnym przygotowywaniu ciepłych posiłków. Wynikają one z braku bieżącej wody i zlewozmywaka, co skłoniło skarżącego do ubiegania się o sporną pomoc, z tym że skarżący zdaje się oczekiwać tej pomocy w wysokości pozwalającej mu dokonać zakupu gorących posiłków na każdy dzień (jeżeli podzieli się wnioskowaną przez skarżącego kwotę 1.000 zł przez kwotę ceny posiłków też wskazywaną przez skarżącego 35 zł, to daje to 29 dni). Należy jednak podkreślić, przy zrozumieniu trudnej sytuacji skarżącego, że pomoc społeczna nie służy wyrównywaniu poziomu życia jednostek w społeczeństwie, a jedynie ma zapewnić minimum egzystencji osobom będącym w trudnej sytuacji materialnej. Tym samym nie jest uprawnione oczekiwanie, by zapewnić skarżącemu środki na zakup gotowych, ciepłych i pełnowartościowych posiłków na każdy dzień miesiąca oraz ich dowozu, w sytuacji gdy zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Innymi słowy pomoc społeczna nie polega na generalnym wyrównywaniu szans i możliwości oraz poziomu życia. Przyznana skarżącemu kwota stanowi dofinansowanie do przygotowania posiłku, a nie – jakby tego oczekiwał skarżący – sfinansowanie każdego posiłku w miesiącu.
W ocenie sądu organy w spójny i przejrzysty sposób wyjaśniły jakie względy skłoniły je do częściowego uwzględnienia wniosku i przyznania kwoty 350 zł miesięcznie, zamiast oczekiwanej przez wnioskodawcę kwoty 1.000 zł. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów, tj. art. 8, art. 77 § 1 czy też art. 107 § 1 i 3 K.p.a., czyli nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Działając w granicach uznania administracyjnego organ świadczenie to przyznał. Organy wyjaśniły jednak zarazem, że wysokość fakultatywnie przyznawanego świadczenia limitowana była przede wszystkim kwotą dostępnych organowi środków, jak też wielością osób wymagających wsparcia, w tym przede wszystkim koniecznością zapewnienia gorącego posiłku dzieciom i młodzieży uczącym się. Wyjaśniono także, że przyznana kwota 350 zł stanowi niemal dwukrotność kwoty 180 zł pomocy na dziecko. Przy czym skarżący jest jedyną osobą dorosłą korzystająca z tej formy pomocy. Nie można zatem przyjąć, że dochodzi do dyskryminacji skarżącego. Pomoc w tej formie przyznawana jest skarżącemu regularnie od dłuższego czasu. Wysokość zasiłku sukcesywnie wzrasta o czym sąd wie z urzędu (vide: wyrok II SA/Bk 483/24 którym oddalono skargę od decyzji przyznającej skarżącemu przedmiotowe świadczenie w wysokości 350 zł od 1 lipca 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. – skarżący wnioskował wówczas o 900 zł; wyrok II SA/Bk 684/23 którym oddalono skargę od decyzji przyznającej skarżącemu przedmiotowe świadczenie w wysokości 300 zł od 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. – skarżący wnioskował o 700 zł).
Oczywiście nie można nie zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że jego sytuacja materialna, a także osobista (zdrowotna), jest trudna. Podkreślić jednak należy, że sąd, w ramach swych kompetencji może jedynie badać legalność decyzji administracyjnej, a więc jej prawidłowość w kontekście przepisów prawa. Te z kolei jak już wykazano powyżej nakazują organom pomocy społecznej wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Obowiązek pomocy społecznej "wspierania" osób potrzebujących nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby.
Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że organy pomocy społecznej udzielają systematycznie wsparcia skarżącemu, w miarę posiadanych środków, w tym w m.in. formie zasiłków celowych, przyznanie pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku w kwocie 350 zł, nie posiada cech dowolności, a organy obydwu instancji, rozpatrując wniosek skarżącego nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), orzekł o jej oddaleniu.