II SA/Bk 638/25

II SA/Bk 638/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Małgorzata Roleder /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 191 ust. 1-3, art. 188 ust. 1, art. 16 pkt 65, art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 197 ust. 1 i 2, art. 196 ust. 1 , art. 205, art. 206
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Tezy
W przypadku nienależytego utrzymania urządzenia melioracji wodnej organ co do zasady podejmuje działania na podstawie art. 206 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1087) i nakłada stosowny obowiązek, wynikający z art. 205 P.w. Jeśli jednak zaniedbania właściciela powodują zmianę funkcji urządzenia wodnego lub szkodę dla wód lub gruntów, to organ ma podstawę do zastosowania art. 191 ust. 1 P.w., aby nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji, względnie likwidację szkód lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Art. 206 P.w. powinien zatem być stosowany do egzekwowania bieżących obowiązków konserwacyjnych, natomiast art. 191 ust. 1 do sytuacji, w których zaniedbania właściciela doprowadziły do poważniejszych skutków, o których mowa w tym przepisie.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Ełk na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 lutego 2025 r. nr 5/2025 w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Augustowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 19 września 2024 roku numer BA.ZPU.534.3.4.2024 w zakresie punktu I; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej Gminy Ełk kwotę 780,00 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 26 lutego 2025 r., nr 5/2025 (B.RPU.533.4.2025.MB), Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Augustowie (dalej: "Dyrektor Zarządu Zlewni") z 19 września 2024 r., nr BA.ZPU.534.3.4.2024, nakazującej Gminie Ełk (właścicielowi urządzenia wodnego zbieracz "a" na działkach o nr ewid. [...] obręb [...]., gmina Ełk) oraz Gminie Miasto Ełk (właścicielowi urządzenia wodnego zbieracz "a" na działkach nr ewid. [...] [...] gmina m. Ełk) przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Na wniosek E. B. w sprawie zgłoszenia zalewania działki o nr ewid. [...] (obręb E., gmina m. Ełk) pracownik nadzoru wodnego w Ełku wraz z pracownikiem Zarządu Zlewni w Augustowie dokonali w obecności wnioskodawczyni w dniu 3 kwietnia 2024 r. wizji lokalnej w terenie.
W związku z powyższym Dyrektor Zarządu Zlewni zawiadomieniem z 4 czerwca 2024 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego.
Pismem z 4 czerwca 2024 r. zawiadomiono strony postępowania o planowanym przeprowadzeniu w dniu 20 czerwca 2024 r. oględzin przedmiotowego terenu.
W związku z nieprawidłowym ustaleniem stron postepowania pismem z 22 lipca 2024 r. organ zawiadomił ustalone na nowo strony o przeprowadzanych czynnościach oraz o planowanych ponownych oględzinach w terenie.
W dniu 6 sierpnia 2024 r. przeprowadzono ponowne oględziny urządzenia wodnego (zbieracza "a") oraz studni drenarskich na działkach o nr ewid. [...] (obręb [...], gmina [...]) oraz na działkach o nr ewid. [...] (obręb [...], gmina Miasto Ełk).
Opisaną na wstępie decyzją z 19 września 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w pkt. I rozstrzygnięcia:
1) nakazał Gminie Ełk jako właścicielowi urządzenia wodnego (zbieracz "a") na działkach o nr ewid. [...] (obręb [...], gmina Ełk):
a) przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia poprzez:
– oczyszczenie i udrożnienie światła zbieracza;
– w przypadku braku możliwości oczyszczenia urządzenia wodnego wynikającego z jego zniszczenia, należy go odtworzyć ze średnicą nie mniejszą niż istniejąca w sposób umożliwiający swobodne odprowadzenie wód.
2) zobowiązał Gminę Ełk do:
a) uporządkowania terenu po przeprowadzeniu prac;
b) utrzymywanie przedmiotowego urządzenia wodnego w pełnej sprawności technicznej.
3) wyznaczył Gminie Ełk termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (zbieracz "a") na ww. działkach o nr ewid. [...] – 15 maja 2025 r.
Ponadto Dyrektor Zarządu Zlewni w pkt. II rozstrzygnięcia:
1) nakazał Gminie Miasto Ełk jako właścicielowi urządzenia wodnego (zbieracz "a") na działkach o nr ewid. [...](obręb [...], gmina Miasto Ełk):
a) przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia poprzez:
– oczyszczenie i udrożnienie światła zbieracza;
– w przypadku braku możliwości oczyszczenia urządzenia wodnego wynikającego z jego zniszczenia, należy go odtworzyć ze średnicą nie mniejszą niż istniejąca w sposób umożliwiający swobodne odprowadzenie wód.
2) zobowiązał Gminę Miasto Ełk do:
a) uporządkowania terenu po przeprowadzeniu prac;
b) utrzymywanie przedmiotowego urządzenia wodnego w pełnej sprawności technicznej.
3) wyznaczył gminie Miasto Ełk termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (zbieracz "a") na ww. działkach o nr ewid. [...] 15 maja 2025 r.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że pierwsza kontrola w terenie wraz z analizą ewidencji urządzeń melioracyjnych wykazała, że przez działkę o nr ewid. [...] obręb [...], przechodzi rurociąg grawitacyjny r-a mający ujście do rowu melioracyjnego R-A, dalej od studzienki 2S jako zbieracz drenarski "a" przechodzi przez działki o nr ewid. [...] (obręb [...]) oraz przez działki o nr ewid. [...] (obręb [...]) do studzienki drenarskiej zlokalizowanej na działce [...] (obręb [...]). Podczas wizji, przy około 30 metrów powyżej studni 3S na działce o nr ewid. [...] (obręb [...]), wykonano odkrywkę na zbieraczu "a" i zaobserwowano jego drożność w przedmiotowym punkcie, natomiast stwierdzono brak przepływu od strony działki o nr ewid. [...]. Stwierdzono, że studzienka drenarska 2S na działce o nr ewid. [...] (obręb [...]) jest całkowicie zalana wodą i brak jest odpływu wody zbieraczem "a" w kierunku działki [...] (obręb [...]).
W uzasadnieniu organ opisał również wyniki drugich oględzin przedmiotowego urządzenia wodnego, przeprowadzonych w dniu 6 sierpnia 2024 r. W toku tychże oględzin ustalono, że: 1) studnia 2S położona na działce o nr ewid. [...] (obręb Ełk 2) jest całkowicie zalana wodą; 2) wykop kontrolny na zbieraczu "a", na działce o nr ewid. [...] (obręb [...]) jest całkowicie zalany wodną oraz brak jest przepływu urządzeniem w kierunku działki o nr ewid. [...] (obręb [...]); 3) zbieracz pod nasypem drogowym na działkach o nr ewid. [...] (obręb [...]) oraz na działkach o nr ewid[...] (obręb [...]) jest całkowicie niedrożny; 4) w wykopie kontrolnym na działce o nr ewid. [...] (obręb [...]) stwierdzono brak wody - widoczny powierzchniowy spływ wód w kierunku spadku urządzeń wodnych i odbierany przez te urządzenia, 5) studnia S3 położona na działce o nr ewid. [...] (obręb [...]) jest drożna, przepływ wody odbywa się swobodnie.
Organ powołał się na art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne oraz art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Stwierdził, że zbieracz "a" na działkach o nr ewid. [...] (obręb [...]) oraz na działkach o nr ewid. [...] (obręb [...]) jest całkowicie niedrożny i nienależycie utrzymywany.
Na skutek odwołań wniesionych przez gminę Ełk oraz gminę Miasto Ełk Dyrektor RZGW opisaną na wstępie decyzją z 26 lutego 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu II instancji postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Organ, podobnie jak Dyrektor Zarządu Zlewni, powołał się na art. 191 ust. 1 P.w. Ponadto wskazał na art. 191 ust. 5 oraz na art. 195 oraz art. 205 i 206 P.w. Uznał, że na przedmiotowym terenie nie mają zastosowania art. 205 i 206 P.w. ze względu na klasę użytkowania gruntów jako grunty zurbanizowane - drogi.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła gmina Ełk (dalej również: "Skarżąca" lub "Gmina"). Zaskarżyła ją w zakresie pkt. I rozstrzygnięcia i zarzuciła naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia, na której działce doszło do niedrożności zbieracza,
2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na których organ się oparł wydając decyzję oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, w tym brak wyjaśnienia, dlaczego spornego urządzenia nie należy traktować jako urządzenia melioracji wodnych,
3) art. 191 P.w. poprzez brak ustalenia, jaka jest funkcja zbieracza (regulacja stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy czy inna) oraz kto w sposób nienależyty utrzymuje urządzenie wodne.
Wskazując na powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt I oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Augustowie z 19 września 2024 r. w zakresie pkt I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że częściowe zaskarżenie decyzji administracyjnej jest możliwe, gdy decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W przypadku częściowego zaskarżenia decyzji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (vide wyrok WSA w Lublinie z 19 grudnia 2024 r., II SA/Lu 755/24 oraz wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., III FSK 1574/22 – wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne są w bazie CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzje organu pierwszej instancji wyłącznie w zakresie pkt. I z uwagi na fakt, że decyzja w zakresie pkt. II – wobec jej niezaskarżenia do sądu administracyjnego – stała się ostateczna. Zakres rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez sąd ograniczony został zatem do rozstrzygnięcia zawartego w pkt. I decyzji organu I instancji.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca są w ww. zakesie obarczone wadami uzasadniającymi ich uchylenie. Sąd zgadza się z twierdzeniami strony skarżącej, że organy administracji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy oraz nie uzasadniły decyzji w sposób prawidłowy, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Organy nie wywiązały się z powinności wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, uchybiając tym samym zasadzie orzekania w oparciu o kompleksowo zebrany materiał dowodowy.
Konieczny zakres postępowania dowodowego dla danej sprawy wyznaczają mające w niej zastosowanie przepisy prawa materialnego. Postępowanie w sprawie niniejszej było prowadzone na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1087, dalej: "P.w."). Zgodnie z art. 191 ust. 1 P.w., w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że w decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód. Z kolei zgodnie z art. 191 ust. 3 ustawy, jeżeli określenie funkcji urządzenia wodnego, o którym mowa w ust. 1, nie jest możliwe, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, określić na nowo funkcję tego urządzenia oraz nakazać jego odbudowę albo likwidację.
W świetle zacytowanego wyżej przepisu, postępowanie prowadzone w trybie art. 191 zmierzać ma do ustalenia zaistnienia (kumulatywnie) następujących okoliczności. Po pierwsze: czy na danym terenie występuje urządzenie wodne, po drugie: kto jest właścicielem tego urządzenia, po trzecie: czy doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia, i po czwarte: czy następstwem owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest zmiana jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty. Przesłanki te, jak wskazano powyżej, muszą być spełnione kumulatywnie. Celem nadrzędnym decyzji restytucyjnej jest zapewnienie takiego korzystania z wód, które nie powoduje pogorszenia stanu tych wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody oraz, które nie wyrządza szkód. Dla wydania decyzji, o której mowa w art. 191, w przypadku wyrządzania szkód, koniecznie jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy niezrealizowaniem funkcji przez urządzenie wodne a szkodliwym oddziaływaniem tego urządzenia na wody lub grunty.
Nadmienić należy również, że zgodnie z art. 188 ust. 1 P.w. 1. utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd podkreśla przede wszystkim, że nie sposób nakazać przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego dopóki nie ustali się w sposób niebudzący wątpliwości tejże funkcji. W odkodowaniu możliwych funkcji pomocna może być definicja urządzenia wodnego zawarta w art. 16 pkt 65 P.w. Zgodnie z tym przepisem urządzenia wodne to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Ustawodawca w katalogu otwartym wymienił m.in. urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Na kanwie niniejszej sprawy wskazać należy ponadto na pojęcie melioracji wodnych, które – stosownie do art. 195 P.w. – polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Przepisy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do urządzeń melioracji wodnych niezaliczonych do urządzeń wodnych (art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. a. P.w.). Z ostatniej z powyższych regulacji wynika, że urządzenie melioracji wodnych zasadniczo jest urządzeniem wodnym, lecz nawet jeśli nim nie jest, to wówczas do takiego urządzenia melioracyjnego odpowiednio stosuje się przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych.
Katalog urządzeń melioracji wodnych został wymieniony w art. 197 ust. 1 P.w. i są to: 1) rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, 2) drenowania, 3) rurociągi, 4) stacje pomp służące wyłącznie do celów rolniczych, 5) ziemne stawy rybne, 6) groble na obszarach nawadnianych, 7) systemy nawodnień grawitacyjnych, 8) systemy nawodnień ciśnieniowych. Ustawodawca zastrzegł przy tym, że aby można było mówić o urządzeniu melioracji wodnych, musi ono służyć celom, o których mowa w art. 195. W ust. 2 postanowiono ponadto, że przepisy dotyczące urządzeń melioracji wodnych stosuje się odpowiednio do: 1) budowli wstrzymujących erozję wodną; 2) dróg dojazdowych niezbędnych do użytkowania obszarów zmeliorowanych; 3) fitomelioracji oraz agromelioracji; 4) systemów przeciwerozyjnych; 5) zagospodarowania zmeliorowanych trwałych łąk lub pastwisk; 6) zagospodarowania nieużytków przeznaczonych na trwałe łąki lub pastwiska.
A zatem urządzenia wodne mogą pełnić szeroki wachlarz funkcji i jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 191 P.w., aby tę funkcję ustalić, korzystając w tym celu z dostępnych środków dowodowych. Tego jednak organy w niniejszej sprawie nie uczyniły, naruszając tym samym art. 7 i 77 k.p.a. W niniejszej sprawie kwestia ta jest tym bardziej istotna, że Skarżąca podnosi, że przedmiotowe urządzenie wodne stanowi urządzenie melioracji wodnych, pełniąc w tym zakresie role służebną wobec działki o nr ewid. [...] (obręb [...]), należącej do E. B.(wnioskodawcy), a nie działek znajdujących się pod nasypem drogowym. W tym miejscu podkreślić należy rzecz oczywistą, że skoro rura drenarska jest urządzeniem liniowym, to fakt, że na pewnym odcinku przebiega pod terenem, którego bezpośrednio nie "obsługuje" (np. pod utwardzoną drogą), nie oznacza, że nie pełni swojej funkcji wobec innych działek (np. sąsiednich działek rolnych).
W kontekście naruszenia przez organ art. 7 i 77 k.p.a. Sąd zwraca uwagę na fakt, że organ w kontrolowanym postępowaniu nawet nie włączył do akt administracyjnych wniosku E. B., która zainicjowała postępowanie w trybie art. 191 ust. 1 P.w. Możliwe, że ów wniosek został złożony ustnie, tego jednak nie sposób odczytać z treści zgromadzonych dokumentów. W każdym bądź razie w aktach powinny znajdować się wyjaśnienia właścicieli działki [...] (E. B. oraz M. i P. D.). Niewątpliwie mogłyby być one pomocne w ustaleniu funkcji urządzenia wodnego. Ponadto organ nie dołączył wyciągu z ewidencji urządzeń melioracji wodnych (prowadzonej na podstawie art. 196 ust. 1 P.w.), pomimo że w notatce służbowej z 3 kwietnia 2024 r. wskazuje, że przeanalizował ww. ewidencję i na tej podstawie stwierdził istnienie urządzenia wodnego w postaci rurociągu grawitacyjnego r-a, będącego elementem systemu drenażowego. Niemniej jednak fragmentaryczne informacje zamieszczone w notatce urzędowej sporządzonej przed wszczęciem postępowania są niewystarczające w świetle posiadanych przez organ odpowiednich rejestrów. W ocenie Sądu organy Wód Polskich na potrzeby każdego postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o art. 191 P.w. powinny włączać do akt sprawy stosowny wyciąg z ewidencji odnoszący się do przedmiotu postępowania, który pozwoliłby sądowi na zweryfikowanie ustaleń organu i kontrolę nałożonych nakazów. To, co dla organu administracji wydaje się oczywiste, nie jest oczywiste dla sądu, a tym bardziej stron postępowania. Bazowanie na wiedzy pozyskanej z własnych źródeł, wymaga dla celów dowodowych włączenia do akt sprawy stosownej dokumentacji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 26 czerwca 2025 r., II SA/Bk 592/25). W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że wyciąg z ewidencji urządzeń melioracji wodnych również stanowiłby istotny dowód dla ustalenia, czy przedmiotowe urządzenie wodne jest jednocześnie urządzeniem melioracji wodnej. Taki wniosek zdaje się płynąć z treści notatki urzędowej z 3 kwietnia 2024 r., niemniej jednak w ocenie Sądu jest on niespójny z treścią decyzji organu II instancji, w której Dyrektor RZGW, odnosząc się (w zaledwie jednym zdaniu) do zarzutów skargi, stwierdził, że na przedmiotowym terenie nie ma zastosowania art. 205 i 206 P.w. ze względu na klasę użytkowania gruntów jako grunty zurbanizowane (drogi).
Ponadto organ powinien dołączyć do akt mapę przedstawiającą w sposób nie budzący wątpliwości przebieg przedmiotowego urządzenia wodnego przez działkę E. B. (nr [...], obręb [...]), działki Gminy Ełk (nr [...] obręb [...]) oraz działki Gminy Miasto Ełk (nr [...], obręb [...]). Dla Sądu nie jest wiadome, z jakiego źródła pochodzi mapa znajdująca się na k. 30 akt admin., brak jest bowiem adnotacji, czy jest to np. mapa znajdująca się w ewidencji melioracji wodnej. Ponadto jest ona nieczytelna i z tego względu uniemożliwia odkodowanie oznaczeń studzienek drenarskich.
Ponadto Sąd stwierdza, że organy nie ustaliły, na której działce doszło do niedrożności lub uszkodzenia zbieracza. W ocenie Sądu powyższa okoliczność wymaga wyjaśnienia, gdyż pomiędzy studniami S2 (działka nr 2809/2 - obecnie po podziale nr [...] - własność Miasta Ełk) i S3 (działka nr [...] - własność Skarbu Państwa w zarządzie jednostki wojskowej, teren zamknięty), znajdują się działki: [...] (własność Miasta Ełk) oraz [...] (własność Gminy Ełk). Zatem urządzenie pod nasypem drogowym ma dwóch właścicieli: Gminę Ełk i Gminę Miasto Ełk. Rację ma Skarżąca, że organy obu instancji przyjęły w istocie odpowiedzialność obydwu gmin, bez ustalenia, na terenie której z działek doszło do niedrożności. Sąd zdaje sobie sprawę z potencjalnych trudności z precyzyjnym wskazaniem, w granicach której nieruchomości doszło do niedrożności (uszkodzenia) zbieracza, gdyż niedrożność ta – jak twierdzi organ – znajduje się pod drogą. Niemniej jednak to obowiązkiem organów jest podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Trudności w ustaleniu stanu faktycznego nie mogą obciążać stron postępowania. W niniejszej sprawie może się okazać, że za udrożnienie drenażu odpowiada Gmina Ełk, Gmina Miasto Ełk, bądź - jak przyjęły organy, ale bez ustalenia stanu faktycznego - obydwa te podmioty. Niedopuszczalne jest jednak obciążanie wskazanymi w decyzji obowiązkami obydwu Gmin z powodu braku pewności co do lokalizacji niedrożności. Adresat decyzji nakładającej na niego obowiązki musi zostać ustalony w sposób jednoznaczny, a nie być wynikiem swego rodzaju założeń organu.
Analogicznie rzecz się ma z ustaleniem przyczyn braku przepływu wody pod nasypem drogowym. Organy nie wykazały, czy wystarczające jest oczyszczenie zbieracza, czy też został on fizycznie uszkodzony. Niewykluczone, że rację ma Skarżąca, która sugeruje, że do uszkodzenia mogło dojść w trakcie budowy obwodnicy Ełku, realizowanej na zlecenie GDDKiA. Niemniej jednak organ ma obowiązek udowodnić jedynie, czy doszło do niedrożności (np. zamulenia) czy też do trwałego uszkodzenia rury drenarskiej i w następstwie tego nałożyć stosowny obowiązek o charakterze restytucyjnym, a nie poszukiwać sprawcy szkody. Ta ostatnia kwestia ma bowiem charakter cywilnoprawny i w świetle art. 191 ust. 1 P.w. pozostaje irrelewantna dla wydania decyzji. W ocenie Sądu ustalenie tego, czy w niniejszej sprawie mamy miejsce z niedrożnością czy też z uszkodzeniem jest istotne z puntu widzenia Skarżącej również z tego względu, że koszty naprawy (wymiany) przedmiotowej rury drenarskiej byłyby prawdopodobnie wyższe niż koszt zwykłego udrożnienia.
Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, który uznał, że na przedmiotowym terenie nie ma zastosowania art. 205 i 206 P.w. W istocie Gmina poruszyła problem relacji pomiędzy art. 191 ust. 1 P.w. a art. 206 w zw. z art. 205 P.w. W ocenie Sądu przepisy te nie muszą się wzajemnie wykluczać. Niewątpliwie art. 205 i 206 są przepisami szczególnymi dla urządzeń melioracji wodnych, wprost regulując kwestię obowiązku ich utrzymywania. A zatem, w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia melioracji wodnej, co do zasady, organ powinien podjąć działania na podstawie art. 206 P.w. i nałożyć stosowny obowiązek, wynikający z art. 205. Niemniej jednak, jeśli zaniedbania właściciela poszły tak daleko, że spowodowały zmianę funkcji urządzenia wodnego lub szkodę dla wód lub gruntów, organ ma podstawy do zastosowania art. 191 ust. 1 P.w., aby nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji, względnie likwidację szkód lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Należy zatem stwierdzić, że art. 191 ust. 1 P.w. może być zastosowany do urządzenia melioracji wodnej, ale stanowi on narzędzie do bardziej "radykalnej" interwencji niż decyzja wydawana na podstawie art. 206. Ten ostatni przepis powinien być stosowany do egzekwowania bieżących obowiązków konserwacyjnych, natomiast art. 191 ust. 1 do sytuacji, w których zaniedbania właściciela doprowadziły do poważniejszych skutków, o których mowa w tym przepisie. Przenosząc powyższy wynik wykładni prawa materialnego na niniejszą sprawę Sąd stwierdza, że jeśli Dyrektor Zarządu Zlewni, uzna, że Gmina nie zaniechała wyłącznie bieżącym powinnościom związanym z należytym utrzymaniem zbieracza, lecz doszło już do zmiany jego funkcji, będzie mogła obciążyć Gminę obowiązkiem restytucyjnym w trybie art. 191 ust. 1 P.w. To jednak w pierwszej kolejności wymaga ustalenia funkcji przedmiotowego drenażu, o czym była już mowa.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie wyjaśniły okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, co powoduje, że istnieje konieczność powtórzenia postępowania administracyjnego w całości.
Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor Zarządu Zlewni włączy do akt pisemny wniosek E. B. lub wyjaśnienia właścicieli działki nr [...] oraz wyciąg z ewidencji urządzeń melioracji wodnych, a także wyraźną mapę przedstawiającą przebieg przedmiotowego urządzenia. Ponadto ustali, czy jest ono wyłącznie urządzeniem wodnym, czy też urządzeniem melioracji wodnych. Podejmie też inne stosowne czynności w celu jednoznacznego ustalenia funkcji urządzenia wodnego. Ustali także w sposób jednoznaczny lokalizację niedrożności oraz przyczynę braku przepływu wody (zamulenie, trwałe uszkodzenie rury itp.). Precyzyjne zidentyfikowanie miejsca niedrożności ma na celu obciążanie ewentualnym obowiązkiem właściwy podmiot, tj. Gminę Ełk lub Gminę Miasto Ełk, względnie obydwie gminy. Ponadto, w razie zastosowania art. 191 ust. 1 P.w., obowiązkiem organu będzie dokładne uzasadnienie przyjęcia tego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia w kontekście regulacji art. 205 i 206 P.w. (w tym zakresie organ uwzględni wykładnię przedstawioną przez Sąd). Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia znajdzie pełne odzwierciedlenie w logicznym i spójnym uzasadnieniu decyzji, stosownie do wymogu art. 107 § 3 k.p.a. (szerzej o wymogach uzasadnienia zob. np. wyrok NSA z 25 października 2016 r., II OSK 110/15).
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te, w łącznej wysokości 780 zł, złożyły się: wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł oraz uiszczony wpis – 300 zł (pkt 2 sentencji wyroku).