II SA/BK 638/22

II SA/Bk 638/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 155/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wójta Gminy J.K. z [...] czerwca 2022 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W decyzji tej nakazano J. i D. S. (właścicielom działek [...], obr. H.) przywrócić poprzedni sposób zagospodarowania terenu na działkach nr [...] zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Juchnowiec Kościelny nr XXXVlII/438/2014 z dnia 15 lipca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. 2014, poz. 2883 - dalej również jako "mpzp" albo "plan miejscowy"], w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Przywrócenie dotyczy usunięcia zgromadzonych przedmiotów, hałd ziemi, odpadów, "zabytkowych aut" na działce [...]. Ponadto umorzono postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania na działce [...], jako zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Dnia [...] września 2021 r., (data wpływu [...] września 2021 r.), do organu I instancji wpłynął wniosek R. B., działającego przez pełnomocnika r. pr. E. B. – K., dotyczący przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu na działkach o nr geod. [...] obręb H., gmina J. K. Dnia [...] października 2021 r., Wójt Gminy wszczął postępowanie administracyjne dla działki [...]. W odniesieniu do pozostałych działek tj. o nr geod. [...] i [...], organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, iż według ewidencji gruntów i budynków w gminie J. K. nie ma działek o takich numerach.
Dnia [...] października 2021 r., (data wpływu [...] października 2021 r.) R. B., złożył kolejny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie nakazania właścicielowi nieruchomości o nr [...] obręb H., przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania zgodnie z obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie wszczęto postępowanie.
Dnia [...] lutego 2022 r., (data wpływu [...] lutego 2022 r.), R. B., złożył kolejny wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego działki o nr geod. [...], obręb H., w związku z tym, iż przedmioty z działki [...]zostały przeniesione na działkę [...]. Z uwagi na "zachodzące na gruncie zmiany", w dniu [...] marca 2022 r., odbyła się kolejna wizja w terenie, na wszystkich wnioskowanych działkach tj. o nr geod. [...] i [...].
Po kilkukrotnym dokonaniu oględzin i wizji przedmiotowych działek skarżący wskazał, że jego posesje o nr geod. [...] są wolne od jakichkolwiek odpadów, na działkach brak jest obiektów mogących zagrażać życiu lub zdrowiu, a także oddziaływujących na środowisko. Osprzęt opisany w protokole nie jest użytkowany, gdyż stanowi część kolekcji oczekującej do renowacji i nie jest wykorzystywany w żadnej działalności, nie imituje żadnych immisji pośrednich, czy bezpośrednich.
Organ I instancji ustalił, że przedmiotowe działki zostały objęte ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Juchnowiec Kościelny nr XXXVlII/438/2014 z dnia 15 lipca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. 2014, poz. 2883). Zgodnie z załącznikiem graficznym do w/w planu:
- działka [...] objęta jest od granicy działki [...] na długości ok. 104 m. - obszarem oznaczonym jako 2.2MN,ZP, w pozostałej części jako 4.2Zn,Ws,R,ZL;
- działka [...] objęta jest obszarem oznaczonym jako 2.2MN,ZP;
- działka [...]na powierzchni ok. 22%, od strony działki 48/3 oznaczona jest jako 2.2MN,ZP, a w pozostałej części jako 4.2Zn,Ws,R,ZL.
Przeprowadzone postępowanie w tym wizje i oględziny przedmiotowych działek skutkowały ustaleniem przez organ I instancji, że działka nr [...] jest obszarem niezagospodarowanym, porośniętym roślinnością łąkową. Jej charakter jest tożsamy ze stanem przed wejściem w życie przedmiotowego mpzp. Tym samym można stwierdzić, że korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób dotyczy faktycznego jej użytkowania, które nie uległo zmianie. W związku z tym, organ nie stwierdził naruszenia zapisów prawa miejscowego i w tym zakresie umorzył postępowanie.
Ustalono także, że działka [...] porośnięta jest roślinnością łąkową, jej powierzchnia nie została trwale przekształcona ani zagospodarowana. Jednakże, stanowi ona bazę postojową maszyn typu i dźwig, wózek widłowy, przyczepa itp., a także znajdują się na niej hałdy ziemi. Zgodnie z przeznaczeniem mpzp obszar ten stanowią tereny mieszkaniowe jednorodzinne i zieleń urządzona, w tym w dolinie dopływu rzeki Horodnianki, a także tereny przeznaczone pod zieleń seminaturalną, wody śródlądowe, łąki, lasy i zadrzewienia w dolinie dopływu rzeki Horodnianki. Opisane w mpzp możliwości zagospodarowania terenu wykluczają możliwość tworzenia na nim "zaplecza maszynowego", parkingu, czy też postoju aut zabytkowych, a także składowania na nim mas ziemnych.
Ponadto ustalono, że działka [...] w części zagospodarowana jest budynkiem powstałym zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy – [...] z dnia[...] kwietnia 2007 r. Pozostała część zastawiona jest " przedmiotami i odpadami. W ocenie organu stanowi ona składowisko zarówno materiałów budowlanych, części samochodowych, opon jak i parking maszyn np. podnośnika koszykowego, "aut zabytkowych". Co więcej, w tej części działki znajdowały się duże ilości odpadów w postaci elektrośmieci, złomu, czy też opakowań sztucznych oraz metalu (różnego rodzaju pojemniki, beczki, kanistry). Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu, teren ten stanowi zieleń seminaturalną, wody śródlądowe, łąki, lasy i zadrzewienia w dolinie dopływu rzeki Horodnianki oraz obszar przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zieleń urządzoną, w tym w dolinie dopływu rzeki Horodnianki. Tym samym, działka zagospodarowana jest niezgodnie z ww. funkcją, która obejmuje zachowanie terenów zielonych, a także terenów mieszkaniowych. Istniejący budynek, a także wybrukowania kostką stanowi zabudowanie powstałe przed wejściem w życie miejscowego planu, a zgodnie z § 42 ust. 2 pkt 2 przedmiotowego planu; dopuszcza pozostawienie istniejących budynków kolidujących z ustaleniami planu (np.: zlokalizowanych na terenach, które nie są przeznaczone pod zabudowę lub których funkcja nie jest zgodna z docelowym przeznaczeniem terenu określonym w planie). Co istotne organ I instancji podkreślił, że działki [...] i [...] obręb H. zostały nabyte po dniu wejścia w życie analizowanego planu tj. [...] października 2014 r. - działka [...]; [...] lipca 2021 r. – [...]. W związku z tym zagospodarowanie działek powinno się odbywać zgodnie z zapisami prawa miejscowego.
W związku z w/w ustaleniami, w ocenie organu I instancji, mimo iż niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę/zgłoszenia zamiaru robót budowlanych, ale niezgodne z zapisami mpzp zagospodarowanie terenu działek nr [...] i [...] podlega zapisom art. 59 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ I instancji zaakcentował, że dostępne orzecznictwo jednoznacznie definiuje, że każda zmiana zagospodarowania terenu, nawet ta, która nie wymaga pozwolenia na budowę, a jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podlega zastosowaniu przepisów art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił także, że w 2018 r. prowadził postępowanie dotyczące nielegalnego gromadzenia odpadów na działce nr [...] obręb H., w związku z czym posiada wiedzę, że przedmiotowa działka spełnia inną funkcję niż szeroko rozumianych terenów zielonych dłużej niż, przywołany w art. 59 ust. 2 ww. ustawy, rok. Ponadto, aktualnie również organ I instancji wskazał, że prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne dotyczące nielegalnego gromadzenia odpadów na w/w działkach.
Z decyzją Wójta Gminy J. K. nie zgodzili J. i D. S., wnosząc odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Skarżący stwierdzili, że parkowanie na działkach pojazdów zabytkowych i składowanie hałd gruzu jest działaniem tymczasowym i nie zagraża środowisku, zaś decyzja narusza ich prawo własności określone w art. 31 i 64 Konstytucji RP. Podkreślili także, że uwzględniono za strony postępowania sąsiadów, którzy nie mają interesu prawnego w sprawie oraz nie ustalono przyczyn dla których skarżący przetrzymywali na swoich działkach hałdy piasku i zabytkowe pojazdy, a także, iż do akt przedłożono potwierdzenie "zdania odpadów metali", co wskazuje na uporządkowanie nieruchomości. Wskazali również, że organ I instancji nie wykazał w jaki sposób - naruszany jest obecny plan zagospodarowania przestrzennego oraz czyj interes jest naruszany, poprzez aktualny sposób zagospodarowania ich nieruchomości.
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ustaliło, że w sprawie ma zastosowanie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i chodzi o taką sytuację kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu.
Kolegium podkreśliło, że w dotychczasowej praktyce sądowej wypracowano pogląd, zgodnie z którym choć gromadzenie odpadów, ziemi, gruzu i innych przedmiotów na własnych nieruchomościach nie wymaga pozwolenia na budowę to jednak zmienia sposób zagospodarowania terenu. Przykładowo, NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 49/14 konstatował, iż błędny jest pogląd, że w systemie polskiego prawa administracyjnego nie ma normy pozwalającej na reakcję burmistrza na zmianę zagospodarowania terenu nie wymagającą pozwolenia na budowę. Taką normą jest przepis art. 59 ust. 3 upzp, (...) zaś "nagromadzenie hałd ziemi należy do tego rodzaju robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę, ale też, ze względu na to, iż zmieniają dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, mieszczą się w dyspozycji przepisu 59 u.p.z.p." Powyższe przekłada się również - na sposób ustalania kręgu stron w postępowaniach takich jak przedmiotowe, gdyż skoro stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są, co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, mogą to być także działki, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio". W sytuacji kiedy prawo własności do nieruchomości, doznaje zakłóceń ze względu na działalność na nieruchomości sąsiednich to interes prawny należy badać w kontekście art. 28 k.p.a. Prawo do ochrony własnego interesu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych statuuje również art 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynikające z tej regulacji prawo ochrony własnego interesu dotyczy nie tylko etapu realizacji inwestycji, ale także etapu użytkowania obiektu już wybudowanego (zob. wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 90/14 - publ. CBOSA).
Przyporządkowując powyższe rozważania do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych akt sprawy wynika, iż przedmiotowe działki, zgodnie z mpzp, przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zieleń urządzoną, zieleń seminaturalną, wody śródlądowe, lasy i zadrzewienia. Zgodnie z zapisami ewidencji gruntu działki [...] i [...] stanowią pastwiska, tereny rolne zabudowane (wraz z wodami w rowach). Obszerny materiał dowodowy (zdjęcia, zeznania, wielokrotne oględziny) nie może prowadzić do innego wniosku, niż taki, że skarżący zgromadzili na ww. działkach odpady (w tym budowlane), złom, ziemię, gruz, pojazdy i maszyny. Widocznym jest, że przedmiotowe działki traktowane są jako składowisko, nie są zaś wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem w mpzp. Dlatego też zarzut z odwołania, iż organ I instancji nie wykazał w jaki sposób naruszany jest obecny plan zagospodarowania przestrzennego nie ma uzasadnienia. Nie budzi wątpliwości, iż gromadzenie odpadów, złomu, materiałów, itp. trwa już powyżej roku (dane z map satelitarnych dostępne na Geoportal), choć w opinii Kolegium nawet uznanie, iż gromadzenie trwa krócej niż rok dawało organowi I instancji - zgodnie z wyżej przytoczonymi poglądami - możliwość reakcji poprzez nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Tym samym, zaistniała przesłanka określona w art. 59 ust. 3 upzp albowiem wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego na obszarze H. zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań doszło do ich złamania i niezgodnego z mpzp zagospodarowania terenu.
Odpowiadając zaś na zarzuty z odwołania Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, jednak może ono podlegać ograniczeniu. Z prawa własności nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa dowolnej zabudowy i zagospodarowania każdej prywatnej nieruchomości. Prawo własności podlega ograniczeniu ze względu na prawo gmin do kształtowania sposobu zagospodarowania przestrzeni (urbanistyki, architektury, estetyki, wykorzystania gruntu). Właściciel zatem nie ma możliwości dowolnego zagospodarowywania swojej nieruchomości, albowiem jego własność ogranicza ład przestrzenny. Organ wykazał, że naruszany jest zarówno interes publiczny (planistyczny, ład przestrzenny], jak i interes sąsiadów, ze względu na okoliczności dotyczące zagospodarowania (wykorzystywania) nieruchomości sąsiednich.
Końcowo Kolegium zauważyło, że dostrzega iż skarżący podejmują starania w celu uporządkowania nieruchomości (uwzględniając twierdzenie z odwołania, iż do akt przedłożono potwierdzenie "zdania odpadów metali"), co zasługuje na pochwałę i zostanie uwzględnione przy ocenie realizacji nakazu wynikającego ze skarżonej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję SKO złożyli do sądu administracyjnego J. S. i D. S. Zarzucili jej naruszenie:
1. Naruszenie art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i przekroczenie granic przysługującego urzędowi władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym i w rezultacie pominięcie zasady przyznanej obywatelom tj. prawa własności i proporcjonalności posiadania przez Państwa S. prawa własności nieruchomości będącym przedmiotem niniejszego postępowania, natomiast nadinterpretacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez organ prowadzi do naruszenia istoty własności i swobodnego dysponowania własnością, a także przekroczenia zasady proporcjonalności,
2. naruszenie art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. tj. rażące naruszenie przysługującego stronie prawa własności do gruntu dotkniętego działaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustanowienie nieracjonalnych, nieproporcjonalnych i nieuzasadnionych ograniczeń prawa własności, które prowadzą do naruszenia istoty tego prawa poprzez brak swobodnego dysponowania własnością nieruchomości, miejscem stałego zamieszkania i przebywania, a także gromadzenia majątku i posiadania majątku osobistego na posiadanej nieruchomości, co w rezultacie dąży do wprowadzenia przymusu wyzbycia się i zniszczenia majątku osobistego oraz poniesienia niepowetowanych strat finansowych bez wglądu na ten fakt;
3. Naruszenie art. 59 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż mimo, że sposób zagospodarowania przez J. S. nie wymaga pozwolenia na budowę/zgłoszenia zamiaru robót budowlanych, ale jest niezgodne z zapisami mpzp, zagospodarowanie działek nr [...] i [...] podlega zapisom ustawy - podczas gdy działanie J. S. m.in. parkowanie pojazdów zabytkowych na własnym prywatnym terenie czy też hałd gruzu jest działaniem tymczasowym, jednocześnie nie zagrażają one w żaden sposób środowisku czy życiu bądź zdrowiu, nadto tymczasowe przetrzymywanie rzeczy z uwzględnieniem braku zagrożenia z tego tytułu oraz niewymagającym do tego zgody na budowę nie może podlegać pod powołany przepis;
4. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wszczęcie postępowania z wniosku R. B. oraz dopuszczenie do udziału w sprawie, a przede wszystkim do czynności oględzin R. B., K. B. oraz S. K., którzy nie posiadają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, bowiem wskazują oni na niezadowolenie z posiadania licznych przez J. S. przedmiotów na jego nieruchomościach, a nie zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomością skarżącego, przy czym w toku czynności wykazano, że przedmioty te nie utrudniają i nie wpływają na sposób gospodarowania działek sąsiednich, nadto dopuszczenie do udziału jako strony sąsiadów tj. zawiadamiających jest nieprawidłowe, gdyż nie posiadają oni interesu prawnego w sprawie o zmianę sposobu zagospodarowania terenu, który nie jest ich własnością, dodatkowo ich działanie jest wywołane wyłącznie konfliktem sąsiedzkim i niechęcią do osoby J. S., tym samym ich interes prawny ukierunkowany jest wyłącznie na zastrzeżenie konfliktu sąsiedzkiego;
5. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieustalenie przez organ, jakie faktycznie przedmioty znajdują się na nieruchomościach oznaczonych numerami [...] oraz [...], a także jakie konkretnie przedmioty mają być usunięte i z jakich przyczyn, na jakie cele J. S. na swojej posesji przechowywał hałdy piasku czy zabytkowe pojazdy i czy przedmioty te były przeznaczone na cele prywatne czy związane z prowadzoną działalnością, nadto J. S. w toku prowadzonego postępowania przedłożył do akt sprawy potwierdzenia zdania odpadów metali, co wskazuje na uporządkowanie nieruchomości, a co zostało pominięte przez organ.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie obu zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu zarzutów skarżący powtórzyli argumentację sformułowaną w postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r. którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy J. K. z dnia [...] czerwca 2022 r. nakazującą skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości - działki nr [...] i [...], obręb H., gmina J. K.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W myśl art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
Stosownie zaś do art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, a więc nie wymagającej pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
W orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje więc odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide wyroki NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3170/18; z 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2478/20; z 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2345/18; z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15, z dnia 24-03-2022 r. II OSK 989/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. II OSK 3469/18, CBOSA).
Podkreślić przy tym trzeba, że zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem zdefiniowanym w przepisach prawa, lecz pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2016 r., II SA/Gl 823/16, CBOSA, wraz z przywołanym stanowiskiem doktryny Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 379 i nast.). Mimo braku legalnej definicji pojęcie to odwołuje się do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie i bezprawnie (np. bez uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją w dotychczasowy sposób. Przy czym, art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do przypadków zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu także w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych.
Przykładowo, zmiana sposobu zagospodarowania terenu, dotyczyć może sytuacji rozpoczęcia działalności wytwórczej lub usługowej na danej nieruchomości, jak również zwiększenia realizowanej już działalności, czy wprowadzenia nowych form tej działalności, a także zwiększenia obszaru zajętego pod nią, czy wreszcie zintensyfikowania niekorzystnych dla otoczenia skutków, które prowadzona działalność na terenie nieruchomości o innym przeznaczeniu powoduje w sferze m.in. bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska i przyrody (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 12 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 404/20, CBOSA). W innych wyrokach wskazuje się np. że zmiana zagospodarowania terenu polegała na urządzeniu na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2012 r., IV SA/WA 213/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r., II SA/Gd 697/09, CBOSA).
Zmiana zagospodarowania terenu oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenie terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez dany podmiot zmianą. Obie okoliczności zatem wymagają ustalenia przez organy prowadzące postępowanie administracyjne.
Jak wynika z akt administracyjnych, stanowiące własność skarżących działki o nr ewid. [...] i [...] (działka o nr [...] obecnie nie stanowi przedmiotu sporu i w tym zakresie umorzono postępowanie) znajdują się na terenie, dla którego uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr XXXVlII/438/2014 Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 15 lipca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Hryniewicze – obszar planistyczny Hryniewicze Wieś (Dz. Urz. Woj. Podl. 2014, poz. 2883 - dalej również jako "miejscowy plan"). Co istotne działki nr [...] i [...] obręb H. zostały nabyte pod dniu wejścia w życie przedmiotowego planu tj. [...] października 2014 r. – działka nr [...] i [...] lipca 2021 r. – działka nr [...].
Słusznie ustalił organ I instancji, że zgodnie z załącznikiem graficznym do w/w, miejscowego planu:
- działka [...] objęta jest od granicy działki [...] na długości ok. 104 m. - obszarem oznaczonym jako 2.2MN,ZP, w pozostałej części jako 4.2Zn,Ws,R,ZL;
- działka [...]objęta jest obszarem oznaczonym jako 2.2MN,ZP;
- działka [...] na powierzchni ok. 22%, od strony działki 48/3 oznaczona jest jako 2.2MN,ZP, a w pozostałej części jako 4.2Zn,Ws,R,ZL.
Zgodnie z § 42.1. i 2. ww. miejscowego planu tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: 2.1.MN,ZP i 2,2MN,ZP przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zieleń urządzoną, w tym w dolinie dopływu rzeki Horodnianka.
2. Ustala się następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenów, o których mowa w ust. 1:
1) zabudowę i zagospodarowanie terenów należy kształtować zgodnie z ustaleniami ogólnymi zawartymi w dziale II;
2) dopuszcza się pozostawienie istniejących budynków kolidujących z ustaleniami planu (np.: zlokalizowanych na terenach, które nie są przeznaczone pod zabudowę lub których funkcja nie jest zgodna z docelowym przeznaczeniem terenu określonym w planie) do dalszego użytkowania z możliwością przeprowadzenia remontów, przebudowy i nadbudowy oraz doprowadzenia infrastruktury technicznej oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu na funkcje zgodne ustaleniami planu;(...) 11) części terenów położone poza liniami zabudowy, zlokalizowane od strony terenów oznaczonych w planie symbolami: 4.1Zn,WS,R,ZL i 4.2Zn,WS,R,ZL należy zagospodarować jako powierzchnię biologicznie czynną, z ogrodzeniem ażurowym, bez podmurówki w gruncie, z dopuszczeniem podniesienia rzędnej terenu wyłącznie w celu zapewnienia odpowiedniego dojazdu oraz dostępu do infrastruktury technicznej.
Zgodnie natomiast z § 52. 1. Tereny oznaczone na rysunkach planu symbolami: 4.1Z,Ws,R,ZL i 4.2Zn,Ws,R,ZL przeznacza się pod zieleń seminaturalną, wody śródlądowe, łąki, lasy i zadrzewienia w dolinie dopływu rzeki Horodnianki
2. Ustala się następujące warunki użytkowania terenów, o których mowa w ust. 1:
1) należy utrzymać koryto cieku w stanie otwartym, zapewnić drożność przepływu wody rzeki Horodnianki i rowów odwadniających oraz renaturalizację linii brzegowej;
2) istniejące stawy, lasy i zadrzewienia pozostawia się do zachowania;
3) utrzymuje się dotychczasowy sposób użytkowania gruntów rolnych, głównie jako łąk i pastwisk;
4) w zagospodarowaniu terenu oznaczonego symbolem: 4.1Zn,Ws,R,ZL:
a) wzdłuż linii brzegowej należy przewidzieć ogólnodostępną ścieżkę rekreacyjną o nawierzchni gruntowej (piasek, żwir, drobny, zagęszczony tłuczeń) oraz miejsca na ogniska,
b) dopuszcza się elementy wzbogacające przestrzeń ogólnodostępną w tym elementy małej architektury np.: kładki i pomosty nad wodą z miejscami widokowymi, ławki, zadaszone stoły z siedziskami, realizowane wyłącznie z materiałów naturalnych (np. kamień, drewno),
c) dopuszcza się miejscowe wygrodzenia przestrzeni, nie kolidujące ze ścieżką rekreacyjną wyłącznie drewniane (np. słupki drewniane wkopane w grunt z jedną lub dwiema i poprzeczkami);
5) wprowadza się zakaz:
a) zabudowy,
b) podnoszenia rzędnej terenu,
c) wymiany gruntów,
d) realizacji ogrodzeń uniemożliwiających dostęp do rzeki i kolidujących ze ścieżką rekreacyjną,
e) prowadzenia intensywnych upraw rolniczych i hodowli.
Mając na uwadze powyższe zapisy miejscowego planu organ uznał, że zgromadzony materiał dowodowy, w tym przeprowadzone oględziny na gruncie wskazują, że przedmiotowe działki nie są użytkowane zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie. Podkreślić przy tym należy, że w zasadzie skarżący ani nie kwestionowali zapisów miejscowego planu obowiązujących na ich działkach, ani w zasadzie nie kwestionowali ustaleń organów dokonanych w trakcie oględzin i wizji (które przeprowadzone było kilkukrotnie), a jedynie powoływali się na konstytucyjne prawa własności, które ich zdaniem nie jest ograniczone w żaden sposób, o ile podejmowane czynności nie wymagają uzyskania stosownych pozwoleń i zgłoszeń w zakresie wykonanych robót budowlanych. W tym zakresie skarżący upatrywali się w działaniu organów przekroczenia władztwa planistycznego oraz nadmiernej ingerencji w prawo własności, tym bardziej, że znajdujące się na tej działce przedmioty, rzeczy, w tym zabytkowe samochody nie zagrażają w żaden sposób środowisku czy życiu i zdrowiu i są przechowywane tymczasowo. To w zasadzie stanowiło istotę przedmiotowej skargi.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wniosek o wszczęcie niniejszego postępowania złożył sąsiad skarżących R. B. i początkowo postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. odmówiono wszczęcia postępowania. Następnie przeprowadzono w dniu [...] listopada 2021 r. wizję z udziałem sąsiadów i skarżącego (protokół ze zdjęciami k. 23-20 akt admin.). Po oględzinach w dniu [...] listopada 2021 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania (k. 29 akt admin.). Następnie wizja lokalna została przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2022 r., [...] lutego 2022 r., [...] marca 2022 r., [...] kwietnia 2022 r. (k. 35, k. 41, k. 44, k.50).
W trakcie tych wizji lokalnych, z udziałem skarżącego ustalono, że działka nr [...] jest obszarem niezagospodarowanym, porośniętym roślinnością łąkową. Jej charakter jest tożsamy ze stanem przed wejściem w życie przedmiotowego miejscowego planu, co skutkowało umorzeniem postępowania (w toku postępowania skarżący uprzątnęli teren).
Działka natomiast [...] porośnięta jest roślinnością łąkową, jej powierzchnia nie została trwale i przekształcona ani zagospodarowana. Jednakże, stanowi ona bazę postojową maszyn typu i dźwig, wózek widłowy, przyczepa itp., a także znajdują się na niej hałdy ziemi. Zgodnie z przeznaczeniem wskazanym wyżej obszar ten stanowią tereny mieszkaniowe jednorodzinne i zieleń urządzona, w tym w dolinie dopływu rzeki Horodnianki, a także tereny przeznaczone pod zieleń seminaturalną, wody śródlądowe, łąki, lasy i zadrzewienia w dolinie dopływu rzeki Horodnianki. Opisane w miejscowym planie możliwości zagospodarowania terenu wykluczają zatem możliwość tworzenia na nim "zaplecza maszynowego", parkingu, czy też postoju aut zabytkowych, a także składowania na nim mas ziemnych.
Działka [...] w części zagospodarowana jest budynkiem powstałym zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, z dnia [...] kwietnia 2007 r. Na pozostałej części znajdują się różnego rodzaju przedmioty i odpady. W ocenie organu stanowi ona: składowisko zarówno materiałów budowlanych, części samochodowych, opon jak i parking maszyn np. podnośnika koszykowego, "aut zabytkowych". Co więcej, w tej części działki znajduje się duża ilość odpadów w postaci elektrośmieci, złomu, czy też opakowań sztucznych czy metalu (różnego rodzaju pojemniki, beczki, kanistry). Częściowo złom metalowy został wywieziony przez skarżących, co zostało wykazane w odwołaniu. Zgodnie z miejscowym planem, teren ten stanowi zieleń seminaturalną, wody śródlądowe i zadrzewienia w dolinie dopływu rzeki Horodnianki oraz obszar przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zieleń urządzoną, w tym w dolinie dopływu rzeki Horodnianki. Tym samym, słusznie ustali organ I instancji, że działka zagospodarowana jest niezgodnie z ww. funkcją, która obejmuje zachowanie terenów zielonych, a także terenów mieszkaniowych. Istniejący budynek, a także wybrukowania kostką stanowią zabudowania powstałe przed wejściem w życie miejscowego planu, a zgodnie z § 42 ust. 2 pkt 2 przedmiotowego planu dopuszcza pozostawienie istniejących budynków kolidujących z ustaleniami planu.
Oznacza to, że przedmiotowe działki, według ustaleń miejscowego planu mogą być zagospodarowane, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zieleń urządzona, a także część działki nr [...] pod zieleń seminaturalną, wody śródlądowe, łąki, lasy i zadrzewienie w dolinie rzeki.
Tymczasem, jak wynika z ustaleń organów, opartych m.in. na wizjach lokalnych i materiale fotograficznym, na działkach tych znajduje się składowisko różnego rodzaju przedmiotów, odpadów, maszyn budowlanych, mas ziemi, aut zabytkowych, części samochodowych, czy opon. Świadczy to jednoznacznie, że działki te użytkowane są jako składowiska, w tym także odpadów budowlanych oraz zaplecza maszynowe czy też parkingi.
W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, jak i argumentacja zaprezentowana w zaskarżonych decyzjach wskazują, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania ww. nieruchomości. Ewidentnie bowiem działka skarżących nie jest zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w planie miejscowym. Sąd podziela w całości ustalenia organów obu instancji, które są dokładne i wyczerpująco odnoszą się do każdej kwestii podnoszonej przez skarżących w toku postępowania. Słusznie organy stwierdziły, że taka zmiana funkcji analizowanych działek (choćby w jej części), prowadzi do zmiany jej zagospodarowania.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organów, które znajdują odzwierciedlenie w prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym, nie ulega wątpliwości, że wykorzystywanie nieruchomości określonych notabene w ewidencji symbolem Ps (pastwiska, tereny rolne zabudowane k. 25 i 23) do celów magazynowych, parkingowych czy składowania odpadów i materiałów budowlanych (co może wskazywań na związek z ewentualnie prowadzoną działalności gospodarczą) stanowi zmianę sposobu zagospodarowania tego terenu, a biorąc pod uwagę dokumentację zgromadzoną w sprawie oraz toczące się postępowania w zakresie gromadzenia odpadów (obie strony na rozprawie potwierdziły tą okoliczność) to zmiana ta nie ma charakteru tymczasowego, ani jednorazowego (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził zatem naruszenia art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Z powyższych względów nie można również zarzucić organowi błędów w ustaleniu stanu faktycznego, w postaci naruszenia art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do argumentacji skarżących dotyczących naruszenia art. 6 ust. 1 u.p.z.p w zw. z art. 31 oraz 64 Konstytucji czy też art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. podkreślić należy, że organ II instancji w tym zakresie szczegółowo wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem nie doszło do naruszenia wskazanych regulacji, a władztwo planistycznego nie zostało przekroczone. Skarżący nie mają racji zarzucając nieprawidłową interpretację przepisów miejscowego planu, co miało negatywnie oddziaływać na ich prawo własności (uznając, że w ramach prawa własności mogą swobodnie decydować w jaki sposób użytkują nieruchomość). Należy podkreślić, że własność nie jest prawem nieograniczonym, aczkolwiek w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy mają obowiązek uwzględniać prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). W ocenie Sądu, opierającego się na obowiązującym akcie planistycznym, organ nie dokonał rozszerzającej interpretacji regulacji miejscowego planu, ale prawidłowo zestawił jego przepisy z działalnością podjętą przez skarżących na przedmiotowych działkach. Ocena i wykładnia dokonana przez organ nie nosi znamion dowolności, arbitralności, zaś właściciel ma prawo do korzystania ze swojej własności, wszakże w granicach określonych przez ustawy, a także regulacje miejscowych planów, które przesądzają przeznaczenie nieruchomości, tak aby zachować ład przestrzenny. Zachowaniu ładu przestrzennego służą również decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. Prawa właścicielskie skarżących muszą być zatem albo zgodne z miejscowym planem, albo wynikać z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Powyższe nie oznacza, że skarżący nie mogą parkować pojazdów zabytkowych, niemniej jednak jeśli chcą zmienić przeznaczenie nieruchomości, muszą wystąpić o ustalenie warunków zabudowy, co wprost wynika z regulacji art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Jeśli głównym przeznaczeniem z zapisami ewidencji gruntów jest pastwisko czy też teren rolny zabudowany, to nie ma znacznie czy dowolny sposób użytkowania nieruchomości w jakikolwiek sposób zagraża środowisku czy zdrowiu i życiu ludzi. Nie jest to bowiem przesłanka, która w świetle art. 59 u.p.z.p. ma jakieś znaczenie dla istoty sprawy. Organ nie musi badać tych okoliczności.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 28 k.p.a. w zakresie ustalania kręgu stron w niniejszym postępowaniu. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych jest dość jednolite i pozwala na przyjęcie, iż (powtarzając za WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 908/08), że "stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są, co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, mogą to być także działki, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio". Prawo do ochrony własnego interesu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych statuuje również art 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Nie jest zatem uprawniona taka wykładnia przepisów, z której wynikałoby, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości może mieć tylko jednego jego uczestnika - właściciela lub zarządcę nieruchomości. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że określenie przez ustawodawcę, kto może być adresatem nałożonego decyzją administracyjną obowiązku nie wyłącza ogólnych zasad ustalenia kręgu stron postępowania w oparciu o kryterium interesu prawnego, a więc nie wyklucza stosowania art. 28 k.p.a., według którego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Pogląd taki jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o czym świadczą m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2015 r., II OSK 658/14, czy z dnia 2 grudnia 2015 r., II OSK 720/14, II OSK 1031/15 - publ. CBOSA).
Podkreślić przy tym należy, że nawet gdyby uznać, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania, to informacja o niezgodnym z miejscowym planem korzystaniu nieruchomości, skutkowałaby wszczęciem postępowania przez organy z urzędu. Ostatecznie zatem okoliczności ta nie miałaby żadnego wpływu na wynik postępowania, bowiem organy zobligowane treścią art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i tak wydałyby tożsamą decyzję.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, stan faktyczny sprawy został wnikliwie wyjaśniony na podstawie kompletnego materiału dowodowego. Organy wyciągnęły na tej podstawie prawidłowe wnioski, ustalając że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działek nr [...] i [...], który jest niezgodny z miejscowym planem. Sąd nie znalazł błędów w ustaleniach faktycznych, a strony skarżące również skutecznie nie podważyły ustaleń organów.
W związku z tym, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a zarzuty skargi okazały się bezzasadne, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), skargę oddalił.