II SA/Bk 637/10

II SA/Bk 637/10 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2011-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Danuta Tryniszewska-Bytys
Mirosław Wincenciak
Stanisław Prutis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 660/11 - Postanowienie NSA z 2011-07-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156  1 pkt 2 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, 2 ,3 , 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona w następujących okolicznościach.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Prezydent B., na wniosek "[...]" Spółki z o.o. w B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z zespołem parkingów podziemnych i miejscami parkingowymi w poziomie terenu na działkach nr ew. 3 i 4/4 przy ul. H. w B. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną ( część działki 429/2 przy ul. Ślusarskiej oraz działki: 2/11, 2/4, 4/4, 3, 11/3, 20/1, 13/16, 13/14, 13/11, 13/10, 14/4, 15/4, 16/4, 2/12, 2/22, 18/4, 188/2 ) i obsługą komunikacyjną z ul. K. ( działka 188/2 przez działki: 11/3, 20/1, 13/16, 13/14, 13/11, 13/10, 14/4, 15/4, 16/4, 2/12, 2/22, 18/4, 2/11 i 2/4 ) i/lub z ul. Hetmańskiej ( przez działki. 2/23, 4/15, 4/13, 4/14, i 2/47 ), usytuowanego ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną: 2/14, 2/15, 2/17 i 429/2.
Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. mieszkańcy budynków położonych w B. przy ul. Ś. oraz G. Zdaniem skarżących ww. decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż narusza chroniony prawem interes publiczny oraz interes osób trzecich, mieszkańców zamieszkałych na działkach sąsiednich projektowanego budynku. Skarżący wskazali, że wszystkie budynki mieszkalne znajdujące się wokół planowanej inwestycji są budynkami 4 piętrowymi i wybudowanie przez inwestora 8 kondygnacyjnego wieżowca, o wysokości 26 m narusza harmonijną całość. Według skarżących projektowany budynek nie spełnia przepisów odnośnie nasłonecznienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej na działkach sąsiednich i spowoduje przesłanianie tych budynków.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu podano, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa w tym wadą rażącego naruszenia prawa, na co wskazywali wnioskodawcy, co oznacza, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności. Wskazano, że kwestie wpływu usytuowania zamierzonej inwestycji na powstanie w świetle prawa budowlanego uciążliwości lub niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej, będą badane w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta zakresem regulacji prawa budowlanego. Zbadanie zatem, czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych budynków sąsiednich wykracza poza materię postępowania o ustalenie warunków zabudowy i jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Dlatego też organ stwierdził, że przepis art. 6 ust. 2 ustawy nie został naruszony. W ocenie SKO nie można również stwierdzić, aby organ l instancji rażąco naruszył przepis art. 61 ust. 1 ust. 1 ustawy. stwierdzono, że w sprawie niniejszej, organ l instancji wyznaczył stosowny obszar wokół terenu objętego wnioskiem w celu przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania i dokonał tej analizy zarówno w formie graficznej, jak i opisowej. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalił wymagania dla planowanej zabudowy, w tym kwestionowaną przez wnioskodawców wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. 26,0 m. Z ustaleń organu wynika, że na terenie analizowanym znajduje się m.in. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna do 12 kondygnacji i wysokości do 35,0 m. Określając w decyzji wysokość planowanego budynku wielorodzinnego organ oparł się na ustaleniach analizy i zasadnie przyjął, że wskazana przez inwestora wysokość budynku jest dopuszczalna. Analiza zaś została przeprowadzona zgodnie z wymogami przewidzianymi ww. rozporządzeniem i nie można zarzucić organowi naruszenia prawa. Podobnie rzecz się ma z innymi wskaźnikami i cechami zabudowy określonym przez organ na podstawie przeprowadzonej analizy. Kolegium z urzędu dostrzegło, że wbrew zasadzie iż w decyzjach o warunkach zabudowy nie precyzuje się miejsca usytuowania inwestycji ustalono, że budynek usytuowany będzie ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,50 m od granicy z działką budowlaną nr ew. 2/14, 2/15, 2/17 i 429/2. Niemniej jednak SKO stwierdziło, że brak jest jednoznacznych przepisów zabraniających takiego określenia i wskazało, że aktualne orzecznictwo sądowe dopuszcza określenie w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. II OSK 503/08, CBOSA). Niedopatrzeniem organu l instancji było przyjęcie nieaktualnych numerów działek w stosunku do których następuje zbliżenie inwestycji na odległość do 1,50 m. W dniu wydawania kwestionowanej decyzji obowiązywała już bowiem decyzja Prezydenta B. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wprowadzająca zmianę w operacie ewidencji gruntów. W wyniku tej zmiany powstała działka nr ew. 440, co nastąpiło wskutek połączenia działek nr 2/14, 2/15, 2/17. 2/55 i 2/56. Tak więc wydając decyzję należało określić położenie planowanej inwestycji w stosunku do działki nr 440. Tego rodzaju uchybienia organu nie można jednak zakwalifikować - zdaniem Kolegium - jako rażącego naruszenia prawa, gdyż nie mamy tu do czynienia z powstaniem nowych działek w wyniku podziału, ale z powstaniem jednej działki ewidencyjnej wskutek połączenia istniejących działek.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł K. K. Zarzucił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego: art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, 2, 3, 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2a i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Podnosi również zarzut rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego w zakresie art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu wniosku podał, że poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy analiza warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest wadliwa, gdyż przedmiotem analizy powinny być wyłącznie działki znajdujące się w granicach wyznaczonych zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które są dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem, przy ul. G. i Ś., przy której znajduje się teren przedmiotowej inwestycji znajdują się budynki o maksymalnej wysokości 15 m i taka powinna być wyznaczona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku, a nie 24 m. Przedmiotowa inwestycja nie graniczy bowiem z budynkami dwunastokondygnacyjnymi położonymi przy ul. Zwycięstwa 27, 29, 31 i 33, gdyż nie ma dostępu z tej samej drogi publicznej co działki zabudowane tymi budynkami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję i podtrzymało swoje stanowisko, że brak jest którejkolwiek z wymienionych w art. 156 § 1 kpa przesłanek, która stanowiłaby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji warunki zabudowy, w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wydanie decyzji zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, w tym analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy oraz analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym. Wbrew twierdzeniom skarżącego, granice obszaru analizowanego i przeprowadzona na nim analiza są zgodne z przepisami § 3 rozporządzenia zgodnie z którym w granicach obszaru analizowanego winny znaleźć się wszystkie nieruchomości znajdujące się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ocenie organu brak jest też podstaw do przeprowadzenia analizy jedynie na części wyznaczonego obszaru, a mianowicie na tych działkach, które mają dostęp z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem, albowiem analizę przeprowadza się na wyznaczonym obszarze, a nie na jego części. Analiza wykazała, że spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym warunek dobrego sąsiedztwa. Kolegium nie dopatrzyło się też, aby ww. decyzja o warunkach zabudowy była niezgodna z przepisami odrębnymi, ani też przepisami ustawy. Kolegium podzieliło stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji, iż wydając ww. decyzję o warunkach zabudowy, Prezydent Miasta B. nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 ustawy. Wprawdzie skarżący nie określił, na czym to naruszenie miałoby polegać, jednakże należało przyjąć, iż chodzi tu o wskazany we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzut przesłaniania budynków sąsiednich przez projektowany budynek. Jak wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, kwestie wpływu usytuowania zamierzonej inwestycji na powstanie w świetle prawa budowlanego uciążliwości lub niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej, będą badane w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie można zatem zarzucić, że wydając decyzję o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, Prezydent Miasta B. naruszył interes prawny osób trzecich. Kolegium zgadza się również ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż ustalając wymagania dla nowej zabudowy, w tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, Prezydent Miasta B. nie naruszył prawa. Określając w decyzji wysokość planowanego budynku wielorodzinnego organ oparł się na ustaleniach analizy i zasadnie przyjął, że wskazana przez inwestora wysokość budynku jest dopuszczalna. Z ustaleń organu wynika bowiem, że na terenie analizowanym znajduje się m.in. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna do 12 kondygnacji i wysokości do 35,0 m. Za zupełnie chybiony uznano zarzut, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana z naruszeniem art. 2a i art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Pierwszy z tych przepisów, określa właścicieli poszczególnych kategorii dróg publicznych. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy nie ingeruje w sprawy własności. Z kolei, drugi ze wskazanych przepisów, w wersji opublikowanej w Dz. U. z 2000r. nr 71, poz. 838, zawierał delegację dla właściwego ministra do ustalenia, w drodze rozporządzenia sieci dróg, po których mogą się poruszać pojazdy o określonym nacisku na oś, zaś w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy określał podmiot pokrywający koszty związane z określeniem tras przejazdu oraz przystosowaniem odcinków dróg do przejazdu pojazdów nienormatywnych. Kolegium nie dopatrzyło się też, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania, w tym określonych w art. 6, 7, 9 i 77 § 1 kpa.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wywiódł K. K. i zarzucił:
1. obrazę przepisów prawa materialnego przez rażące naruszenie prawa, w zakresie: art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, 2, 3, 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym;
- art. 2a i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych;
- art. 74 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;
- art. 125 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;
2. obrazę przepisów prawa procesowego przez rażące naruszenie prawa, w zakresie: 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 kpa oraz błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu skargi podano, że poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy, analiza warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest wadliwa. Przedmiotem analizy powinny wyłącznie działki które są dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Przy ul. G. i Ś. przy których znajduje się teren przedmiotowej inwestycji znajdują się budynki o maksymalnej wysokości 15 m i taka powinna być wyznaczona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku, a nie 24 m. Przedmiotowa inwestycja nie graniczy bowiem z budynkami dwunastokondygnacyjnymi, położonymi przy ul. Z., gdyż nie ma dostępu z tej samej drogi publicznej co działki zabudowane tymi budynkami. Działki położone przy ul. Z. nie są działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W konsekwencji wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy w oparciu o dwunastokondygnacyjne budynki położone przy ul. Z. jest sprzeczne i prawem. W ocenie skarżącego decyzja o warunkach zabudowy narusza też 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy, gdyż powoduje zaburzenie istniejącego ładu urbanistycznego. Określa bowiem wysokość planowanego budynku do 26 m, podczas gdyż położona jest w sąsiedztwie budynków, których wysokość nie przekracza 15 m. Ponadto skarżący zarzuca, że Prezydent Miasta B. nie przeprowadził szczegółowej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a mianowicie nie ustalił, iż działka nr 4/4 została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę drogi publicznej. Dopuścił się zatem naruszenia art. 53 ust. 3 ustawy. Dalej skarżący podnosi, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, zatem zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych, własność tej nieruchomości drogowej nie może być przeniesiona na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa, gminę, powiat lub województwo. Okoliczność że na działce nr 4/4 znajduje się nieruchomość drogowa, stanowi przeszkodę do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącego, decyzja o warunkach zabudowy narusza też art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż odległość obiektu usytuowanego na działce nr 3 od zewnętrznej krawędzi ulicy Ś. - działki nr 4/4, która winna być liczona do dróg krajowych, jest mniejsza niż 10 m. Błędne zaliczenie działki nr 4/4 do terenu inwestycji skutkowało tym, że w decyzji o warunkach zabudowy zostały podane błędne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy. Nadto skarżący wywiódł, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym, gdyż narusza prawem chroniony interes publiczny oraz interes osób trzecich - mieszkańców zamieszkałych na działkach sąsiednich, powoduje bowiem obniżenie wartości ich nieruchomości. Realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje również likwidację pożarowej drogi dojazdowej do budynku ul. Ś. Określając usytuowanie planowanej inwestycji w odległości 1,5 m od granicy z działkami: 2/14, 2/15, 2/17 i 429/2, decyzja o warunkach zabudowy powoduje pogorszenie stanu środowiska, poprzez wycięcie wszystkich 77 sztuk drzew, które rosną w odległości 1 m od granicy z sąsiednimi działkami. Nieuzasadniona wycinka tak dużej ilości drzew narusza art. 74 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, art. 125 ustawy o ochronie przyrody i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Skarżący zarzucił, że organ błędnie przeprowadzając analizę warunków i zasad gospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i nie przeprowadzając analizy stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji, naruszył zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa, który obliguje organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także zasadę legalności działania zawartą w art. 6 kpa.
W pismach procesowych z dnia 29 listopada 2010 r. (k. 110) i z dnia 25 maja 2011 r. (k. 374) skarżący dodatkowo zarzucił:
- wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez uzgodnienia z zarządcą drogi bez zachowania formy postanowienia,
- nieważność na zasadzie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, poprzez wydanie w stosunku do działki nr 4/4 po raz drugi decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skarżący podał, że decyzją z 1997 r. zlokalizowano na tej działce miejsca postojowe, bezpośredni dojazd do budynku wielorodzinnego i garaży oraz drogę pożarową przebiegającą wzdłuż dłuższego boku budynku umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do bloku na działce nr 439 przy ul. Ś.,
- rażące naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. nr 124, poz. 1030 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, poprzez likwidację drogi pożarowej znajdującej się na działce nr 4/4,
- rażące naruszenie § 2 pkt 7 lit. a, b i c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589 ze zm.) w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 54 pkt 2 lit. d ustawy, gdyż kwestionowana decyzja nie ma zapisu o ustaleniu wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w postaci: zapewnienia dostępu do drogi publicznej, ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i zanieczyszczenia powietrza spalinami samochodów.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym na podstawie której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W sprawie niniejszej, zarzuty skargi, skupione są przede wszystkim na wykazaniu nieważności decyzji w oparciu o treść art. 156 § 1 kpt 2 kpa, czyli jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (vide: wyrok NSA z 2 marca 2011 r. II OSK 2226/10, LEX nr 824448). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z 14 grudnia 2010 r., II OSK 1910/09, LEX nr 746847).
Przenosząc te ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy uznać należy, że prawidłowo przyjęto, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Główny zarzut skargi dotyczy nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Skarżący podniósł, że przedmiotem analizy zostały objęte działki, które nie są dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji pomimo tego, że przedmiotowa inwestycja nie graniczy z budynkami dwunastokondygnacyjnymi wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku na 24 m, podczas gdy w sąsiedztwie inwestycji znajdują się budynki o maksymalnej wysokości 15 m. Powyższe, zdaniem skarżącego, stanowi istotne naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz naruszenie funkcji kontynuacji zabudowy terenu.
Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), wydanym na postawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy. Stosownie do przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. W ust. 2 § 3 mowa jest o tym, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. W rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy przeprowadzone zostało zgodnie z powołanymi przepisami. Z powyższej regulacji wynika bowiem, że w granicach obszaru analizowanego winny znaleźć się wszystkie nieruchomości znajdujące się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Brak jest podstaw do przeprowadzenia analizy jedynie na części wyznaczonego obszaru, a mianowicie na tych działkach, które mają dostęp z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem. Analizę przeprowadza się bowiem na wyznaczonym obszarze a nie na jego części. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna do 12 kondygnacji i wysokości do 35 m. Ustalenie zatem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 26 m ma podstawy w przeprowadzonej analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Racje ma zatem organ, że nie można zgodzić się ze skarżącym, że ten wymóg dla nowej zabudowy został ustalony w sposób istotnie sprzeczny z prawem. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący tego, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, 2, 3, 7 i 9 ustawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że przepis ten określający zasady, które winny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może być traktowany jako przepis bezpośrednio zobowiązujący. Zasada uwzględniania przez organy administracji w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury mająca charakter normy ogólnej (klauzuli generalnej) nie nakłada na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zabudowy zagospodarowania terenu. Skoro zaś w przedmiotowej sprawie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy zgodnie z przepisami prawa to nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 1 ustawy. Bezzasadny jest również zarzut wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy bez dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przez co naruszono art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Przede wszystkim o braku dokonania takiej analizy nie świadczą podniesione w skardze okoliczności dotyczące celu, na jaki została wywłaszczona część nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, których organ wydający decyzję nie ustalił. Wyjaśnienie kwestii związanych z własnością nieruchomości objętej wnioskiem jest nieistotne dla sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z treścią art. 63 ust. 1 i 2 ustawy w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W konsekwencji zasadnie organ uznał za chybiony zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 kpa. Możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy więcej niż jednemu wnioskodawcy dopuszcza powstanie sytuacji, w której w jednym czasie kilka podmiotów będzie dysponować ustaleniami warunków zabudowy tego samego terenu, mogącymi różnić się w zakresie merytorycznej treści. W takich przypadkach zamierzenie związane ze zmianą zagospodarowania terenu może być zrealizowane jedynie przez podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości objętej ustaleniami. Pozostałe ustalenia wydane na żądanie innych wnioskodawców, mające do momentu ich realizacji wyłącznie charakter potencjalny, stają się bezprzedmiotowe z dniem uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przez podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości, bądź też z chwilą podjęcia przez adresata decyzji działań w celu dokonania zmian w zagospodarowaniu terenu niewymagających takiego pozwolenia. W takich okolicznościach organ, który wydał pozostałe decyzje o warunkach zabudowy dotyczące tego terenu, stwierdza ich wygaśnięcie w trybie przewidzianym w art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Oznacza to, że fakt wydania w stosunku do działki nr 4/4 dwóch decyzji ustalających warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności jednej z nich na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Również stanowisko skarżącego o niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy z tego powodu, że działka nr 4/4 została wywłaszczona pod budowę drogi nie zasługuje na uwzględnienie. Działka nr 4/4 nie jest droga publiczną, gdyż nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, a zatem ustalenie dla niej warunków zabudowy na inny cel niż budowa drogi nie pozostaje w sprzeczności z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Z tego samego względu za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącego, iż decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Działka ta jest drogą wewnętrzną, stanowi przedłużenie ul. Ś. Dlatego też twierdzenie, że jej zagospodarowanie skutkować będzie pozbawieniem mieszkańców sąsiednich nieruchomości komunikacji z drogą publiczną czy tez pozbawieniem drogi pożarowej nie zasługują na uwzględnienie. Działki sąsiednie mają zapewnioną komunikację poprzez drogi publiczne, tj. ul. G., K., H. Odnośnie braku zapisu dotyczącego ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i zanieczyszczenia powietrza spalinami samochodów podać należy, że kwestie te będą przedmiotem badania na etapie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. W decyzji ustalającej warunki zabudowy zawarto zapis, ze projekt budowlany zamierzenia inwestycyjnego należy wykonać zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza również istotnie przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. W ocenie Sądu decyzja ta nie narusza prawem chronionego interesu publicznego ani interesu prawnego osób trzecich, w szczególności o naruszeniu takim nie może świadczyć hipotetyczne twierdzenie skarżącego dotyczące obniżenia wartości nieruchomości położonych w sąsiedztwie inwestycji. Bezzasadny jest również zarzut istotnego naruszenia art. 74 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Ustalając bowiem warunki zabudowy dla wysokiego - dwunastokondygnacyjnego budynku, niewielkiej powierzchni, organ zastosował się do wynikającego z tej regulacji wymogu zapewnienia oszczędnego korzystania z terenu. Decyzja o warunkach zabudowy nie narusza istotnie ustawy o ochronie przyrody, albowiem z jej treści nie wynika uprawnienie do wycinki drzew na terenie inwestycji. Jak słusznie zauważył organ usunięcie drzew może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia o którym mowa w art. 83 ustawy o ochronie przyrody. Kolejny zarzut dotyczący wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy bez uzgodnienia z zarządcą drogi bez zachowania formy postanowienia też jest bezzasadny. Prezydent Białegostoku, który wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy był bowiem jednocześnie organem właściwym do dokonania uzgodnienia o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy. Jeżeli organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest jednocześnie organem właściwym do wyrażenia stanowiska, to bezprzedmiotowe staje się współdziałanie tych organów.
W konkluzji stwierdzić należy, że zarzuty wskazane przez skarżącego były badane przez Sąd w kontekście istotnego naruszenia prawa, albowiem przedmiotem kontroli objęta była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności. Jak wynika z powyższych wywodów bez wątpienia decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza prawa w sposób istotny, co oznacza że zasadnie odmówiono stwierdzenia jej nieważności.
Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).