II SA/Bk 635/24

II SA/Bk 635/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
par. 3 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K.H. na uchwałę Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 7 czerwca 2023 r. nr XLVI/457/2023 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały odnoszącej się do działki o numerze ewidencyjnym [...]: - w części tekstowej, tj. w zakresie § 3 ust. 2 pkt 7 lit. a i b, § 11 ust. 1-3 oraz w zakresie § 13 pkt 5 lit. b w części: "za wyjątkiem terenów położonych w granicach stref sanitarnych od cmentarza o których mowa § 11 oraz pod warunkiem uwzględnienia obowiązujących w tam zakresie przepisów odrębnych" oraz - części graficznej, tj. załącznika numer 9 do uchwały w zakresie w jakim wyznacza granicę strefy sanitarnej od cmentarza 50 metrów i granicę strefy sanitarnej od cmentarza 150 metrów; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Choroszczy na rzecz skarżącej K.H. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 7 czerwca 2023 r. Rada Gminy Choroszcz podjęła uchwałę nr XLVI/457/2023 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego z dnia 14 czerwca 2023 r. poz. 3253; dalej: "uchwała"). W granicach obszaru objętego uchwałą znajdują się m.in. tereny położone na wschód od cmentarza żydowskiego zlokalizowanego przy ul. T. (dalej: "cmentarz"), w tym graniczącą z nim działkę nr [...]. Tereny te oznaczono na rysunku planu stanowiącego załącznik nr 9 do uchwały, z którego wynika, że cały obszar działki nr [...] przeznaczono pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług (7MNW-U). Jednocześnie na działce tej oznaczono granice stref sanitarnych od cmentarza: 50 m - obejmującą około połowy powierzchni działki oraz 150 m – obejmująca niemal całą powierzchnię działki. Granicami ww. stref ochronnych nie objęto jedynie fragmentu północnej części działki.
W § 3 ust. 2 pkt 7 lit. a i b uchwały wskazano, że oznaczone graficznie na rysunku planu granice strefy sanitarnej do 50 m od cmentarza (lit. a) oraz strefy sanitarnej od 50 m do 150 m od cmentarza (lit. b) są obszarami wymagającymi szczególnych warunków zagospodarowania terenów, wyznaczonymi na podstawie przepisów odrębnych oraz, że są one obowiązującymi ustaleniami planu. Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, wyznaczone na podstawie przepisów odrębnych (w tym zakaz zabudowy) unormowano w rozdziale 7 uchwały. Umiejscowiony tam § 11 ust. 1 stanowi, że o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, w obszarze objętym zmianą planu należy uwzględnić następujące ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenów, z uwagi na ich położenie w sąsiedztwie istniejącego cmentarza grzebalnego: (pkt 1) w granicach strefy sanitarnej do 50 m od cmentarza, oznaczonych na rysunku planu, wprowadza się zakaz lokalizacji zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych; (pkt 2) strefę o której mowa w pkt 1 można zmniejszyć do granic strefy sanitarnej do 50 m od cmentarza, oznaczonych na rysunku planu, pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody będą do tej sieci podłączone; (pkt 3) na terenach oznaczonych symbolami 7MNW-U, 8MNW-U, 9MNW-U, 10MNW-U, 11MNW-U, 1KDL, 1KDD, 2KDD, 3KR, ze względu na położenie ich w odległości do 500 m od cmentarza, zakazuje się zakładania lub korzystania z ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych.
Ponadto w § 13 pkt 5 uchwały ustalono zasady w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej dla systemu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, dopuszczając stosowanie indywidualnych ujęć wody do czasu realizacji zbiorczej sieci wodociągowej, za wyjątkiem terenów położonych w granicach stref sanitarnych od cmentarza, o których mowa § 11 oraz pod warunkiem uwzględnienia obowiązujących w tym zakresie przepisów odrębnych (lit. b).
Oprócz granic stref ochronnych od cmentarza, na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 9 do uchwały, na północnym skraju działki nr [...] (leżącym poza granicami stref ochronnych od cmentarza) oznaczono strefę ograniczeń sytuowania zabudowy od granicy lasu, wyznaczoną - wedle § 11 ust. 2 uchwały z uwzględnieniem przepisów odrębnych. W § 11 ust. 3 uchwały wyjaśniono, że w granicach tej strefy obowiązuje lokalizacja zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Skargę na ww. uchwałę wniosła do sądu administracyjnego K.H., zaskarżając ją w części tekstowej tj. § 3 ust. 2 pkt 7 lit. a i b, § 11 ust. 1-3 oraz § 13 pkt 5 lit. b w części: "za wyjątkiem terenów położonych w granicach stref sanitarnych od cmentarza, o których mowa § 11 oraz pod warunkiem uwzględnienia obowiązujących w tym zakresie przepisów odrębnych", a także w części graficznej stanowiącej załącznik nr 9 do uchwały, w zakresie w jakim wyznaczono granicę strefy sanitarnej od cmentarza 50 m i granicę strefy sanitarnej od cmentarza 150 m na działkach o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315; dalej: "rozporządzenie MGK") przez jego zastosowanie w sytuacji, w której cmentarz jest nieczynny, zabytkowy i opuszczony, a więc nie stwarza realnego zagrożenia, które może być generowane przez szczątki ludzkie znajdujące się na cmentarzach;
2. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ograniczenie przysługującego skarżącej prawa własności do nieruchomości położonej w miejscowości J. w gminie Choroszcz o nr [...] i powierzchni 1,1897 ha, polegające na znaczącym ograniczeniu możliwości zabudowy na tej nieruchomości, bez podstawy prawnej mającej swoje oparcie w ustawie;
3. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64. ust 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości i proporcjonalności wobec nieruchomości skarżącej, polegające na znaczącym ograniczeniu możliwości zabudowy na tej nieruchomości, przy jednoczesnym braku wprowadzenia tych ograniczeń w stosunku do innych nieruchomości, które są położone w strefie 50 m i 150 m od działki nr [...] (działka na której zlokalizowany jest cmentarz żydowski), położonej w Gminie Choroszcz;
4. art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2022, poz. 977; dalej: "u.p.z.p.") przez nieuzasadnione ograniczenie skarżącej prawa własności do jej nieruchomości, polegające na znaczącym ograniczeniu możliwości zabudowy tej nieruchomości, podczas gdy brak ograniczenia takiej zabudowy nie stanowiłby naruszenia chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
5. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2021, poz. 2404; dalej: "rozporządzenie MRiT"), polegające na braku spójności części graficznej planu, tj. załącznika nr 9 do uchwały z jej z częścią tekstową, tj. treścią § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, bowiem część tekstowa nie wprowadza strefy sanitarnej odległości 150 m od cmentarza.
Skarżąca wniosła o dopuszczenie następujących dowodów:
1) wydruku z Elektronicznej Księgi Wieczystej nr [...] z dnia 16 września 2024 r. - na okoliczność przysługującego skarżącej prawa własności do działki nr [...], interesu prawnego skarżącej do wniesienia skargi;
2) pisma Starosty Powiatu Białostockiego z dnia 6 września 2024 r. znak SE.1431.108.2024 - na okoliczność wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o przesłanie kopii decyzji udzielających pozwoleń na budowę na działkach o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] - położonych w Choroszczy i sąsiadujących z działką nr [...]
3) kopii decyzji Starosty Powiatu Białostockiego nr 216 z dnia 14 marca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz tymczasowego zbiornika szczelnego na działce nr [...];
4) kopii decyzji Starosty Powiatu Białostockiego nr 584 z dnia 11 maja 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr [...];
5) kopii decyzji Starosty Powiatu Białostockiego nr 2472 z dnia 22 listopada 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę instalacji gazowej doziemnej i wewnętrznej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...];
6) kopii decyzji Starosty Powiatu Białostockiego nr 2352 z dnia 5 listopada 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...];
7) kopii decyzji Starosty Powiatu Białostockiego nr 1370 z dnia 18 lipca 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę doziemnej zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...];
8) kopii decyzji Starosty Powiatu Białostockiego nr 1247 z dnia 1 lipca 2020 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę doziemnej i wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...];
9) kopii decyzji Starosty Powiatu Białostockiego nr 356 z dnia 23 lutego 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę doziemnej i wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr 666/54;
- na okoliczność wydania pozwoleń na budowę na działkach nr: [...], [...],[...],[...],[...]
10) postanowienia Burmistrza Choroszczy znak KLS.I.7045.10.2024 z dnia 4 lipca 2024 r. - na okoliczność, że co najmniej od 1980 r. na działce [...] nie odbył się żaden pochowek;
11) Karty Cmentarza nr [...] - na okoliczność, że cmentarz jest nieczynny, opuszczony, nieużytkowany, zabytkowy oraz na okoliczność stanu tego cmentarza;
12) wydruku z portalu internetowego miasta Choroszcz na okoliczność obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego i wynikających z nich ograniczeń w obszarze działki nr [...];
13) uchwały nr XXVII/244/01 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne (Dz.Urz. Województwa Podlaskiego z dnia 20 lutego 2002 r. nr 4 poz. 70; dalej: "plan miejscowy z 2001 r.") - na okoliczność treści tego planu, ograniczeń nim wprowadzonych w zakresie możliwości zabudowy i niewprowadzenia strefy sanitarnej w odległości 50 m i 150 m od cmentarzy;
14) uchwały nr XI/112/2012 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne uchwalonego uchwalą Nr XXVII/244/01 Rady Miejskiej w Choroszczy (Dz.Urz. Województwa Podlaskiego z dnia 24 lipca 2012 r. poz. 2182; dalej: "zmiana planu z 2012 r."), która weszła w życie dnia 24 sierpnia 2012 r. - na okoliczność treści zmiany planu, ograniczeń nią wprowadzonych w zakresie możliwości zabudowy i niewprowadzenia strefy sanitarnej w odległości 50 m i 150 m od cmentarzy.
Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej tj. § 3 ust. 2 pkt 7 lit. a i b, § 11 ust. 1-3 i § 13 pkt 5 lit. b - w części: "za wyjątkiem terenów położonych w granicach stref sanitarnych od cmentarza, o których mowa § 11 oraz pod warunkiem uwzględnienia obowiązujących w tym zakresie przepisów odrębnych," oraz części graficznej stanowiącej załącznik nr 9 do zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim wyznacza granicę strefy sanitarnej od cmentarza 50 i granicę strefy sanitarnej od cmentarza 150 m na działkach o nr: [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...].
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jest właścicielką działki nr [...] położonej w granicach planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą. Przed jej wejściem w życie działka nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego i w ewidencji gruntów nosiła oznaczenie R – grunty orne. Po wejściu w życie uchwały przeznaczona została pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług (7MNW-U). Z działką skarżącej sąsiaduje działka nr 667, przeznaczona w planie miejscowym z 2001 r. pod tereny cmentarzy istniejące i projektowane (2.28. ZC). Na działce tej znajduje się nieczynny i zabytkowy cmentarz żydowski, powstały na początku XIX w. Zgodnie z kartą cmentarza nr [...] jest to cmentarz dawny, tj. powstały przed 1945 r. oraz wpisany do rejestru zabytków pod numerem A-86 z (wpis datowany na 28 grudnia 1988 r.). Skarżąca opisała ogólny stan zachowania cmentarza, wskazując, że kamienne nagrobki są zniszczone (przewrócone i połamane), zaś całą jego powierzchnię porasta dziko rosnący drzewostan oraz krzewy. Teren ten jest ogrodzony metalowym ogrodzeniem z siatki, które w wielu miejscach jest zniszczone. W ocenie skarżącej obszar cmentarza nie nosi śladów ludzkiej ingerencji. Zgodnie zaś z uzyskanym od Burmistrza Choroszczy postanowieniem z dnia 4 lipca 2024 r. co najmniej od 1980 r. na cmentarzu tym nie odbył się żaden pochówek.
Skarżąca podniosła, że działki sąsiadujące z cmentarzem o nr: [...], [...] i [...] zabudowane są budynkami mieszkalnymi, których budowę dopuszcza, obowiązujący tam plan miejscowy (zmiana planu z 2012 r.), przeznaczający ich obszar pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) i nie wyznaczający na ich obszarze jakiejkolwiek strefy sanitarnej od cmentarza. Również działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, a obowiązujący na jej obszarze plan miejscowy z 2001 r. przeznacza ją pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), również nie wyznaczając strefy sanitarnej od cmentarza. W konsekwencji, wyznaczone zaskarżoną uchwałą strefy sanitarne od cmentarza obejmują wyłącznie działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Skarżąca wskazała, że strefy te obejmują niemal cały obszar działki skarżącej, podczas gdy jednocześnie uchwała ta zmieniła jej przeznaczenie z terenu rolnego na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług. W konsekwencji skarżąca będzie musiała płacić wyższy podatek od ww. nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane, podczas gdy nie ma możliwości jej zabudowania. Jest to wewnętrzna sprzeczność planu miejscowego.
W ocenie skarżącej wprowadzona uchwałą strefa sanitarna nie znajduje oparcia w przepisach prawa, bowiem wedle zacytowanego przez skarżącą orzecznictwa, w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia MGK (stanowiącego, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone) należy oceniać wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne do rozstrzygnięcia kwestii, czy pomimo upływu kilkudziesięciu lat od ostatniego pochowku oraz braku zagrożeń sanitarno-higienicznych wynikających z sąsiedztwa z cmentarzem, nadal istnieje rzeczywiste zagrożenie dla zdrowia ludzkiego na obszarze planowanej zabudowy. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenie w zabudowie działki skarżącej, stanowi w jej ocenie nieuzasadnione naruszenie przysługującego jej prawa własności, będącego wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, a polegającego na niewyważeniu interesów publicznych i prywatnych, mimo ich kolizji.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Choroszczy wniósł o jej oddalenie, stojąc na stanowisku, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa, a przy jej sporządzaniu uwzględniono wymagania wynikające z u.p.z.p. Organ planistyczny odniósł się do podniesionych w skardze okoliczności, wyjaśniając, że cmentarz żydowski w Choroszczy założony pod koniec XVIII w. i mimo tego, że po II wojnie światowej raczej nie był już używany, to jednak nigdy oficjalnie nie został zamknięty. Organ powołał się w tym miejscu na art. 1 ust. 5 ustawy z dnia 11 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. 2023 r., poz. 887; dalej: ustawa o cmentarzach"), wedle, którego o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna, po zasięgnięciu opinii właściwego inspektora sanitarnego, wskazując, że w trakcie procedury planistycznej organ nawiązał kontakt z Gminą Żydowską, która w odpowiedzi stwierdziła, że właściwa w sprawie jest Komisja Rabiniczna ds. Cmentarzy, która natomiast odesłała sprawę do Fundacji O. Ta z kolei poinformowała, że stan prawny nieruchomości cmentarza jest nieuregulowany oraz, że nie dysponuje dokumentami mogącymi rozstrzygnąć, czy cmentarz jest obecnie czynny. Nie posiadając zatem stosownych dokumentów i nie narażając się na stwierdzenie nieważności planu miejscowego, potraktowano cmentarz jako czynny.
Organ wskazał również, że o wprowadzeniu w uchwale ograniczeń w zagospodarowaniu terenu w sąsiadującego z cmentarzem przesadziło także doświadczenie organu planistycznego, nabyte w wyniku rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego z dnia 31 października 2022 r. nr NK-IL4131.140.2022, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 29 września 2022 r. nr XXXVIII/391/2022. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz w obrębach Zaczerlany, Zaczerlany Kolonia, Kościuki, Gajowniki i m. Choroszcz, z powodu niewystarczająco doprecyzowanych w planie ograniczeń, wprowadzonych na obszarze strefy 50 m i 150 m od cmentarza położonego u zbiegu ul. P. i ul. K. Organ planistyczny zacytował zakwestionowany przez organ nadzorczy zapis ww. planu: "W obszarze objętym zmianą planu przedstawionym na załączniku nr 16 należy uwzględnić ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenów położonych w strefach od istniejącego cmentarza grzebalnego, wynikające z przepisów szczególnych.", który w ocenie organu miał skutkować umożliwieniem ewoluowania potencjalnych ograniczeń wraz z planowaną wówczas zmianą ustawy o cmentarzach i jej przepisów wykonawczych.
W trakcie rozprawy w dniu 26 listopada 2024 r. sąd postanowił dopuścić dowody zawnioskowane w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest legalność uchwały Rady Gminy Choroszcz z dnia 7 czerwca 2023 r. nr XLVI/457/2023 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz. Uchwała ta została zaskarżona przez K.H. w części tekstowej oraz części graficznej, w zakresie w jakim wyznacza ona strefy sanitarne od cmentarza w odległości do 50 m oraz od 50 m do150 m od niego (tj. od granic działki nr [...]) na terenie obejmującym działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
Skarżąca jest właścicielką działki nr [...]. Wedle oznaczeń zawartych na rysunku planu stanowiącym załącznik do uchwały, cały obszar tej działki przeznaczono pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług (7MNW-U - § 5 pkt 3 uchwały), jednocześnie obejmując około połowę jej powierzchni granicą strefy sanitarną w odległości do 50 m od cmentarza, zaś zdecydowaną większość pozostałej powierzchni granicą strefy sanitarnej w odległości od 50 m do 150 m od cmentarza (§ 3 ust. 2 pkt 7 lit a i b uchwały). Z kolei część powierzchni działki leżącą poza ww. strefami, objęto granicami strefy ograniczeń sytuowania zabudowy od granicy lasu (§ 11 ust. 2 i 3 uchwały).
W granicach strefy sanitarnej do 50 m od cmentarza wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych (§ 11 ust. 1 pkt 1 uchwały). W granicach strefy sanitarnej w odległości od 50 m do 150 m od cmentarza ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu nie sprecyzowano, wskazując jedynie, że na całym terenie oznaczonym symbolem 7MNW-U zakazuje się zakładania lub korzystania z ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych (§ 11 ust. 1 pkt 3 uchwały), a w granicach obu ww. stref, zakazuje się stosowania indywidualnych ujęć wody (§ 13 pkt 5 lit. b uchwały). W § 11 ust. 1 pkt 2 uchwały, wskazano natomiast, że strefę, o której mowa w pkt 1 można zmniejszyć do granic strefy sanitarnej do 50 m od cmentarza, oznaczonych na rysunku planu, pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody będą do tej sieci podłączone.
Jakkolwiek sąd dostrzega wadliwość w sformułowaniu zapisów § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, które w przyjętej formie skutkują po pierwsze - sprecyzowaniem ograniczeń w użytkowaniu terenów położonych wyłącznie w granicach strefy sanitarnej w odległości do 50 m od cmentarza, przy jednoczesnym braku wskazania, jakie ograniczenia obowiązują w tym względzie w strefie sanitarnej w odległości od 50 m do 150 m od cmentarza, a po drugie - niewykonalnością pkt 2, to jednak nie sposób nie dostrzec, że zamiarem organu planistycznego było inkorporowanie do planu miejscowego treści § 3 ust. 1 rozporządzenia MGK, który stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego, bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Zamiarem organu było zatem wyznaczenie dwóch stref sanitarnych (co znajduje potwierdzenie w § 3 ust. 2 pkt 7 lit a i b uchwały) – obu objętych ograniczeniami w użytkowaniu terenów opisanych w § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały, z warunkową możliwością dopuszczenia budownictwa w granicach strefy sanitarnej położonej w odległości od 50 m do 150 m od cmentarza (tj. pod warunkiem, że teren posiada siec wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody będą do niej podłączone). Zamiar ten potwierdza zawarta w § 11 ust. 1 uchwały informacja, że przedmiotowe ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenów wprowadzono z uwagi na ich położenie w sąsiedztwie istniejącego cmentarza grzebalnego. Ponadto także brzmienie § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, stanowi wyraźne nawiązanie do § 3 ust. 2 rozporządzenia MGK, wedle którego odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m.
Rację ma zatem skarżąca, że na stanowiącej jej własność działce nr [...], pozostającej dotychczas w przeznaczeniu rolniczym, z jednej strony dopuszczono realizację zabudowy mieszkaniowej lub usługowej, z drugiej zaś, co najmniej na połowie jej powierzchni zakazano lokalizacji zabudowań mieszkalnych, a także zakładów produkujących i przechowujących artykuły żywności oraz zakładów żywienia zbiorowego i ujęć wody.
Skargę wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2024 r., poz. 609; dalej: "u.s.g.") wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Obowiązkiem sądu było zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej, a w konsekwencji, czy posiada ona legitymację czynną do wniesienia skargi.
Interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (por. m.in. wyroki NSA: z 28 września 2006 r., II OSK 936/06; z 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07; z 26 września 2008 r., II OSK 312/08, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2006 r., IV SA/Wa 2036/05 - opublikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Właścicielowi przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost art. 140 i 233 kodeksu cywilnego, stanowiące źródło interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały podjętej w przedmiocie planu miejscowego. Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienie, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2013 r., II SA/Po 73/13, CBOSA).
Dokonana przez sąd analiza wykazała, że skarżąca, będąca właścicielką działki nr [...], położonej na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, posiada legitymację do jej zaskarżenia, jednakże wyłącznie w zakresie, w jakim uchwała ta odnosi się do działki nr [...]. Związek między zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacja prawną skarżącej jest tu bowiem niewątpliwy. Zaskarżone postanowienia planu miejscowego, istotnie kształtują sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności nieruchomości, a co więcej wprowadzają wobec tej nieruchomości istotne ograniczenia w sposobie korzystania z niej, w tym w kwestii lokalizacji zabudowy, a zatem mają bezpośredni wpływ na jej uprawnienia i obowiązki. Podkreślić przy tym należy, że sąd administracyjny orzeka w granicach interesu prawnego, który ogranicza się jedynie do tych postanowień planu miejscowego, które kształtują zakres praw podmiotowych wykonywanych przez stronę skarżącą. Praw tych nie kształtują w niniejszej sprawie zapisy planu odnoszące się do działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] – nie stanowiących własności skarżącej, która zatem nie posiada interesu prawnego do skarżenia zapisów planu względem tychże działek, co skutkowało oddaleniem skargi w tej części - o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.
Zgodnie z art. 53 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 953; dalej: "p.p.s.a."), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Obecna treść art. 101 u.s.g. nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia, wobec tego skargę na uchwałę podjętą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można wnieść w każdym czasie.
Spełniono zatem wymogi formalne skargi, co umożliwiło sądowi wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego.
Na wstępie wyjaśnić należy, że oceny, czy uchwalona zmiana planu miejscowego jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten ustanawia zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianie: przesłankę materialnoprawną, którą należy wiązać z dochowaniem zasad sporządzania aktu planistycznego, (które to zasady powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej), a więc z merytoryczną zawartością ustaleń tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), a także standardów dokumentacji planistycznej; oraz przesłankę formalnoprawną, z którą wiąże się zachowanie procedury (trybu) sporządzenia planu i właściwości organu, oraz która odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.
W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde jednak naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi bowiem zostać ocenione jako istotne. O istotności naruszenia decyduje zaś jego wpływ na treść rozstrzygnięcia planistycznego, bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości). W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jak trafnie wskazał zaś NSA w wyroku z dnia 26 maja 2020 r. (sygn. akt II OSK 1597/19, CBOSA): istotne naruszenie to takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy zatem traktować jako instrument służący eliminowaniu z obrotu planów miejscowych dotkniętych rażącymi wadliwościami (wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 1597/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; dalej: "CBOSA").
Dokonana przez sąd analiza akt planistycznych wykazała, że w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia trybu sporządzenia zmiany planu miejscowego, bowiem zachowano sekwencję czynności planistycznych prowadzących do uchwalenia zmiany planu miejscowego, opisaną w art. 11 u.p.z.p. W ocenie sądu, okoliczności sprawy w jakich doszło do ustanowienia na działce skarżącej ograniczeń w jej zagospodarowaniu i użytkowaniu, świadczą jednak o nadużyciu przez organ władztwa planistycznego, stanowiącego istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Wyjaśnić przy tym wypada, że na mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym m.in. uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Owo uprawnienie planistyczne gminy, zwane również władztwem planistycznym, nie oznacza jednak pełnej swobody w ustalaniu przeznaczenia i sposobu zagospodarowania poszczególnych obszarów gminy. Brzmienie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. obliguje bowiem organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szeregu równorzędnych wartości, m.in.: wymagań ładu przestrzennego (pkt 1), wymagań ochrony środowiska (pkt 3), wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 5), prawa własności (pkt 7), czy potrzeby interesu publicznego (pkt 8). Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, o czym stanowi art. 1 ust. 3 u.p.z.p. W orzecznictwie podkreśla się, że poza regulacjami ustawodawstwa, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego, muszą uwzględnić również konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, unormowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa, a także wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA: z 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17 - CBOSA) – przepis ten stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zauważyć wypada, że jakkolwiek prawo własności nie jest prawem nieograniczonym i absolutnym, to korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności (np. art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), towarzyszą więc jednocześnie normy ustawowe dopuszczające ingerencję w to prawo. Na gruncie u.p.z.p. normą taką jest art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że ustalenia planu miejscowego zawsze (lecz w różnym stopniu) wkraczają w sferę praw podmiotowych właścicieli nieruchomości.
Z uwagi na powyższe planistyczne kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczeniem wykonywania tego prawa, powinno być należycie uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego - w tym w granicach chronionych konstytucyjnie wartości. Szczególnie istotne jest w tym względzie dochowanie wymogu proporcjonalności, zwanego również zakazem nadmiernej ingerencji. Wyraża się on w konieczności zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (w tym przypadku prawa własności), a zamierzonym celem danej regulacji prawnej (w szczególności jej pozytywnym efektem) i oznacza konieczność wyważenia dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja nie jest możliwa. Wymóg ten zawarty jest w treści wspomnianego uprzednio art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że: ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Skoro zatem granice ingerencji w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zostały wytyczone konstytucyjną zasadą proporcjonalności, to ingerencja w sferę prawa własności do nieruchomości musi zawsze pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, CBOSA). Zauważyć przy tym należy, że przy uchwalaniu lub zmianie planu miejscowego najczęściej zachodzi konieczność wyważenia interesu prywatnego i interesu publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów tych interesów. Brzmienie u.p.z.p. (w szczególności cytowany wyżej art. 1 ust. 2) jednoznacznie wskazuje przy tym, że interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania prawne przyjęte w u.p.z.p. opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki, a tym samym rodzą konieczność rozważnego ich wyważenia. Dopuszczalna jest zatem tylko taka ingerencja przez organ planistyczny w uprawnienia właścicielskie, która mieści się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Władztwo to w żadnym wypadku nie może być nadużywane i niezależnie od legalności działań organu, jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużycia uprawnień planistycznych. Przekroczenie tych uprawnień polegające na ograniczeniu prawa własności nieruchomości w sposób niezgodny z zasadą proporcjonalności i równości, stanowi zaś o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z takim nadużyciem władztwa planistycznego mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W ocenie sądu ingerencja w sferę prawa własności nieruchomości skarżącej, nie pozostaje w racjonalnej, odpowiednio wyważonej proporcji do celów, które ma ona spełniać. Co więcej, trudno nie odnieść wrażenia, że takiego wyważenia w sprawie nie przeprowadzono. Nie tylko nie wykazano tego w sposób czytelny i jasny w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, ale wręcz zaprzeczono w odpowiedzi na skargę (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia). W orzecznictwie przyjmuje się w tym względzie, że badanie, czy w konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenia, bowiem to właśnie ona pozwala ocenić te ograniczenia w kontekście zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. m.in. wyroki NSA: z 30 października 2014 r. II OSK 922/13; 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17 i powołane tam orzeczenia - CBOSA). Tymczasem ograniczenia w użytkowaniu działki skarżącej, które wprowadzono na mocy zaskarżonych zapisów uchwały, nie zostały w żaden sposób umotywowane w jej uzasadnieniu. Jedynie informacyjnie wskazano tam, że: "Ograniczenia inwestycyjne zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczą również terenów objętych strefami sanitarnymi od cmentarzy. Obejmują one głównie brak możliwości realizacji indywidualnych ujęć wody i lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w odległości 50 m od cmentarza." (vide: pkt II ppkt 4 uzasadnienia uchwały pt. "Wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych". Tak sformułowane uzasadnienie stanowi w istocie opisowe streszczenie uchwalonych rozwiązań planistycznych. Nie precyzuje z jakich względów i w jakim celu ograniczenia te ustanowiono (jedynie jego umiejscowienie poniekąd sugeruje ów cel), ani też nie wyjaśnia sposobu rozstrzygnięcia kolizji między koniecznością ich wprowadzenia, a interesem prywatnym skarżącej (wyjaśnienia takiego nie zawarto także w pkt II ppkt 11 uzasadnienia uchwały pt. "Uwzględnienie interesu publicznego i prywatnego przy ustaleniach planu"). Jedynie w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w trakcie procedury planistycznej poczynił kroki zmierzające do ustalenia, czy cmentarz żydowski, sąsiadujący z obszarem objętym uchwałą, jest cmentarzem czynnym, a wobec braku stosownej dokumentacji oraz z obawy przed stwierdzeniem nieważności planu miejscowego, za taki go potraktował. Ponadto organ powołał się na doświadczenie nabyte w wyniku rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego z dnia 31 października 2022 r. nr NK-IL4131.140.2022 stwierdzającego nieważność innego aktu planistycznego uchwalonego przez Radę Miejską w Choroszczy (obejmującego inny obszar gminy) z powodu niewystarczającego doprecyzowania w nim ograniczeń wprowadzonych na obszarze strefy 50 m i 150 m od innego cmentarza położonego w Choroszczy.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że kwestia ustalenia, czy cmentarz żydowski w Choroszczy jest cmentarzem czynnym, tj. aktualnie wykorzystywanym do pochówków, ma zasadnicze znaczenie dla oceny konieczności, zasadności i celowości wprowadzenia w planie miejscowym ograniczeń, o których mowa w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MGK. Jakkolwiek bowiem w orzecznictwie przesądzono, że ww. rozporządzenie, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach, stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1108/17, CBOSA), a wprowadzenie stref ochronnych, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MG, dla terenu zakwalifikowanego w planie miejscowym pod cmentarz jest uzasadnione i mieści się w dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 19 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1486/14, CBOSA), to nie można tracić z pola widzenia, że celem ww. rozporządzenia było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej przez m.in. określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych oraz określenie odległości cmentarza od źródeł ujęcia wody (vide: art. 5 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o cmentarzach). Dlatego też wprowadzenia w planie miejscowym ograniczeń w zagospodarowaniu terenów wokół cmentarza, nie należy łączyć jedynie z faktem istnienia cmentarza na danym terenie, ale przede wszystkim z występowaniem realnych zagrożeń wynikających z pochowania na nim zmarłych (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 303/23, CBOSA). Skoro bowiem ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy o cmentarzach zezwolił na użycie terenu cmentarnego po zamknięciu cmentarza na inny cel po upływie 40 lat od dnia ostatniego pochowania na nim zwłok, to tym samym uznał, że z upływem tego terminu ustaje możliwość wywierania przez teren cmentarny szkodliwego wpływu na otoczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1190/17, czy też wyrok WSA w Olsztynie z 12 kwietnia 2022 r., II SA/Ol 172/22 - CBOSA). Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach, grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Przepis ten opiera się na założeniu, że do tego czasu powinien nastąpić rozkład ciała, natomiast ewentualne szczątki nie zagrażają zdrowiu ludzkiemu (por. wyżej powołany wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 303/23).
Tym samym wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń w zagospodarowaniu terenów położonych wokół cmentarza, jest zasadne wyłącznie w sąsiedztwie cmentarzy, na których odbywa się, lub odbywało w stosunkowo nieodległym czasie, grzebanie zwłok. Tylko wówczas wprowadzenie takich ograniczeń może spełniać cel publiczny jakim jest zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej i wybranego rodzaju usług. Cmentarze nieużytkowane do pochówków, zwłaszcza zaś zabytkowe, nie wywierają szkodliwego wpływu na tereny sąsiednie, a tym samym ustanowienie ograniczeń w użytkowaniu tych terenów, nie leży w interesie publicznym (czyli jest bezcelowe). W interesie społecznym leży natomiast zachowanie takich cmentarzy ze względu na posiadaną wartość historyczną. Ustalenie statusu cmentarza jako czynnego, stanowi zatem kwestię wstępną, konieczną do ustalenia w toku procedury planistycznej, bowiem od wyniku tych ustaleń zależy rodzaj interesu publicznego, który organ planistyczny obowiązany jest uwzględnić formułując zapisy planu miejscowego.
Kwestię tą, w odniesieniu do cmentarza żydowskiego w Choroszczy, próbował ustalić organ planistyczny, zwracając się pismem z dnia [...] listopada 2022 r. do Komisji Rabinicznej ds. Cmentarzy o udzielenie informacji jaki jest obecny stan prawny ww. cmentarza oraz o udostepnienie dokumentów mogących wyjaśnić tą kwestię, powołując się art. 1 ust. 5 ustawy o cmentarzach. W odpowiedzi na ww. pismo dnia [...] listopada 2022 r. uzyskano drogą elektroniczną odpowiedź, że w posiadaniu Komisji Rabinicznej ds. Cmentarzy znajduje się symboliczna ilość dokumentów dotyczących ww. cmentarza, związana głownie z kradzieżą elementów ogrodzenia sprzed ponad dekady. Ponadto poinformowano, że cmentarz jest przedmiotem postępowania restrukturyzacyjnego, w którym stroną wysuwającą roszczenia jest Związek W., reprezentowany przez Fundację O. Zasugerowano także nawiązanie kontaktu z ww. Fundacją, do której organ planistyczny zwrócił się z prośbą o udzielenie analogicznych informacji (pismo z dnia [...] listopada 2023 r.). W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. ww. Fundacja poinformowała, że w sprawie cmentarza toczy się postępowanie przed Komisją Regulacyjną ds. Gmin Wyznaniowych Żydowskich o podanym tam numerze, którego uczestnikiem jest również Burmistrz Choroszczy. Ponadto wskazano, że stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany, a w materiałach archiwalnych zgromadzonych przez ww. Fundację nie znajdują się dokumenty mogące rozstrzygnąć kwestię, czy cmentarz jest obecnie czynny w rozumieniu ustawy o cmentarzach.
W oparciu o ww. korespondencję, organ planistyczny uznał cmentarz za nekropolię czynną (o czym świadczy wprowadzenie w planie miejscowym zakwestionowanych przez skarżącą ograniczeń), zaś jak wynika z odpowiedzi na skargę – uczynił to mimo niewyjaśnionych w jego ocenie wątpliwości, mając przy tym na celu wyłącznie "zabezpieczenie się" przed stwierdzeniem nieważności planu miejscowego. Oceniając przedmiotową kwestię, organ planistyczny kierował się więc wyłącznie interesem własnym (nawet nie publicznym), nie dostrzegając w zasadzie w ogóle, że wprowadzane ograniczenia w użytkowaniu działki skarżącej, w sposób istotny oraz relatywnie szeroki wpłyną na sposób wykonywania przez nią prawa własności nieruchomości. Takie działanie organu pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą proporcjonalności, nie tylko z powodu braku uwzględnienia interesu skarżącej, ale również z tego względu, że za wprowadzeniem przedmiotowych ograniczeń nie przemawiał interes publiczny. Z akt sprawy wynika bowiem, że cmentarz żydowski w Choroszczy nie jest cmentarzem czynnym.
Jak wynika bowiem z rubryk nr 5 i 8 karty cmentarza nr [...] (k. 62-63), jest to cmentarz nieczynny z VIII w. lub z początku XIX w. Ogólny stan zachowania cmentarza (nagrobków i drzewostanu) opisano w rubryce nr 25 karty cmentarza następująco: "kamienne nagrobki zniszczone, przewrócone, połamane, drzewostan dziko zasiany porastający całą powierzchnię cmentarza". W rubryce nr 26 wskazano zaś na istniejące zagrożenia: "brak ogrodzenia oraz sąsiedztwo gospodarstw powoduje postępujące zniszczenie nagrobków i ich rozkradanie". W zakresie prac porządkowych w rubryce nr 27 karty cmentarza wskazano natomiast: "wydzielić teren opuszczonego cmentarza, ogrodzić, zgromadzić zachowane nagrobki". Sąd w tym miejscu zauważa, że stan zachowania cmentarza przedstawiony w uzasadnieniu skargi oraz wynikający z dokumentacji fotograficznej (k. 63) odpowiada ww. opisowi zawartemu w karcie cmentarza. Jako data maszynowego uzupełnienia poszczególnych rubryk karty cmentarza widnieje październik 1983 r. Wedle zaś odręcznej adnotacji w rubryce nr 19, cmentarz wpisano do rejestru zabytków pod nr rejestrowym 714/88 A-86 z 28 grudnia 1988 r.
Okoliczność wpisania cmentarza do rejestru zabytków znajduje potwierdzenie w rejestrach dostępnych publicznie, tj. w rejestrze zabytków województwa podlaskiego oraz w wojewódzkiej ewidencji zabytków (udostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Białymstoku). Co więcej okoliczność ta była znana organowi planistycznemu, bowiem jak wynika z treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Choroszcz (uchwała Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 28 października 2004 r. nr XIV/141/04; dalej: "Studium"), w części tego opracowania dotyczącego dóbr kultury, stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ów cmentarz żydowski wymieniono wśród zabytków wpisanych do rejestru zabytków i podlegających ochronie prawnej, nad którą nadzór sprawuje wojewódzki konserwator zabytków (str. 69 Studium), a także ujęto go w części opracowania poświęconej cmentarzom, wymagającym zachowania i objęcia ochroną w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (str. 73 i 74 Studium). Ponadto z treści Studium wynika, że przedmiotowy cmentarz został objęty strefą ochronną I - pełnej ochrony konserwatorskiej (część opracowania poświęcona kierunkom i zasadom ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego – str. 124 Studium).
Wiedzę organu planistycznego o zabytkowym statusie cmentarza potwierdza, wydane przez ten sam organ w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia, postanowienie z dnia 4 lipca 2024 r. (nr KLS-I.7045.10.2024), w którego uzasadnieniu organ wskazał (na podstawie dostępnych mu informacji), że co najmniej od 1980 r. na cmentarzu tym nie odbył się żaden pochówek (k. 61). Co więcej, z uzasadnienia tego wynika, że organ jest w posiadaniu dodatkowych, lecz niedookreślonych informacji, na podstawie których wskazał przybliżoną datę ostatniego na nim pochówku. Informacji tych organ nie wykorzystał jednak w toku procedury planistycznej, w której ograniczył się wyłącznie do korespondencji z przedstawicielami gminy żydowskiej, z której nie wynika nic poza tym, że organ planistyczny jest stroną postępowania restrukturyzacyjnego obejmującego cmentarz, co oznacza, że posiada on dostęp do zgromadzonej tam dokumentacji. Na dokumenty te organ planistyczny również się nie powołał.
Nie wiadomo zatem, jakimi informacjami i dokumentami dotyczącymi cmentarza żydowskiego w Choroszczy (poza tymi zgromadzonymi w aktach planistycznych) dysponuje w rzeczywistości organ planistyczny. Faktem jest jednak, że mimo posiadanej wiedzy o wpisaniu cmentarza do rejestru zabytków oraz o ostatniej przybliżonej dacie pochówku na nim, a także mimo możliwości pozyskania dokumentacji zgromadzonej w zbiorach Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (vide: karta cmentarza złożona do akt przez skarżącą) oraz pozostającej w dyspozycji przedstawicieli gminy żydowskiej (vide: ww. korespondencja), organ planistyczny niejako arbitralnie, a także wbrew posiadanej wiedzy, zdecydował o uznaniu przedmiotowego cmentarza za nekropolię czynną, czego pokłosiem są wprowadzone na działce skarżącej ograniczenia w jej użytkowaniu.
Sąd zauważa również, że w toku procedury planistycznej wypowiadał się organ inspekcji sanitarnej, który nie wspomniał o tym, aby w ramach nadzoru sanitarnego wszczął jakiekolwiek postępowanie w związku ze stwierdzeniem wystąpienia substancji szkodliwych dla zdrowia ludzi w wodzie czerpanej ze studni lub w gruncie na obszarze położonym w odległości do 150 m od ww. cmentarza. Co istotne opinia tego organu w ogóle nie porusza kwestii zlokalizowania cmentarza żydowskiego w sąsiedztwie terenów objętych zaskarżoną uchwałą. Z akt sprawy nie wynika również, aby instytucje ochrony zdrowia zgłaszały, że na obszarze leżącym w granicach stref sanitarnych, miały miejsce jakiekolwiek incydenty chorobowe związane z oddziaływaniem ww. cmentarza. Powyższe oznacza, że w ocenie ww. organów i instytucji, cmentarz ten nie oddziałuje na tereny sąsiednie w żaden ze sposobów objętych właściwością tych organów lub instytucji, co w ocenie sądu potwierdza, że cmentarz ten nie jest nekropolią czynną.
Przede wszystkim jednak o powyższym świadczy zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana w bliskim sąsiedztwie cmentarza, tj. w granicach odpowiadających granicom stref sanitarnych wyznaczonych uchwałą. Jak wynika bowiem z mapy geodezyjnej obrazującej objęcie gminy Choroszcz planami miejscowymi, a także z kopii przedłożonych przez skarżącą do akt decyzji o udzielonych pozwoleniach na budowę, w odległości odpowiadającej granicom stref sanitarnym, od strony zachodniej, północnej i południowej względem cmentarza, usytuowane są liczne budynki mieszkalne. Przede wszystkim uwagę zwraca bliska względem cmentarza zabudowa mieszkaniowa na działkach o nr: [...], [...] i [...]. Bez wątpienia budynki te zlokalizowane są w odległości mniejszej niż 50 m od granic działki cmentarnej, zaś wybudowano je na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym z 2001 r. (działka nr [...]) oraz w zmianie planu z 2012 r. (działki nr [...], [...]) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), na którym nie wprowadzono żadnych stref sanitarnych (a tym samym ograniczeń w użytkowaniu tych terenów) mimo analogicznego sąsiedztwa z cmentarzem żydowskim. Powyższe oznacza, że uchwalając ww. akty planistyczne organ nie miał wątpliwości co do tego, że cmentarz żydowski nie jest nekropolią czynną.
W orzecznictwie NSA wskazuje się jednolicie, że przepisy ustawy o cmentarzach oraz rozporządzenia MGK mają przede wszystkim na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1623/11, CBOSA). Oznacza to, że § 3 ust. 1 rozporządzenia MGK ma zastosowanie nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy, tj. do nowo powstających budynków w pobliżu istniejących cmentarzy (por. m.in. wyroki NSA: z 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3047/12; z 27 maja 2014 r., sygn. II OSK3047/12; z 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1518/11, CBOSA). Wyjaśnia się w tym względzie, że nielogiczne byłoby przyjęcie, że przepisy rozporządzenia MGK mają zastosowanie tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych a nie do nowo projektowanej zabudowy mieszkaniowej, skoro odległość 150 m lub 50 m mierzona od istniejącego cmentarza do projektowanego budynku, czy też od istniejącego budynku mieszkalnego do nowo realizowanego cmentarza jest tą samą odległością. Skoro nie ulega wątpliwości, że celem wydania powołanego wyżej rozporządzenia, było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej, w tym poprzez m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych", to nie można przepisów tego aktu wykonawczego interpretować w sposób odmienny, gdyż niweczyłoby to całkowicie cel ustanowienia rozporządzenia MGK, określony w art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach. W takiej sytuacji konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej powołanych przepisów, co prowadzić musi do wniosku, że przepisy rozporządzenia MGK określają zarówno w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak i w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1827/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro więc celem § 3 ust. 1 rozporządzenia MGK jest zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od istniejących oraz nowo budowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa, oznacza to, że dopuszczając zabudowę mieszkaniową na terenach sąsiadujących z cmentarzem żydowskim od strony północnej, południowej i zachodniej, w tym w odległości mniejszej niż 50 m od granic cmentarza, organ planistyczny wykluczył możliwość pochówków na tym cmentarzu. W świetle dotychczasowej praktyki planistycznej organu, cmentarz żydowski jest zatem nekropolią nieczynną i tak należy go traktować, niezależnie od tego, czy doszło do formalnego jego zamknięcia w trybie przepisów ustawy o cmentarzach. Przyjęcie przeciwnego wniosku doprowadziło do braku spójności planistycznej na obszarze tej samej gminy, a także do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Wprowadzenie ograniczeń w użytkowaniu działki skarżącej stanowi w ocenie sądu przejaw nierównego traktowania skarżącej przez organ planistyczny, bowiem względem terenów położonych poza obszarem opracowania, a również sąsiadujących z cmentarzem żydowskim, takich ograniczeń nie wprowadzono.
Finalnie zatem skarżącą pozbawiono możliwości użytkowania części działki wykorzystywanej przez nią dotychczas rolniczo, na rzecz fikcyjnego przekształcenia jej pod zabudowę mieszkaniową oraz usługową, ale z jednoczesnym wykluczeniem lokalizacji takiego rodzaju zabudowy na co najmniej połowie powierzchni tej działki. Jednocześnie nie wprowadzono żadnych ograniczeń w użytkowaniu działek położonych w sąsiedztwie cmentarza, objętych postanowieniami planu z 2001 r. oraz zmianą planu z 2012 r., czego wyrazem są udzielone inwestorom pozwolenia na budowę domów jednorodzinnych, a finalnie zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana w granicach analogicznych do granic strefy sanitarnej do 50 m od cmentarza, wyznaczonej na działce skarżącej. W ocenie sądu takie działanie z pewnością nie posiada cech wyważenia spornych interesów, a wprost przeciwnie, wskazuje na wyraźny prymat fikcyjnego interesu publicznego (co więcej uwzględnianego wybiórczo w planowaniu przestrzennym gminy), przy jednoczesnym pominięciu interesu skarżącej (jej prawa własności). Trudno w tym przypadku mówić o zachowaniu racjonalnej proporcji wprowadzonych ograniczeń.
Za zachowaniem tej proporcji nie przemawia również powoływanie się przez organ planistyczny na doświadczenie nabyte w wyniku rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego z dnia 31 października 2022 r. nr NK-IL4131.140.2022 stwierdzającego nieważność innego aktu planistycznego uchwalonego przez Radę Miejską w Choroszczy (obejmującego inny obszar gminy) z powodu niewystarczającego doprecyzowania w nim ograniczeń wprowadzonych na obszarze strefy 50 m i 150 m od innego cmentarza położonego w Choroszczy. Sąd zauważa, że ww. akt nadzoru dotyczy zmiany planu miejscowego obejmującej inny obszar gminy Choroszcz, na którym położony jest czynny cmentarz grzebalny (tj. Cmentarz Parafialny w Choroszczy), co oznacza, że uchwalenie tam analogicznych ograniczeń do tych zakwestionowanych w niniejszej sprawie, nastąpiło w zupełnie odmiennym stanie faktycznym. Jakkolwiek sąd aprobuje chęć utrzymania spójności planistycznej na obszarze gminy, to jednak podkreślenia wymaga, że ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nie można wprowadzać automatycznie, tj. bez uprzedniego rozważenia ich celowości, zasadności, a przede wszystkim konieczności ich wprowadzenia na konkretnym obszarze objętym procedurą planistyczną. Brak poczynienia takich rozważań świadczy w istocie o braku wykazania przez organ interesu publicznego w ich wprowadzeniu.
W konsekwencji uznać należy, że w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez dowolne i nieumotywowane naruszenie istoty prawa własności skarżącej, bez zachowania zasady proporcjonalności i równości wobec prawa. To zaś skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych ustaleń zaskarżonej uchwały odnoszącej się do działki o numerze ewidencyjnym [...], a więc tych wszystkich, które dotyczą wprowadzonych stref sanitarnych: w części tekstowej § 3 ust. 2 pkt 7 lit. a i b, § 11 ust. 1oraz § 13 pkt 5 lit. b w części: "za wyjątkiem terenów położonych w granicach stref sanitarnych od cmentarza o których mowa § 11 oraz pod warunkiem uwzględnienia obowiązujących w tam zakresie przepisów odrębnych" oraz w części graficznej załącznika numer 9 do uchwały w zakresie w jakim wyznaczono w nim granicę strefy sanitarnej od cmentarza 50 metrów i granicę strefy sanitarnej od cmentarza 150 metrów.
Sąd wyeliminował z obrotu prawnego również § 11 ust. 2 i 3 uchwały odnoszące się do strefy ograniczeń sytuowania zabudowy od granicy lasu, z tego względu, że rozwiązania planistyczne zawierające wyłącznie odniesienia do przepisów odrębnych w zakresie szczegółowych warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu, bez jednoznacznego ich sformułowania w akcie planistycznym, naruszają w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. (o czym organowi planistycznemu wiadomo zważywszy na motywy wydania powołanego przez organ planistyczny rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego z dnia 31 października 2022 r. nr NK-IL4131.140.2022).
Z powyższych względów sąd, działając na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w ww. zakresie, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej w wysokości 797 zł, orzeczono w pkt 3 wyroku, na mocy art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę tą składa się: wpis sądowy w wysokości 300 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz kwota 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).