II SA/Bk 633/23

II SA/Bk 633/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Grzegorz Dudar, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 7 lipca 2023 r. nr AB-II.7840.5.4.2023.ED w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącego R. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 7 lipca 2023 r. nr AB-II.7840.5.4.2023.ED Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku (dalej także jako: "Prezydent") z dnia 29 marca 2023 r. nr DUA- XIV.6740.301.2022 o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z zagospodarowaniem terenu, na działkach o nr ewid. gr. [...] i [...], obręb ewid. Z., w rejonie ul. [...] w B.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 21 października 2022 r. R.S. (dalej: "Skarżący", "Inwestor") wystąpił do Prezydenta Miasta Białegostoku o pozwolenie na budowę siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z zagospodarowaniem terenu, na działkach o nr ewid. gr. [...] i [...], obręb ewid. Z., rejon ul. [...] w B. Do wniosku załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3 egzemplarze projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz oświadczenie projektanta o braku możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej. Ponadto Inwestor do ww. wniosku dołączył decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 5 sierpnia 2020 r. nr 179/2020, znak: URB-VIII.6730.191.2019 o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach o nr ewid. gr. [...] i [...], położonych przy ul. [...] w B.
Zawiadomieniem z 28 października 2022 r. Prezydent poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę ww. budynków mieszkalnych.
Dokonując analizy dokumentacji załączonej do wniosku, Prezydent wskazał, że zawiera ona nieprawidłowości. Dlatego też na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "P.b.") postanowieniem z dnia 10 listopada 2022 r., znak: DUA-XIV.6740.301.2022, zobowiązał Inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno- budowlanym. Organ I instancji zobligował go miedzy innymi do: wyjaśnienia w jaki sposób zasilany w wodę będzie projektowany hydrant przeciwpożarowy, wskazania szerokości elewacji frontowej, zaprojektowania miejsc postojowych zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022 poz. 1225) oraz do doprowadzenia projektowanej inwestycji do zgodności z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W załączeniu do postanowienia dołączono 3 egzemplarze projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno-budowlanych. Termin uzupełnienia braków wskazanych w postanowieniu ustalono na 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Pismem z dnia 24 listopada 2022 r. Skarżący odpowiedział na ww. postanowienie wskazując, że w 1 lutego 2021 r. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, ww. postępowanie (znak sprawy: DAR.I.6740.5.2021) zakończyło się decyzją odmowną z uwagi na brak zawarcia w opracowaniu projektu instalacji zewnętrznych. Zdaniem Inwestora postanowienie Prezydenta z 10 listopada 2022 r. narusza zatem art. 139 k.p.a, bowiem nakłada obowiązki, które nie były wskazane w uprzednio prowadzonym postępowaniu. Pismem z dnia 2 grudnia 2022 r., Prezydent Miasta Białegostoku odpowiedział na ww. pismo Inwestora z dnia 24 listopada 2022 r.
Wnioskiem z 12 grudnia 2022 r. Skarżący wystąpił do organu I instancji o wydłużenie terminu wskazanego w postanowieniu z dnia 10 listopada 2022 r., na uzupełnienie dokumentacji do dnia 28 lutego 2023 r. Postanowieniem z 14 grudnia 2022 r., Prezydent zmienił termin uzupełnienia braków wskazanych w postanowieniu z 10 listopada 2022 r. i ustalił nowy termin uzupełnienia na dzień 28 lutego 2023 r.
Ponadto w dniu 12 grudnia 2022 r. Skarżący zwrócił się do Zastępcy Prezydenta Miasta Białegostoku o zajęcie stanowiska w sprawie postanowienia Prezydenta z 10 listopada 2022 r.
Zawiadomieniem z 24 lutego 2023 r., organ I instancji ustalił nowy termin rozpatrzenia sprawy. Następnie zawiadomieniem z 6 marca 2023 r. Prezydent poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Jednocześnie organ I instancji zawiadomił, że Inwestor nie usunął nieprawidłowości, wskazanych w postanowieniu z 10 listopada 2022 r., co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem wnioskodawcy.
Decyzją z 29 marca 2023 r., znak: DUA-XIV.6740.301.2022, Prezydent odmówił R.S. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z zagospodarowaniem terenu, na działkach o nr ewid. gr. [...] i [...] przy ul. [...] w B. (obręb ewid. Z.).
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji odniósł się do pism skarżącego składanych na okoliczność braku zasadności zobowiązywania go do uzupełnienia dokumentacji dołączonej do wniosku o udzielenie pozwolenia budowlanego, szczegółowo wyjaśniając powody takiego wezwania oraz wskazując na czym konkretne polegają nieprawidłowości złożonego projektu, odnosząc swoje rozważania do przepisów prawa obowiązujących w tym zakresie. Następnie organ stwierdził, że Inwestor w terminie do 28 lutego 2023 r. nie przedłożył do organu I instancji uzupełnionych projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno-budowlanych, zatem nie wywiązał się z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 10 listopada 2022 r., tj. obowiązku usunięcia dostrzeżonych przez organ nieprawidłowości ww. projektów. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. organ odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
W dniu 30 marca 2023 r. (data stempla pocztowego) R.S. wniósł odwołanie od ww. decyzji.
Następnie pismem z 6 kwietnia 2023 r. Prezydent przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Wojewodzie nie zostały przekazane projekty zagospodarowania terenu i projekty architektoniczno–budowlane, ponieważ nie zostały one zwrócone przez Inwestora do organu I instancji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Inwestora Wojewoda decyzją z dnia 7 lipca 2023 r., nr AB-II.7840.5.4.2023.ED, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy podkreślił, że do dnia wydania decyzji I i II instancji Inwestor nie zwrócił do organu I instancji projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno-budowlanych, a zatem nie wypełnił obowiązków nałożonych postanowieniem z 10 listopada 2022 r. Zauważył, że wobec zgłaszanych przez Inwestora wątpliwości dotyczących zasadności nałożonych obowiązków, Prezydent pismem z 2 grudnia 2022 r. szczegółowo odniósł się do każdego z punktów wskazanych w postanowieniu i ponownie wskazał podstawy prawne poszczególnych żądań. Powyższe dowodzi, że organ I instancji udzielił Skarżącemu niezbędnych wyjaśnień umożliwiających usunięcie nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu. Do dnia wydania skarżonej decyzji Inwestor nie uzupełnił jednak 3 egzemplarzy projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno-budowlanych i ich nie zwrócił. Nie podjął także próby ich usunięcia w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia z dnia 6 marca 2023 r., umożliwiającego zgodnie z art. 79a k.p.a., przedłożenie dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek zależnych od Inwestora, które nie zostały spełnione.
W ocenie Wojewody niezwrócenie do organu I instancji projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno-budowlanych (przekazanych wraz z postanowieniem z 10 listopada 2022 r.) w istocie pozbawia wniosek o pozwolenie na budowę podstawowego załącznika, który w chwili obecnej nie spełnia wymagań zawartych w art. 33 ust. 2 P.b., zgodnie z którym do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m in. 3 egzemplarze projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego w postaci papierowej. Organ nadmienił, że brak zwrócenia przez Inwestora uzupełnionych projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno-budowlanych uniemożliwia organowi wywiązanie się z podstawowych obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 P.b. i dokonywania merytorycznej kontroli dokumentacji projektowej przedłożonej wraz wnioskiem o pozwolenie na budowę, a także zbadanie prawidłowości i zgodności nałożenia przez organ I instancji obowiązków zawartych w postanowieniu z 10 listopada 2022 r.
Wojewoda podkreślił, że projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany jest podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast zatwierdzona dokumentacja projektowa stanowi podstawę do realizacji robót budowlanych i nie może mieć braków. Niezrozumiałe jest zatem odstąpienie Skarżącego od wywiązania się z obowiązków usunięcia braków w dokumentacji projektowej wskazanych w postanowieniu z 10 listopada 2022 r. i nie przedłożenie do organu I instancji projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno-budowlanych stanowiących podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (także podstawę do realizacji robót budowlanych), tym bardziej, że Inwestor sam wnioskował o przedłużenie terminu na uzupełnienie do 28 lutego 2023 r.
Zdaniem organu odwoławczego brak przedłożenia przez Inwestora uzupełnionych projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno-budowlanych świadczy o nieuzupełnieniu projektów zgodnie z postanowieniem z 10 listopada 2022 r. (wydanym w trybie art. 35 ust. 3 P.b.) i stanowi przesłankę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wynikającą z art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. Organ podkreślił, że ww. projekty są obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę i stanowią podstawowy materiał dowodowy, który na mocy 35 ust. 1 P.b. podlega sprawdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wojewoda stwierdził, że w zaistniałej sytuacji nie ma podstaw prawnych do podjęcia dalszych kroków w celu prowadzenia postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony wnoszącej wniosek o pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie brak jest bowiem podstawowego dokumentu jakim jest projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany, który jest niezbędny do udzielenia pozwolenia na budowę. Nie zwracając uzupełnionej dokumentacji projektowej do organu I instancji Inwestor sam zadecydował o negatywnym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy.
Organ II instancji wskazał, że z uwagi na brak zwrócenia przez Inwestora uzupełnionych projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno-budowlanych, organ nie ma podstaw prawnych do merytorycznego odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących prawidłowości nałożenia na Inwestora obowiązków usunięcia nieprawidłowości w projektach zagospodarowania terenu i projektach architektoniczno-budowlanych. Brak tych projektów uniemożliwia organowi odwoławczemu zbadanie czy wszelkie obowiązki wskazane w postanowieniu Prezydenta z 10 listopada 2022 r. zostały zasadnie nałożone na Skarżącego.
Wojewoda wyjaśnił także, że przywołane przez Skarżącego postępowanie zainicjowane wnioskiem z 18 stycznia 2021 r. o udzielenie pozwolenia na budowę, zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody z 19 sierpnia 2021 r., który w wyniku szczegółowej analizy akt sprawy, w tym projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno-budowlanych utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 11 maja 2021 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach o nr ewid. gr. [...] i [...] w B. Po rozpatrzenia skargi Inwestora na ww. decyzję wyrokiem z 18 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 764/21, WSA w Białymstoku oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. Organ stwierdził zatem, że postępowanie zakończone zostało ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody. Obecnie prowadzone postępowanie zainicjowane zostało nowym wnioskiem o pozwolenie na budowę i wymagało podjęcia na nowo wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem R.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Decyzję Wojewody zaskarżył w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 7 k.p.a. poprzez:
a. niezastosowanie zasady prawdy obiektywnej w związku z zaniechaniem podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji doprowadzenie do sytuacji, w której nie jest możliwe merytoryczne rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji;
b. rozpoznanie sprawy z pominięciem słusznego interesu obywateli oraz interesu społecznego polegającego na wydaniu decyzji nie dość, że z szeregiem naruszeń prawa postępowania, to doprowadzającej do sytuacji, w której strona bez swojej winy nie uzupełniła braków formalnych wniosku, co skutkowało negatywnym dla niej rozstrzygnięciem,
2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organu, polegający na zaniechaniu wezwania strony (skarżącego) do uzupełnienia braków formalnych, tj. odesłania dokumentacji budowlanej co skutkowało negatywnym dla strony rozstrzygnięciem sprawy;
3. art. 64 § 2 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez ich pominięcie, w sytuacji, w której organ II instancji powinien był z urzędu wezwać stronę (skarżącego) do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dosłanie dokumentacji budowlanej niezbędnej do merytorycznego rozpoznania odwołania;
4. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu skarżonej decyzji, która nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, a w szczególności nie zostały przytoczone przepisy prawa:
a. podważające zapisy obowiązującej dla zamierzenia decyzji o warunkach zabudowy,
b. nakładające dodatkowe obowiązki dla dokumentacji budowlanej i wykraczające poza zakres obowiązującego rozporządzenia w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego.
Skarżący wniósł ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji projektowej na fakt ustalenia, że nie zawiera ona błędów i uchybień, nie wymaga uzupełnienia w żadnym zakresie i na jej podstawie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na fakt, że obie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.
Pismem z dnia 22 sierpnia 2023 r. Skarżący poczynił dodatkowe wyjaśnienia w odniesieniu do odpowiedzi na skargę. Podniósł m.in., że w związku z faktem, że nie zgadzał się z zapisami postanowienia, o czym informował w piśmie z dnia 24 listopada 2022 r., nie potrzebował odbierać dokumentacji projektowej do poprawy, Nie zna powodu, dla którego organ I instancji zdekomponował akta sprawy oraz wysłał projekty na jego adres. Skoro zapisy postanowienia mogą wykraczać poza zakres określony literą prawa, co stara się wykazać, nie ma potrzeby zmiany rozwiązań projektowych. Nie zgadza się również z argumentem organu, że w sprawie nie miał zastosowania art. 136 § 1 k.p.a., a także wskazał, że organ miał możliwość orzeczenia merytorycznego na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. Podniósł również, że zarówno organ I jak i II instancji nie umożliwił mu uzupełnienia braków formalnych.
W odpowiedzi na powyższe stanowisko Inwestora Wojewoda pismem z 9 października 2023 r. podtrzymał swoją ocenę sprawy podkreślając, że Inwestor nie zgadzał się jedynie z częścią obowiązków nałożonych na niego w pkt 3, 4.3 tiret 1, pkt 4.3 tiret 7, pkt 4.4 tiret 1 i 2 postanowienia z 10 listopada 2022 r., a nie zamierzał poprawić projektów w żadnym zakresie, także w kwestii punktów postanowienia, które nie budziły jego zastrzeżeń. W ocenie organu fakt niezgadzania się Inwestora z zasadnością obowiązków nałożonych w ww. punktach nie zwalniało go z obowiązku uzupełnienia projektów w pozostałej części, która nie budziła jego wątpliwości i zwrócenia dokumentacji do organu I instancji. Zaznaczył także, że znajdujące się w aktach sprawy fragmentaryczne kopie dokumentacji projektowej nie stanowią formalnego załącznika do wniosku o pozwolenie na budowę i nie mogą stanowić podstawy do merytorycznej oceny materiału dowodowego, w tym weryfikacji działań organu I instancji. Organ uzasadnił również, że w jego ocenie w sprawie nie może mieć zastosowania art. 132 § 1 K.p.a., albowiem nadaje on uprawienia do tzw. autokontroli jedynie organowi I instancji.
W dniu 18 października 2023 r., a więc już po przeprowadzeniu rozprawy, Skarżący wniósł pismo w celu ustosunkowania się do twierdzeń organu, podniesionych w piśmie Wojewody, a doręczonych Skarżącemu w dniu 12 października 2023 r. podczas rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.
Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm., dalej: "P.b."), zgodnie z którym "organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu, w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3". Ten ostatni przepis stanowi zaś, że "w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia".
Treść wyżej powołanych przepisów wskazuje zatem, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej, na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. organ administracji architektoniczno - budowlanej zobowiązany jest do nałożenia w drodze postanowienia obowiązku usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości, a po jego bezskutecznym upływie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
W tym miejscu podkreślić należy, że art. 35 ust. 3 P.b. służy usunięciu materialnoprawnych wad w zakresie kompletności i zgodności z prawem projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki lub terenu. Wydawane w trybie tego przepisu postanowienie ma umożliwiać inwestorowi usunięcie braków dokumentacji projektowej celem uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji. Możliwość ta stanowi zatem uprawnienie procesowe strony, które w sposób bezpośredni wpływa na legalność decyzji. Organ może uzależnić wydanie pozwolenia na budowę od przedłożenia przez inwestora określonych dokumentów oraz od poprawienia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym.
Nie ulega zatem wątpliwości, że w razie niewykonania w ustalonym terminie nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości, organ nie ma innej możliwości, jak wydać decyzję odmowną - art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. W tym względzie ustawodawca nie pozostawił organowi swobody działania. Jednakże co należy zauważyć, dla oceny prawidłowości wydanej decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę w oparciu o omawianą regulację istotne jest nie tylko stwierdzenie, że inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków bądź wykonał je w sposób nieprawidłowy, ale także to, czy w okolicznościach danej sprawy zasadnym było skorzystanie z instytucji wezwania, o której mowa w art. 35 ust. 3 P.b. Brak takich podstaw unicestwia bowiem zastosowany rygor zastrzeżony na wypadek niewykonania postanowienia w określonym terminie (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r. II OSK 1934/19, Lex nr 2723716, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 lutego 2020 r., II SA/Bd 969/19, Lex nr 3022196).
Organ wydając decyzję odmowną zobowiązany jest zatem wskazać, które z obligatoryjnych wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 P.b. nie zostały przez inwestora spełnione. Decyzja odmowna musi być więc precyzyjna, a organ powinien dokładnie wskazać, które punkty postanowienia, zawierające nałożone obowiązki dotyczące usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym nie zostały wykonane i uzasadnić, że obowiązek określony w każdym z tych punktów był wymagany przez konkretny przepis prawa wraz z przytoczeniem jego brzmienia.
Powyższe oznacza, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda w pierwszej kolejności zobowiązany był dokonać merytorycznej oceny w przedmiocie zasadności nałożenia na stronę obowiązków przez organ pierwszej instancji. Postanowienie wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu I instancji. Pozytywna ocena w tej mierze wymagała zaś w dalszej kolejności jednoznacznego wskazania, czy ujawnione przez Prezydenta nieprawidłowości zostały usunięte w zakreślonym terminie.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie zrealizował w sposób prawidłowy treści omawianych przepisów. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ zaakcentował wprawdzie konieczność zbadania prawidłowości i zasadności nałożenia przez organ I instancji obowiązków zawartych w postanowieniu z dnia 10 listopada 2022 r., to jednakże odstąpił od tej oceny uznając, że niezwrócenie uzupełnionych projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno budowlanych – przekazanych Skarżącemu wraz z ww. postanowieniem, w istocie pozbawia wniosek o pozwolenie na budowę podstawowego załącznika, który w chwili obecnej nie spełnia wymagań zawartych w art. 33 ust. 2 P.b. Inaczej rzecz ujmując organ odwoławczy uznał, że brak zwrócenia przez Skarżącego ww. projektów czyni jego wniosek niekompletnym i w efekcie uniemożliwia omawiana ocenę.
Stanowisko Wojewody, że nie ma on podstaw prawnych do podjęcia dalszych kroków w celu prowadzenia postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony wnoszącej wniosek o pozwolenie na budowę z uwagi na brak podstawowego dokumentu, jakim jest projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno – budowlany w sytuacji, gdy organ I instancji uznał kompletność złożonego wniosku o pozwolenie na budowę i przeprowadził na jego podstawie analizę dokumentacji projektowej w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 P.b., narusza zdaniem Sądu omawiane przepisy. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazywany przez Wojewodę powód nie może być podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyny wymienionej w art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. Przedłożony przez Skarżącego wniosek o pozwolenie na budowę został bowiem uznany przez organy I instancji za kompletny. Odesłanie zaś przez ten organ 3 egzemplarzy projektów załączonych do wniosku, nastąpiło już po dokonaniu ich oceny i sformułowaniu na ich podstawie konkretnych nieprawidłowości opisanych w postanowieniu z dnia 10 listopada 2022 r. Organ I instancji procedując w tej sprawie dysponował zatem pełnym materiałem dowodowym.
Rozpoznając zatem sprawę w II instancji organ uznając niekompletność materiału dowodowego, winien na podstawie art. 136 k.p.a. uzupełnić ten materiał we własnym zakresie, wzywając skarżącego do zwrócenia 3 egzemplarzy nie poprawionych projektów, celem ustosunkowania się do zasadności nałożonych na niego obowiązków postanowieniem z dnia 10 listopada 2022 r. lub zlecić ich uzupełnienie organowi I instancji.
Należy ponadto podkreślić, że art. 35 P.b.. należy interpretować łącznie z regulacjami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji władny jest z reguły we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy lub ostatecznie zlecić takie uzupełnienie organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Artykuł 35 ust. 3 P.b. w żaden sposób nie modyfikuje bowiem uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 k.p.a. Trzeba bowiem pamiętać, że zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, uzupełnionego ewentualnie o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ pierwszej instancji. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Organ administracji odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję o odmowie wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 5 pk1 p.b., powinien zatem wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a.
Końcowo jeszcze raz podkreślić należy, że w przypadku złożenia niekompletnego - pod względem formalnym - wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, organ I instancji powinien wezwać inwestora do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca na etapie postępowania przed I instancji. Przeciwnie, co już wyżej podkreślono, organ stwierdził kompletność wniosku o pozwolenie na budowę i przeszedł do oceny złożonych projektów zgodnie z wytycznymi art. 35 ust. 1 P.b. Marginalnie jedynie należy przypomnieć, że przepis art. 64 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, w postępowaniu odwoławczym art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania. Natomiast do braków materialnoprawnych wniosku zastosowanie ma art. 35 ust. 3 P.b., który - co wymaga podkreślenia - odnosi się wyłącznie do wad materialnych dokumentacji, a więc wad, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2022 r., II OSK 3676/19, Lex nr 3500241 i z dnia 28 października 2010 r., II OSK 917/10, z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2792/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). I taki też przepis został zastosowany przez organ I instancji. Powyższe oznacza, że złożony przez Skarżącego wniosek o pozwolenie na budowę wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie posiadał braków formalnych. "Rozkompletowanie" zaś materiału dowodowego przez organ I instancji nie może stanowić podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu braków formalnych.
Reasumując powyższe, stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, organ odwoławczy winien uzupełnić materiał dowodowy o projekty zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno – budowlany, które były podstawą wydania przez organ I instancji postanowienia z dnia 10 listopada 2022 r., a które zostały odesłane Skarżącemu wraz z tym postanowieniem. W tym miejscu zwrócić również należy uwagę, że praktyka odsyłania projektów dołączonych do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę celem ich poprawienia, bez dokonania uwierzytelnionej kopii tych dokumentów i pozostawienia ich dla celów dowodowych w aktach sprawy jest praktyką o tyle nieprawidłową, co nie do końca jasną (treść postanowienia organu I instancji z dnia 10 listopada 2022 r., w żadnym miejscu nie wyjaśniała Skarżącemu podstawy zwrócenia mu tej dokumentacji w całości), bo skutkującą sytuacją, która miała miejsce w niniejszej sprawie. Skutkiem takiego działania (dekompletacji akt sprawy przez organ I instancji) jest negatywne dla strony rozstrzygnięcie sprawy poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę z powodu nieusunięcia w zakreślonym terminie nieprawidłowości złożonych projektów w zakreślony terminie bez dokonania oceny przez organ odwoławczy zasadności nałożenia obowiązków na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., podczas gdy powyższa okoliczność stanowiła podstawowy zarzut odwołania.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że Wojewoda Podlaski prowadząc postępowania odwoławcze w ww. sprawie, a w szczególności uznając, że brak jest pełnego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, nie dochował należytej staranności w jej rozpoznaniu, czym naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i 136 § 1 k.p.a. Powołane wyżej przepisy nakładają obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia czynności z urzędu zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego, celem usunięcia przeszkody uniemożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie sprawy.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu uwagi i mając na uwadze treść art. 136 k.p.a. uzupełni (lub zleci tę czynność organowi I instancji) materiał dowodowy poprzez wezwanie Skarżącego do zwrócenia załączonej do postanowienia z dnia 10 listopada 2022 r. dokumentacji projektowej (3 egzemplarzy projektów) bez obowiązku jej poprawy i dokona oceny zasadności nałożonych na Skarżącego obowiązków tym postanowieniem. Następnie w zależności od poczynionych w tym względzie ocen, z uwzględnieniem zastrzeżeń zgłaszanych w tym względzie przez Skarżącego, podejmie merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.
Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając o tym w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł podstawie art. 200 i 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634), uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi w wysokości 500 zł.