I OSK 2910/19

I OSK 2910/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1529/18 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-03-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8 par. 1, art. 9, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. S. i T. M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1529/18 w sprawie ze skargi J. R. S. i T. M. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r. sygn. II SA/Kr 1529/18 oddalił skargę J. R. S. i T. M. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodły J.S T. K. na podstawie art. 173 § 1 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a.") zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.
1. art. 65 § 1 i § 2 kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – dalej jako: "ustawa z 1958 r." w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej jako: "u.g.n." poprzez ich niezastosowanie polegające na pominięciu przy dokonywaniu wykładni postanowień umowy sprzedaży Rep. [...] z dnia [...] listopada 1977 r. okoliczności towarzyszących zawarciu tej umowy, tj. treści oferty z dnia [...] lipca 1977 r. oraz wyceny z dnia [...] czerwca 1977 r., podczas gdy uwzględnienie tych, okoliczności towarzyszących zawarciu umowy jasno wskazuje, że została ona zawarta w trybie wywłaszczenia dokonanego na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r.;
2. art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem przy ocenie całokształtu okoliczności sprawy norm konstytucyjnych nakazujących ochronę własności i dopuszczających jej pozbawienie tylko w ściśle określonych przypadkach należycie wykazanych przez organ administracji publicznej,
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów skutkującej przyjęciem, że nieruchomość położona w [...] , przy ul. [...] , oznaczona jako działka ewid. [...] obr. [...] nie była przedmiotem wywłaszczenia, co powinno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego. Na poparcie tego zarzutu podniesiono, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku sam ustalił, że w niniejszej sprawie zachodzą wątpliwości i trudności dowodowe. W tej sytuacji, w ocenie skarżących kasacyjnie mając na względzie zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. należało rozstrzygnąć na korzyść skarżących w celu ochrony ich praw. Podniesiono, że Sąd I instancji zupełnie pominął znaczną część treści oferty w sprawie sprzedaży nieruchomości z dnia [...] lipca 1977 oraz umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 1977 r. zawartej w formie aktu notarialnego, które jasno wskazują na wolę wywłaszczenia nieruchomości. W tej sytuacji, w ocenie skarżących kasacyjnie niezasadnie doszło do oddalenia skargi na decyzję organu odwoławczego uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą w całości postępowanie administracyjne.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 18 lutego 2022 r. poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 30 września 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).
Pismem z dnia [...] listopada 2022 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie stacjonarnym, ewentualnie przeprowadzenie rozprawy zdalnej.
Pismem z dnia [...] listopada 2022 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie złożył pismo procesowe zawierające argumentacje uzupełniającą złożona skargę kasacyjną, akcentując jednocześnie zasadność bezpośredniego zaprezentowania tej argumentacji przed Sądem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
1. Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku strony skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Przedstawione stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a.").
2. Następnie należy wskazać, że przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
3. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
3.1. Niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, którego skarżący kasacyjnie upatrują w naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 7, w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy z 1958 r.
Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że Wojewoda Małopolski, orzekający w badanej sprawie, tym standardom sprostał. Należy zaakcentować, że skarżące kasacyjnie nie wskazują dowodów, które podważałyby wiarygodność przyjętych przez organ II instancji i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń. Kwestią odrębną pozostaje natomiast ocena zebranego materiału dowodowego. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że nie można utożsamiać (jak czynią to skarżące kasacyjnie), pod względem prawnym, decyzji administracyjnej, orzekającej o wywłaszczeniu, z porozumieniem stron, które - jak przewidywał to art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r.- stanowiło "dobrowolne odstąpienie nieruchomości". Wprawdzie przepis ten ograniczał wysokość ceny nabycia, przewidując, że nie mogła ona być wyższa od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie z 1958 r., ale jednocześnie w art. 6 ust. 2 tej ustawy, przewidywano, że cena kupna płatna będzie w ciągu trzech miesięcy od dnia zawarcia umowy, a zatem zawarcie umowy dawało sprzedawcy (właścicielowi nieruchomości) możliwość szybszego uzyskania zaspokojenia, a ponadto zapewniało też dogodniejsze (niż wypłata rat odszkodowania) warunki wypłaty (por. W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe,. Warszawa 1975, str. 51 i 52). Analogiczne też w tej kwestii stanowisko zajął Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 4 stycznia 2007 r. sygn. akt V CSK 403/06 przyjął, że art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. miał umożliwić uniknięcie postępowania wywłaszczeniowego i uzyskać nieruchomość, przeznaczoną na cele społeczne, w drodze czynności cywilnoprawnej. Fakt, że zbywca kierował się - być może błędnym - przekonaniem, że skoro nieruchomość i tak zostanie wywłaszczona, lepszym rozwiązaniem będzie jej dobrowolne zbycie, mógłby być rozważany w kontekście, np. wad oświadczenia woli. W tej sytuacji nie miało jednak znaczenia, czy do zawarcia przedmiotowej umowy doszło w warunkach nierówności stron, gdyż ówcześnie obowiązujące przepisy określały górną granicę ceny jaką uzyskać mógł zbywający nieruchomość. Postępowanie administracyjne nie było bowiem prowadzone i organ nie wydał decyzji o wywłaszczeniu. Zawarta przez strony umowa cywilna podlega zatem w całości regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające - właściwości sądu powszechnego, za wyjątkiem roszczeń o zwrot nieruchomości, co wynika wprost z art. 216 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK [...]24/18).
Zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego dokonana przez organ odwoławczy nie jest ani pozbawiona logiki, ani sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego. Również zarzutem naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. nie było możliwe skuteczne zakwestionowanie niekorzystnej dla siebie oceny organu, zaakceptowanej przez Sąd Wojewódzki.
3.2. Bezzasadnie Sadowi I instancji zarzucono również naruszenia prawa materialnego, tj. art. 65 § 1 i § 2 k.c. w zw. z art. 6 ustawy z 1958 r. w zw. z art. 216 u.g.n.
Na podstawie art. 65 § 1 k.c. oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają okoliczności, w których zostało ono złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu (§ 2). W kwestii wykładni oświadczeń woli wypowiadał się Sąd Najwyższy, wskazując w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 1995 r., III CZP 66/95 - dalej uchwała III CZP 66/95), że wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu. Ma ona na celu ustalenie właściwej treści regulacji zawartej w oświadczeniu woli. Ogólne reguły interpretacyjne, prowadzące do osiągnięcia tego celu, określone zostały w art. 65 k.c. Wyrażone w tym przepisie reguły interpretacyjne grupują się wokół dwu respektowanych przez prawo cywilne wartości. Są nimi z jednej strony wola (intencja) osoby dokonującej czynności prawnej, z drugiej natomiast zaufanie, jakie budzi złożone oświadczenie woli u innych osób. Odpowiednio do tych wartości w doktrynie wyróżnia się subiektywną metodę wykładni, zorientowaną na wolę osoby składającej oświadczenie woli, oraz metodę obiektywną (normatywną), akceptującą punkt widzenia adresata. Możliwa jest również kombinowana metoda wykładni, uwzględniająca obie wspomniane wartości.
3.2.1. Zważywszy na istotę sporu w niniejszej sprawie, należało zatem w pierwszej kolejności prześledzić jak, w latach `70 XX w. uregulowana była procedura wywłaszczeniowa prowadzona w trybie ustawy z 1958 r. (Dz.U. z 1974r., nr 10, poz. 64). Skarżący kasacyjnie swoje stanowisko o wywłaszczeniu spornej nieruchomości wywodzą, bowiem z faktu skierowania w trybie art. 6 ustawy z dnia 1958 r. oferty z dnia [...] lipca 1977 r.
Dokonując zatem drobiazgowej analizy przepisów ustawy z 1958 r. w obowiązującym ówcześnie brzmieniu należy wskazać, że postępowanie wywłaszczeniowe regulował Rozdział 3 tej ustawy. Na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 1958 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek ten musiał odpowiadać określonym prawem wymogom, obejmującym m.in. wskazanie celu wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel (art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1958 r.). Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywieszało się na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). Naczelnik powiatu składał na koszt wnioskodawcy we właściwym państwowym biurze notarialnym wniosek o dokonanie wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 17 ust. 4 ustawy z 1958 r.). Na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 1958 r. zainteresowany miał prawo w ciągu 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia lub w ciągu 21 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia przeglądać w urzędzie powiatowym wniosek o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszać wnioski. Po upływie terminu do przeglądania akt przez zainteresowanych naczelnik powiatu wyznaczał rozprawę (art. 19 ust.1 ustawy z 1958 r.). Na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z 1958 r. przychody właścicieli nieruchomości z tytułu ceny sprzedaży lub odszkodowania wypłaconych stosownie do przepisów niniejszej ustawy wolne były od podatku dochodowego.
Na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Artykuł 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. określał czynności podmiotu zainteresowanego nieruchomością jako wystąpienie do właściciela o jej dobrowolne odstąpienie i - w razie porozumienia - zawarcie z nim w formie prawem przepisanej umowy nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie (...). Nacisk położony był więc na zgodną wolę stron i nie nawiązywał do przesłanek z art. 3 ustawy z 1958r. Jest to zrozumiałe, jeśli zważyć, że umowa sprzedaży wymaga ustalenia przedmiotu sprzedaży i ceny, natomiast cel na jaki kupujący ten przedmiot nabywał zasadniczo pozostawał poza jej zakresem, chyba że miał znaczenie ze względu na związane z tym cechy kupowanej rzeczy. Jak wskazał Sąd Najwyższy: nie pozbawiało to jednak umowy cech czynności cywilnoprawnej. Właściciel sam podejmował decyzję o sprzedaży nieruchomości. W oparciu o przekazane mu informacje, mógł ocenić złożoną propozycję, a w razie zastrzeżeń oczekiwać na przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego i ewentualnie w jego toku zdecydować się na formę umowną zbycia lub zwalczać środkami odwoławczymi zasadność ewentualnej decyzji wywłaszczeniowej. (por. wyrok SN z 28 marca 2017 r., II CSK 359/16). Podobnie w literaturze przedmiotu wskazywano, że przy wywłaszczaniu nieruchomości należało ograniczać się tylko do nieruchomości istotnie niezbędnych na cele, na które dopuszczalne było wywłaszczenie zgodnie z art. 3 ustawy z 1958 r. Nieruchomości, które były organom administracji publicznej potrzebne do innych celów, nie podpadających pod przepisy art. 3, mogły być nabywane na zasadach prawa cywilnego, za cenę uzgodnioną między stronami - niekoniecznie - według zasad szacunkowych ustawy wywłaszczeniowej (por. W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Warszawa 1970 r., s. 45-48). Powyższe oznacza, że możliwe było zawarcie umowy notarialnej sprzedaży nieruchomości, której stroną był przedstawiciel organu administracji publicznej, która nie stanowiła wywłaszczenia. W świetle dokumentacji akt sprawy, taka sytuacja, jak trafnie ocenił to Wojewoda i zaakceptował Sąd I instancji, miała miejsce w badanej sprawie.
Nie ma wątpliwości, co od tego, że w dniu [...] lipca 1977 r., kiedy zwrócono się z ofertą w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. postępowanie wywłaszczeniowe nie było wszczęte. Dowodzi tego treść samej oferty, w której wskazano, że w razie odpowiedzi odmownej, Urząd Miejski w [...] wystąpi z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości (s. 4 oferty). Z akt nie wynika aby do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego kiedykolwiek doszło. Tymczasem, na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z 1958 r. naczelnik powiatu składał we właściwym państwowym biurze notarialnym wniosek o dokonanie wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.
Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jakkolwiek ustawa z 1958 r. precyzowała cele wywłaszczenia, to czyniła to tylko pozornie, a cele te można było ująć w dwie grupy, tj.: wykonywanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz cele obrony Państwa. Co więcej, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 1958 r. o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe (art. 2 ust. 2 ustawy z 1958 r.). Nie ma sporu co do tego, że [...] stanowiła przedsiębiorstwo państwowe. Tymczasem, to nie [...], a Urząd Miejski w [...] jest stroną aktu notarialnego podpisanego w dniu [...] listopada 1977 r.
Wskazany w ofercie z dnia [...] lipca 1977 r. cel wywłaszczenia został określony jako "urządzenie salonu handlowego "[...]". Nie podano jednak decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, na mocy którego ewentualnie miałoby dojść do tego wywłaszczenia. W toku postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie stwierdzono brak dokumentacji archiwalnej wytworzonej zarówno w Urzędzie Miejskim w [...] jak i w Przedsiębiorstwie Państwowym "[...]" Dzieła Sztuki i Antyki Oddział w [...], dotyczącej nabycia nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. [...] [...].
W tej sytuacji brak podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do wywłaszczenia. Jedynym dowodem potwierdzającym, że kiedykolwiek rozważano wywłaszczenie spornej nieruchomości jest bowiem oferta z dnia [...] lipca 1977 r. Nawet jednak ta oferta nie daje informacji na temat decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, na podstawie którego miałoby dość do wywłaszczenia. Trafnie przyjął Wojewoda, a Sąd I instancji stanowisko to podzielił, że w umowie notarialnej z dnia [...] listopada 1977 r. nie zawarto żadnych danych, które uzasadniałyby stanowisko, że zbycie działki nr [...] przy ul. [...] , nastąpiło w warunkach wywłaszczenia. Zgodzić należy się ze Sądem I instancji, że nie można wykluczyć, iż taki tryb mógłby być rozważany w lipcu 1977 roku, kiedy sporządzono ofertę. Finalnie jednak przy przeniesieniu własności nieruchomości poprzez zawarcie stosownego aktu notarialnego jednoznacznie przyjęty został tryb standardowego zbycia opartego na ustaleniu ceny w oparciu o zasady "rynkowe". Stanowisko Wojewody i Sądu i instancji potwierdza fakt, że zgodnie z art. 45 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 1958 r. nabycie praw majątkowych stosownie do przepisów tej ustawy nie podlegało podatkowi od nabycia praw majątkowych, a podania, pisma, protokoły oraz dokumenty sporządzone w związku z postępowaniem unormowanym przez tę ustawę wolne były od opłaty skarbowej. Przepis ten nie został wymieniony w akcie notarialnym z dnia [...] listopada 1977 r., a wręcz przeciwnie: dla uzasadnienia niepobrania zaliczki na podatek dochodowy powołano art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. ustawy o podatku dochodowym (Dz.U.1972 nr 53, poz. 339), zgodnie z którym sprzedaż rzeczy i spraw majątkowych nabytych w drodze spadku lub zapisu nie stanowi źródła przychodu. Pobrano też opłatę skarbową na podstawie §§ 45 i 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1975 r. w sprawie opłaty skarbowej (Dz.U. z 1975 r. nr 46, poz. 241), stosownie do których opłata skarbowa od dokumentu stwierdzającego sprzedaż nieruchomości albo prawa wieczystego użytkowania wynosi w stosunku do podstawy jej obliczenia 10%, a stawkę tę obniża się o 50%, jeżeli jedną ze stron biorących udział w czynności cywilnoprawnej jest jednostka gospodarki uspołecznionej lub inna osoba wolna od opłaty skarbowej. Wymienione rozporządzenie wydano zostało na podstawie ustawy z dnia 19 grudnia 1975 r. o opłacie skarbowej (DZ.U.1975 nr 45, poz. 226). Trafnie wskazał Sąd I instancji, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 tej ustawy nie podlegały opłacie skarbowej podania i załączniki do podań, czynności urzędowe, świadectwa, zezwolenia i pełnomocnictwa w sprawach wywłaszczeniowych, łącznie z czynnościami cywilnoprawnymi i dokumentami stwierdzającymi przeniesienie własności rzeczy lub praw na podstawie przepisów o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W tych okolicznościach, rację ma Sąd I instancji, że fakt, że w akcie notarialnym nie przywołano w ogóle ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wskazano żadnego celu, w którym umowa ta jest zawierana, a jednocześnie pobrano opłatę skarbową i powołano się na przepisy dotyczące tej opłaty i zaliczki na podatek dochodowy niemogące się odnosić do umowy zawieranej w trybie ustawy z 1958 r. uzasadnia stanowisko, że w sprawie nie doszło do wywłaszczenia. Trafnie doprowadziło to Wojewodę do jednoznacznej oceny zawartej [...] listopada 1977 r. umowy, jako pozostającej poza trybem "wywłaszczeniowym". To powoduje, że prawidłowo Sąd I instancji dokonał wykładni postanowień umowy sprzedaży Rep. [...] z dnia [...] listopada 1977 r. Pomimo, że postępowanie w niniejszej sprawie trwa wiele lat strona skarżąca kasacyjnie, poza ofertą z [...] lipca 1977 r. nie wskazała na istnienie żadnego dokumentu, który pozwoliłby przyjąć, że umowa z dnia [...] listopada 1977 r. została zawarta na zasadach wywłaszczeniowych. Jedynym dokumentem, w którym skarżące kasacyjnie upatrują zasadności swojego wniosku, jest oferta z dnia [...] lipca 1977 r. Jednak, nawet ta oferta obarczona jest brakami, które w kontekście okoliczności tej sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że w istocie doszło do wywłaszczenia nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] . To z kolei dowodzi prawidłowości stanowiska Wojewody, zaakceptowanego przez Sąd I instancji o zasadności umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości (art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 261 u.g.n.).
3.2.2. Jako zarzut naruszenia prawa materialnego, Sądowi I instancji postawiono również zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zarzut ten również jest niezasadny, bowiem przy jego użyciu skarżące kasacyjnie usiłują sferę ustaleń faktycznych zwalczać poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Tymczasem, zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie podważona na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.