II SA/Bk 628/25

II SA/Bk 628/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 sierpnia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 20 marca 2025 r. nr 400.18/C-4/VI/25 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych.
Postanowieniem z 28.02.2025 r. Prezydent Miasta Białegostoku powołując się na art. 219 K.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2025 r. poz, 6) odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Białymstoku, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako działka nr [...] o powierzchni 0,4566 ha, dla której Sąd Rejonowy w Białymstoku IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], w udziale wynoszącym 1670/125670 części związanym z prawem odrębnej własności lokalu G nr 4 (garażu) przysługującym H. i E. G.
W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył następującą argumentację.
E. wystąpił 29 stycznia 2025 roku do Prezydenta Miasta Białegostoku z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie udziału 1670/125670 w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności w nieruchomości gruntowej położonej w Białymstoku, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako działka nr [...] o powierzchni 0,4566 ha. Wskazana powyżej nieruchomość zgodnie z danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Białegostoku według stanu na dzień 1 stycznia 2019 roku stanowiła własność Gminy Białystok i była w użytkowaniu wieczystym osób prawnych i fizycznych oraz była zabudowana budynkami transportu i łączności (budynki garaży) o numerach ewidencyjnych: [...] Dla nieruchomości położonej w Białymstoku oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako działka nr [...] o powierzchni 0,4566 ha. Sąd Rejonowy w Białymstoku IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której dziale I-O - oznaczenie nieruchomości, ujawnionych jest siedem budynków transportu i łączności.
Jak wynika wprost z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 roku prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 1 ust. 2 przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami;
1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub
3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych,
przy czym przepis art. 1a ustawy stosuje się również w przypadku jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.
W związku z powyższym aby mogło nastąpić przedmiotowe przekształcenie muszą zostać spełnione dwa warunki występujące łącznie:
1) wskazane obiekty muszą znajdować się na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny, a co za tym idzie muszą dzielić jej los prawny - w sytuacji, gdy obiekty te będą znajdowały się na innej nieruchomości o odrębnym stanie prawnym, nie podlega ona przekształceniu,
2) musi również istnieć związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowaną przez te obiekty - jeżeli taki związek nie istnieje, przekształcenie nie następuje (vide: wyrok WSA w Warszawie z 30 października 2019 roku, sygn. akt: I SA/Wa 1080/19).
Intencja ustawodawcy jasno wynika z treści uzasadnienia do projektu ustawy, w którym w celu wyeliminowania wątpliwości określono zakres przedmiotowy ustawy przez zdefiniowanie pojęcia ,,gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe''. Zaproponowano, aby ustawa dotyczyła gruntów zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej 2 połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Jako, że w istniejących stanach faktycznych występujących na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe, dla prawidłowego korzystania z budynku mieszkalnego niezbędne jest często korzystanie z budynków gospodarczych, garaży, innych obiektów budowlanych oraz urządzeń budowlanych, zaproponowano, aby przekształcenie dotyczyło również gruntu pod tymi obiektami i urządzaniami budowlanymi. W celu wyeliminowania wątpliwości określono wprost w powyższym przepisie, że przekształceniu będą podlegać grunty zabudowane tzw. infrastrukturą towarzyszącą, niezbędną do racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych, pod warunkiem ze znajduje się na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi.
Zgodnie z zapisami art. 1 ust. 2 ustawy, kluczową jest kwestia zabudowy danej nieruchomości gruntowej, nie zaś przeznaczenie przedmiotowej działki w planie zagospodarowania przestrzennego czy też cel oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości (np. na realizację spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego). Dlatego też pomimo, iż nieruchomości sąsiednie zabudowane są budynkami mieszkalnymi, to stanowią odrębne nieruchomości dla których urządzone są osobne księgi wieczyste.
Organ wskazał, że nawet w sytuacjach, w których nieruchomość niezabudowana lub zabudowana budynkiem innym niż mieszkalny umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, nie podlega cytowanej regulacji, gdyż nie dzieli losu prawnego budynku mieszkalnego (vide: wyrok z dnia 12 maja 2021 roku, sygn. akt: II SA/Gd 139/21). Ponadto zauważył, iż nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi - graniczącymi z nieruchomością będącą przedmiotem wniosku - nie podlegały przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku, gdyż na dzień przekształcenia już stanowiły współwłasność osób prawnych i fizycznych.
Mając na uwadze fakt, że działka oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] nr [...] ma zarówno inny status prawny jak również własnościowy niż nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi z nią graniczące (nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi stanowią współwłasność osób prawnych i fizycznych, zaś wnioskowana nieruchomość jest w użytkowaniu wieczystym osób prawnych i fizycznych) - bez wątpienia należy stwierdzić, że są to nieruchomości o odmiennym stanie prawnym i własnościowym, które w żaden sposób nie są ze sobą funkcjonalnie związane.
W przypadku braku tożsamości podmiotowej obu nieruchomości mamy do czynienia z dwiema nieruchomościami w ujęciu materialnoprawnym. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 3 marca 2022 roku (sygn. akt: I OSK 963/21) w kontekście ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, należy opowiedzieć się za rozumieniem nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym (sygn. akt: NSA I OSK 236/21 i sygn. akt: NSA I OSK 237/21). Przemawia za tym w pierwszej kolejności kontekst systemowy, uwzględniający ugruntowane stanowisko doktryny i judykatury w zakresie rozumienia pojęcia nieruchomości na gruncie art. 46 § 1 k.c., a nadto przyjęty w ustawie model procedowania w sprawie przekształcenia, ograniczający zakres postępowania rozpoznawczego i fakt, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, które podlega przekształceniu, wymaga wpisu w księdze wieczystej.
Dodatkowo organ zaznaczył, że wydawanie zaświadczeń potwierdzających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz dokonywanie weryfikacji wypełnienia przesłanek o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1 a ustawy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości odbywa się wyłącznie w oparciu o informacje wynikające z rejestrów, ewidencji i innych urzędowych baz danych. Wyłącza to konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia i charakteru funkcjonalnych powiązań pomiędzy działkami gruntu składającymi się na określoną nieruchomość, jak i pomiędzy odrębnymi nieruchomościami bądź ich częściami (vide: wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 roku, sygn. akt: I OSK 237/21).
Reasumując dodał, że niezależnie od ujęcia pojęcia nieruchomości w jakimkolwiek sensie (prawnorzeczowym czy wieczystoksięgowym) jednoznaczne brzmienie art. 1 ust. 2, w którym użyto sformułowania "wyłącznie" oznacza, że nie dopuszcza się w tej kwestii żadnych odstępstw (vide: wyrok z dnia 12 maja 2021 roku, sygn. akt: II SA/Gd 139/21). Przekształcenie nie obejmuje nieruchomości całkowicie wolnych od zabudowy lub zabudowanych innymi, niż określone w ustawie obiektami (vide: wyrok z dnia 12 maja 2021 roku, sygn. akt: II SA/Gd 139/21), co ma miejsce w niniejszej sprawie. W świetle powyższego nieruchomość położona w Białymstoku, oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako działka nr [...] nie spełnia warunków wynikających z ustawy z dnia 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, a zatem wnioskowane zaświadczenie nie może być wydane.
W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił, że przedmiotowy grunt został przekazany na cele spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego. Na gruntach przekazanych Spółdzielni "[...]" w użytkowanie wieczyste zostało wybudowane osiedle mieszkaniowe (budynki mieszkalne wielorodzinne oraz infrastruktura wymieniona w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej). Zdaniem skarżącego przedmiotowy grunt został zabudowany na cele mieszkaniowe zgodnie z art 1 ust 2 ustawy przekształceniowej. Z zażalenia wynika, iż grunt już zabudowany na cele mieszkaniowe został podzielony na różne działki geodezyjne i wydzielony do różnych ksiąg wieczystych. Nie zmienia to faktu, iż w dalszym ciągu jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe pełniącym tożsamą funkcję, co przed podziałami. Podziały geodezyjne nie mogły zmienić faktu zabudowania gruntu na cele mieszkaniowe
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu zażaleniowym, postanowieniem z 20.03.2025r. (nr 400.18/C-4/VI/25) orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji.
W uzasadnieniu swego postanowienia stwierdziło, że wprost z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z dniem 1 stycznia 2019 roku prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Następnie Kolegium przytoczyło brzmienie art. 1 ust.2 wskazanej ustawy. Stwierdziło, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się, że aby mogło nastąpić przedmiotowe przekształcenie muszą zostać spełnione dwa warunki występujące łącznie:
1)wskazane obiekty muszą znajdować się na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny, a co za tym idzie muszą dzielić jej los prawny - w sytuacji, gdy obiekty te będą znajdowały się na innej nieruchomości o odrębnym stanie prawnym, nie podlega ona przekształceniu,
2) musi również istnieć związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowaną przez te obiekty - jeżeli taki związek nie istnieje, przekształcenie nie następuje;
Kolegium nadmieniło, że przepisy w analizowanym zakresie nie są jednoznaczne i występują na ich gruncie dwie linie orzecznicze:
- pierwsza opowiadająca się za celowościową wykładnią przepisów ustawy przekształceniowej, zgodnie z którą cel ustawy powoduje, że za nieruchomość podlegającą procedurze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należy uważać nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu funkcjonalnym. Wyrazicielem tej interpretacji są orzeczenia NSA o sygn. I OSK 1738/21, I OSK 227/21 i I OSK 557/21. W tej grupie stanowisk orzeczniczych zwracana jest uwaga na konieczność ostrożnego odwoływania się do definicji nieruchomości gruntowej zawartych w innych aktach normatywnych bez uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne. Pojęcie "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może być interpretowane tylko tak, jak pojęcie nieruchomości w przepisach wieczystoksięgowych. Nie może o nim przesądzać wyodrębnienie gruntu poprzez założenie dwóch ksiąg wieczystych. Interpretacja odwołująca się do rozumienia wieczystoksięgowego nieruchomości nie uwzględnia bowiem stanów faktycznych, w których istnieją na przykład dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, gdy na jednej jest usytuowano zabudowa mieszkaniowo, o na drugiej powiązana z nią infrastruktura.
- druga opwiadająca się za rozumieniem przekształcanej nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. Wyrazicielem tego stanowiska są orzeczenia NSA o sygn. I OSK 963/21, I OSK 236/21 oraz I OSK 237/21. Podkreśla się w nich, że jakkolwiek na gruncie prawa cywilnego funkcjonują dwa ujęcia nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe, to na gruncie ustawy o przekształceniu należy opowiedzieć się za rozumieniem wieczystoksięgowym. Przemawia za tym w pierwszej kolejności kontekst systemowy, uwzględniający ugruntowane stanowisko doktryny i judykatury w zakresie rozumienia pojęcia nieruchomości na gruncie art. 46 § 1 k.c., a nadto przyjęty w ustawie model procedowania w sprawie przekształcenia, ograniczający zakres postępowania rozpoznawczego i fakt, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, które podlega przekształceniu, wymaga wpisu w księdze wieczystej.
Kolegium następnie wskazało, że w analizowanym stanie faktycznym i prawnym, przedmiotowa nieruchomość zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków miasta Białegostoku na dzień 19.08.2024 roku stanowiła własność Gminy Białystok i była w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Białymstoku i 40 współużytkowników wieczystych i zabudowana jest częściowo budynkami niemieszkalnymi, budynkami transportu i łączności i garażami murowanymi, a częściowo niezabudowana żadnymi budynkami. Skarżący podnosi we wniosku, iż nieruchomość jest związana funkcjonalnie z nieruchomościami sąsiednimi zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, stanowiąc ich niezbędną infrastrukturę. W skarżonym postanowieniu organ I instancji szeroko uzasadnia, z jakich przyczyn nie może wydać wnioskowanego zaświadczenia. Jakkolwiek występują dwie linie orzecznicze, jedna odnosząca się do literalnej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy, druga wskazująca na konieczność analizy funkcjonalnego powiązania nieruchomości, to w ocenie Kolegium zastosowana przez organ I instancji argumentacja, nakazuje przychylić się do stanowiska wyrażonego w skarżonym postanowieniu.
Bezsprzecznie, jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie], dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich, nie podlegają cytowanej regulacji. Nie dzielą bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego (vide: wyrok z dnia 12 maja 2021 roku, sygn. akt: 11 SA/Gd 139/21]. Jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 28 maja 2021 roku (sygn. akt: 1 OSK 236/21) przepisy ustawy są jasne i nie pozostawiają pola do ich dowolnej interpretacji w przypadku nieruchomości niezabudowanych budynkami mieszkalnymi, które nie podlegają ustawie. Nawet fakt, że nieruchomość taka jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania budynków mieszkalnych usytuowanych na innych nieruchomościach gruntowych nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż postępowanie prowadzone jest odrębnie do każdej nieruchomości gruntowej, i to sposób jej zabudowy jest decydujący dla sprawy. Słusznie zaznacza organ I instancji odmienność przedmiotowego stanu faktycznego, od sytuacji analizowanej w wyroku NSA z dnia 12 maja 2022 roku (sygn. akt: 1 OSK 1738/21). Polega ona na tym, że nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi (z którymi funkcjonalnie związana jest, zdaniem skarżącego, wnioskowana działka), nie były przedmiotem przekształcenia na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, gdyż na dzień przekształcenia już stanowiły współwłasność osób prawnych i fizycznych. Mając na uwadze fakt, że wnioskowana do przekształcenia działka ma zarówno inny status prawny jak również własnościowy (nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym stanowi współwłasność spółdzielni mieszkaniowej i osób fizycznych, zaś wnioskowana nieruchomość jest w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowej) należy stwierdzić, że są to nieruchomości o odmiennym stanie prawnym, które nie są ze sobą funkcjonalnie związane.
Kolegium zgodziło się z organem I instancji, który przytacza mające zastosowanie w sprawie wyroki NSA. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 3 marca 2022 roku (sygn. akt: I OSK 963/21) podzielił stanowisko wyrażone w wyrokach I OSK 236/21 i I OSK 237/21, iż w kontekście ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, należy opowiedzieć się za rozumieniem nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym Przemawia za tym w pierwszej kolejności kontekst systemowy, uwzględniający ugruntowane stanowisko doktryny i judykatury w zakresie rozumienia pojęcia nieruchomości na gruncie art. 46 § 1 k.c., a nadto przyjęty w ustawie model procedowania w sprawie przekształcenia, ograniczający zakres postępowania rozpoznawczego i fakt, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, które podlega przekształceniu, wymaga wpisu w księdze wieczystej. Ponadto zaznaczyć należy, ze wydawanie zaświadczeń potwierdzających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz dokonywanie weryfikacji wypełnienia przesłanek, o których mowa w art 1 ust. 1 i 2 oraz art 1a ustawy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, odbywa się wyłącznie w oparciu o informacje wynikające z rejestrów, ewidencji i innych urzędowych baz danych. Wyłącza to konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia i charakteru funkcjonalnych powiązań pomiędzy działkami gruntu składającymi się na określoną nieruchomość, jak i pomiędzy odrębnymi nieruchomościami bądź ich częściami (vide: wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 roku, sygn. akt: 1 OSK 237/21). Na takich właśnie bazach danych oparł się organ I instancji, a Kolegium nie ma instrumentów do negowania zawartych w tych bazach informacji. W ocenie Kolegium skarżone postanowienie jest zatem zgodne z prawem.
W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższe ostateczne postanowienie E. G. podtrzymał zarzuty zażalenia. Powtórzył treść swojego wniosku, w którym chodziło mu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie nieruchomości gruntowej nr [...] z podzielonym gruntem na działki, w tym na działkę o numerze [...], na której znajduje się garaż o powierzchni użytkowej 16,7 m2 z udziałem w części wspólnej 1670/125670 położonej przy ulicy [...], obręb [...] . Podkreślił, że garaż został postawiony w 1998r. na nieruchomości gruntowej o numerze [...] przeznaczonej na cele mieszkaniowe oddanej w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowej z przeznaczeniem pod realizację budownictwa mieszkaniowego. Na nieruchomości nr [...] postawiono budynki wielorodzinne i budynki z garażami, w tym segment C z garażem nr 4,oraz urządzenia infrastruktury technicznej. W 2000r. nieruchomość o numerze [...] została podzielona na 5 działek, w tym na działkę nr [...], na której znajduje się garaż skarżącego. Działka nr [...] nie posiada odrębnej umowy użytkowania wieczystego.. Została zabudowana zgodnie ze wskazaniem umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego z 25 kwietnia 1989r. nr GVI.82241/10/89 tj. przeznaczona na cele mieszkaniowe obejmujące budynki mieszkalne wielorodzinne oraz parkingi, garaże i wszelką niezbędną infrastrukturę techniczną.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga podlegała oddaleniu albowiem odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie udziału wynoszącego 1670/125670 w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Białymstoku, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,4566 ha, w prawo własności, jest zgodna z przepisami prawa materialnego i została wydana zgodnie z zasadami wydawania zaświadczeń określonymi w przepisach Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego.
Materialnoprawną podstawą kwestionowanego postanowienia jest ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2025 r., poz.6). Zgodnie art. 1 ust. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Ustawodawca w art. 1 ust. 2 ustawy wskazuje określone rozumienie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". W myśl tego przepisu przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:
1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub
3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Z treści art. 1a ustawy wynika jednocześnie, że przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.
Na mocy ustawy przekształceniowej w zakresie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, prawo użytkowania wieczystego przekształciło się w prawo własności gruntu, jednak ujawnienie tego prawa własności w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków, jak wynika z art. 4 ust. 1 zdanie 1 ustawy, wymaga wydania przez właściwy organ zaświadczenia potwierdzającego to przekształcenie. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy przekształceniowej zaświadczenie właściwy organ wydaje z urzędu nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia albo na wniosek właściciela - w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku.
Bezspornym przy tym jest, że w postępowaniu dotyczącym wydawania zaświadczenia, o którym mowa w ustawie przekształceniowej, znajdują zastosowanie przepisy Działu VII K.p.a. dotyczące wydawania zaświadczeń. Forma potwierdzenia przekształcenia wybrana przez ustawodawcę jest formą znaną w procedurze administracyjnej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 9 września 2020 r., sygn. I OSK 181/20 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej "CBOSA"), celem zaświadczenia, o którym mowa w przepisach postępowania administracyjnego, jest urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome i sprowadza się do opisu sytuacji (faktycznej lub prawnej). Natomiast celem zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego, co odpowiada w rzeczywistości aktowi o charakterze deklaratoryjnym. Należy zgodzić się z konkluzją NSA zaprezentowaną w uzasadnieniu ww. wyroku, wynikającą z uzasadnienia projektu ustawy przekształceniowej (druk nr 2673 kadencja VIII), że ustawodawca świadomie zrezygnował z potwierdzania przekształcenia decyzją administracyjną stwierdzając, że "w przypadku współużytkowania wieczystego odwołanie chociaż jednego ze współuprawnionych od decyzji zniweczyłoby cel przekształcenia z mocy prawa, którym jest eliminowanie obecnie występujących problemów z przekształcaniem praw we wspólnotach mieszkaniowych". Dlatego "organy reprezentujące dotychczasowego właściciela nieruchomości, a więc te same które są obecnie właściwe do pobierania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego i dokonywania aktualizacji tych opłat, będą wydawały z urzędu zaświadczenia potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tego gruntu".
Kontrola prawidłowości działań organów w sprawie winna zatem być przeprowadzona w świetle przepisów Działu VII K.p.a., jednakże z uwzględnieniem uregulowań wynikających z ustawy przekształceniowej. W zaświadczeniu potwierdzającym przekształcenie rolą właściwego organu jest wskazanie w nim, że doszło z mocy prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu. Konsekwencją konieczności działania w określonym reżimie prawnym, w tym przypadku zgodnie z przepisami Działu VII k.p.a., jest ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w postępowanie wyjaśniające wyłącznie w określonym zakresie, wynikającym z prowadzonych rejestrów, ewidencji lub innych danych będących w posiadaniu organu Zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie, że organ nie może dokonywać nowych ustaleń determinujących zakres uprawnień lub obowiązków podmiotów wnioskujących o wydanie zaświadczenia. Nie powinien także rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych, gdy stwierdzony zostanie brak zgodności między treścią żądania a stanem rzeczy wynikającym z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2062/20, zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Postępowanie to jest ograniczone do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. I OSK 181/20, CBOSA). Postępowanie wyjaśniające ma wyłącznie charakter pomocniczy, uproszczony i proceduralnie odformalizowany (gabinetowy) i nie podlega rygorom postępowania dowodowego określonym w art. 7, art. 75 i nast. k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 359/21, CBOSA). Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 268/21, CBOSA).
Odnosząc te ogólne rozważania do realiów sprawy należy zauważyć, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,4566 ha - zgodnie z danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Białegostoku - według stanu na dzień 1 stycznia 2019 roku stanowiła własność Gminy Białystok i była w użytkowaniu wieczystym osób prawnych i fizycznych oraz była zabudowana wyłącznie budynkami transportu i łączności (budynkami garaży). Dla nieruchomości tej Sąd Rejonowy w Białymstoku IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której w dziale I-O poświęconemu oznaczeniu nieruchomości, ujawnionych jest siedem budynków transportu i łączności. Jest przy tym bezspornym, że działka oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] nr [...] ma inny status prawny jak również własnościowy niż nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi z nią graniczące (nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi stanowią bowiem współwłasność osób prawnych i fizycznych, zaś wnioskowana nieruchomość jest w użytkowaniu wieczystym osób prawnych i fizycznych). Zatem bez wątpienia należy stwierdzić, że sporna nieruchomość i sąsiednie są to nieruchomości o odmiennym stanie prawnym i własnościowym, które nie są ze sobą powiązane i nie były powiązane w dacie na dzień 1 stycznia 2019r.
W przypadku braku tożsamości podmiotowej nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie zaświadczenia i nieruchomości sąsiedniej, mamy do czynienia z dwoma nieruchomościami w ujęciu materialnoprawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 3 marca 2022 roku (sygn. akt: I OSK 963/21) w kontekście ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, opowiedział się za rozumieniem nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym, nawiązując do stanowisk wyrażonych w wyrokach o sygn. I OSK 236/21 i I OSK 237/21. Wskazał na kontekst systemowy uregulowań ustawowych, uwzględniający ugruntowane stanowisko doktryny i judykatury w zakresie rozumienia pojęcia nieruchomości na gruncie art. 46 § 1 k.c., a nadto przyjęty w ustawie model procedowania w sprawie przekształcenia, ograniczający zakres postępowania rozpoznawczego i fakt, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, które podlega przekształceniu, wymaga wpisu w księdze wieczystej.
Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela opisane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpisujące się w ten kierunek orzecznictwa, który na gruncie stosowania ustawy przekształceniowej, opowiada się za wieczystoksięgowym rozumieniem "nieruchomości gruntowej". Jeżeli obiekty i urządzenia budowlane ( tu garaże) stanowią odrębną nieruchomość od nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich, nie podlegają regulacji ustawy przekształceniowej. Nie dzielą bowiem losu prawnego budynku mieszkalnego. Przepisy ustawy przekształceniowej nie obejmują wyodrębnionych prawnie i fizycznie nieruchomości niezabudowanych budynkami mieszkalnymi. Okoliczność, że taka nieruchomość jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania budynków mieszkalnych, usytuowanych na innych, odrębnych nieruchomościach gruntowych, nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności prowadzone jest odrębnie do każdej nieruchomości gruntowej i to sposób jej zabudowy, wynikający z prowadzonych rejestrów i ewidencji, jest decydujący dla sprawy.
Mając na uwadze powyższe sąd orzekł o oddaleniu skargi (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Końcowo sąd nadmienia, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.