II SA/Bk 626/23

II SA/Bk 626/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 234 ust. 1 i ust 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwów M. N. i M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 20 lipca 2023 r. nr 408.112/G-1/I/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych oddala sprzeciwy.
Uzasadnienie
M.N. i M.S. wnieśli sprzeciwy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej jako: "SKO") z 20 lipca 2023 r. nr 408.112/G-I/I/2023 w przedmiocie uchylenia decyzji Burmistrza Zabłudowa (dalej jako: "Burmistrz") z 30 maja 2023 r. nr RGGG.6331.1.2022 umarzającej postępowanie w sprawie interwencji oraz wszczęcia postępowania odnośnie naruszenia stosunków wodnych i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zaskarżoną sprzeciwem decyzję kasacyjną SKO wydało w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postępowanie zainicjował wniosek E.R. z 7 lutego 2022 r., którym zwrócił się do Burmistrza o pomoc w rozwiązaniu problemu z przepustem i odwodnieniem drogi krajowej nr 19 w miejscowości Z. gm. Zabłudów. W piśmie wskazał, że w 2020 r. właściciele działek nr [...] i [...] zablokowali (przepust drogowy) naturalny kierunek cieku wodnego w terenie i odprowadzenie wody z drogi krajowej nr 19. Wskazał również, że w wyniku powyższego został przerwany naturalny ciek w terenie ukształtowany przy budowie drogi krajowej nr 19 około 65 lat temu przy uzgodnieniu z właścicielami posesji, co powoduje zagrożenie podtopieniem lub zalaniem działek nr [...], [...] i [...] podczas opadów lub roztopów.
W dniu 18 lutego 2022 r. E.R. wystąpił do Burmistrza z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Do wniosku dołączył dokumentacje fotograficzną z zalania posesji wodami opadowymi. W dniach 23, 25 i 28 lutego 2022 r. do Burmistrza wpłynęły kolejne wnioski właścicieli sąsiednich posesji, dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji nakazującej odblokowanie wylotu przepustu drogowego.
W dniu 9 marca 2022 r. na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] przeprowadzono oględziny z udziałem biegłego w trakcie których ustalono, że pod koroną drogi krajowej nr 19 w miejscowości Z. na wysokości działek [...] i [...] znajduje się przepust drogowy. W dniu oględzin wlot od strony działki [...] i wylot od strony działki [...] był zablokowany. Na terenie działki [...] w odległości ok. 11 m od wylotu przepustu teren zasypany. Dalej w stronę zachodnią znajdował się wykonany rów ze stagnującą wodą, który kończył się zamknięciem w okolicy budynku gospodarczego na działce [...]. Dalej przebieg rowu, tylko dużo płytszego, znajdował się na części działki [...]. Na terenie działki [...] na wysokości wlotu do przepustu znajdowała się betonowa studnia zasypana gruzem i kruszywem. Nie stwierdzono zastoisk wodnych na terenie działki nr [...]. Na terenie działki nr [...] w części południowo-zachodniej było duże zastoisko wodne. W środkowej części działki na użytkach zielonych również znajdowały się zastoiska wodne. W tym miejscu teren działki był wyższy i miał naturalny spadek w stronę zachodnią tj. w kierunku drogi krajowej nr 19. Na działce nr [...] przy granicy z działką [...] był wykonany rów, którym woda powierzchniowa spływała z wyżej położonego rozlewiska do rozlewiska, które znajdowało się w zachodniej części działki. W tej części znajduje się wlot (rura), którą wcześniej odprowadzane były wody do zasypanego przepustu. Jak ustalono w czasie oględzin przepust został zablokowany we wrześniu 2021 r. Przy wjeździe na działkę [...] znajdowała się studnia. Lustro wody w studni znajdowało się na poziomie lustra wody rozlewiska, co świadczyło o wysokim poziomie wód gruntowych. W takim stanie nie było możliwości infiltracji wody w głąb gruntu działki.
W opinii z 24 marca 2022 r. biegły W.Ż. potwierdził dokonanie przez M.N. i M.S. (dalej jako: "skarżący"), właścicieli działki nr [...], zmian stanu wody na gruncie szkodliwie oddziaływujących na grunty sąsiednie oraz zaproponował działania, jakie należy podjąć w celu zapobieżenia dalszym szkodom. Wskazał, że zmiana stosunków wodnych wiąże się z konkretnym działaniem właściciela gruntu - zablokowanie na terenie działki [...] przepustu na głównej, naturalnej linii spływu poprzez zamurowanie i zasypanie wylotu, spowodowało całkowitą blokadę odpływu ze zlewni rejonu. W konsekwencji na terenie działki [...] następowała koncentracja wód napływowych z rozlewiskiem na teren posesji ze skutkiem zagrażającym niszczeniu w szczególności [...] było ingerencją w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych, było ingerencją w kierunki i natężenie spływu i odpływu wód powierzchniowych z działki nr [...], a w konsekwencji wpływało na stan wód gruntowych rejonu. Biegły stwierdził, że istnieje tu wyraźny związek przyczynowo-skutkowy. Zaproponował wykonanie przez właścicieli działki nr [...] czynności naprawczych w postaci: odkopania wylotu przepustu z ewentualnym odkuciem, jeżeli został zamurowany, udrożnienie zamulonego przepustu do granicy pasa drogowego, przekopania nasypu blokującego na długości ok. 7,5-8 m (od wylotu istniejącego rowka), ułożenia 3 sztuk rur drenażowych na poziomie od dna rury przepustowej ze spadkiem do dna istniejącego rowka oraz wykonanie zasypki drenażu grubym żwirem filtracyjnym do poziomu terenu.
Pismem z 14 kwietnia 2022 r. skarżący przedstawił liczne uwagi do materiałów zebranych w sprawie. Burmistrz wystąpił do biegłego o ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego. Biegły odniósł się do nich w piśmie z 16 maja 2022 r.
Kolejnym pismem z 2 czerwca 2022 r. skarżący przedstawił kolejne wątpliwości dotyczące sporządzonej w sprawie opinii.
Decyzją z 28 czerwca 2022 r. nr RGiGG.6331.1.2022 Burmistrz, na podstawie art. 234 ust. 1 i ust 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233, dalej jako: "p.w.") nakazał skarżącym, jako właścicielom działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Z. gm. Zabłudów, w terminie do 30 września 2022 r. wykonanie:
a) odblokowania wylotu przepustu znajdującym się na działce nr [...],
b) przekopanie od wylotu przepustu na odcinku ok. 11 m nasypu blokującego spływ wody.
SKO decyzją z 25 sierpnia 2022 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Burmistrza.
SKO decyzją z 21 października 2022 r. nr 408.101/G-I/I/2022 uchyliło decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zauważając liczne braki postępowania. Przede wszystkim zwrócono uwagę na to, że ustalenia biegłego co do sprawstwa dokonanej zmiany stanu wody na gruncie oraz jej konsekwencji, tj. koncentracji na terenie działki [...] wód napływowych z rozlewiskiem na teren posesji ze skutkiem zagrażającym niszczeniem zabudowań i elementów zagospodarowania zamieszkałej posesji inicjatorów prowadzonego postępowania, a także wszystkich właścicieli działek zlokalizowanych w rejonie naturalnej zlewni cząstkowej (w tym również działki drogowej o nr. geod. [...]), nie są jednak zaprezentowane w sposób jasny, wyczerpujący i niebudzący wątpliwości.
Po pierwsze, SKO zwróciło uwagę na konieczność ustalenia w sprawach prowadzonych na podstawie art. 234 ust. 3 p.w., kto dokonał zmiany stanu wody na należącej do niego nieruchomości, co jest jednak rolą nie biegłego, lecz organu administracji publicznej właściwego w sprawie. Tymczasem ustaleń takich organ samodzielnie nie poczynił.
Po drugie, SKO wskazało na konieczność oparcia ustalenia sprawcy zmiany stanu wody na gruncie na dowodach, a tymczasem w niniejszej sprawie, w której wnioskodawca podnosi w podaniu z lutego 2022 r., że jego nieruchomość jest zalewana od 1,5 roku, a skarżący nabył nieruchomość (wraz z żoną) w 2021 r., czyli po dostrzeżeniu przez wnioskodawcę oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości zmian w stanie wody na gruncie działki nr [...]. Do ustalenia, że wylot przepustu pod drogą został przez nich zablokowany, nie wystarczy odnotowanie tej okoliczności w protokole z oględzin przeprowadzonych w marcu 2022 r. W ocenie SKO powinno to nastąpić albo poprzez oparcie się na zeznaniach świadków, albo na złożonym oświadczeniu którejś ze stron. SKO dopuściło oparcie takich ustaleń także na przyznaniu skarżącego, bądź na innym, niesprzecznym z prawem środku dowodowym, ale żadnego ze wskazanych dowodów na tę okoliczność nie przeprowadzono. Zdaniem SKO uniemożliwia to wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a w ponownym postępowaniu należy rozważyć i wyjaśnić, czy osobą, która zablokowała wypływ ww. przepustu faktycznie był skarżący czy też poprzedni właściciel działki nr [...].
Po trzecie skoro w trakcie przeprowadzonych w sprawie oględzin ustalono, że doszło nie tylko do zablokowania wypływu z przepustu pod drogą nr 19, ale także do zablokowania wpływu do tego obiektu, a zarządca drogi potwierdza, że sam przepust wymaga udrożnienia, to zdaniem SKO, nie można uznać przedłożonej w sprawie opinii za wyjaśniającą sprawę w sposób wyczerpujący, bo nie da się wykluczyć, że przyczyną zablokowania naturalnego i utrwalonego przez wiele lat spływu wód w analizowanym rejonie może być zablokowanie wpływu lub samego przepustu. SKO zaleciło ustalenie tego, co nastąpiło w pierwszej kolejności i uznało, że biegły powinien odnieść się do zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń merytorycznie.
Po czwarte, SKO odnotowało brak w ustaleniach biegłego konkretów, co do tego, na których nieruchomościach i jakiego typu szkodliwe oddziaływanie dokonanej zmiany stanu wody na nieruchomości nr [...] zaistniały, co jest istotne, bowiem z brzmienia stosowanego przepisu wynika, że ma być on stosowany w przypadkach szkodliwego oddziaływania dokonanej zmiany stanu wody na gruncie sprawcy tej zmiany na grunty sąsiednie.
Po piąte, SKO zwróciło uwagę na wyniki analizy orzecznictwa sądowego, według którego prawdopodobieństwo powstania szkodliwego oddziaływania nie wystarcza do wydania nakazów, o jakich mowa w przepisie art. 234 ust. 3 p.w., a według niektórych z wyroków szkody mają być realne, a nie hipotetyczne. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wprawdzie wskazano, na czym polega szkodliwe oddziaływanie zablokowanie przepustu pod drogą na teren działki nr [...] i na działkę drogową, ale wyrażone w opinii, a następnie w zaskarżonej decyzji twierdzenia o zagrożeniu uszkodzeniem budynków na działce wnioskodawcy, czy o powodowaniu szkód na działce drogowej i "wszystkich działkach zlokalizowanych w rejonie naturalnej zlewni cząstkowej", bez ich skonkretyzowania i wskazania dowodów potwierdzających wystąpienie tych szkód, nie kwalifikują się do uznania ich za obiektywnie udowodnione.
SKO zaleciło też rozważenie, czy nie jest konieczne wszczęcie i równoległe prowadzenie postępowań w kilku sprawach skierowanych do każdego z właścicieli nieruchomości, który miał lub mógł mieć swój udział w zablokowaniu przedmiotowego przepustu pod drogą krajową nr 19.
Ponownie prowadząc postępowanie pismem z 25 stycznia 2023 r. Burmistrz zwrócił się do biegłego przesyłając kopię pisma skarżącego, w celu odniesienia się do sformułowanych w nim wątpliwości oraz zwrócił się o odniesienie się do części wątpliwości wskazanych w decyzji SKO. Burmistrz zwrócił się także do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o odniesienie się do sformułowanych przez SKO wątpliwości. Burmistrz zwrócił się także do skarżących o udzielenie odpowiedzi na pytania min. o datę nabycia działki czy datę zasypania przepustu.
W piśmie z 1 lutego 2023 r. J.W., właścicielka działki nr [...], stwierdziła że do zasypania wylotu przepustu doszło 2-3 lata temu. W wyniku czego doszło do zablokowania wody, która przepływała z działki nr [...] przez rury do osadnika na działce nr [...], a następnie płynęła pod jezdnia na drugą stronę drogi. Po zasypaniu wylotu przepustu wody zalewają działki nr [...] i [...]. Według jej wiedzy istnieje wybudowany rurociąg w pasie drogowym, który umożliwiał spływ wody z działki nr [...].
Pismem z 6 lutego 2023 r. biegły przedstawił odpowiedź na postawione mu pytania. Wskazał, że dokonanie zmiany stanu wody na nieruchomości nr [...] dotyczy w szczególności działek o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], bowiem woda nie znajdując powierzchniowego ujścia infiltruje w grunt ze skutkiem okresowego podwyższenia stanu wód gruntowych. Blokada wylotu powoduje rozlewisko w pasie drogowym na działce nr [...], co oprócz szkód materialnych, stanowi zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników drogi. Biegły zaznaczył, że opinii nie dotyczyła postępowania odnośnie zaburzenia swobodnego przepływu wody i zalewania działki nr [...]. Biegły nie może wykluczyć, że na tej działce również zostały naruszone stosunki wodne, pozostaje to jednak poza zakresem opinii i nie ma wpływu na istotę prowadzonego postępowania. Biegły odniósł się także do pisma skarżącego z 14 kwietnia 2022 r.
Pismem z 7 lutego 2023 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: "GDDKiA"), stwierdziło że nie posiada dokumentacji potwierdzającej istnienie rurociągu umożliwiającego opływ wód opadowych z działki nr [...] bezpośrednio do przepustu drogowego znajdującego się na wysokości działek nr [...] i [...].
Pismem z 13 lutego 2023 r. skarżący poinformowali, że działkę nr [...] nabyli z otworem zasypanym do 80% jego wysokości i nie wiedzą kto tego dokonał. Przeczą, żeby na ich działkę wchodził jakiś przepust.
Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz decyzją z 30 maja 2023 r. nr RGiGG.6331.1.2022 umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Burmistrz zaprezentował stanowisko, że zgodnie z art. 234 ust. 1 pkt 1 p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W ocenie organu, z przepisu tego miałoby wynikać wyraźnie, że naruszenie prawa dotyczy odpływu, odprowadzania własnych wód opadowych, a nie umożliwiania napływu wód obcych i żadna blokada takiego napływu nie stanowi naruszenia prawa. Organ I instancji stwierdził ponadto, że warunkiem naruszenia ww. przepisu jest wystąpienie szkody, którą, aby ją uznać za zaistniałą, należy oszacować i zgłosić, a takiego faktu nie znaleziono w dokumentacji sprawy. W związku z tym uznano, że nie można mówić o naruszeniu art. 234 p.w. Zwrócono przy tym uwagę na obowiązywanie w obszarach zabudowanych rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w § 28 i 29 mówi o zagospodarowaniu wód opadowych w obrębie własnej działki. Przyjęto zatem, że właściciel działki nr [...] nie może odprowadzać własnych wód opadowych na sąsiednie nieruchomości. Organ przytoczył także przepis art. 234 ust 1 pkt. 2, zgodnie z którym właściciel gruntu nie może odprowadzać wód na grunty sąsiednie, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Jako okoliczność ustaloną przyjęto (w oparciu o pismo J.W.), że spływ wód opadowych z działki nr [...] nie następuje bezpośrednio do wlotu przepustu, tylko rurociągiem biegnącym pod drogą krajową w stronę wlotu do przepustu usytuowanego na terenie działki nr [...]. Mając na uwadze oświadczenie GDDKiA przyjęto, że na wprowadzanie wody do przepustu będącego własnością GDDKiA należy mieć zgodę właściciela przepustu. Organ odwołał się także do ustaleń dokonanych podczas oględzin występowania stagnacji wody tylko na terenie działki nr [...] i niezaobserwowania zastoisk wodnych na przyległych nieruchomościach, z czego wywiedziono, że zablokowany przepust na chwilę obecną nie wpływa negatywnie na stosunki wodne na sąsiednich nieruchomościach. Dokonując rozstrzygnięcia na podstawie art. 234 ust. 1 i 3 p.w. organy powinny jednoznacznie ustalić, czy właściciel terenu dokonał zmiany stanu wód na swoim gruncie, i czy zmiana ta powoduje szkody na gruncie czy gruntach sąsiednich tj. czy istnieje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie sprawcy naruszenia, a szkodą występującą na gruncie sąsiednim. Ponieważ organ I instancji rozpatrując niniejszą sprawę nie znalazł przesłanek do orzekania w trybie art. 234 p.w. uznał, że postępowanie kwalifikuje się do umorzenia.
Od powyższej decyzji odwołali się A.R i E.R.
Decyzją z 20 lipca 2023 r. nr 408.112/G-I/I/2023 SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
SKO w uzasadnieniu decyzji wskazało, że sposób rozumowania Burmistrza wskazuje na niewłaściwe zrozumienie przepisów art. 234 p.w. Jeżeli na danym terenie występuje taki stan wody, że wody opadowe i roztopowe spływają zgodnie z naturalnym lub trwale ukształtowanym nachyleniem terenu, to właścicielowi nieruchomości, zgodnie z art. 234 ust. 1 pkt 1 p.w., nie wolno zmieniać ani kierunku, ani natężenia odpływu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a odpływ taki nie stanowi odprowadzania tych wód na sąsiednie nieruchomości. W przedmiotowej sprawie właściciele działek [...] i [...] domagają się wydania decyzji przewidzianej w art. 234 ust. 3 p.w. wobec właścicieli działki nr [...], na której dokonano zmiany stanu wody szkodliwie oddziałującej na należące do nich grunty i w sprawie należało ustalić, że takie zmiany w stanie wody na tej nieruchomości zostały dokonane przez jej właściciela (lub właścicieli). Zalecanych przez SKO ustaleń w tym zakresie Burmistrz nie poczynił, ograniczył się jedynie do zadania pytań stronom i przyjął od nich odpowiedzi, na podstawie których nie da się uznać sprawy w tym zakresie za wyjaśnioną.
Zdaniem SKO w rozpoznawanej sprawie należało ustalić, czy zmiany w stanie wody na gruncie działki nr [...] oddziałują szkodliwie na grunty sąsiednie. W tym zakresie organ opiera się nadal jedynie na ustaleniach i wyjaśnieniach biegłego, do którego ocen SKO zgłosiło szereg wątpliwości. Znaczna część z nich może zostać uznana (po dokonanych wyjaśnieniach) za usunięte. Pozostaje jednak niewyjaśniona kwestia, nie rozważana w zaskarżonej decyzji, celowości wszczęcia i prowadzenia przez organ I instancji kilku spraw połączonych do jednego postępowania. W swoich wyjaśnieniach biegły zasadniczo potwierdził możliwość powodowania szkodliwego oddziaływania na stan grunty sąsiednie również zmian w stanie wody na innych nieruchomościach. Organ, zamiast tego, bez posłużenia się niezbędnym w tego typu sprawach środkiem dowodowym z opinii biegłego, zmienił swoją ocenę stanu faktycznego sprawy i to, co wcześniej oceniał jako niebudzące wątpliwości szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie, powodowane zmianami stanu wody na działce nr [...], obecnie ocenił jako nie powodujące żadnych szkód na działkach sąsiednich.
W swojej poprzedniej decyzji SKO wyraziło stanowisko, że w przypadku ustalenia, że zmiana stanu wody na gruncie działki nr [...] została dokonana nie przez skarżących, lecz przez poprzedniego właściciela, nakładanie na aktualnych właścicieli nakazów przewidzianych w art. 234 p.w. będzie niemożliwe i konieczne jest rozważenie podjęcia postępowania w stosunku do poprzedniego właściciela tej nieruchomości. Analiza orzecznictwa doprowadziła SKO jednak do wniosku, że ocena taka była błędna, bowiem nakazy z art. 234 ust. 3 p.w. można nakładać wyłącznie na właściciela nieruchomości, znaleźć można także wyroki, z których wynika, że aktualny właściciel nieruchomości, na której zmieniono stan wody na gruncie, ponosić może swoistą odpowiedzialność za działania swego poprzednika i można w stosunku do niego wydawać decyzje, o jakich mowa w art. 234 ust. 3 p.w., także wtedy kiedy zmian w stanie wody dokonał poprzedni właściciel danej nieruchomości.
W nawiązaniu do zalecenia SKO, aby w ponownym postępowaniu ustalić, co nastąpiło w pierwszej kolejności: zablokowanie wpływu do przepustu pod drogą nr 19 czy wypływu z niego, należy odnotować, że uzyskano środek dowodowy pozwalający na dokonanie oceny stanu istotnego w sprawie, ale w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znalazły się żadne ślady rozważenia i ocenienia tej okoliczności przez organ I instancji. SKO nie dostrzegło także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w aktach sprawy próby zalecanego przez rozważenia celowości wyznaczenia innego biegłego.
Przedstawione przez biegłego wyjaśnienia i uzupełnienia wyrażonej przez niego opinii były materiałem dowodowym, do którego Burmistrz obowiązany był się ustosunkować. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji nie ma żadnego fragmentu przedstawiającego ocenę tego środka dowodowego, który zawiera stwierdzenia sprzeczne z tezami wyrażonymi w tym uzasadnieniu. SKO wskazało, że nie może dokonań ich oceny, bo organ odwoławczy nie powinien rozpatrywać sprawy w zakresie, który nie był rozpatrzony i rozstrzygnięty w I instancji. SKO uznało sprawę nadal za niewyjaśnioną w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. SKO nakazało Burmistrzowi zrealizowanie zaleceń SKO z poprzedniej decyzji i rozstrzygnięcie sprawę co do istoty.
W sprzeciwie (mylnie określonym jako skarga) od powyższej decyzji skarżący wnieśli o uchylenie jej w całości, zarzucając decyzji naruszenie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako: "k.p.a."). W uzasadnieniu sprzeciwu wskazali, że postępowanie zostało słusznie umorzone przez Burmistrza, a późniejsza decyzja SKO narusza słuszny interes skarżącego. Zdaniem skarżących nieustalone osoby urządziły sobie nielegalny spust wód na nieruchomości pokrzywdzonych, a postępowanie Burmistrza nie może doprowadzić do jego legalizacji. Skarżący podkreślił, że w ostatnich miesiącach GDDKiA ukończyła inwestycje w ramach której urządziła częściowe odwodnienie drogi krajowej nr 19 instalując, m.in. dwie nowe kratki po obu jej stronach na wysokości działek nr [...] i nr [...] z odprowadzeniem wód do legalnego rowu kanalizacyjnego na działce nr [...] w Z. Istnieje techniczna możliwość połączenia jednej z nowych studzienek na drodze krajowej nr 19 ze "studnią" na działce nr [...], do której zapewne spływa nadmiar wód z działek nr [...], [...] i [...], celem ich zrzutu do rowu na działce nr [...].
W odpowiedzi na sprzeciwu SKO wniosło o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Sprzeciw podlegał oddaleniu.
Na wstępie, odnosząc się do wniosku SKO o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zatem sprzeciw przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięć organu drugiej instancji o charakterze kasatoryjnym, podjętych na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Z akt wynika, że skargi zostały złożone w organie odwoławczym 31 lipca 2023 r., nie ulega zatem wątpliwości, że pomimo ich nazwy ("skarga"), uwzględniając brzmienie cytowanego wyżej art. 64a p.p.s.a. należało potraktować je jako sprzeciwy, a nie skargi, ze wszystkimi konsekwencjami z tego wynikającymi, opisanymi poniżej.
Przedmiotem sprzeciwów jest decyzja kasacyjna SKO z 20 lipca 2023 r., mocą której Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji Burmistrza z 30 maja 2023 r. umarzającej postępowanie w sprawie interwencji oraz wszczęcia postępowania odnośnie naruszenia stosunków wodnych i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Mając na uwadze, że sprawa sądowoadministracyjna została zainicjowana sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w istotny sposób ograniczony jest w tej sprawie zakres oceny sądu. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.
Jak to już wyżej wskazano, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie obie ww. przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).
Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy organ odwoławczy, na niego się powołujący, wykazał w sposób przekonywujący istnienie opisanych tam przesłanek. Dokonanie oceny wymaga jednak uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania.
Mając na uwadze ww. okoliczności sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Kolegium nie mogło przy tym wydać innej decyzji aniżeli kasacyjna. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie przed tym organem nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Przepis art. 136 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu I instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować przy zastosowaniu art. 136 k.p.a.
Zadaniem sądu administracyjnego w sprawach ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną jest przeanalizowanie przyczyn przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji tj. odstąpienia od załatwienia sprawy co do jej istoty w postępowaniu odwoławczym.
Zdaniem sądu, w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. albowiem niewyjaśnienie sprawy przez organ I instancji wynika wprost z analizy akt administracyjnych, które potwierdzają zaniechanie organu I instancji w wykonaniu ustaleń zaleconych we wcześniejszej decyzji SKO z 21 października 2022 r. nr 408.101/G-I/I/2022 uchylającej decyzję Burmistrza w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Kontrolowane postępowanie toczyło się na podstawie art. 234 p.w. W ust. 1 tego przepisu wskazano, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.
Zgodnie z art. 234 ust. 3 p.w. natomiast jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Zalecenia SKO ukierunkowały postępowanie na potrzebę poszukiwania odpowiedzi na szereg zagadnień związanych ze zmianami stanu wody na gruncie. Zwrócono uwagę na konieczność wyjaśnienia czy zablokowanie wypływu przepust dokonali skarżący czy też poprzedni właściciel działki (z czego jednak organ w zaskarżonej decyzji kasatoryjnej wycofał się). Podkreślono konieczność uzupełnienia opinii w zakresie rozważań dotyczących zablokowania wpływu do przepustu, bowiem jeśli został on zablokowany wcześniej, albo zarządca drogi nie zadbał o jego należyte funkcjonowanie, to zasypując wylot przepustu osoba tego dokonująca nie mogła zmienić stanu wody na swoim gruncie, bo przepust był już wówczas zablokowany. SKO wskazało, że w ustaleniach biegłego zabrakło także ustaleń na których nieruchomościach i jakiego typu szkodliwe oddziaływania dokonanej zmiany stanu wody na nieruchomości nr [...] zaistniały. SKO podkreśliło, że wykazane szkody muszą mieć charakter realny a niehipotetyczny, muszą zostać udowodnione. Z uwagi na liczne braki w opinii, SKO zasygnalizowało, że prowadząc ponownie sprawę Burmistrz powinien rozważyć celowość korzystania z usług dotychczasowego biegłego. Ponadto SKO zaleciło rozważenie czy nie jest konieczne wszczęcie i równoległe prowadzenie postępowań w kilku sprawach skierowanych do każdego z właścicieli nieruchomości, który miał lub mógł mieć swój udział w zablokowaniu przedmiotowego przepustu. Podsumowując SKO stwierdziło, że Burmistrz nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego oraz nie uzasadnił dlaczego nakazywane decyzją czynności należy uznać za zapobiegające szkodom na gruntach sąsiednich.
Prowadząc ponownie postępowanie Burmistrz podjął próby zrealizowania zaleceń SKO, jednak jak słusznie wskazało SKO w zaskarżonej decyzji, były one niewystarczające. Burmistrz zwrócił się do biegłego, który sporządził opinię hydrologiczną w sprawie, GDDKiA oraz skarżących o udzielenie odpowiedzi na szereg pytań. Biegły potwierdził już wcześniej wskazaną w opinii przyczynę zablokowania odpływu wód z rejonu zlewni od strony wschodniej polegającej na zablokowaniu wylotu na działce [...]. Wskazał, że znaczna część działki [...] została podtopiona, jednak nie wskazał jakie szkody z tego powodu powstały. W jego ocenie blokada wypływu z przepustu drogowego powoduje również oddziaływanie poprzez spowolnienie odpływu wód z działek zlokalizowanych w rejonie naturalnej zlewni cząstkowej - woda nie znajdując powierzchniowego ujścia infiltruje w grunt ze skutkiem okresowego podwyższenia stanu wód gruntowych. Dotyczy to w szczególności działek [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wskazał, jednak że jego opinia dotyczyła jedynie postępowania odnośnie zaburzenia swobodnego przepływu wody i zalewania wodami opadowymi działki nr [...]. Biegły zaznaczył, że osobą kwestią jest ewentualna blokada dopływu do wlotu przepustu działek przyległych. GDDKiA potwierdziła natomiast, że wlot do przepustu drogowego znajdującego się na wysokości działki nr [...] został zasypany, a GDDKiA nie posiada dokumentacji potwierdzającej istnienie rurociągu umożliwiającego odpływ wód opadowych z działki nr [...] bezpośrednio do ww. przepustu. J.W., właścicielka działki nr [...], nadesłała pismo, w którym wskazała, że do zasypania wylotu przepustu doszło 2-3 lata temu. W wyniku czego doszło do zablokowania wody, która przepływała z działki nr [...] przez rury do osadnika na działce nr [...], a następnie płynęła pod jezdnia na drugą stronę drogi. Po zasypaniu wylotu przepustu wody zalewają działki nr [...] i [...]. Według jej wiedzy istnieje wybudowany rurociąg w pasie drogowym, który umożliwiał spływ wody z działki nr [...].
Ostatecznie Burmistrz wydał decyzję umarzającą postępowanie, wskazując że zgodnie z art. 234 ust. 1 pkt 1 p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Burmistrz wskazał, że z powyższego przepisu wynika, że dotyczy on odpływu, odprowadzania własnych wód opadowych, a nie umożliwiania napływu wód obcych. Burmistrz nie ustalił też by w sprawie występowała udokumentowana szkoda, zatem nie można mówić o naruszeniu tego przepisu. Zdaniem Burmistrza stwierdził, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie sprawcy naruszenia, a szkodą występującą na gruncie sąsiednim.
W zaskarżonej decyzji kasatoryjnej SKO trafnie stwierdziło, że decyzja Burmistrza umarzająca postępowanie w sprawie wskazywała, że Burmistrz niewłaściwie zrozumiał treść przepisu art. 234 p.w., bowiem w sprawie właściciela działek [...] i [...] domagają się wydania decyzji wobec właściciela działki nr [...], na której dokonano zmiany stanu wody szkodliwie oddziałującej na należące do nich grunty i w sprawie należało ustalić, że takie zmiany w stanie wody na tej nieruchomości zostały dokonane przez jej właściciela (lub właścicieli). Burmistrz nie poczynił zalecanych wskazanych przez SKO, ograniczył się jedynie do zadania pytań biegłemu i stronom, po czym przyjął od nich odpowiedzi, na podstawie których nie można uznać sprawy zakresie za wyjaśnioną. Zauważyć należy, że istotnie stwierdzić można, że część wątpliwości SKO została usunięta, jednak Burmistrz nie odniósł się do kwestii celowości wszczęcia i prowadzenia przez organ I instancji kilku spraw połączonych do jednego postępowania. Burmistrz znacząco zmienił swoją ocenę stanu faktycznego, co budzi wątpliwości, zwłaszcza w zakresie podjętych przez niego kroków w celu wyjaśnienia licznych zastrzeżeń. Wcześniej oceniane przez Burmistrza jako szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie, powodowane zmianami stanu wody na działce nr [...], w wydanej decyzji umarzającej postępowania zostało przez niego ocenione jako niepowodujące żadnych szkód na działkach sąsiednich. Zmiana tej oceny nie została jednak oparta na opinii biegłego, co w przedmiotowej sprawie słusznie SKO uznało za niezbędne, bowiem do poczynienia takich ustaleń niezbędna jest wiedza fachowa. W uchylonej decyzji próżno także szukać rozważań, co nastąpiło w pierwszej kolejności: zablokowanie wpływu do przepustu pod drogą nr 19 czy wypływu z niego. Zabrakło również rozważenia celowości wyznaczenia nowego biegłego. Burmistrz nie odniósł się także do nadesłanych przez biegłego wyjaśnień, które zawierają stwierdzenia sprzeczne z tezami wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji.
Sąd stwierdził zatem, że SKO słusznie uznało sprawę nadal za niewyjaśnioną w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części, nie wyjaśnił wielu pojawiających się wątpliwości, co z kolei uniemożliwiło rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie powinien rozpatrywać sprawy w zakresie, który nie był rozpatrzony i rozstrzygnięty w I instancji. Niewątpliwie brak takich ustaleń nie pozwalał na rozstrzygnięcie istoty sprawy na etapie postępowania odwoławczego.
Odnosząc się do zarzutów sprzeciwów, należy zaznaczyć, że mimo że sprzeciwy zostały złożone oddzielnie przez każdego ze skarżących, są one tożsame. W ocenie sądu nie zasługuje na uwzględnienie jedyny zarzut sprzeciwów wskazujący na naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. Organ jest bowiem zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, jednak okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania, czego zabrakło w przedmiotowej sprawie. Organ nie wyjaśnił bowiem szeregu okoliczności wskazanych w zaskarżonej decyzji, zatem decyzja o umorzeniu postępowania była co najmniej przedwczesna.
W uzasadnieniach sprzeciwów skarżący wskazali na okoliczności do których sąd nie może się odnieść w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwami, koniecznym byłoby bowiem merytoryczne rozpoznanie sprawy, a sąd dokonując kontroli decyzji kasacyjnej, ocenia jedynie czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący istnienie opisanych tam przesłanek. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.
Konsekwencją uznania przez sąd, że zaskarżona decyzja kasacyjna została podjęta bez naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. stało się oddalenie sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.