II SA/Bk 624/22

II SA/Bk 624/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia 24 stycznia 2022 r. P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. (dalej powoływany także jako Zarząd Dróg, skarżący) wystąpił do Starostwa Powiatowego w B. z wnioskiem o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegających na: wykreśleniu własności Powiatu B., wpisaniu własności Województwa P. oraz trwałego zarządu na rzecz P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. na mocy art. 2a w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) dalej powoływana jako u.d.p., odnośnie działki położonej w obrębie 0010 I., gm. W., oznaczonej numerem [...] o powierzchni 0,0155 ha. Do ww. wniosku Zarząd Dróg dołączył: uchwałę Nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie pozbawienia drogi kategorii powiatowej, uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich drogi powiatowej nr [...] B. (ul. [...]) – A. – W. – T., kopię protokołu zdawczo-odbiorczego przekazania drogi z dnia 23 stycznia 2017 r., zawartego pomiędzy Powiatowym Zarządem Dróg w B. a P. Zarządem Dróg Wojewódzkich w B. wraz z aneksem z dnia [...] maja 2020 r., uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] lutego 1999 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej – P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B.
Zawiadomieniem o zmianie z dnia 14 marca 2022 r. (numer zmiany w Dz. 88/2022) Starosta B., na podstawie przedłożonych przez Zarząd Dróg dokumentów, w trybie czynności materialno-technicznej dokonał aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wykazaniu w miejsce Powiatowego Zarządu Dróg w B. – P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. jako zarządcy działki oznaczonej numerem [...] o powierzchni 0,0155 ha, położonej w obrębie I., gmina W. W wyniku dokonanej zamiany w rejestrze gruntów obrębu I., w jednostce rejestrowej G.129 figuruje działka oznaczona numerem [...], wykazana jako tereny komunikacyjne - drogi oznaczone symbolem "dr", stanowiąca własność Powiatu B., zasobem którego gospodaruje Zarząd Powiatu w B., będąca w zarządzie P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. Jednocześnie zawiadomieniem z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] 22 Starosta B. poinformował Zarząd Dróg o odmowie aktualizacji w trybie czynności materialno-technicznej informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w żądanym zakresie. W ocenie Starosty Powiatu B. wniosek wraz z załączonymi dokumentami nie dawał podstaw ze względów formalno-prawnych i merytorycznych do wykreślenia z ewidencji gruntów własności Powiatu B., ujawnienia własności Województwa P. oraz wpisania trwałego zarządu na rzecz P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. w odniesieniu do przedmiotowej działki.
W dniu 7 kwietnia 2022 r. do Starostwa Powiatowego w B. wpłynął wniosek P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów.
Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. znak [...] Starosta B. odmówił dokonania aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Ignatki, gm. Wyszki w zakresie: wykreślenia własności Powiatu B., wpisania własności Województwa P., wpisania trwałego zarządu na rzecz P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,0155 ha. W ocenie organu pierwszej instancji z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, iż nastąpiło przekazanie władztwa nieruchomości dotychczas wykonywanego przez Powiatowy Zarząd Dróg w B. na rzecz P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. - co zostało ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty nie potwierdzają faktu przeniesienia prawa własności przedmiotowych gruntów pomiędzy Powiatem B. a Województwem P. oraz przekazania nieruchomości w trwały zarząd.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ww. ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W art. 2a ww. ustawy wskazano, że drogi wojewódzkie stanowią własność właściwego samorządu województwa, jednakże przepisy te nie stanowią podstawy do tego, aby samo zaliczenie drogi do określonej kategorii dróg publicznych miało skutkować nabyciem prawa własności nieruchomości drogowej. Organ wskazał, że zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego, w tym obrót nieruchomościami, oddawanie nieruchomości w trwały zarząd regulują w szczególności przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej powoływana jako u.g.n. Starosta B. podkreślił, że przekazanie prawa własności pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli w formie przewidzianej przepisami prawa. Dokument taki, jak również zapis wynikający z treści księgi wieczystej może stanowić podstawę do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków stosownie do art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 2052) dalej powoływana jako u.p.g.i.k. Ponadto organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków w uzasadnieniu decyzji odniósł się do kwestii prawnych dotyczących ustanowienia trwałego zarządu na rzecz jednostki organizacyjnej, powołując się na art. 45 ust. 1 u.g.n.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Dyrektor P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B., wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 24 ust. 2a i 2b u.p.g.i.k. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów; art. 2a w zw. z art. 10 ust.3 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, polegającą na przyjęciu, iż ze zmianą kategorii drogi publicznej nie występuje ipso iure zmiana właściciela drogi, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wpisu własności Województwa P.; art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 44 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że powstanie trwałego zarządu do nieruchomości gruntowej położonej w pasie drogowym jest uzależnione od wydania decyzji w trybie art. 45 ust. 1 u.g.n.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., znak: [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji, organ wyjaśnił, że w przypadku postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zainicjowanego wnioskiem strony zainteresowanej, obowiązek przedłożenia zgodnej z przepisami dokumentacji, która będzie mogła zastąpić dotychczasowe dane ujawnione w operacie ewidencyjnym ciąży na wnioskodawcy. Zatem aktualizacja ewidencji gruntów i budynków następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych, bezspornych zmian do bazy danych, wynikających z przedłożonych lub uzyskanych z urzędu dokumentów wskazanych w art. 23 ust. 1-4 u.p.g.i.k. Zgłoszenie zmiany nieudokumentowanej prowadzi do odmowy jej dokonania. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków - stosownie do art. 24 ust. 2c u.p.g.i.k. następuje w drodze decyzji administracyjnej
Organ zaznaczył, że ewidencja gruntów i budynków ma być odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, czyli wtórny względem zdarzeń, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1836/19, wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1389/14). Innymi słowy, wpis zmian do ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego i nie może kształtować nowego stanu prawnego (wyrok WSA w Gdańsku z 4 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 384/21). Oznacza to, że zapis istniejący w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 620/08). Zgodnie z przyjętym orzecznictwem postępowanie ewidencyjne służy ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach. Natomiast spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych postępowaniach.
Wskazując jakie dokumenty przedłożył Zarząd Dróg do wniosku o aktualizację danych w ewidencji, organ podkreślił, że przed złożeniem wniosku z dnia 24 stycznia 2022 r. w rejestrze gruntów obrębu ewidencyjnego I., gm. W., w jednostce rejestrowej G.129 figurowała działka oznaczona numerem [...] o powierzchni 0,0155 ha, stanowiąca tereny komunikacyjne oznaczone symbolem "dr" - drogi, zapisana na rzecz: Powiat B. (właściciel - udział 1/1), Powiatowy Zarząd Dróg w B. (charakter władania: zarząd - udział 1/1), Zarząd Powiatu w B. (charakter władania: gospodarowanie zasobem nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnymi, powiatowymi i wojewódzkimi - udział 1/1). Podstawę ujawnienia w ewidencji gruntów prawa własności przedmiotowych gruntów stanowiła funkcjonująca w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wojewody P. znak [...] z dnia [...] listopada 2021 r., wydana w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stwierdzająca, że z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomość położona w obrębie 0010 I., gm. W. w postaci działki oznaczonej numerem [...] o powierzchni 0,0155 ha stała się z mocy prawa własnością Powiatu B. Wprawdzie Powiat B. dotychczas nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 35 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r., poz. 2204) - i nie ujawnił swego prawa własności w księdze wieczystej [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości w Sądzie Rejonowym w B. - niemniej jednak jest podmiotem legitymującym się prawem własności.
Zdaniem organu, wnioskodawca nie przestawił żadnych dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do aktualizacji danych podmiotowych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Przedłożone przez Zarząd Dróg dokumenty nie są ujęte w katalogu określonym przez ustawodawcę w przepisach u.p.g.i.k., zatem nie mogą stanowić podstawy dokonania żądanej aktualizacji informacji ujawnionych dotychczas w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków. Prawo własności nie potwierdzone odpowiednim dokumentem, którego oryginał lub potwierdzony odpis nie został przedłożony organowi, nie może być ujawnione. Realizacja zasady aktualności oznacza utrzymywanie operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.
Organ nie zgodził się z Zarządem Dróg, że podstawą zmiany zapisów w ewidencji w zakresie własności działki stanowi art. 2a u.d.p. Podkreślił, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika niebudzący wątpliwości pogląd, że przesłanką konieczną do podjęcia przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy na podstawie przepisów u.d.p. uchwały o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg jest legitymowanie się prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Zatem przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do poszczególnej kategorii, działki, przez które droga publiczna przebiega, muszą stanowić własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Wówczas taka uchwała odpowiada przepisom prawa art. 2a ust. 2 u.d.p., z którego wynika, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zatem nie można przyjąć stanowiska skarżącego, że "tryb zmiany kategorii drogi wyklucza nie tylko potrzebę ale i możliwość dokonywania czynności cywilnoprawnych, a więc zawierania umów przenoszących własność (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 498/08)". Organ wskazał, że przywołany w odwołaniu wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 498/08, również potwierdza tezę, iż żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu terytorialnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do konkretnej kategorii dróg (między innymi wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2018 r. sygn. II SA/Gl 37/18).
Przepis art. 2a u.d.p., na który powołuje się Zarząd Dróg określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a u.d.p., wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08, wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4444/18). Oznacza to, że uchwała o zaliczeniu drogi do poszczególnych kategorii nie stanowi podstawy do aktualizacji danych podmiotowych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Samo podjęcie przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii dróg nie stanowi przeniesienia prawa własności gruntów zajętych przez drogi. Uchwala podjęta w sytuacji zmiany określonej kategorii drogi jest warunkiem dopuszczającym możliwość przeniesienia własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a u.d.p. poprzez zawarcie stosownej umowy cywilnoprawnej - ujętej w katalogu dokumentów wyszczególnionych w art. 23 oraz art. 24 ust. 2b u.p.g.i.k., stanowiących podstawę dokonania aktualizacji danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków.
Organ podkreślił, że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków nie służy dochodzeniu prawa własności, co oznacza, że poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Tym samym, organ pierwszej instancji rozpatrując przedmiotowy wniosek nie mógł dopuścić do sytuacji, by sprawy kształtowania stosunków własnościowych były przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów u.p.g.i.k. z zakresu ewidencji gruntów i budynków. Starosta jako organ ewidencyjny nie może samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do nieruchomości, wchodzić w kompetencje sądu, notariusza i innych organów ustalających stany prawne w innym trybie. To wpisy dokonywane w księgach wieczystych rozstrzygają prawa do gruntów, budynków i lokali, gdyż w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece prowadzi się księgi wieczyste.
Organ również w kwestii trwałego zarządu nie podzielił stanowiska Zarządu Dróg. Wskazał, że zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego zostały określone u.g.n., na którą powołał się organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 43 ust. 5 u.g.n. nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego - odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Stosownie do art. 45 ust. 1 u.g.n. trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem art. 60 ust. 3 (wyjątek stosowania tego przepisu nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie). Zatem nie można jednoznacznie podzielić stanowiska skarżącego jakoby przewidziany w ustawie o drogach publicznych tryb uzyskiwania przez zarząd drogi trwałego zarządu gruntami znajdującymi się w pasie drogowym wyłączył stosowanie w tym zakresie art. 45 u.g.n. Odnosząc się do orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt IV CSK 509/10 - na które powołuje się skarżący, organ zaznaczył, że w orzecznictwie sądowym istnieje teza, że przepis art. 22 ust. 1 u.d.p. nie stanowi samoistnej podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów. Jest to przepis o charakterze ogólnym, wskazujący zarządy dróg jako jednostki sprawujące trwały zarząd gruntów w pasie drogowym, nie daje natomiast podstawy do wpisania w ewidencji gruntów konkretnej jednostki jako trwałego zarządcy gruntami w pasie określonej drogi. Organ prowadzący ewidencję gruntów nie rozstrzyga także samodzielnie, które grunty stanowią pas drogowy, a w konsekwencji, które grunty objęte są trwałym zarządem sprawowanym przez zarządcę drogi (wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 27/19). Również sam skarżący w odwołaniu od przedmiotowej decyzji wskazał, że przepis art. 22 ust. 1 u.d.p. "nie wysławia expressis verbis wskazania, że zarząd drogi uzyskuje ex lege trwały zarząd gruntami w pasie drogowym".
W następstwie powyższego ujawnienie w ewidencji gruntów trwałego zarządu gruntami w pasie drogowym następuje wyłącznie na podstawie aktu konkretyzującego podmiotowo i przedmiotowo postanowienia art. 22 ust. 1 u.d.p., czyli ostatecznej decyzji administracyjnej lub na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych (wyrok NSA z dnia 19 października 2011 r. sygn. I OSK 1764/10). Ponieważ do organu I instancji nie wpłynęła ostateczna decyzja o ustanowieniu prawa trwałego zarządu na nieruchomości objętej wnioskiem oraz nie dokonano stosownych wpisów w księgach wieczystych, brak było podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku w tym zakresie.
Nie zgadzając się z powyższą decyzja, Zarząd Dróg wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie:
- art. 24 ust. 2a i ust. 2b u.p.g.i.k. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów;
- art. 2a w zw. z art. 10 ust. 3 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, iż ze zmianą kategorii drogi publicznej nie następuje ipso iure zmiana właściciela drogi, co w konsekencji doprowadziło do odmowy wpisu własności Województwa Podlaskiego;
- art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 44 ust. 1 i art. 45 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błedną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że powstanie trwałego zarządu do nieruchomości gruntowej położonej w pasie drogowym jest uzależnione od wydania decyzji w trybie art. 45 ust. 1 u.g.n.
W uzasadnieniu skargi, Zarząd Dróg podtrzymując argumentację prezentowaną w postępowaniu administracyjnym podkreślił, że w jego ocenie możliwe jest dokonanie wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków prawa własności Województwa P. na podstawie art. 2a u.p.d. w związku z podjęciem przez zarządców dróg stosownych uchwał o zmianie kategorii dróg. Z kolei w kwestii konieczności wydania decyzji w trybie art. 45 u.g.n. celem ujawnienia trwałego zarządu, skarżący odwołał się do postanowienia SN z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt IV CSK 509/10, wskazał że z chwilą utworzenia przez zarządcę drogi jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi jednostka ta uzyskuje z mocy prawa trwały zarząd gruntami w pasie drogowym.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlegała oddaleniu, bowiem sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływana jako p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli dokonanej przez sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] maja 2022 r. odmawiającą aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, tj. wprowadzenia zmiany w części podmiotowej operatu ewidencyjnego nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,0155 ha, położonej w obrębie I., gmina W. polegającej na wykreśleniu własności Powiatu B., wpisaniu własności Województwa P. oraz wpisaniu trwałego zarządu na rzecz P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B.
Zasady prowadzenia przez właściwe organy ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), dalej powoływana jako u.p.g.i.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.
Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje wskazane w art. 20 u.p.g.i.k. m.in. dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a) wyżej powołanej ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się również dane dotyczące właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Jednocześnie w myśl § 11 pkt 2 i § 12 pkt 1 rozporządzenia, ewidencja obejmuje również dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im udziałów, użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych.
Zasady dokonywania aktualizacji danych zawartych w ewidencji zostały uregulowane w art. 24 ust. 2a u.p.g.i.k. Dane te podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: przepisów prawa; dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 (przekazanych przez sądy, notariuszy lub organy administracji publicznej); materiałów zasobu; wykrycia błędnych informacji lub też na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Taka aktualizacja następuje, stosownie do art. 24 ust. 2b u.p.g.i.k. w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: przepisów prawa, wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu; ostatecznych decyzji administracyjnych; aktów notarialnych; aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych; zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu; wpisów w innych rejestrach publicznych; dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b bądź też w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej – art. 24 ust. 2c u.p.g.i.k.
Z powyższych regulacji wynika, co jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie administracyjnym, że ewidencja gruntów i budynków jest (tylko) specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który to pełni funkcje informacyjno – techniczne. Zmiany w ewidencji nie rozstrzygają sporów o prawo ani nie nadają, ani nie ujmują praw. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów (zob. wyrok NSA z 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2566/12, z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13, CBOSA). Jednocześnie nie może budzić wątpliwości, że podstawą do dokonania aktualizacji czy też zmian w ewidencji gruntów i budynków mogą być ściśle określone w u.p.g.i.k. dokumenty bądź też przepisy prawa, wskazujące na konieczność ujawnienia określonych danych w tejże ewidencji. Rolą organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków nie jest więc rozstrzyganie o zasadności i poprawności danych podlegających ewidencjonowaniu. Za utrwalony w wieloletniej praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych przyjmowany jest pogląd, że organ ewidencyjny rozstrzyga jedynie o dopuszczalności wprowadzenia stosownych danych do ewidencji gruntów i budynków, które muszą wynikać z określonych dowodów, dokumentów, aktów urzędowych, umów, orzeczeń sądów lub aktów i orzeczeń innych organów administracji albo z aktów notarialnych, bądź też z innych rejestrów publicznych. Organ ewidencyjny nie może natomiast we własnym zakresie ustalać lub kreować danych, które podlegają ewidencjonowaniu. Organ ten nie może również kwestionować aktów i orzeczeń wydanych przez sąd, inne organy administracji lub notariuszy oraz umów, w których zawarte są dane podlegające ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Zakres postępowania dowodowego w procedurze ewidencyjnej jest ograniczony do ustalenia, czy dana informacja o gruntach, budynkach i lokalach podlega ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków i czy źródło, z którego ona wynika należy do ustawowego katalogu dowodowych lub dokumentowych podstaw wprowadzenia jej do ewidencji.
W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącego Zarządu Dróg, wykreślenia prawa własności do działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,0155 ha, położonej w obrębie I., gmina W. przysługującego Powiatowi B. i jednoczesne wpisanie prawa własności na rzecz Województwa P. powinno nastąpić z mocy art. 2a w zw. art. 10 ust. 3 u.d.p. oraz treścią uchwały Rady Powiatu B. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej, uchwały Sejmiku Województwa P. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich drogi powiatowej nr [...] B. (ul. [...]) – A. – W. – T. oraz protokołu zdawczo-odbiorczego przekazania drogi z dnia [...] stycznia 2017 r. wraz z aneksem nr 1 do ww. protokołu z dnia [...] maja 2020 r.
W ocenie sądu, powyższe stanowisko jest nieprawidłowe, bowiem nie znajduje oparcia w treści obowiązujących przepisów.
Stosownie do art. 2a ust. 1 i 2 u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Z kolei drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Nie ulega wątpliwości, że powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium), nie mogą one być zbyte ani podlegać egzekucji, jak również za bezwzględnie wykluczone należy uznać ustanowienie lub istnienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego (R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r. sygn. akt III CZP 52/04, Samorząd Terytorialny 2006, nr 11, s. 74). Wyłączenie dróg publicznych z obrotu powszechnego nie oznacza jednak, że nie może następować przeniesienie prawa własności do nieruchomości położonych pod takimi drogami pomiędzy podmiotami publicznymi, czyli Skarbem Państwa a poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego (gminą, powiatem, województwem) bądź pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego. Taka sytuacja może nastąpić wyłącznie w sytuacji zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08, CBOSA).
Jednocześnie należy podkreślić, że przepis art. 2a został dodany do u.d.p. na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. Treść przepisu art. 2a nawiązuje do postanowień art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), na mocy którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości była ostateczna decyzja wojewody. W przedmiotowej sprawie taka decyzja wojewody została wydana – decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., znak [...] Wojewoda P., działając właśnie na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomość położona w obrębie 0010 I., gm. W. o nr geodezyjnym [...] o powierzchni 0,0155 ha stała się z mocy prawa własnością Powiatu B. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia Powiatu B. jako właściciela ww. działki, położonej pod drogą publiczną w ewidencji gruntów i budynków.
Jednocześnie w myśl art. 10 ust. 3 u.d.p. pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Należy w związku z tym przywołać wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 498/08, na który powołują się zresztą obie strony niniejszego sporu, w którym stwierdzono, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych jest legitymowanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego prawem własności do tej drogi, a precyzyjniej prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu terytorialnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych. Zatem skuteczne podjęcie uchwał w przedmiocie zmiany kategorii dróg publicznych, przez właściwe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (w tej sprawie radę powiatu i sejmik województwa) niewątpliwie wymagało podjęcia działań prawnych, zmierzających do uprzedniego przeniesienia prawa własności nieruchomości gruntowych, tworzących taką drogę.
W świetle powyższych rozważań, zgodzić się należało z organem odwoławczym, że art. 2a u.d.p. określa jedynie strukturę własnościową dróg publicznych. Przepis ten w żaden sposób nie reguluje sposobu przenoszenia prawa własności nieruchomości wchodzących w skład drogi publicznej pomiędzy podmiotami publicznymi, a zatem sama zamiana kategorii drogi publicznej z powiatowej na wojewódzką w oparciu o stosowne uchwały podjęte na podstawie art. 10 ust. 3 u.d.p. nie może automatycznie stanowić podstawy do zmian zapisów podmiotowych w ewidencji odnośnie własności nieruchomości wchodzących w skład takiej drogi. Jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, takiego skutku nie przewidział ustawodawca, a zatem przepis art. 2a w zw. z art. 10 ust. 3 u.d.p. nie może stanowić przepisu prawa, o jakim mowa w art. 24 ust. 2a lub 2d u.p.g.i.k.
Zaznaczyć także należy, że przepis art. 2a u.d.p. stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową. W doktrynie wskazuje się, że regulacja ta jest samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Sąd wieczystokięgowy przy wpisie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w przypadku drogi krajowej powołuje art. 2a ust. 1 u.d.p., a na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej - art. 2a ust. 2 u.d.p. (por. A. Maziarz, Postępowanie wieczystoksięgowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 117). Na taką możliwość zwrócił uwagę Sąd Najwyższy, we wskazanym w uzasadnieniu skargi postanowieniu z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt IV CSK 315/14, podkreślając że podstawą wpisu do księgi wieczystej prawa własności w określonej sytuacji może być sam przepis prawa.
Sąd podziela pogląd zaprezentowany m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1857/14, że w przypadku działek wydzielonych z przeznaczeniem pod drogi publiczne, ewentualne rozstrzygnięcie zarówno samego faktu przejścia tytułu prawnego, jak i określenie podmiotu publicznoprawnego, na którego rzecz następuje nabycie tytułu prawnego, rozstrzygane jest przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz konkretnych jednostek samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie z własności powiatu na rzecz województwa), a w konsekwencji stanowić może podstawę do aktualizacji wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków.
Sąd zatem przyjmuje, że art. 2a u.d.p. w powiązaniu z odpowiednimi uchwałami właściwych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego dotyczącymi zmiany kategorii drogi publicznej, może stanowić podstawę ubiegania się skarżącego o dokonanie zmiany właściciela w księdze wieczystej, a dopiero po dokonaniu zmian w tejże księdze, będzie istniała możliwość zmiany danych informacyjnych, dotyczących właściciela nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków. W takiej sytuacji, jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, aktualizacja danych podmiotowych ujawnionych w ewidencji gruntów nastąpiłaby stosownie do art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. b) u.p.g.i.k. na podstawie czynności materialno-technicznej. Podkreślić należy, czego najwyraźniej nie dostrzega skarżący, że tryb aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków jest zupełnie odmienny od postępowania wieczystoksięgowego, a zatem poglądów i orzecznictwa wypracowanego na tle ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz k.p.c. nie można przenosić i odnosić do postępowania prowadzonego w trybie u.p.g.i.k. oraz k.p.a.
Zgodzić się zatem należało z organami, że z brzmienia art. 2a w zw. z art. 10 ust. 3 u.d.p. nie wynika dla organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków obowiązek wykazania w rejestrze prawa własności działki zajętej pod drogę publiczną na rzecz konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Uchwały w przedmiocie zmiany kategorii drogi publicznej z powiatowej na wojewódzką nie są przepisem prawa ani dokumentem określonym w art. 24 ust. 2a pkt 1 i art. 24 ust. 2b pkt 1 u.p.g.i.k.
Wobec powyższego sąd podzielił stanowisko organów, że obecne zapisy ewidencji gruntów i budynków w zakresie prawa własności sporządzone są prawidłowo, bowiem stanowią odzwierciedlenie posiadanych dokumentów stwierdzających prawo do przedmiotowej nieruchomości na rzecz Powiatu Bielskiego.
Ustosunkowują się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 44 ust. 1 i art. 45 ust. 1 u.g.n. związanego z nieuwzględnieniem wniosku Zarządu Dróg o ujęcie trwałego zarządu ustanowionego na jego rzecz w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków, sąd również uznał go za niezasadny.
Podkreślić należy, że w świetle cytowanych na wstępie uzasadnienia uregulowań art. art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.p.g.i.k oraz § 11 pkt 2 i § 12 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków właściciela - Skarb Państwa, jako podmiot ewidencyjny, dookreśla się przez jednostkę organizacyjną (nie posiadającą osobowości prawnej) sprawującą zarząd lub trwały zarząd nieruchomością lub przez wskazanie państwowej osoby prawnej (a więc odrębnego podmiotu prawa), której Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych. W świetle powyższego, w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych władającymi, o których mowa w art. 20 ust 2 pkt 1 u.p.g.i.k. - są albo osoby fizyczne (mające lub niemające tytułu do władania gruntem), albo osoby prawne, a więc inne niż Skarb Państwa, mające osobowość prawną podmioty. O zakresie władania rozstrzyga wówczas zakres powierzenia przez Skarb Państwa wykonywania prawa własności.
Wśród tytułów do aktualizacji informacji uwidocznianych w ewidencji gruntów wskazuje się przepisy prawa; dokumenty, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 (przekazanych przez sądy, notariuszy lub organy administracji publicznej); materiałów zasobu; wykrycia błędnych informacji lub też na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. a u.p.g.i.k. precyzuje, że organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych, wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część, w sprawie o nabyciu, zmianie lub utracie prawa własności do nieruchomości, a w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także o nabyciu, zmianie lub utracie prawa użytkowania wieczystego, trwałego zarządu lub innej formy władania tą nieruchomością.
Strona skarżąca podnosi, że działka objęta żądaniem wpisu prawa trwałego zarządu, stanowi własność Województwa P. i położona jest w pasie drogi wojewódzkiej. Przepis art. 22 ust. 1 u.d.p. wskazuje bowiem wprost, że zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Natomiast art. 21 ust. 1 tej ustawy daje zarządcy drogi możliwość przekazania swoich obowiązków jednostce organizacyjnej będącej zarządem drogi; w Województwie P. zarząd ten na mocy uchwały [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] lutego 1999 r. sprawuje P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie, Zarząd Dróg nie przedłożył Staroście B. żadnego z dokumentów, ani nie wskazał żadnego przepisu prawa, z którego wynikałoby, że działka oznaczona numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,0155 ha, położonej w obrębie I., gmina W. jest w trwałym zarządzie P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, takimi przepisami nie mogą być art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.d.p.
W orzecznictwie wskazuje się, że aktem normatywnym stanowiącym podstawę wpisu w ewidencji gruntów dotyczących prawa do nieruchomości, jeżeli normy w nim zawarte ustalają takie prawo oraz określają expressis verbis podmioty oraz obiekty ewidencyjne, do których się ono odnosi, a jednocześnie z przepisów tych nie wynika obowiązek potwierdzania nabycia tego prawa w drodze orzeczenia sądowego lub administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1764/10, CBOSA). Abstrakcyjne postanowienia art. 22 ust. 1 u.d.p., wskazujące generalnie na zarząd drogi, jako podmiot sprawujący nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, nie mogą stanowić podstawy do wpisu w ewidencji gruntów P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B., jako trwałego zarządcy gruntami stanowiącymi własność Województwa P. W ocenie sądu, ujawnienie w ewidencji gruntów trwałego zarządu gruntami w pasie drogowym następuje wyłącznie na podstawie aktu konkretyzującego podmiotowo i przedmiotowo postanowienia art. 22 ust. 1 u.d.p., czyli ostatecznej decyzji administracyjnej.
Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że w orzecznictwie prezentowany jest też pogląd, znajdujący odzwierciedlenie m.in. w postanowieniu Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt IV CSK 509/10, że przepis art. 22 ust. 1 u.d.p. wprawdzie nie wysławia expressis verbis wskazania, że zarząd drogi uzyskuje ex lege trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, jednakże z jego treści odczytywanej łącznie z unormowaniem zawartym w art. 21 ust. 1 u.p.d. wynika, że powstanie tego zarządu nie jest uwarunkowane wydaniem przez zarządcę drogi decyzji przewidzianej w art. 45 u.g.n. Zatem z chwilą utworzenia przez zarządcę drogi jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, jednostka ta uzyskuje trwały zarząd gruntami w pasie drogowym.
W ocenie sądu, powyższa wykładnia przepisów art. 22 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 u.d.p. oraz art. 45 u.g.n. nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem w chwili utworzenia P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. – 25 lutego 1999 r. - działka będąca przedmiotem wniosku o wpis trwałego zarządu w ewidencji gruntów i budynków nie wchodziła w skład drogi wojewódzkiej. Nie można zatem przyjąć, że z chwilą utworzenia P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. nabył on z mocy prawa na podstawie art. 22 ust. 1 u.d.p. trwały zarząd nad działką oznaczoną numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,0155 ha, położoną w obrębie I., gmina W., jako gruntu położonego w pasie drogowym, skoro działka ta weszła w skład drogi wojewódzkiej dopiero na podstawie stosownej uchwały Sejmiku Województwa P. z [...] września 2016 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich drogi powiatowej nr [...]. Uzyskanie przez P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. z mocy prawa trwałego zarządu nad gruntami położonymi w pasach drogowych, na podstawie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 u.d.p., mogło dotyczyć co najwyżej gruntów położonych w pasach drogowych dróg wojewódzkich istniejących na dzień utworzenia takiego zarządu drogi, a nie gruntów przekazanych województwu w terminie późniejszym. Wskazuje na to chociażby § 2 i § 4 uchwały z dnia [...] lutego 1999 r. w sprawie utworzenia P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. (k. 2 akt adm.).
Mając na uwadze powyższe, słusznie organy obu instancji odmówiły Zarządowi Dróg wpisania trwałego zarządu na jego rzecz, podkreślając że w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna na podstawie art. 45 ust. 1 u.g.n. Powyższe wynika pośrednio również z brzmienia art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. a u.p.g.i.k., który stanowi, że organy administracji publicznej są zobowiązane z urzędu do przekazywania staroście takich decyzji.
Konkludując, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom skargi, nie można zarzucić P. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., że dokonał błędnej wykładni obowiązujących przepisów u.p.g.i.k., u.d.p. czy też u.g.n. Organ szczegółowo przedstawił podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia oraz przytoczył przepisy, które w sprawie miały zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.