II SA/RZ 1228/22

II SA/Rz 1228/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący/
Magdalena Józefczyk
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Koszty postępowania
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 31 ust. 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. W. i U. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 13 lipca 2022 r. nr SKO 4160.17.2022 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 23 maja 2022 r. nr G.6830.01.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżących W. W. i U. W. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 1228/22
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi U.W. i W.W. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 13 lipca 2022 r. nr SKO 4160.17.2022 dotyczące ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, decyzją z 30 marca 2022 r. nr G.6830.04.2021 Wójt Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w Horyńcu-Zdroju obręb nr 0002, obejmujących działkę nr [...] której współwłaścicielami są J.F. i R.M., a działkami nr [...] których współwłaścicielami są W. i U.W., nr [...] której współwłaścicielami są M.L. oraz M.L.1 w udziałach po 1/2 części, nr [...] której współwłaścicielami są M.L.w udziale 1/4 części, M.L.1 1/4 części oraz G.W. 1/2 części, nr [...] której właścicielem jest Gmina [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie rozgraniczeniowe dla opisanych wyżej nieruchomości wszczęte zostało na wniosek J.F. i R.M. Do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic upoważniony został geodeta W.S. Z dokonanych czynności ustalenia granic na gruncie upoważniony geodeta sporządził operat techniczny przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w L. 29 marca 2022 r. pod nr [...]. Koszty związane z czynnościami postępowania rozgraniczeniowego zostały przez geodetę wyliczone na kwotę 3 100 zł i objęte fakturą nr [...].
Postanowieniem z 30 marca 2022 r. nr G.6830.01.2022 Wójt ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego wyżej opisaną decyzją na kwotę 3 100 zł, zobowiązując do ich uiszczenia we wskazanych kwotach uczestników postępowania; postanowienie to zostało uchylone postanowieniem SKO z 6 maja 2022 r. nr SKO 4160.10.2022 z uwagi na brak możliwości stwierdzenia, w jaki sposób oraz w oparciu o jakie kryteria dokonano podziału kosztów postępowania pomiędzy poszczególnymi uczestnikami.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt postanowieniem z 23 maja 2022 r. nr G.6830.01.2022 – na podstawie art. 264 § 1, art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej: K.c.) - ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego wyżej opisaną decyzją na kwotę 3 100 zł, obciążając nimi uczestników postępowania w następujący sposób:
1. w wysokości 1 033,32 zł J.F. i R.M.,
2. w wysokości 1 240 zł W. i U.W.,
3. w wysokości 206,67 zł M.L.,
4. w wysokości 206,67 zł M.L.1,
5. w wysokości 206,67 zł G.W.,
6. w wysokości 206,67 zł Gmina [...].
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że koszty rozgraniczenia rozdzielono wg zasady wyrażonej w art. 152 K.c., jednak z uwagi na brak możliwości jednakowego obciążenia stron, do obliczenia kosztów przyjęto liczbę stron biorących udział w postępowaniu, liczbę wyznaczanych punktów granicznych (5) i ich położenie. Oszacowano, iż koszt wyznaczenia 1 punktu to 620 zł.
- punkt nr 18 położony na granicy działek nr [...]. Koszt wyznaczenia podzielony na 3 działki, tj. 206,67 zł od działki. Koszty właścicieli poszczególnych działek wyniosły: działka nr [...] J.F. i R.M. - 206,67 zł, działka nr [...] W. i U.W. - 206,67 zł, działka [...] udział ½ - M.L.- 103,33 zł oraz udział ½ M.L.1 - 103,33 zł,
- punkt nr 35 położony na granicy działek nr [...]. Koszt wyznaczenia podzielony na 3 działki, tj. 206,67 zł od działki. Koszty właścicieli poszczególnych działek wyniosły: działka nr [...] J.F. i R.M. - 206,67 zł, działka nr [...] W. i U.W. - 206,67 zł oraz działka nr [...] W. i U.W. - 206,67 zł,
- punkt nr 36 położony na granicy działek nr [...]. Koszt wyznaczenia podzielony na 3 działki, tj. 206,67 zł od działki. Koszty właścicieli poszczególnych działek wyniosły: działka nr [...] J.F. i R.M. - 206,67 zł, działka nr [...] W. i U.W. - 206,67 zł, działka nr [...] W. i U.W. - 206,67 zł,
- punkt nr 39 położony na granicy działek nr [...]. Koszt wyznaczenia podzielony na 3 działki, tj. 206,67 zł od działki. Koszty właścicieli poszczególnych działek wyniosły: działka nr [...] J.F. i R.M. - 206,67 zł, działka nr [...] W. i U.W. - 206,67 zł, działka nr [...] udział ½ G.W. - 103,33 zł, udział 1/4 M.L.- 51,67 zł oraz udział 1/4 M.L.1 - 51,67 zł,
- punkt nr 20 położony na granicy działek nr [...]. Koszt wyznaczenia podzielony na 3 działki, tj. 206,67 zł od działki. Koszty właścicieli poszczególnych działek wyniosły: działka nr [...] J.F. i R.M. - 206,67 zł, działka nr [...] udział ½ G.W. - 103,33 zł, udział 1/4 M.L.- 51,67 zł oraz udział ¼ M.L.1 - 51,67 zł, działka nr [...] Gmina [...] - 206,67 zł.
Z powyższym postanowieniem Wójta nie zgodzili się W. i U.W., zarzucając w zażaleniu naruszenie:
1. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i obciążenie ich kosztami postępowania w wysokości 1 240 zł w sytuacji, w której kosztami przedmiotowego postępowania w całości powinni zostać obciążeni inicjujący postępowanie państwo M., gdyż te koszty wynikły wyłącznie z ich winy,
2. art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez obciążenie ich kosztami w wysokości 1 240 zł bez należytego ustalenia i zweryfikowania kosztów i nakładów pracy geodety przeprowadzającego rozgraniczenie,
3. art. 152 K.c. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w interesie stron postępowania jest przeprowadzenie rozgraniczenia w sprawie i tym samym koszty postępowanie zostały poniesione w interesie stron postępowania.
Po rozpatrzeniu zażalenia SKO opisanym na wstępie postanowieniem z 13 lipca 2022 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. - utrzymało w mocy postanowienie Wójta z 23 maja 2022 r.
Kolegium wyjaśniło, że organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm., dalej: p.g.k.) jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic, zgodnie z art. 31 ust. 1 p.g.k., wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalenia przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości (art. 32 ust. 6 p.g.k.).
Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Zatem koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Żadne regulacje nie normują sposobu ustalania i rozliczania kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, na które składają się wynagrodzenie uprawnionego geodety, a także wydatki na sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych oraz na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania rozgraniczeniowego. Nie budzi wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego które obciążają wnioskodawcę, jako poniesione w jego interesie. Przez dłuższy czas nie było zgody, także w orzecznictwie sądowym, czy ta reguła odnosi się w pełni także do postępowania rozgraniczeniowego.
Wątpliwości te rozwiała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06 podjęta w powiększonym składzie siedmiu sędziów, z której wynika, że organ administracji publicznej może obciążyć kosztami rozgraniczenia strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko tego, kto wystąpił o wszczęcie tego postępowania. Udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania, bowiem ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W postępowaniu administracyjnym będzie miał zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., który ma zastosowanie także w przypadku prowadzenia rozgraniczenia przez organ administracji. Przepis ten (art. 262 § 1 k.p.a.) natomiast wyklucza możliwość przyznania przez organ administracji zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Konsekwentnie więc należy przyjąć, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. o wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c.
Zdaniem SKO, Wójt zasadnie przyjął liczbę stron biorących udział w postępowaniu oraz liczbę wyznaczanych punktów granicznych i ich położenie. P.g.k. nie definiuje pojęcia strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Oznacza to, że do tego pojęcia należy stosować art. 28 k.p.a., wg którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie i piśmiennictwie jednolicie prezentowany jest pogląd, że interes prawny dający określonemu podmiotowi status strony postępowania administracyjnego może wynikać także z normy prawa cywilnego, którą w sprawie o rozgraniczenie można wywodzić z przepisu art. 153 k.c.
W świetle powyższych zasad, stronami postępowania o rozgraniczenie są zatem wszyscy ci, których uprawnienia wynikają bezpośrednio z praw podmiotowych do gruntów (nieruchomości) przyległych do przedmiotu rozgraniczenia (por. St. Rudnicki Komentarz do kodeksu cywilnego, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2003, s. 121). Powyższe oznacza, że postępowanie to toczyło się również w interesie skarżących.
Z uwidocznionego w sprawie materiału wyjaśniającego wynika, że powołany w sprawie geodeta W.S. dokonał badania ksiąg wieczystych, wezwał strony do stawienia się w celu ustalenia granic, zebrał mapy z zaznaczonymi granicami terenu działek ze scalenia gruntów oraz dokonanych pomiarów i współrzędnych, szkic polowy, sporządził raport transformacji współrzędnych punktów, sporządził protokół graniczny wraz ze szkicami granicznymi, dokonał porównania współrzędnych, naniósł zmiany na mapę rozgraniczenia wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, sporządził opinię dotyczącą przebiegu granic. Ocenę prawidłowości tych prac dokonał inny geodeta – R.G., który uznał, że prace te wykonano prawidłowo. Koszt wszystkich tych prac zamknął się kwotą 3 100 zł. Z doświadczenia Kolegium wynika, że nie jest to kwota wygórowana i odpowiada zakresowi, nakładowi obowiązków i podjętych przez geodetę czynności związanych z rozgraniczeniem. Kolegium nie podzieliło także zastrzeżeń odwołujących związanych z kosztami wyznaczenia punktów granicznych nr 35 i 36, przyjmując dokonane przez organ I instancji w tym zakresie działanie za właściwe i uwzględniające zasady rozgraniczenia.
U.W. i W. W. w skardze na postanowienie Kolegium z 13 lipca 2022 r. zaskarżyli je w całości, podnosząc zarzuty analogiczne do zarzutów odwołania, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji jako naruszającego przepisy prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnieśli również o zasądzenie na ich rzecz od Kolegium zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podnieśli, że przewidziana w art. 152 k.c. zasada o ponoszeniu po połowie kosztów rozgraniczenia oraz kosztów urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych w określonych okolicznościach danego stanu faktycznego będzie mogła doznawać ograniczeń. Art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje możliwość rozłożenia kosztów pomiędzy strony i uzależnienia obciążenia kosztami poszczególnych stron od wyważenia ich interesów w postępowaniu rozgraniczeniowym. Możliwe jest obciążenie kosztami wyłącznie jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości, a zwłaszcza tego, który żądał wszczęcia postępowania. Nie można powoływać się na okoliczność, iż wyłącznie złożenie wniosku o rozgraniczenie świadczy o sporze granicznym, a także o tym, że rozgraniczenie przeprowadzane jest w interesie każdego z właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Skarżący nie kwestionowali przebiegu granicy który był dla nich jasny, a tym samym postępowanie nie toczyło się w ich interesie. To państwo M. zainicjowali postępowanie rozgraniczeniowe i tym samym koszty postępowania powinny obciążać ich w całości.
Ponadto niezbędnym elementem postanowienia o ustaleniu kosztów postępowania powinno być uzasadnienie stosunkowego ich podziału. Skarżący nie zgodzili się z przyjętym sposobem podziału kosztów, w którym organ przyjął, że kwotę wynikającą z faktury w wysokości 3 100 zł należy podzielić na liczbę wyznaczonych punktów w postępowaniu rozgraniczeniowym, a następnie koszt ustalenia jednego punktu rozdzielić na liczbę nieruchomości położonych na styku wyznaczonego punktu. Organ dokonując podziału kosztów wyznaczenia punktów nr 35 i 36 kwotę ustalenia punktu w wysokości 620 zł podzielił na właścicieli trzech nieruchomości położonych na styku danego punktu, tj. po 206,67 zł. W konsekwencji skarżący zostali zobowiązani do uiszczenia kosztów wyznaczenia punktu nr 35 oraz 36 w wysokości po 413,24 zł (206,67 zł x 2) jako właścicieli działek odpowiednio o nr [...] oraz [...]. Tymczasem jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, wyznaczeniu podlegała granica pomiędzy działkami nr [...] – należącą do państwa M., a działkami nr [...] należącymi do skarżącymi. Zatem w zakresie wskazanych nieruchomości ustaleniu podlegała granica pomiędzy dwiema stronami i koszty ustalenia punktów granicznych na styku powyższych nieruchomości należało ewentualnie rozdzielić pomiędzy wskazane strony po połowie, w wysokości po 310 zł. W związku z powyższym, w ocenie skarżących, organy błędnie dokonały rozdzielenia kosztów postępowania pomiędzy jego strony.
Błędem organu I instancji był również brak weryfikacji faktury przedstawionej przez biegłego geodetę, sposobu wyliczenia kwoty kosztów, wydatków i nakładu pracy geodety. Również organ odwoławczy zupełnie pominął powyższe okoliczności stwierdzając, że kwota wykonania prac geodezyjnych przez biegłego nie jest kwotą wygórowaną. Tymczasem bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w zażaleniu przez stronę postępowania. Powyższe wynika wprost z treści art. 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 144 k.p.a.
Z uwagi na doniosłość zarzutów w powyższym zakresie która to rzutuje na wysokość kosztów postępowania na nich nałożonych, brak prawidłowego odniesienia się przez Kolegium do zarzutów zakwalifikować należy jako naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).
Poddawszy zaskarżone postanowienie kontroli w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji jest ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a przedmiotem sporu - kwestia prawidłowości dokonanego wyliczenia i rozdziału tych kosztów pomiędzy właścicieli działek objętych rozgraniczeniem.
W postępowaniu rozgraniczeniowym ustalono przebieg granicy pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] należącą do J..F. i R.M. (wnioskodawców postępowania) a działkami nr [...] których współwłaścicielami są W. i U.W., działką nr [...] której współwłaścicielami są M.L.(1/2) oraz M.L.1 (1/2), działką nr [...] której współwłaścicielami są M.L.(1/4), M.L.1 (1/4) oraz G.W. (1/2) oraz działką nr [...] której właścicielem jest Gmina. Organ I instancji, przy aprobacie organu odwoławczego, dokonał podziału ustalonych na kwotę 3 100 zł kosztów postępowania w ten sposób, że obciążył kwotami: 1 033,32 zł – J.F. i R.M., 1 240 zł - W. i U.W., 206,67 zł - M.L., 206,67 zł - M.L.1, 206,67 zł – G.W., 206,67 zł - Gminę [...].
Podstawą prawną rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 k.p.a. Stosownie do pierwszego z powołanych przepisów, stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wg zaś art. 264 § 1 k.p.a., jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Na postanowienie w tym przedmiocie służy zażalenie. Organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę która żądała wszczęcia postępowania. Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, dostępna na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W powołanej wyżej uchwale NSA dopuścił możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości kosztami rozgraniczenia, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 k.p.a. a więc swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy, albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie.
Twierdzenie, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się tylko w interesie strony która żąda wszczęcia postępowania, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostaje w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie stabilnej, wyznaczonej na gruncie i w sposób mający odzwierciedlenie w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami jest równoznaczne z określeniem zasięgu prawa własności nieruchomości. Leży zatem w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, a zatem każda z tych osób powinna partycypować w kosztach rozgraniczenia. Jednak orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie, działanie strony i okoliczności sprawy uzasadniają obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a jeżeli tak, to w jakiej części. Jeśli bowiem stan sprawy będzie przedstawiał się w ten sposób, że wniosek o rozgraniczenie okaże się całkowicie lub częściowo nieuzasadniony (położenie punktów i linii granicznych w terenie będzie odpowiadało w całości lub w części stanowi wynikającemu z wiążącej dokumentacji, w tym operatu geodezyjno-kartograficznego), to brak będzie podstaw, aby strona postępowania niebędąca wnioskodawcą (właściciel sąsiadującej nieruchomości) została obciążona w równej mierze kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek strony, w której subiektywnym i nieuzasadnionym mniemaniu przebieg granicy w całości lub w części jest sporny lub niepewny. Stan sporności (niepewności) przebiegu granic ma bowiem charakter obiektywny i niezależny od subiektywnych ocen jednostki. Podmiot żądający rozgraniczenia powinien zatem rozważnie i stosownie do istniejących potrzeb wyznaczyć zakres wniosku (por. art. 29 ust. 2 p.g.k.), gdyż nie do zaakceptowania jest rozwiązanie, w ramach którego - niezależnie od potwierdzenia stanu sporności lub niepewności w ocenie wnioskodawcy - koszty rozgraniczenia obciążałyby w takim samym zakresie pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiadujących, jeśli podmioty te wskazywały stan wynikający z dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i stan ten okazał się w całości albo w części miarodajny i aktualny. W takiej sytuacji rozkład kosztów postępowania rozgraniczeniowego musi uwzględniać powyższe okoliczności, odzwierciedlając rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. Koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny zostać w tym wypadku rozdzielone równomiernie jedynie w odniesieniu do tej części granicy, której przebieg okazał się obiektywnie sporny lub niepewny, a więc co do której w wyniku postępowania rozgraniczeniowego nastąpiła korekta punktów i linii granicznych. W pozostałym zakresie (co do tej części granicy, która odpowiada stanowi geodezyjno-kartograficznemu i nie była kwestionowana przez stronę niebędącą wnioskodawcą) podział kosztów powinien uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym stanowiska stron postępowania, wolę uniknięcia lub zakończenia sporu, zasadność wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie co do całej granicy (nie tylko jej części). Tylko takie podejście można ocenić jako zgodne z rozważanymi regulacjami prawnymi oraz zasadami sprawiedliwego rozdziału kosztów postępowania administracyjnego. Nie podważa to w niczym trafności poglądu, że pewne i bezsporne ustalenie granic nieruchomości co do zasady leży w interesie wszystkich właścicieli tych nieruchomości (wyrok WSA w Rzeszowie z 24 sierpni 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 538/22).
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd za niezasadny uznaje argument skarżących o tym, że skoro nie kwestionowali przebiegu granicy, to postępowanie nie toczyło się w ich interesie, a zatem kosztami postępowania powinni być w całości obciążeni wnioskodawcy. Ze sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym dokumentacji wynika bowiem, że ogrodzenie pomiędzy rozgraniczanymi nieruchomościami zostało umieszone poza linią granicy wynikającą z dokumentów (na niekorzyść skarżących i korzyść wnioskodawców).
Za zasadne uznał natomiast Sąd argumenty skarżących dotyczące nieprawidłowego ustalenia kosztów wyznaczenia punktów granicznych nr 35 i 36.
Z akt sprawy wynika, że przy ustalaniu kosztów uwzględniono fakt wyznaczenia 5 punktów granicznych oraz oszacowano koszt wyznaczenia 1 punktu na kwotę 620 zł. Kwota kosztów, jaką obciążono skarżących stanowi sumę kosztów ustalenia punktu granicznego 18 i 39 – po 206,67 zł oraz 35 i 36 – po 413,34 zł.
W przypadku punktu granicznego nr 35 sposób podziału kosztów wyglądał następująco: działka nr [...] - J.F. i R.M. - 206,67 zł, działka nr [...] - W. i U.W. - 206,67 zł, działka nr [...] - W. i U.W. - 206,67 zł.
W przypadku punktu granicznego nr 35 sposób podziału kosztów wyglądał analogicznie: działka nr [...] - J.F. i R.M. - 206,67 zł, działka nr [...] - W. i U.W. - 206,67 zł, działka nr [...] - W. i U.W. - 206,67 zł.
Punkt nr 35 został wyznaczony na styku działek nr [...], a punkt nr 36 na styku działek nr [...]. Nie podlega dyskusji, że punkt graniczny nr 35 jest jednocześnie punktem trójmiedzy mogącym posłużyć wyznaczeniu w poziomie granic między działkami [...], natomiast punkt graniczny nr 36 stanowi punkt trójmiedzy dla wyznaczenia w poziomie granic między działkami nr [...].
W ocenie Sądu, ustalając koszty w zakresie punktów granicznych nr 35 i 36 organy niesłusznie pominęły jednak kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność, że przedmiotem rozgraniczenia była należąca do J.F. i R.M. działka nr [...] oraz graniczące z nią (w pionie na szkicu granicznym) działki położone kolejno jedna pod drugą nr [...], będące współwłasnością skarżących. Punkty graniczne nr 35 i 36 wyznaczone zostały celem określenia przebiegu granicy objętej sporem granicznym. Siłą rzeczy skarżący będący właścicielami wskazanych wyżej trzech działek nie mają interesu prawnego w ustaleniu granicy pomiędzy swoimi działkami, bowiem nie będą sami ze sobą toczyć sporu granicznego, mimo że niejako "przy okazji" wyznaczenia przebiegu granicy (punktów granicznych) między ich nieruchomością a nieruchomością wnioskodawców dochodzi także do wskazania przebiegu granicy pomiędzy poszczególnymi należącymi do nich działkami. Jeżeli zatem przesłanką obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego jest interes prawny strony, to wyznaczenie punktu granicznego będącego punktem trójmiedzy będzie uwzględniać interes stron będących właścicielami trzech działek znajdujących się na styku tego punktu, o ile właściciele są różni. Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Rozkład ustalonych kosztów postępowania w zakresie wskazanych wyżej punktów między właścicieli rozgraniczanych nieruchomości wg przyjętego przez organy parytetu nie znajduje zatem uzasadnienia, co słusznie podnieśli skarżący. Jak już wskazano wyżej, orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie zindywidualizowanej oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego, czego w niniejszej sprawie we wskazanym wyżej zakresie zabrakło.
Kolejnym uchybieniem organów, które w ocenie Sądu zasadnie wytknęli skarżący, była kwestia oceny zasadności ustalenia kosztów postępowania przez organy w wysokości określonej w fakturze z 29 marca 2022 r. nr [...]wystawionej przez geodetę uprawnionego W.S. (wykonującego czynności rozgraniczeniowe) na kwotę 3 100 zł.
Nie ulega wątpliwości, iż do koniecznych kosztów postępowania rozgraniczeniowego należy wynagrodzenie wyznaczonego przez organ geodety, skoro udział osoby posiadającej wiadomości specjalne z dziedziny geodezji jest w takiej sprawie nieodzowny. Jak stanowi bowiem art. 31 ust. 1 p.g.k., to właśnie upoważniony przez organ administracji geodeta wykonuje czynności ustalenia przebiegu granic rozgraniczanych nieruchomości. Jednakże fakt, iż zobowiązanie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości do zapłaty kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w formie aktu administracyjnego (postanowienia) wydawanego przez organ administracji publicznej, skutkuje to tym, że ustalenie wysokości tychże kosztów, jak też przyjmowany przez organ sposób ich podziału między strony postępowania, powinien nastąpić z poszanowaniem zasad na których oparte jest postępowanie administracyjne, tj. m.in. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), przekonywania (art. 11 k.p.a.), a przede wszystkim pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, organy administracji orzekające w tej sprawie wydały kontrolowane akty uchybiając wymienionym wyżej zasadom.
O ile prawidłowo wyszczególniło Kolegium czynności geodezyjne wykonane przez geodetę w toku postępowania, jak się wydaje niezbędne i mieszczące się w typowym zakresie jego działań w ramach postępowanie rozgraniczeniowego, o tyle nie wykazało, że kwota należności wynikająca z faktury nie jest dowolna. Ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego obejmujących wynagrodzenie uprawnionego geodety za dokonane czynności dokonuje się w nawiązaniu do treści zawartej z nim umowy. Ani Kolegium, ani organ I instancji nie wykazały, aby wynagrodzenie przyznane geodecie wynikało z umowy zawartej pomiędzy organem I instancji i wyznaczonym geodetą. W żaden sposób, oprócz ogólnikowego stwierdzenia nie wykazały również, że wynagrodzenie nie odbiega od przeciętnej ceny usług dotyczących wykonania dokumentacji rozgraniczeniowej na tym terenie. Nie powołano się zresztą w ogóle na fakt zawarcia takiej umowy. Mieć na względzie należy również, że tryb wyłonienia geodety w postępowaniu przybierający z reguły formę zaproszenia do składania ofert lub skierowania zapytań do kilku potencjalnych wykonawców gwarantuje, że wynagrodzenie zaproponowane przez danego geodetę w złożonej ofercie ma charakter rynkowy. W rozpatrywanej sprawie lektura akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że akta te nie zawierają jakichkolwiek dokumentów wskazujących na poprzedzenie wyboru geodety uprawnionego do wykonania czynności w sprawie np. zapytaniem ofertowym skierowanym także do innych podmiotów wykonujących takie usługi, czy też, inaczej mówiąc, rozeznaniem rynku i ustaleniem wartości tego rodzaju usług. W sprawie uchybienie to jawi się jako istotne tym bardziej, że organ I instancji do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych wyznaczył geodetę (W.S.) zaproponowanego przez wnioskodawców, co bynajmniej nie jest wykluczone i nie uprawnia samo w sobie do twierdzenia o możliwości zawyżenia tych kosztów, niemniej zasadność takiego wyznaczenia powinna być wykazana i uzasadniona.
Jak wynika z art. 133 P.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W oparciu zaś o zawartość udostępnionych Sądowi przez organ akt administracyjnych brak jest możliwości skontrolowania tego, czy jakakolwiek procedura wyboru geodety do wykonania czynności rozgraniczenia wskazanych wyżej działek została w ogóle wdrożona, a jeśli tak, to czy wpłynęły inne oferty, w jakim zakresie one się różniły. Inaczej mówiąc, akta administracyjne sprawy nie pozwalają na weryfikację zasadności ustalenia kwoty wynagrodzenia geodety w wysokości wskazanej przez tę osobę w przedłożonej organowi administracji fakturze, a która to wysokość wynagrodzenia została następnie "przerzucona" na strony postępowania.
Podkreślić należy, że sam fakt przedłożenia przez geodetę faktury, w której wskazana została kwota za wykonane w postępowaniu usługi, w żadnym razie nie zwalnia organu administracji ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego od obowiązku zawarcia w wydanym postanowieniu rozważań i ocen co do sposobu ustalenia tej kwoty. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania (wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1370/16). Przedłożenie organowi przez geodetę faktury nie zwalania organu z obowiązku wyjaśnienia stronie na którą nakłada się obowiązek pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, czym uzasadniona jest ustalona kwota, tj. na jakiej podstawie i w jaki sposób została ona skalkulowana (wyroku WSA w Poznaniu z 18 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1592/20).
W ocenie Sądu, organ administracji publicznej wydający rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinien więc zawrzeć w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia rozważania, które muszą dawać jasną odpowiedź na pytanie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy przyznana geodecie kwota wynagrodzenia jest uzasadniona w kontekście rynkowej wartości tego typu usług, zwłaszcza czy nie jest zawyżona. Wyliczenie czynności które oczywiście musiał wykonać geodeta i poprzestanie organu administracji publicznej jedynie na bezkrytycznym zaakceptowaniu kwoty wynagrodzenia za wykonaną przez niego usługę - z wyjaśnieniem, że inny geodeta dokonał oceny prawidłowości wykonanych prac oraz że z doświadczenia organu wynika że nie jest to kwota wygórowana i odpowiada zakresowi, nakładowi obowiązków i podjętych przez geodetę czynności związanych z rozgraniczaniem – ocenić należy za niewystarczające z punktu widzenia wymagań, które powinno zawierać postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Braki w tym zakresie świadczą o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.
Rozważań w tym względzie nie zaprezentował też organ odwoławczy, który nie dostrzegł wskazanych wyżej uchybień organu I instancji, akceptując w całości kierunek i zaprezentowane motywy załatwienia sprawy.
Mając na uwadze przedstawione rozważania, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).
O zwrocie skarżącym kosztów postępowania (pkt II sentencji wyroku) – obejmujących uiszczony p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią sformułowaną wyżej ocenę Sądu co do sposobu rozliczenia w opisanym zakresie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz uzasadnienia wyboru geodety i akceptacji przedstawionych przez niego kosztów jako podstawy ustalenia tych kosztów.