II SA/Bk 609/25

II SA/Bk 609/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art.  94 ust. 1, art. 98a ust. 1 i 1b, art. 146 ust. 1a,
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 135, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 5 marca 2025 r. nr SKO.431/3/2025 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Łomża z dnia 5 lutego 2025 r. numer WGN.3134.2.11.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz skarżącego W. T. kwotę 1059 (tysiąc pięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 5 marca 2025 r. znak SKO.431/3/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łomża z 5 lutego 2025 r. znak WGN.3134.2.11.2024 w przedmiocie opłaty adiacenckiej.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 5 lipca 2022 r. nr 37/2022 Prezydent Miasta Łomża ustalił W. T. warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną na części działki nr [...]przy ulicy [...] w Łomży.
Decyzją z 18 listopada 2022 r. nr WGN.6831.35.2022 Prezydent Miasta Łomża zatwierdził, na wniosek K. i W. T., projekt podziału działki nr [...]w sposób uwidoczniony na załączniku do decyzji. Decyzja podziałowa uzyskała przymiot ostateczności 8 grudnia 2022 r.
Zawiadomieniem z 3 stycznia 2025 r. Prezydent Miasta Łomża wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego ww. podziałem. W postępowaniu dopuścił dowód z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 30 maja 2024 r. W operacie wykazano wzrost wartości wycenianej nieruchomości (przed podziałem działka nr [...]) na kwotę 23 577 zł.
Decyzją z 5 lutego 2025 r. Prezydent Miasta Łomża:
- ustalił K. T. w udziale 1/2 części oraz W. T. w udziale 1/2 części jednorazową opłatę adiacencką na rzecz Miasta Łomża w wysokości: 7.073,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po podziale;
- zobowiązał do zapłaty opłaty: K. T. w kwocie 3.536,55 zł oraz W. T. w kwocie 3.536,55 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Organ pierwszej instancji ustalił, że nieruchomość stanowiąca przed podziałem działkę nr [...]o pow. 1,1689 ha, położona w Łomży przy ul. [...] (KW Nr [...]), stanowiła w dniu wydania decyzji podziałowej współwłasność K. T. i W. T. Zatwierdzony podział tej nieruchomości nie spełnia żadnego z kryteriów podziału wymienionych w art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) wyłączających z ustalenia opłaty adiacenckiej. Dlatego należało zastosować art. 98a ust. 1 u.g.n. i tę opłatę ustalić, zwłaszcza że wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału (który nastąpił na podstawie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z 5 lipca 2022 r.) został wykazany operatem szacunkowym. Organ pierwszej instancji ocenił operat jako sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832, dalej: rozporządzenie) oraz przepisami u.g.n. Dowód ten zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń wyniku końcowego. Rzeczoznawca dokonał wyceny w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Przyjął do porównań transakcje nieruchomościami podobnymi z lokalizacją zbliżoną do nieruchomości wycenianej z okresu sprzed wydania decyzji podziałowej. Wyceną objął powierzchnię 0,6340 ha, na której nastąpił wzrost wartości. W wyniku porównania cech nieruchomości podobnych i cen transakcyjnych biegły oszacował wartość "po podziale" dla działki nr [...]na kwotę 402.938 zł, nr [...] na kwotę 215.612 zł, nr [...] na kwotę 242.307 zł, nr [...] na kwotę 194.221 zł – łącznie 1.055.078 zł. Natomiast wartość "przed podziałem" rzeczoznawca określił w oparciu o § 36 rozporządzenia według wzoru z zastosowaniem współczynnika "E" zależnego od przeważającego przeznaczenia gruntu. Współczynnik został przyjęty w wysokości 0,025 co dało wartość 1.031.501 zł. Zatem wzrost wartości wyniósł 2,29 %, tj. 23.577 zł. Zdaniem Prezydenta Miasta Łomża operat szacunkowy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu, a także opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, jest logiczny, zupełny i spójny. Może więc stanowić podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Organ też wskazał, że stawkę procentową tej opłaty jako 30 % określono w uchwale Rady Miejskiej Łomży z dnia 30 października 2007 roku Nr 112/XXI/07 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości. Uwzględniając tę stawkę i udowodniony wzrost wartości nieruchomości po podziale – ustalono opłatę adiacencką na kwotę 7073,10 zł (30% x 23577,00 zł).
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. T. Zarzucił wady operatu, które dyskwalifikują go jako dowód w sprawie, a których organ mimo obowiązku oceny operatu - nie dostrzegł, naruszając tym samym prawo. W ocenie strony: (-) nieprawidłowo ustalono przeznaczenie działki nr [...]po podziale, nie dostrzegając, że działka ta jako powstała w wyniku podziału nie była w całości objęta decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a zatem nie w całości po podziale zmieniła przeznaczenie – zmiana przeznaczenia dotyczyła tylko jej fragmentu o powierzchni około 857 m2 i tylko ta powierzchnia powinna być objęta wyceną; (-) nieprawidłowo wskazano datę aktualizacji cen jako 19 grudnia 2022 r.; (-) nieprawidłowo wyliczono cenę średnią – bezpodstawnie w zbiorze nieruchomości ujęto jedną z działek (pozycja 6), której powierzchnia znacząco odbiega od powierzchni działki wycenianej; (-) nieprawidłowo przeprowadzono wycenę działki nr [...], która stanowi działkę drogową wewnętrzną, tzn. tak jak działki budowlanej stwierdzając jednocześnie, że brak jest zależności między zadeklarowaną ceną udziału w drodze a jej cechami rynkowymi; działka stanowiąca drogę wewnętrzną nigdy nie mogłaby być zabudowana.
Zaskarżoną decyzją z 5 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Wyjaśniło podstawy prawne ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem (art. 98a ust. 1, art. 146 ust. 1a u.g.n.) oraz przedstawiło stan faktyczny sprawy wskazując istotne jego okoliczności takie jak: zatwierdzenie podziału nieruchomości (działki nr [...]o powierzchni 1,1689 ha) decyzją z 18 listopada 2022 r. na działki nr [...]o pow. 0.2528 ha, nr [...] o pow. 0.1232 ha, nr [...] o pow.0.1417 ha, nr [...] o pow. 0.1163 ha i nr [...] o pow. 0.5349 ha, co nastąpiło na wniosek W. i K. T.; przeznaczenie trzech wydzielonych działek nr [...], [...] i [...] pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne jako wykonanie decyzji o warunkach zabudowy z 5 lipca 2022 r. Nadto Kolegium zaakcentowało, że warunkiem podziału było, aby przy zbywaniu działek nr [...], nr [...] i nr [...] nieposiadających dostępu do drogi publicznej, taki dostęp został zapewniony.
Dokonując oceny operatu szacunkowego Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z 30 maja 2024 r. wycenił prawo własności nieruchomości gruntowej, tj. działek nr [...]o pow. 0.2528 ha, nr [...] o pow. 0.1232 ha, nr [...] o pow.0.1417 ha, nr [...] o pow. 0.1163 ha stanowiących własność K. T. i W. T. - przed podziałem i po podziale. Procedurą podziału objęto powierzchnię 1,1689 ha, jednak przedmiotem wyceny nie była działka nr [...] o pow. 0,5349 ha – zgodnie z art. 92 ust. 1 u.g.n., gdyż pozostała w użytkowaniu rolnym. A zatem powierzchnia objęta procedurą podziału wyłącznie dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu wyniosła 0,6340 ha (po odjęciu od całej powierzchni dzielonej wynoszącej 1,1689 ha – powierzchni działki nr [...] wynoszącej 0,5349 ha).
Zdaniem Kolegium z operatu szacunkowego wynika, że wartość nieruchomości położonej w Łomży w obrębie ul. [...] oznaczonej nr [...]przed jej podziałem wynosi 1 055 078 zł, po podziale zaś 1 031 501 zł, co daje wzrost wartości nieruchomości o 2,29 % (1055078 - 1031501) : 1031501 x 100% = 2,29 %).
W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzono zgodnie z przepisami art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Kolegium uznało, że operat szacunkowy jest wiarygodny i kompletny, nie narusza przepisów, jest czytelny a ustalona wartość nieruchomości zarówno przed podziałem jak i po podziale została udowodniona i w konsekwencji zaproponowana wysokość opłaty ustalona prawidłowo. Operat może stanowić, zgodnie z art. 80 k.p.a., dowód w sprawie.
Odnosząc się do zarzutu o nieuzasadnionej wycenie działki nr [...]jako całości, choć nie była ona w całości objęta decyzją o warunkach zabudowy, Kolegium wskazało że działka ta w całości stanowi drogę dojazdową, a zatem nie mogła być wyceniana w sposób określony w art. 92 ust. 1 u.g.n. Nie podzieliło również pozostałych zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, zwłaszcza że i rzeczoznawca w piśmie z 27 lutego 2025 r. wskazał, że po zapoznaniu się z nimi operat podtrzymuje w całości. Końcowo Kolegium wskazało, że Rada Miejska w Łomży w uchwale nr 112/XXI/07 z dnia 30 października 2007 r. określiła, że stawka procentowa opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości wynosi 30 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką nieruchomość ma po podziale. 30 % kwoty wzrostu wartości wynoszącej 23 577 zł stanowi 7 073,10 zł. Kwota ta odpowiada kwocie ustalonej w decyzji organu pierwszej instancji.
Skargę do sądu administracyjnego wniósł W. T. Zarzucił naruszenie:
1) art. 98a u.g.n. przez ustalenie opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w sposób wadliwy, co oznacza wyliczenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału w oparciu o operat szacunkowy zawierający merytoryczne błędy;
2) art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności oraz stanu faktycznego sprawy, uznanie sporządzonego błędnie operatu szacunkowego za podstawowy dowód w sprawie, a także uchylenie się od rzetelnej oceny operatu szacunkowego.
Skarżący wskazał, że kwestionuje decyzję w części dotyczącej obciążenia go opłatą adiacencką, gdyż drugi adresat swoją część tej opłaty już uiścił.
Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że kwestionuje wycenę działki nr [...]po podziale i podtrzymuje zarzuty skierowane do operatu szacunkowego. W szczególności nie zgadza się z zastosowaniem do wyceny tej działki cen, cech oraz metodyki osiąganych przez działki budowlane. Do wyceny działki nr [...]po podziale (pod drogę wewnętrzną) zastosowano dokładnie takie same cechy rynkowe oraz ich wagi, jak do działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Doprowadziło to do absurdalnego wyniku, że działka drogowa nr [...]otrzymała wyższą sumę współczynników korygujących (0,929) aniżeli działka pod zabudowę jednorodzinną nr [...] (0,918). Wycena dała ten efekt, że wartość drogi wewnętrznej dojazdowej nr [...]stanowi 38% wartości całej działki po podziale (vide: s. 16 operatu, gdzie wartość działki nr [...]określono na kwotę 402.938 zł, zaś sumę wszystkich działek jako 1.055.078 zł). Skarżący kwestionuje (do czego nie potrzeba wiadomości specjalnych), że rzeczoznawca majątkowy określając wartość powstałej w wyniku podziału działki nr [...]o powierzchni 0,25285 ha uznał, że jej wartość jednostkowa (nawet z zastosowaniem wskaźnika K: 159,39 zł/m2) jest niemal równa ustalonej wartości jednostkowej całej nieruchomości przed podziałem, tj. 162,70 zł/m2, a więc jak dla terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Podstawowym mankamentem znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego jest nieuwzględnienie okoliczności, że jedna z nowo powstałych działek – nr [...]została przeznaczona pod drogę wewnętrzną, co powinno mieć odzwierciedlenie przy wycenie z uwagi na to, że fakt ten niewątpliwie wpływa na jej wartość. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że działka nr [...] przeznaczona pod drogę wewnętrzną, stanowiąca element infrastruktury technicznej, wyłączona jest z możliwości zabudowy. W konsekwencji cena nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod inne budownictwo, takie jak: mieszkaniowe, przemysłowe lub usługowe i jest od nich niższa. Ustalenie wartości nieruchomości w części przeznaczonej na drogę na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane, jak uczynił to w realiach rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca majątkowy, prowadzi do zawyżenia wartości tej nieruchomości i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Nie uwzględnia bowiem realnej ceny jaką może ona osiągnąć przy sprzedaży. Taki sposób wyceny odbiega znacząco od analizy rynku (pkt 7.5. operatu szacunkowego), w której rzeczoznawca skonstatował, że najczęściej działki budowlane sprzedawane są wraz udziałem we współwłasności w drodze wewnętrznej, zaś deklarowana cena za udział w drodze jest przypadkowa i nie stwierdzono zależności pomiędzy ceną udziału a jej cechami oraz że wartość drogi dojazdowej zawarta jest w cenie nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, do której droga wewnętrzna stanowi niezbędny dojazd. Dokonana wycena działki nr [...]przeznaczonej pod drogę wewnętrzną przeczy całkowicie wynikom analizy rynku. Zakłada bowiem, że sprzedawca działki gruntu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną dodatkowo "zarobi" na sprzedaży udziału w drodze wewnętrznej, podczas gdy z analizy rynku ustalono, że strony transakcji nieruchomościami podobnymi już w cenie właściwego gruntu uwzględniały cenę dojazdu. Jeżeli określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust. 1 rozporządzenia), to wycena nieruchomości (tu: drogi wewnętrznej nr [...]) powinna być zbieżna z wynikami analizy rynku, nie zaś całkowicie od niej odbiegać, ponieważ tak określona wartość nie spełnia kryteriów wartości rynkowej. Przy sporządzaniu nowego operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy powinien określić wartość nieruchomości (zwłaszcza działki nr [...]), tak, jak wyceniają to uczestnicy rynku łomżyńskiego na rynku nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Analiza spornego operatu szacunkowego prowadzi zatem do wniosku, że w obrocie występowały transakcje sprzedaży działek stanowiących drogę wewnętrzną, ale ich wartość była znikoma i przypadkowa. Nie było zatem podstaw do zastosowania w sprawie § 49 ust. 4 w związku z ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, bowiem odpowiednie stosowanie zasad wyceny uregulowanych w ust. 4 w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tego tytułu oznacza, że powinno uwzględniać odmienność tej instytucji. Jednym z podstawowych elementów prawidłowo sporządzonej wyceny nieruchomości jest odpowiednia kalkulacja i brak zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Wobec tego w pierwszej kolejności w operacie należy uwzględnić, zgodnie z § 49 ust. 4 rozporządzenia, taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Tylko i wyłącznie brak transakcji takimi nieruchomościami lub ich niewystarczająca ilość pozwalająca na prawidłową wycenę daje podstawy do przeprowadzenia wyceny w oparciu o pozostałe kryteria wynikające z § 49 pkt 1 -4 rozporządzenia. Koniecznym również staje się podkreślenie, że przepis § 49 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia dopuszcza przyjęcie wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod drogę jako wartość gruntów z których tę działkę wydzielono jedynie wówczas, gdy przeznaczenie nieruchomości w wyniku podziału powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Natomiast nie ulega wątpliwości, że cena nieruchomości przeznaczonych pod działki drogowe, w tym wypadku drogę wewnętrzną, odbiega z reguły znacznie od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i jest od nich niższa (tak wynika z analizy rynku). Wobec tego, gdy w wyniku podziału nieruchomości dochodzi do wydzielenia działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, to w większości sytuacji wiąże się to ze spadkiem jej wartości w stosunku do pierwotnego przeznaczenia, różnica w stosunku do zarówno wartości działki przed podziałem i sąsiednich działek budowlanych nie pozwala na przyjęcie tożsamej wartości jednostkowej działki. Powyższe prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że działka pod drogę wewnętrzną powinna być wyceniona według odrębnych zasad, gdyż ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane prowadziłoby do zawyżenia wartości tej nieruchomości (por. wyroki: NSA z 14 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1852/17).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja ustalająca opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Decyzję wydano na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.), dalej: u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Z powyższej regulacji wynika wprost, że aby ustalić opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem, należy wykazać, iż wzrost ten jest bezpośrednim wynikiem właśnie podziału nieruchomości a nie innych okoliczności. Przy czym wzrost wartości nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony. Nadto, ustalić opłatę adiacencką można tylko, gdy spełnione są warunki formalne, tj. postępowanie zostało wszczęte w okresie trzyletnim wskazanym w ww. przepisie, a w dacie ostateczności decyzji podziałowej obowiązywała uchwała ustalająca stawkę procentową tej opłaty. Te okoliczności organy zbadały, a ich ustalenia nie naruszają przepisów prawa, co wynika z akt sprawy.
Udowodnienie wzrostu wartości nieruchomości następuje na podstawie dowodu o charakterze specjalistycznym, jakim jest operat szacunkowy. Operat ten stanowi rodzaj dowodu z opinii biegłego, gdyż jest oparty na wiadomościach specjalnych (art. 84 k.p.a.). W przypadku opłaty adiacenckiej, jej ustalenie następuje po uzyskaniu operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). A zatem dowód z operatu szacunkowego jest wyłącznym dowodem na wzrost wartości nieruchomości.
Specjalistyczny charakter dowodu z operatu szacunkowego nie zwalnia organu od jego oceny, bowiem nawet taki dowód podlega swobodnej ocenie na podstawie art. 80 k.p.a. Biegły rzeczoznawca nie dysponuje dowolnością w określaniu wartości nieruchomości, ale powinien mieć na uwadze regulacje prawne normujące zasady oraz wytyczne w zakresie wyceny nieruchomości, które to regulacje i zasady wynikają z u.g.n. oraz rozporządzenia w sprawie wyceny. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, w którym dowód z operatu szacunkowego jest dowodem wiodącym, nie ma prawa wkraczać w specjalistyczną wiedzę rzeczoznawcy majątkowego. Nie może jednak odstąpić o oceny operatu pod względem jego zgodności z przepisami u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny, a także od oceny z punktu widzenia logiczności, spójności, kompletności i uwzględnienia wszystkich okoliczności, które muszą być wzięte pod uwagę przy wycenie, a są kontrolowalne przez organ.
W ocenie sądu w sprawie niniejszej kontrola operatu przeprowadzona przez organ była nieprawidłowa. Zaakceptowano operat i jego ustalenie o wzroście wartości nieruchomości, mimo że dokonano wyceny z pominięciem warunków, w jakich doszło do wydzielenia wycenianych działek. A są to warunki prawne, wynikające z u.g.n., których zachowanie podlegało kontroli organu, gdyż nie wkraczało w wiadomości specjalne biegłego.
Zasady dokonywania podziałów nieruchomości reguluje art. 94 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zdaniem sądu, w kontekście regulacji art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. i tego, że przedmiotem postępowania było ustalenie opłaty adiacenckiej na skutek wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału - kluczowe w sprawie znaczenie miał zakres decyzji o warunkach zabudowy z 5 lipca 2022 r. oraz późniejszej decyzji podziałowej z 18 listopada 2022 r. Obszar objęty decyzją o warunkach zabudowy nie stanowił bowiem "jeden do jednego" obszaru, który był objęty późniejszą decyzją podziałową. Nie istniała w sprawie tożsamość obszaru, dla którego ustalono warunki zabudowy i obszaru, który powstał na skutek decyzji podziałowej i którego wzrost wartości biegły ustalił.
Decyzją z 5 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Łomża ustalił skarżącemu warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną. Istotny jest tu wyraźny zapis decyzji, że obejmuje ona tylko część działki nr [...]przy ulicy [...] w Łomży (część ta została zaznaczona na załączniku graficznym do decyzji, nadesłanym na wezwanie sądu, k. 39). Z decyzji wynika, że obsługa komunikacyjna będzie odbywała się projektowanym zjazdem publicznym z ul. [...] (działka nr [...]) przez wydzieloną drogę wewnętrzną na warunkach zarządcy drogi.
Z kolei decyzją z 18 listopada 2022 r., wydana na wniosek skarżącego i jego byłej żony, o podział działki nr [...], zatwierdzono podział nieruchomości o powierzchni 1,1689 ha. W wyniku podziału powstały działki nr: [...](o pow. 0,2528 ha), [...] (o pow. 0,1232 ha), [...] (o pow. 0,1417 ha), [...] (o pow. 0,1163 ha) i [...] (o pow. 0,5349 ha). Warunkiem podziału było, aby przy zbywaniu działek nr [...], [...] i [...], nieposiadających dostępu do drogi publicznej, taki dostęp został zapewniony. Podkreślenia wymaga, że występując z wnioskiem o podział działki nr [...]skarżący wskazał, że celem podziału jest wydzielenie działek gruntu pod zabudowę jednorodzinną, zgodnie z warunkami zabudowy z 5 lipca 2022 r.
Porównanie treści decyzji i treści załączników graficznych do nich uprawnia do wniosku, że ustaleniem warunków zabudowy objęto precyzyjnie oznaczoną część działki nr [...] odpowiadającą: (-) wydzielonym później działkom nr [...] przeznaczonym w warunkach zabudowy pod trzy budynki mieszkalne jednorodzinne oraz (-) części późniejszej (wydzielonej tą samą decyzją z 18 listopada 2022 r.) działki nr [...], którą przeznaczono pod drogę wewnętrzną. Odnotowania wymaga, że na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy strzałką oznaczony został planowany przebieg obsługi komunikacyjnej inwestycji w postaci trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych - z ulicy [...] (przez wąski fragment objętej tą decyzją działki nr [...]). Natomiast zgodnie z projektem podziału dostęp do drogi publicznej dla ww. działek miał zostać zapewniony przez wydzieloną działkę nr [...], która będzie pełnić funkcję drogi wewnętrznej.
Zestawienie załączników graficznych do warunków zabudowy i do decyzji podziałowej wskazuje też, że choć przebieg przyszłej drogi wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...]nie mógł być odzwierciedlony graficznie w całości na etapie ustalania warunków zabudowy (nie istniał jeszcze prawnie), to w znacznej części droga ta faktycznie istniała wzdłuż działek nr [...] natomiast musiała być w planach na obszarze objętym decyzją o warunkach zabudowy, bowiem bez tego - ustalenie warunków nie byłoby możliwe (nie byłby zapewniony dostęp do drogi publicznej wszystkich działek inwestycyjnych pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne, dla których te warunki zostały wydane).
Problem jednak w tym, że z załączonej do decyzji podziałowej mapy z projektem podziału nieruchomości (k. 10 akt administracyjnych) wynika, że działka nr [...]zapewnia dostęp do drogi publicznej nie tylko (nie wyłącznie) działkom nr [...], [...] i [...] (objętym warunkami zabudowy z 5 lipca 2022 r. jako część działki nr [...]), ale także dalej położonym nieruchomościom o nr: [...]. Na skutek bowiem decyzji podziałowej z 18 listopada 2022 r. powstały nie tylko trzy działki pod budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą i obsługą komunikacyjną, ale powstały te działki, a także działka nr [...] (pod przeznaczenie rolne) i w końcu działka nr [...]stanowiąca obsługę komunikacyjną nie tylko dla ww. trzech działek z ustalonymi warunkami zabudowy decyzją z 5 lipca 2022 r., ale też dla wszystkich innych działek wydzielonych wcześniej w kierunku zachodnim wzdłuż przebiegu działki nr [...](co do niektórych z nich z adnotacji na mapie z projektem podziału nieruchomości wynika, że posiadały już ujawnione w księgach wieczystych służebności przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek położonych dalej wzdłuż drogi wewnętrznej; na mapie tej wskazano, że w KW nr [...] ujawniono ww. służebności dla działek: nr [...] zgodnie z treścią § 3 umowy o ustanowienie służebności gruntowej, nr - [...]– zgodnie z treścią §3 umowy o ustanowienie służebności gruntowej, nr. [...] – zgodnie z treścią § 4 umowy sprzedaży i ustanowienia służebności gruntowej, nr. [...] – zgodnie z treścią § 4 umowy sprzedaży i ustanowienia służebności gruntowej, dz. nr. [...] – zgodnie z treścią § 4 umowy sprzedaży i ustanowienia służebności gruntowej, nr. [...] zgodnie z treścią § 4 umowy sprzedaży i ustanowienia służebności gruntowej, nr. [...] zgodnie z treścią § 4 umowy sprzedaży i ustanowienia służebności gruntowej, nr. [...]– zgodnie z treścią pkt 3 umowy sprzedaży i ustanowienia służebności gruntowej). Służebności te zostały także wpisane w KW nr [...] (m.in. dla nieruchomości nr [...]) założonej w wyniku odłączenia nieruchomości.
Mamy więc do czynienia z sytuacją, w której droga wewnętrzna oznaczona jako działka nr [...]o pow. 0,2528 ha, która powstała w wyniku decyzji podziałowej z 18 listopada 2022 r., służy nie tylko działkom powstałym na skutek podziału działki [...]ww. decyzją podziałową, ale też działkom innym. Tymczasem taki kształt i funkcja służebna tej działki nie wynikała z decyzji o warunkach zabudowy z 5 lipca 2022 r. Sąd też podkreśla, że działka nr [...]na skutek decyzji podziałowej z 18 listopada 2022 r. uzyskała numer, ale nieuprawnione byłoby uznanie, że faktycznie powstała (została wyodrębniona) w całości na skutek tej decyzji. Skoro zaś przedmiotem sprawy niniejszej jest wzrost wartości nieruchomości wywołany jej podziałem, a podział był warunkowany treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - biegły w tej konkretnej sprawie nie mógł objąć wyceną całej działki nr [...], bowiem nie cała jej powierzchnia pozostaje w funkcjonalnym związku z działkami wydzielonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne na podstawie wydanych 5 lipca 2022 r. warunków zabudowy. Innymi słowy, skoro warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. jest wzrost wartości nieruchomości wywołany jej podziałem, a podział musi być zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy (art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n.), to przedmiotem wyceny w takiej sytuacji mogą być tylko takie wydzielone nieruchomości (lub ich części), które były objęte warunkami zabudowy, zwłaszcza gdy pozostają one ze sobą w funkcjonalnym związku przesądzonym warunkami zabudowy. W sprawie niniejszej oznacza to, że skoro to decyzja o warunkach zabudowy z 5 lipca 2022 r. "dyktowała" warunki podziału (art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n.), to można było wycenić tylko ten fragment działki nr [...]stanowiący drogę wewnętrzną, który pozostawał w funkcjonalnym, wskazanym przez warunki zabudowy, związku z działkami wydzielonymi pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Inaczej rzecz ujmując tylko ten fragment drogi wewnętrznej, który powstał w wyniku podziału decyzją z 18 listopada 2022 r. jako służebny wobec nowo wydzielanych działek (czyli który miał im zapewnić obsługę komunikacyjną), mógł być objęty przedmiotem wyceny. Trudno przyjąć, że część drogi wewnętrznej nieobjętej decyzją o warunkach zabudowy określającą warunki podziału nieruchomości, która to część nota bene w tej decyzji nie jest wskazana jako mogąca stanowić obsługę komunikacyjną dla obszaru, dla którego ustala się warunki zabudowy – wpływa na wzrost wartości obszaru objętego tymi warunkami. Z tych powodów operat szacunkowy nie mógł zostać zaakceptowany jako odpowiadający przepisom prawa, a jego pozytywna ocena sformułowana przez organ nie może zostać uznana za nienaruszającą prawa.
Nie w całości podzielić też można zarzuty dotyczące przyjęcia do wyceny działki stanowiącej drogę wewnętrzną - ceny 1 m2 gruntu jak dla nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne.
Zgodnie z art. 98a ust. 1b u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.
Zgodnie z art. 154 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy jest podmiotem uprawnionym do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1); w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2).
W sprawie niniejszej rzeczoznawca dokonał wyceny w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Przyjął do porównań transakcje nieruchomościami podobnymi z lokalizacją zbliżoną do nieruchomości wycenianej z okresu sprzed wydania decyzji podziałowej. Dokonał wyceny prawa własności nieruchomości gruntowej - działek nr [...]o pow. 0,2528 ha, nr [...] o pow. 0,1232 ha, nr [...] o pow. 0,1417 ha, nr [...] o pow. 0,1163 ha - przed podziałem i po podziale. Procedurą podziału objęto powierzchnię 1,1689 ha, jednak przedmiotem wyceny nie była działka nr [...] o pow. 0,5349 ha, gdyż pozostała w użytkowaniu rolnym (art. 92 ust. 1 u.g.n.). Ustalił więc opłatę adiacencką dla całej powierzchni objętej procedurą podziału, tj. dla 0,6340 ha, co – jak wyżej wyjaśniono – należy uznać za błędne, z tym że – wbrew zarzutom skargi - nie naruszył prawa stosując przy wycenie działki nr [...]cechy rynkowe i ich wagi jak dla działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wniosek ten jest uprawniony z uwagi na następujące okoliczności.
Działka nr [...]jest przeznaczona i wykorzystywana jako droga wewnętrzna. Rzeczoznawca ustalił, że w latach 2021-2022 odnotowano znaczną liczbę sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz ze sprzedażą udziału w wewnętrznej drodze dojazdowej, w przypadkach gdy decyzje podziałowe były wydawane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Wśród odnotowanych transakcji jedynie w kilku przypadkach w cenie nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę zadeklarowana była cena udziału w drodze. Cena ta wahała się jako 700, 1000 zł, 2000 zł lub 5000 zł, z tym że biegły nie stwierdził jej zależności od np. lokalizacji, powierzchni, jakości drogi czy innych cech, uznając ceny udziału w drodze za całkowicie przypadkowe. Ich wartość zawarta jest w cenie nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, do której droga wewnętrzna stanowi niezbędny dojazd. Rzeczoznawca zwrócił także uwagę, że w nielicznych przypadkach sprzedaży wyłącznie nieruchomości przeznaczonej pod drogę, jej cena kształtowała się na poziomie cen gruntu, z którego została wydzielona lub na poziomie cen gruntów po przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Uwzględniając powyższe, z uwagi na sposób wykorzystania działki, powołał się na § 49 rozporządzenia.
Zgodnie z § 49 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne, przepisy ust. 1-4 §49 stosuje się odpowiednio. Z powyższego wynika, że nie ma precyzyjnych regulacji określających sposób wyceny nieruchomości, które na skutek podziału na wniosek właściciela i po uzyskaniu przez niego decyzji o warunkach zabudowy – stają się drogami wewnętrznymi obsługującymi wydzielone nieruchomości. Do przypadków tych stosuje się odpowiednio ust. 1-4 § 49 rozporządzenia. W ocenie sądu kluczowe znaczenie w sprawie niniejszej ma ust. 4 tego przepisu, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w pierwszej kolejności należy poszukiwać cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a jeśli ich nie ma lub są niemiarodajne – wartość rynkową określić przyjmując przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych.
Jak wskazał biegły na s. 10 operatu "W nielicznych przypadkach sprzedaży wyłącznie nieruchomości przeznaczonych pod drogę, jej cena kształtowała się na poziomie cen gruntu, z którego została wydzielona lub na poziomie cen gruntów po przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych". Jednak nie wykazał co to znaczy "nieliczne przypadki nieruchomości przeznaczonych pod drogę", tj. nie wskazał o jaką liczbę chodzi i jaki był stosunek ceny za 1 m2 działki drogowej do ceny 1 m2 działki przylegającej. W tym zakresie ponowna wycena powinna być bardziej miarodajna. Biegły powinien wykazać, że nie mógł posłużyć się "nielicznymi transakcjami nieruchomościami drogowymi", tzn. wskazać z jakich powodów (czy było ich za mało, czy chodziło o nieruchomości niepodobne do wycenianej, czy z innych powodów). Prawidłowy jest natomiast wniosek rzeczoznawcy – że ustalenie braku transakcji nieruchomościami drogowymi uprawnia do wyceny według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, co w sprawie niniejszej oznacza grunty przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.
Niezrozumiały jest zarzut sformułowany w odwołaniu, że "pozostała część działki nr [...]nie została objęta decyzją o warunkach zabudowy, zatem powinna zostać objęta dyspozycją art. 92 ust. 1 u.g.n.". Zdaniem sądu przepis art. 92 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym przepisów rozdziału "Podziały nieruchomości", w którym uregulowano również zasady ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha – nie ma w sprawie zastosowania. Część działki nr [...]nieobjęta decyzją o warunkach zabudowy z 5 lipca 2022 r. pozostaje poza możliwością wyceny w sprawie niniejszej, a powody tego stanowiska wyżej wyjaśniono.
Dodać też należy, że przeznaczenie drogowe działki nie oznacza, że nie nadaje się ona do zagospodarowania. Oznacza tylko tyle, że nie nadaje się do zabudowy, ale nie zagospodarowania. Działka drogowa wewnętrzna jest działką posiadającą własne, samodzielne przeznaczenie.
Ponownie rozpoznając sprawę i dopuszczając dowód z operatu szacunkowego (jego uzupełnienia) zadbają organy o zastosowanie się do oceny prawnej sądu sformułowanej w niniejszej sprawie (art. 153 p.p.s.a.). Rzeczoznawca będzie się musiał wypowiedzieć, jaka część działki nr [...](jaka jej powierzchnia) pozostaje funkcjonalnie związana z działkami nr [...], [...] i [...] powstałymi w wyniku podziału decyzją z 18 listopada 2022 r. (skarżący oszacował, że jest to około 857 m2), a następnie dokonanie wyceny tej części działki i oceny czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Dopiero po przeprowadzeniu tych ustaleń organy powinny przystąpić do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Jeśli w sprawie powstaną ponownie wątpliwości, rzeczoznawca powinien się do nich odnieść wyczerpująco. Wyjaśnienia przedłożone w piśmie z 27 lutego 2025 r. nie spełniają tej cechy.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie wystąpiły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. Dlatego sąd orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty te składają się wpis od skargi 142 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 900 zł i opłata skarbowa 17 zł.