II SA/Bk 608/25

II SA/Bk 608/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 737
art. 66 ust. pkt 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi B. C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 20 lutego 2025 r. nr NK-II.4131.31.2025.AJ w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska oddala skargę.
Uzasadnienie
Burmistrz Czyżewa w dniu 10 stycznia 2025r. wydał zarządzenie nr 135/25 w sprawie odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w Czyżewie z zajmowanego stanowiska. W podstawie prawnej wydanego zarządzenia wskazano art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 1465, dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 737 ze zm., dalej w skrócie: "P.o.").
Zaskarżonym do tut. Sądu rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 lutego 2025r. nr NK-11.4131.31.2025.AJ Wojewoda Podlaski stwierdził nieważność ww. zarządzenia wskazując, że zostało ono podjęte z istotnym naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe oraz ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP poprzez niedołączenie do przedmiotowego zarządzenia uzasadnienia. Jak wyjaśnił dalej organ nadzoru organ prowadzący może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. ale jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Wydając zarządzenie w tej sprawie organ dokonuje zatem oceny czy w danej sprawie ww. przesłanki zostały spełnione, przy czym - jak podkreślił Wojewoda - ocena ta nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Akt odwołujący dyrektora szkoły powinien więc zawierać uzasadnienie, w którym ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. W uzasadnieniu zarządzenia odwołującym nauczyciela ze stanowiska dyrektora muszą zatem zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości, powinno być umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i wyjaśnione dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Tymczasem kwestionowane zarządzenie w ogóle nie zawiera uzasadnienia. W ocenie organu nadzoru wymóg uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP. Również z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że akt odwołujący dyrektora szkoły powinien być odpowiednio uzasadniony, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu.
Wojewoda Podlaski zaznaczył, że w toku postępowania nadzorczego Burmistrz Czyżewa wyjaśnił wprawdzie, że przedstawił byłemu dyrektorowi ustne uzasadnienie zarządzenia jak i przyczyny takiej decyzji, a w dniu 5 lutego 2025 r. przedstawił pisemne uzasadnienie przedmiotowego zarządzenia organowi nadzoru, jednakże powyższe czynności nie realizują nałożonego na organy władzy publicznej obowiązku uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Dokonując z kolei analizy treści dokumentów zgromadzonych w toku postępowania nadzorczego, w tym pisma Burmistrza z dnia 5 lutego 2025 r., Wojewoda stwierdził, że wskazane okoliczności nie pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania R. S. ze stanowiska dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. W piśmie tym wskazano szereg przesłanek (będących zaleceniami z protokołu pokontrolnego Podlaskiego Kuratorium Oświaty), które w ocenie Burmistrza Czyżewa uzasadniały zastosowanie omawianego przepisu. Znalazły się tam uwagi dotyczące zaniedbań w organizacji pracy szkoły, braków w dokumentacji, niewystarczającego wyposażenia łazienki szkolnej, a także niedostatecznego uzupełniania dziennika elektronicznego przez nauczycieli. Dodatkowo wskazano na wnioski z kontroli przeprowadzonej przez organ prowadzący, w protokole której wykazano na "liczne błędy w przedstawionych dokumentach, powoływanie się na nieaktualne ustawy lub zapisy odnoszące się do stanowisk nieutworzonych w szkole, błędy w sporządzonych deklaracjach na PFRON w 2024 r. i szereg nieprawidłowości w wypłatach wynagrodzenia za przepracowane przez nauczycieli godziny ponadwymiarowe". Burmistrz wskazał też na wykonywanie przez jednego z pracowników Szkoły pracy bez zawartej umowy, zarzuca dyrektorowi szkoły również "pokątne tworzenie niezgodnych z prawem dokumentów pracowniczych w dniu kontroli i nakłanianie pracowników szkoły do ich podpisywania".
Dokonując analizy wskazanych zarzutów organ nadzoru doszedł do wniosku, że nie można ich uznać za przypadki "szczególnie uzasadnione", o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Wyjaśnił, że pojęcie "przypadku szczególnie uzasadnionego" nie dotyczy każdego naruszenia prawa, ale działania albo zaniechania, które mają charakter wyjątkowy, nadzwyczajny i nagły, a dodatkowo stanowią naruszenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków przez dyrektora szkoły. Stwierdzone uchybienia natomiast powodują destabilizację realizacji funkcji szkoły, co wymaga natychmiastowego zaprzestania wykonywania stanowiska przez tą osobę, ponieważ dalsze piastowanie przez nią posady godziłoby w interes szkoły. Obowiązkiem organu, który podjął decyzję o odwołaniu dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy jest wykazanie, iż zaistniałe nieprawidłowości paraliżują funkcjonowanie szkoły, jednocześnie uniemożliwiając pełnienie obowiązków osobie sprawującej funkcję dyrektora, czego konsekwencją musi być jej odwołanie w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia.
Reasumując organ nadzoru stwierdził, że wskazane w kontrolowanym zarządzeniu nieprawidłowości w działaniach dyrektora nie stanowiły "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Nie stanowi takiej podstawy samo niewłaściwe lub nie do końca właściwe wywiązywanie się z powierzonych obowiązków, czy kumulacja uchybień, które nie należały do uchybień o dużym ciężarze gatunkowym. Tego rodzaju błędy, czy omyłki, jakkolwiek ewidentne, nie mogą jednak, zdaniem Wojewody, stanowić podstawy do uznania, że mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem uniemożliwiającym pozostawanie na stanowisku dyrektora szkoły. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że podejrzenie, że Dyrektor w dniu kontroli tworzył niezgodne z prawem dokumenty i nakłaniał pracowników do ich podpisywania powinno być wykazane we właściwym trybie uregulowanym w k.p.k. i tego trybu nie może zastąpić postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o.
Skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł do tut. Sądu Administracyjnego Burmistrz Czyżewa zarzucając mu naruszenie:
1. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenie Burmistrza Czyżewa z dnia 10 stycznia 2025 r. w sprawie odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...]w Czyżewie z zajmowanego stanowiska jest sprzeczne z prawem;
2. art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. poprzez przyjęcie, że z naruszeniem tego przepisu, jako istotnym naruszeniem prawa, podjęte zostało zarządzenie Burmistrza Czyżewa z dnia 10 stycznia 2025 r.
Wskazując na powyższe zarzuty Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w grudniu 2024 roku w Szkole Podstawowej w Czyżewie zostały przeprowadzone dwie kontrole. Pierwsza kontrola została przeprowadzona przez Podlaskie Kuratorium Oświaty w dniach 5-6 grudnia 2024 r., po zakończeniu której przedstawiło protokół pokontrolny zawierający 17 konkretnych zaleceń. Druga kontrola została przeprowadzona przez organ prowadzący - Gminę Czyżew w dniach 20-31 grudnia 2024 r. aby zweryfikować sposób zarządzania szkołą, która wykazała wiele nieprawidłowości, a protokół pokontrolny wykazał 12 zaleceń. W wyniku dwóch kontroli wykazano łącznie 29 nieprawidłowości, a dyrektor otrzymał 29 zaleceń pokontrolnych. Zauważyć należy na marginesie, iż R. S. podpisał protokoły z obu kontroli bez zastrzeżeń. Ponadto w dniu 9 stycznia 2025 r. Podlaskie Kuratorium Oświaty wystosowało pismo do Urzędu Miejskiego w Czyżewie podsumowujące przeprowadzoną kontrolę oraz zawierające wskazanie do odwołania R. S. z funkcji Dyrektora.
Poza ustaleniami wynikającymi z kontroli, organ prowadzący powziął informację o fakcie wykonywania przez pracownika Szkoły pracy bez zawartej na piśmie umowy o pracę. Skarżący wskazał też, że już po odwołaniu dyrektora w szkole ujawnione zostało zarządzenie nr 1/125 z dnia 14 stycznia 2025 r., tj. 4 dni po odwołaniu dyrektora, które zostało wydane i podpisane przez niego, co wypełnia znamiona przestępstwa z art. 270 § 1 k.k. fałszerstwa materialnego, w ramach którego były dyrektor tym razem wydaje dokument z datą późniejszą, nota bene już nawet po swoim odwołaniu. Końcowo Burmistrz wskazał, że fakt, iż zarządzenie nr 135/25 z dnia 10 stycznia 2025r. w swoim tekście nie posiada wyodrębnionej pozycji zatytułowanej uzasadnienie nie oznacza literalnego braku uzasadnienia podjęcia takiej decyzji przez Burmistrza Czyżewa. Organ prowadzący odwołał bowiem dyrektora zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.o. i przy zachowaniu odpowiedniej przewidzianej przez prawo procedury włącznie z pozyskaniem pozytywnej opinii Podlaskiego Kuratora Oświaty do odwołania. Tego samego dnia bowiem w trakcie rozmowy dotyczącej kontroli przeprowadzonej w szkole Burmistrz Czyżewa przedstawił byłemu dyrektorowi ustne uzasadnienie zarządzenia jak i przyczyny takiej decyzji. Jednostka prowadząca dodatkowo za uzasadnienie zarządzenia potraktowała protokoły kontroli przeprowadzonej przez Podlaskie Kuratorium Oświaty w dniach 5-6 grudnia 2024r. oraz przez Gminę Czyżew w dniach 20-31 grudnia 2024 r., pismo Podlaskiego Kuratora Oświaty zawierające zalecenia pokontrolne wydane w trybie nadzoru pedagogicznego rekomendujące wszczęcie procedury odwołania dyrektora ze stanowiska, pozytywną opinię Podlaskiego Kuratora Oświaty w sprawie odwołania R. S. z funkcji oraz kopie oświadczeń pracowników szkoły dotyczące otrzymania zakresów ich obowiązków wraz z kopiami tych zakresów. Ponadto Burmistrz Czyżewa w 5 lutego 2025r. przesłał Wojewodzie Podlaskiemu uzasadnienie podjętego zarządzenia.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
W toku postępowania pełnomocnik Skarżącego złożył też pismo z dnia 20 sierpnia 2025r. wnosząc o dopuszczenie dowodu z ugody zawartej między Szkołą Podstawową w Czyżewie oraz R. S., protokołu rozprawy oraz postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie z dnia 10 lipca 2025 r. przed Sądem Rejonowym w Łomży IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt [...], które uprawomocniło się 18 lipca 2025 r., ugoda zaś została w całości wykonana, na okoliczność zawarcia przez strony w sprawie [...] Sądu Rejonowego w Łomży ugody, która w całości wyczerpała wszelkie roszczenia R. S. wynikające z powyższej sprawy.
Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025r. Sąd dopuścił dowód z dokumentów dołączonych do pisma strony skarżącej z dnia 20 sierpnia 2025r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot kontroli sądu w sprawie niniejszej stanowiło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego o stwierdzeniu nieważność zarządzenia Burmistrza Czyżewa z dnia 10 stycznia 2025r. w sprawie odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...]w Czyżewie z zajmowanego stanowiska. W ocenie organu nadzoru zarządzenie Burmistrza wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z przywołanym w rozstrzygnięciu nadzorczym - art. 91 ust. 1 u.s.g. zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. Jakkolwiek zawarta w tym przepisie przesłanka sprzeczności z prawem, warunkująca sankcję nieważności jest pojęciem nieostrym, to w orzecznictwie o doktrynie jednolicie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru, działający na podstawie ww. przepisów u.s.g., może mieć miejsce wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
W tym miejscu podkreślenia też wymaga, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały (zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia), a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego zarządzenia. Przy czym oceny tej dokonać należy uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego podejmowania.
Podstawę prawną zarządzenia Burmistrza Czyżewa, którego nieważność została stwierdzona przez Wojewodę Podlaskiego, stanowił art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zgodnie z art. 66 ust. 2 tej ustawy opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1.
W niniejszej sprawie ustalić zatem należało, czy działania Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...]w Czyżewie uzasadniały jego odwołanie jako "szczególnie uzasadniony przypadek", a w konsekwencji, czy Burmistrz Czyżewa prawidłowo zastosował procedurę określoną w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. W ocenie organu nadzoru wskazane w zaskarżonym zarządzeniu nieprawidłowości w działaniu Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...]w Czyżewie nie stanowiły "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 66 ust.1 pkt 2 P.o., a fakt, że wydane zarządzenie nie zawierało też żadnego uzasadniania, stanowiło uzasadnioną podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Z takim stanowiskiem organu nadzoru należy się zgodzić.
Nawiązując do przytoczonego wyżej art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. organ ma możliwość (ale nie obowiązek) odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, jeżeli zostały spełnione łącznie dwie przesłanki: zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione, a kurator oświaty wyraził pozytywną opinię w kwestii odwołania. Podjęcie każdego z rozstrzygnięć wynika wyłącznie z woli organu, jednakże nie ulega wątpliwości, że każde wymaga uzasadnienia. Przepis ten daje możliwość odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, o ile w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki. Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, to jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Należy w nim przekonująco umotywować na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i wskazać dlaczego organ w okolicznościach danej sprawy skorzystał z przyznanych mu kompetencji (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 11 maja 2012r., sygn. akt I OSK 1972/11, CBOSA).
Poza sporem pozostaje fakt, że pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym. Przypadki szczególnie uzasadnione w orzecznictwie sądów administracyjnych są wąsko ujmowane - jako sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 690/20, dostępny w CBOSA). Odsunięcie takiej osoby wymaga również sytuacja, w której jej zachowanie ma miejsce w życiu prywatnym, poza miejscem pracy gdy dochodzi do zachowań jednoznacznie nagannych (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 marca 2015r., sygn. akt II SA/Bk 1179/14, dostępny w CBOSA). Przypadki szczególnie uzasadnione, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., to nie są sytuacje, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego mają charakter szczególny, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację szkoły pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym, a jedyną możliwością zapobiegnięcia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora placówki w trakcie roku szkolnego (wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1047/18, dostępny w CBOSA). Nie jest przy tym wymagana negatywna ocena ze strony podmiotów uprawnionych do oceny pracy dydaktycznej i organizatorskiej dyrektora szkoły. Wystarczającym jest fakt, że mają miejsce zachowania destabilizujące realizację przez szkołę jej fundamentalnych funkcji (wyrok NSA z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1009/19, podobnie wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 690/17, dostępne w CBOSA). Przywołany tryb nie dotyczy jednak negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela, gdyż te okoliczności zostały unormowane w innym przepisie, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy.
Uwzględniając przywołane rozważania nie ulega wątpliwości, że aby dokonać oceny, czy w danym przypadku wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. niezbędnym jest zapoznanie się z argumentacją organu, wskazującą na to, jakie to "przypadki szczególnie uzasadnione" w danej sprawie spowodowały zastosowanie przez organ wyjątkowej instytucji przewidzianej w tym przepisie. Zarówno bowiem ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu o odwołaniu, zaś ów wywód i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu (tak też NSA w wyroku z 8 stycznia 2013r. I OSK 2597/12, CBOSA).
Sąd podziela stanowisko, utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wymóg uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (tak: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. I OSK 1664/12, wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 314/11, CBOSA). Powyższe stanowisko należy w pełni odnieść do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, ma ono bowiem materialnie jednakową treść, jak akt o odwołaniu dyrektora szkoły. Uzasadnienie aktu jest jego niezbędnym elementem w szczególności gdy dochodzi do odwołania, tak jak w niniejszej sprawie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Tak, jako zostało to już wyżej zaakcentowane, to, jakie zdarzenia organ uznał za przypadki szczególnie uzasadnione w myśl art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. W uzasadnieniu aktu odwołującego nauczyciela z zajmowanego stanowiska kierowniczego organ powinien dokładnie i szczegółowo przedstawić i ocenić okoliczności uzasadniające odwołanie, czy to o charakterze obiektywnym, czy też wynikające z zaniedbań nauczyciela (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 1972/11, Lex nr 1166066). Należy przy tym wskazać, że skutki prawne wywołuje zarządzenie, a nie późniejsze pisma wyjaśniające, czy też odpowiedź na skargę (tak m.in. WSA w Krakowie w wyroku z 11 października 2018 r., III SA/Kr 403/18, Lex nr 2573103).
Obowiązek sporządzenia uzasadnienia zarządzenia wydanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy pociąga też za sobą obowiązek jego doręczenia dyrektorowi szkoły łącznie z zarządzeniem. Należy bowiem pamiętać, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora jest to akt władczy o charakterze personalnym z zakresu administracji publicznej i adresatowi takiego aktu, przysługuje prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Uzasadnienie pełni funkcję nie tylko informacyjną, ale i kontrolną. Jest konieczne do ustalenia, jakie były konkretnie podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia i aby możliwe było dokonanie kontroli tego rozumowania. Jednocześnie uchybienie w tym przedmiocie nie może zostać zakwalifikowane jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., ponieważ to z uzasadnienia zarządzenia powinno wynikać, w sposób niebudzący wątpliwości, spełnienie przesłanek do wydania władczego aktu z zakresu administracji publicznej o odwołaniu dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym.
Z tego powodu to w akcie odwołującym nauczyciela ze stanowiska dyrektora należy precyzyjnie wskazać, jakie przyczyny legły u podstaw odwołania wraz z oceną, wykazującą, że jest to przypadek szczególny, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wydane przez Burmistrza Czyżewa zarządzenie z dnia 10 stycznia 2025r. poza wskazaniem podstawy prawnej rozstrzygnięcie, tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, było pozbawione uzasadnienia, co stanowiło jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności tego aktu.
Skarżący w uzasadnieniu skargi wyjaśnił wprawdzie, że w dniu 10 stycznia 2025r. przedstawił byłemu dyrektorowi ustne uzasadnienie zarządzenia, jak i przyczyny takiej decyzji, natomiast w dniu 5 lutego 2025r. przedstawił pisemne uzasadnienie przedmiotowego zarządzenia organowi nadzoru, na jego prośbę, tym niemniej żadne z ww. pism nie realizuje nałożonego na organy władzy publicznej obowiązku uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Uzasadnieniem taki nie może być zatem ani pismo Burmistrza Czyżewa z dnia 5 lutego 2025r. skierowane do organu nadzoru, a tym bardziej skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność wydanego zarządzenia. Zwrócić należy uwagę, że skarga jest aktem odrębnym niż zakwestionowane zarządzenie. Jest to pismo skierowane do sądu i nie stanowi uzupełnienia zakwestionowanego zarządzenia ani nie jest środkiem służącym wyjaśnieniu motywów podjętego zarządzenia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu. W związku z tym nie może zastępować uzasadnienia w tym znaczeniu, że rozważania zawarte w skardze organu na rozstrzygnięcie nadzorcze nie mogą zostać potraktowane jako element uzasadnienia wydanego zarządzenia i poddane kontroli sądu, zwłaszcza – co zostało już zaakcentowane wyżej - że prawidłowość uzasadnienia zarządzenia w przedmiocie odwołania dyrektora ze stanowiska kierowniczego w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. ma doniosłe znaczenie dla oceny tego aktu, gdyż w przeciwnym razie wymykałby się on spod jakiejkolwiek kontroli. Stąd na aprobatę zasługuje konkluzja organu nadzoru, że zarządzenie o odwołaniu dyrektora ze skutkiem natychmiastowym nie zawierało uzasadnienia, a jego brak uniemożliwiał skontrolowanie tego aktu w aspekcie wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Sąd podziela też stanowisko organu nadzoru, że treść dokumentów zgromadzonych w toku postępowania nadzorczego, zwłaszcza pisma Burmistrza z dnia 5 lutego 2025r. nie pozwala na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający konieczność odwołania R. S. ze stanowiska dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. W ocenie Sądu nie można w okolicznościach sprawy przyjąć, że waga i znaczenie postawionych dyrektorowi zarzutów mogły uzasadniać konieczność natychmiastowego odsunięcia go ze stanowiska, bowiem wskazane naruszenia nie mogły zagrozić funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez tę placówkę funkcji dydaktycznej, wychowawczej, czy oświatowej. Nie wynika z nich także, by zachowanie skarżącego odbiegało w rażący sposób od wymogów zachowania stawianych nie tylko dyrektorowi szkoły, ale też każdemu człowiekowi. Okoliczności, na które powołuje się Burmistrz Czyżewa nie były zdarzeniami nagłymi, uzasadniającymi natychmiastowe działanie organu, skoro powoływane przez organ nieprawidłowości dotyczą w większości wcześniejszych okresów. Zdaniem Sądu, nawet gdyby zgodzić się z organem, że dyrektor szkoły dopuścił się wszystkich zarzucanych mu uchybień, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Wskazane uchybienia i zastrzeżenia wobec dyrektora wskazują ewidentnie na negatywną ocenę jego pracy i wykonywanych przez niego zadań, a te okoliczności stanowią podstawę do odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo oświatowe, a nie w trybie szczególnie uzasadnionym, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Dlatego też zgodzić się należy z organem nadzoru, że Burmistrz Czyżewa nie wykazał wystąpienia zdarzeń czy też zachowań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania przez R. S. funkcji dyrektora szkoły.
Końcowo, nawiązując do przedłożonych wraz z pismem z 20 sierpnia 2025r. – dokumentów wyjaśnić trzeba, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest aktem administracyjnym o dwoistym charakterze, mającym oparcie w przepisach administracyjnych oraz w przepisach prawa pracy, czego konsekwencją jest dualizm kontroli sądowej. Z jednej strony dotyczy sprawowania funkcji publicznej w placówce oświatowej realizującej zadania publiczne, a z drugiej strony jest czynnością z zakresu prawa pracy zmieniającą treść stosunku pracy osoby odwołanej.
Nadzór nad prawidłowym odwołaniem sprawuje wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego i sąd administracyjny w trybie skargi na akt normatywny naruszający interes prawny danej osoby. Jednak skutki orzeczeń organu nadzoru i sądu administracyjnego o nieważności zarządzenia o odwołaniu nauczyciela z funkcji dyrektora szkoły nie rozciągają się na sferę jego pracowniczego zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy i nie wywołują skutku nieważności odwołania ani reaktywowania zatrudnienia na stanowisku dyrektora szkoły. W konsekwencji stwierdzenie nieważności zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły podstawowej w trybie administracyjnym nie reaktywuje zatrudnienia na tym stanowisku. Takim rozstrzygnięciom organu nadzoru lub sądu przysługuje kasatoryjny walor i skutek prawny w sferze oświatowej administracji publicznej, który nie przekłada się ani wiążąco nie oddziałuje na pracowniczą sferę zatrudnienia nauczyciela odwołanego ze stanowiska dyrektora szkoły. Innymi słowy skutek rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego stwierdzającego nieważność zarządzenia Burmistrza Czyżewa w sprawie odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej w Czyżewie i aktualnie wydany wyrok oddalający skargę Burmistrza Czyżewa na to rozstrzygniecie nie polega na nieważności odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej tylko nieważności zarządzenia Burmistrza z 10 stycznia 2025r. W związku z tym stwierdzenie nieważności zarządzenia o odwołaniu dyrektora ze stanowiska nie spowodowało i nie spowoduje automatycznie jego przywrócenia na to stanowisko. Fakt zatem zawarcia ugody przed sądem powszechnym nie ma bezpośredniego wpływu na wywiedzioną w niniejszy postępowaniu - skargę Burmistrza. Jak wskazano jednak w ugodzie, Skarżący uznał się zaspokojony z tytułu wszelkich swoich roszczeń wynikających z rozwiązanego stosunku stanowiącego podstawę jego zatrudnienia.
Konkludując należy wskazać, że kluczowe znaczenie dla oceny legalności zakwestionowanego zarządzenia miał brak jego uzasadnienia i brak możliwości jego odpowiedniego odtworzenia na podstawie przedstawionych sądowi dokumentów, co świadczy o istotnym naruszeniu art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. prowadzącym do stwierdzenia jego nieważności w całości, o czym prawidłowo orzekł Wojewoda Podlaski w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.