II SA/BK 606/25

II SA/Bk 606/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Małgorzata Roleder /sprawozdawca/
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Sokółka na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia 17 lutego 2025 r. nr GK-II.7221.89.2024.KT w przedmiocie udostępnienia danych podmiotowych zawartych w rejestrze publicznym ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 lutego 2025 r., nr GK-II.7221.89.2024.KT, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "PWINGiK") utrzymał w mocy decyzję Starosty Sokólskiego (dalej: "Starosta") z 25 listopada 2024 r., nr GKNI.6642.3.25.2024.EJ, odmawiającą Gminie Sokółka (dalej: "Gmina") udostępnienia danych podmiotowych zawartych w rejestrze publicznym ewidencji gruntów i budynków miasta i gminy Sokółka.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 20 sierpnia 2024 r. Burmistrz Sokółki zwrócił się do Starosty o udostępnienie bazy danych opisowych Ewidencji Gruntów i Budynków (dalej również: "EGiB") - obrębów ewidencyjnych terenu miasta i gminy Sokółka, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w postaci Geoportalu Powiatu Sokólskiego, wraz z wnioskiem o założenie konta w serwisie Geoportal Powiatu Sokólskiego oraz wydanie loginu i hasła do ww. serwisu. Jako zadanie publiczne i podstawę prawną jego realizacji wskazano:
1) prowadzenie zadań publicznych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym), tj. sporządzanie projektu planu ogólnego, planów miejscowych oraz innych aktów planowania przestrzennego określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a należących do zadań własnych gminny (art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 , art. 6, art. 13a, art 14, art. 15 art. 22 art. 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - analiza formalno-prawna terenu pod względem ustalenia prawa własności nieruchomości objętych projektami;
2) prowadzenie zadań publicznych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, tj. prowadzenie postępowań administracyjnych dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji określonych art. 36 i art. 37 — art. 4 ust. 1 i 2, art. 50, art. 51 art. 53, art. 59, art. 60 ust. 1 art. 63, art. 64aa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 28 k.p.a. – analiza formalno-prawna wniosków pod względem ustalenia prawa własności nieruchomości oraz ustalenia stron postępowania administracyjnego;
3) wydawanie zaświadczeń dotyczących aktów planowania przestrzennego –art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. – ustalenie interesu prawnego wnioskodawcy do działek, ubiegającego się o wydanie zaświadczenia.
W dniu 23 sierpnia 2024 r. na adres poczty elektronicznej wskazany we wniosku o założenie konta Starosta wysłał zaszyfrowany plik z loginem i hasłem. Administrator Geoportalu Powiatu Sokólskiego telefonicznie przekazał też pracownikowi kod do odszyfrowania pliku. Dodatkowo podczas rozmowy zostało opisane działanie konta w trybie chronionym geoportalu bez danych podmiotowych osób fizycznych oraz przyczyna przyznania takiego dostępu. W notatce z 23 sierpnia 2024 r. wskazano, że zostało założone konto w trybie chronionym bez baz danych osobowych, które – w odróżnieniu od konta w trybie publicznym – umożliwia dostęp do danych podmiotowych osób prawnych, jednak bez danych osób fizycznych.
Burmistrz w dniu 3 października 2024 r. złożył za pośrednictwem Starosty ponaglenie do PWINGiK odnośnie braku udostępnienia danych podmiotowych osób fizycznych. Starosta pismem z 10 października 2024 r. ustosunkował się do zarzutów podniesionych w ponagleniu, wyjaśniając brak podstawy prawnej do udostępnienia takich danych.
Postanowieniem z 21 października 2024 r. PWINGiK uznał, że Starosta dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa oraz wyznaczył termin 14 dni na załatwienie sprawy z wniosku Burmistrza z 20 sierpnia 2024 r. o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. PWINGiK nakazał wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia i doprecyzowania wniosku, a następnie ponownie ocenić żądanie i w przewidzianej prawnie formie zakończyć postępowanie w sprawie, tj. w drodze czynności materialno-technicznej udzielić wnioskowanego dostępu, bądź wydać stosowne rozstrzygnięcie w przypadku sporu co do zakresu żądanych danych, z uwzględnieniem m.in. art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Pismem z 25 października 2024 r. Starosta wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez doprecyzowanie, do jakiego konkretnego, realizowanego zadania publicznego niezbędny jest Burmistrzowi dostęp do danych osobowych z bazy danych EGiB miasta i gminy Sokółka oraz jednoznacznego wskazania, jakich konkretnych danych opisowych z bazy danych żąda.
Burmistrz w odpowiedzi na ww. wezwanie podkreślił, że żąda udostępnienia wszystkich danych podmiotowych z bazy danych EGiB miasta i gminy Sokółka.
Pismem z 4 listopada 2024 r. Starosta zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu na jego wniosek postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia danych podmiotowych z bazy danych opisowych EGiB - obrębów ewidencyjnych terenu miasta i gminy Sokółka, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w postaci Geoportalu Powiatu Sokolskiego, w celu realizacji zadań publicznych wykonywanych przez Burmistrza w zakresie podanym we wniosku.
Opisaną na wstępie decyzją z 25 listopada 2024 r. Starosta odmówił Burmistrzowi udostępnienia ww. danych podmiotowych z uwagi na brak ku temu wystarczających podstaw.
Na skutek wniesionego przez Gminę odwołania PWINGiK zaskarżoną decyzją z 17 lutego 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji za konieczną uznał ocenę, czy przesłanki wskazane przez Burmistrza we wniosku mieszczą sią w hipotezie normy prawnej wyrażonej w art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Wskazał również na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz.U. z 2018 r. poz. 29, dalej: "Rozporządzenie"), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 3 u.i.d.p., a zwłaszcza § 2 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia. Wskazał, że podmiot prowadzący ewidencję gruntów i budynków (rejestr publiczny) zobowiązany jest zapewnić nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze podmiotom publicznym realizującym zadania publiczne. Niemniej jednak zobowiązany również jest ocenić, czy wniosek pochodzi od podmiotu o którym mowa w art. 15 u.i.d.p., tj. ocenić, czy wnioskodawca realizuje zadania publiczne oraz czy do realizacji wskazanego zadania publicznego są niezbędne żądane dane z rejestru, a także czy żądane dane mogą być udostępnione nieodpłatnie.
W ocenie PWINGiK, o ile nie budzi wątpliwości, że Burmistrz jest podmiotem publicznym, o jakim mowa w art. 15 ust. 1 u.i.d.p., a geoportal jest jedną z form udostępniania danych zgromadzonych w ewidencji gruntów i budynków, to Burmistrz nie dowiódł, że żądane dane są mu niezbędne do realizacji zadania publicznego. Podkreślił, że wniosek powinien dotyczyć realizacji konkretnego, zindywidualizowanego, określonego w czasie zadania publicznego. Z wnioskiem o udostępnienie danych podmiot realizujący zadania publiczne może wystąpić w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia, konkretnej inwestycji, czyli przedsięwzięcia lub inwestycji, które realizowane są w określonym czasie na określonym terytorium. Wówczas wniosek o udostępnienie danych może być uwzględniony, albowiem dane te są niezbędne dla realizacji konkretnego zadania publicznego. Natomiast nie spełnia tej ustawowej przesłanki wniosek, który ma charakter ogólny, abstrakcyjny, potencjalny, nie ograniczony czasowo, a więc wniosek nie związany z realizacją żadnego konkretnego zadania. Jak wskazał, tym samym wniosek nie może odwoływać się tylko w sposób ogólny do rodzaju zadań publicznych, jakie może realizować wnioskodawca. Tymczasem – w ocenie organu odwoławczego – wniosek skarżącej ma charakter ogólny.
Organ zaznaczył, że Burmistrz, pomimo wezwania do uszczegółowiania wniosku, nie zrobił tego. Ponadto w odwołaniu podniósł, że zadanie publiczne to nie konkretne, indywidualne postępowania dot. określonej osoby lub podmiotu, ale zadania ustawowe gminy wymienione w ustawie o samorządzie gminnym i realizowane na podstawie i zgodnie przepisami odrębnymi a dotyczące sporządzania dokumentów pianistycznych lub też postępowań administracyjnych dotyczących ustalenia warunków zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie obszaru całej Gminy Sokółka. Przyznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięty zaskarżoną decyzją wniosek strony skarżącej nie obejmował żądania udostępnienia konkretnych danych, dotyczących określonej nieruchomości ani określonych podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. Zgodnie z treścią wniosku strona wnosiła bowiem o nadanie ogólnego dostępu, poprzez założenie konta oraz wydanie loginu i hasła do serwisu internetowego - Geoportalu.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołania. W ocenie PWINGiK stoi ono w sprzeczności z prawidłową wykładnią art. 15 u.i.d.p. Skarżąca owszem, ma prawo uzyskać dostęp do żądanych danych, ale tylko pod warunkiem udowodnienia, że prowadzi konkretne postępowanie w stosunku do zindywidualizowanych działek. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy czy też decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego musi ustalić strony postępowania administracyjnego i dane z ewidencji gruntów i budynków będą mu niezbędne. W takim przypadku organ ewidencyjny nie ma prawa odmówić wnioskodawcy dostępu do danych, ale tylko pod warunkiem, że prowadzi on konkretne postępowanie i wskaże działki, które objęte są tym postępowaniem. Zdaniem organu II instancji nie można zgodzić się stanowiskiem, że z wnioskiem można wystąpić powołując się na przyszłe niepewne postępowania administracyjne. Nie można domniemywać, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy czy też decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego będą objęte wszystkie działki położone na terenie gminy Sokółka. Podkreślił, że jest to prawnie i logicznie niemożliwe, choćby z tego powodu, że na terenach objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie prowadzi się postępowań administracyjnych zmierzających do wydania ww. decyzji. Dopiero po wpłynięciu do organu wniosku o wydanie jednej z wyżej wymienionych decyzji i wszczęciu postępowania Burmistrz będzie mógł skutecznie żądać udzielenia mu dostępu do konkretnych danych.
Dalej PWINGiK stwierdził, że wątpliwości budzi niezbędność danych podmiotowych na potrzeby sporządzania planu miejscowego w związku z analizą formalno-prawną terenu pod względem ustalenia prawa własności nieruchomości objętych projektami. Wnioskodawca powinien dowieść właściwym przepisem, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeprowadza się analizę formalno-prawną terenu pod względem ustalenia prawa własności nieruchomości. Niemniej jednak i w tym przypadku musiałoby to dotyczyć konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") dla obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych innych niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu, rada gminy uchwala plan ogólny gminy, zwany dalej "planem ogólnym". Przed sporządzeniem projektu planu ogólnego rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego (art. 13i ust. 1 u.p.z.p.). W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6 (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.).
Organ odwoławczy podkreślił, że nawet jeśli wnioskodawca dowiedzie niezbędności danych na ww. cel, to skutecznego wnioskowania o udzielenie mu dostępu do tych danych mógłby dopiero żądać po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego lub uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również w przypadku, jeśli organ dowiedzie, że dane niezbędne są mu w związku z wydawaniem zaświadczeń, to informacje mogą mu zostać udostępnione dopiero, gdy udowodni, że wpłynął wniosek o wydanie zaświadczenia. W ocenie organu w związku z powyższym ogólny wniosek Burmistrza nie mógł na organ ewidencyjny nałożyć obowiązku udostępnienia informacji w trybie art. 15 u.i.d.p., a zatem Starosta słusznie odmówił wnioskodawcy udzielenia dostępu do wnioskowanych danych.
Zdaniem PWINGiK niezrozumiały jest zarzut Skarżącego jakoby aktualnie toczyły się równolegle dwa postępowania o dostęp do danych zgromadzonych w Geoportalu Powiatu Sokólskiego: 1) postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej z 20 sierpnia 2024 r.; znak sprawy GKN-I.6642.3.25.2024.EJ; 2) postępowanie wszczęte z urzędu przez Starostę w dniu 4 listopada 2024 r., znak sprawy GKN-I.6642.3.25.2024.EJ. W ocenie organu fakt, że dopiero 4 listopada 2024 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego nie oznacza, że toczą się obecnie dwa równoległe postępowania: jedno z wniosku, drugie z urzędu. PWINGiK podkreślił, że należy mieć także na uwadze, że pismem z dnia 25 października 2024 r. Starosta wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku. Czynności takich organ dokonuje w postępowaniu wstępnym przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W ocenie PWINGiK trudno zrozumieć, skąd Burmistrz, który jest także organem administracyjnym działającym na podstawie przepisów prawa i od którego wymaga się znajomości przepisów prawa wywiódł, że toczą się dwa równoległe postępowania administracyjne. Art. 61 § 4 k.p.a. stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomienie informowało o wszczęciu postępowania z wniosku, a nie wszczynało postępowania z urzędu. Organ nadmienił, że nie jest prawnie dopuszczalne wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie udostępnienia danych z rejestru publicznego, albowiem postępowanie takie wszczyna się wyłącznie na wniosek zainteresowanego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, że działanie Starosty nie jest jasne, gdyż pracownicy Urzędu Miejskiego w Sokółce, którzy zajmują się podatkami lokalnymi uzyskali dostęp do danych osobowych, a pracownik zajmujący się planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym nie otrzymał takiego uprawnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie przez organ podatku od nieruchomości ma charakter globalny, a dane z ewidencji gruntów i budynków stosownie do art. 7a ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 70) stanowią źródło informacji ewidencji podatkowej nieruchomości zawierającej dane o podatnikach i przedmiotach opodatkowania. Organ podatkowy co do zasady musi wydać decyzję podatkową na każdą nieruchomość, chyba że dany rodzaj gruntu lub określony podmiot jest zwolniony z opodatkowania. Natomiast do ustalenia powyższych informacji dane z ewidencji gruntów i budynków są niezbędne. PWINGiK podkreślił, że jest to zupełnie inna sytuacja niż w przypadku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czy wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdzie przepisy prawa nie obligują organu do procedowania w tych sprawach z urzędu w stosunku do wszystkich nieruchomości leżących na obszarze właściwej jednostki samorządu terytorialnego.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Gmina Sokółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości zarzuciła jej naruszenie:
1) art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, poprzez zastosowanie błędnej wykładni polegającej na bezpodstawnym przyjęciu, że przyznanie pracownikom Urzędu Miejskiego w Sokółce realizującym zadania z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego dostępu do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym w zakresie udostępnienia bazy danych opisowych Ewidencji Gruntów i Budynków - obrębów ewidencyjnych terenu miasta i gminy Sokółka, za pomocą środków komunikacji elektronicznej Geoportalu Powiatu Sokólskiego, nie jest im niezbędne do realizacji nałożonych na nich zadań i może dotyczyć tylko indywidulanych postępowań, podczas, gdy dane pochodzące z rejestru ewidencji gruntów i budynków są im faktycznie konieczne do realizacji zadań nałożonych na nich przez przepisy prawa;
2) art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46A/VE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 119, str. 1 z póżn. zm.) - poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy przetwarzanie danych jest niezbędne do wypełnienia obowiązku nałożonego na Skarżącą przepisami prawa;
3) art. 24 ust. 3 w zw. z ust. 5 pkt 2 p.g.k., polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że udostępnienie przez Starostę danych z rejestru zawierających dane podmiotowe na podmiotów publicznych - w rzecz zakresie niezbędnym do realizacji przez te podmioty zadań publicznych - może odbyć się wyłącznie poprzez złożenie indywidualnego wniosku, podczas gdy udostępnienie takie może odbyć się także poprzez zapewnienie takiemu podmiotowi stałego dostępu do rejestru.
4) art. 61 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ustalenie, że nie toczą się równolegle dwa postępowania w tym samym przedmiocie, podczas gdy w dniu 20 sierpnia 2024 r. zostało wszczęte na wniosek Skarżącej postępowanie o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, natomiast Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w tej samej sprawie, na co wskazuje zawiadomienie Starosty Sokolskiego z dnia 4 listopada 2024 r.
Mając na uwadze powyższe Gmina wniosła o uchylenie decyzji organu I jak i II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem udzielenia Burmistrzowi wnioskowanego dostępu w drodze czynności materialno-technicznej. Gmina wniosła również o zwrot kosztów postępowania.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem Sąd stwierdza, że wydane przez organ rozstrzygnięcie – wbrew zarzutom skargi – nie narusza obowiązujących przepisów.
Poza sporem pozostaje okoliczność, że Gmina Sokółka jest podmiotem publicznym i generalnie przysługuje jej prawo nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (ewidencji gruntów i budynków) ze względu na realizację różnego rodzaju zadań publicznych. Zresztą zadania te Gmina wykonuje od lat w oparciu o dane udostępnione jej przez Starostwo, o czym wspomina organ I instancji na s. 5 decyzji z 25 listopada 2024 r. Spornym w niniejszej sprawie jest to, czy Gmina może domagać się od podmiotu prowadzącego rejestr publiczny ogólnego dostępu do bazy danych opisowych Ewidencji Gruntów i Budynków (obrębów ewidencyjnych terenu miasta i gminy Sokółka), zwłaszcza w zakresie danych podmiotowych właścicieli nieruchomości. Zgodnie z treścią wniosku wskazane dane miałyby zostać udostępnione za pomocą Geoportalu Powiatu Sokólskiego.
Zdaniem Sądu, rację mają organy obu instancji uznając, że brak jest prawnych oraz faktycznych podstaw do uwzględnienia wniosku, albowiem żądane dane nie są niezbędne do realizacji opisanych we wniosku z 20 sierpnia 2024 r. zadań publicznych.
Odnotować trzeba, że postępowanie w sprawie udostępnienia danych z rejestru publicznego, jakim jest ewidencja gruntów i budynków, ma charakter nie tylko wnioskowy, ale i sformalizowany. Jak wynika z art. 20 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm., dalej: "P.g.k."), Starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (dane właścicieli nieruchomości albo osób nimi władających lub gospodarujących – dop. Sądu), oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis.
Stosownie zaś do treści art. 40a ust. 1 P.g.k. organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Ust. 2 tego przepisu przewiduje szereg wyjątków od tej zasady, w tym wyjątek zawarty w pkt 4, w myśl którego nie pobiera się opłaty za udostępnienie danych na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Istotny w sprawie jest przepis art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. 2021 poz. 214, dalej: "u.i.i.p."). Stanowi on, że objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych. Ust. 2 dodaje, że przy udostępnianiu zbiorów organom administracji przepisy art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne stosuje się odpowiednio.
Z kolei powołany w wyżej przytoczonym przepisie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1557 z późn. zm., dalej: "u.i.d.p.r.z.d.") stanowi, że podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych (ust. 2). Podkreślenia wymaga, że pod pojęciem rejestru publicznego, do którego odwołuje się art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.d., rozumie się rejestr, ewidencję, wykaz, listę, spis albo inną formę ewidencji, służące do realizacji zadań publicznych, prowadzone przez podmiot publiczny na podstawie odrębnych przepisów ustawowych (art. 3 pkt 5 u.i.d.p.r.z.d.).
Jako że Burmistrz wniósł o udostępnienie bazy danych opisowych z EWiB za pomocą Geoportalu Powiatu Sokólskiego wyjaśnić należy, że ewidencja stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami (art. 2 pkt 8 P.g.k.). Co istotne, dane z EGiB są udostępniane w ogólnokrajowym oraz lokalnych systemach Geoportalu Infrastruktury Informacji Przestrzennej. W świetle art. 14 ust. 1 u.i.i.p. oraz art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.d. nie budzi wątpliwości, że udostępnianie organowi administracji publicznej dostępu do zbiorów danych z ewidencji gruntów i budynków, w tym – jak w sprawie niniejszej – za pośrednictwem lokalnego (powiatowego) geoportalu, mieści się w zakresie udostępnienia materiałów z prowadzonego rejestru publicznego w zakresie niezbędnym do realizacji przez ten organ zadań publicznych, o którym mowa w art. art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.d.
Idąc dalej, na podstawie delegacji ustawowej z art. 15 ust. 3 u.i.d.p.r.z.d., Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz. U. z 2018 r. poz. 29). Z treści § 2 tego rozporządzenia wynika, że dane zgromadzone w rejestrze udostępnia się podmiotom, o których mowa w § 1 (tj. realizującym zadania publiczne), na ich wniosek złożony w formie pisemnej lub elektronicznej. Wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze, sporządzany na odpowiednim wzorze, zawiera m.in. wskazanie zadania publicznego i podstawy prawnej jego realizacji przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze, którego wykonanie wymaga udostępnienia tych danych (pkt 4); oznaczenie zakresu żądanych danych i sposobu ich udostępniania (pkt 5); wskazanie okresu udostępniania danych (pkt 6); zobowiązanie podmiotu ubiegającego się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze do ich wykorzystania wyłącznie do realizacji zadania publicznego, o którym mowa w pkt 4 (pkt 7).
Dla ustalenia treści normy prawnej zawartej w powołanym art. 14 ust. 1 u.i.i.p. oraz art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.d., fundamentalne znaczenie ma przyjęta wykładnia "niezbędności" do realizacji zadań publicznych. Sąd podziela pogląd judykatury, zgodnie z którym pojęcie "niezbędności" oznacza, że z wnioskiem o udostępnienie danych może wystąpić określony normą prawną podmiot, w związku z realizacją konkretnego zadania i w określonym tym konkretnym zadaniem zakresie, realizowanym na określonym i konkretnym terytorium. Wówczas dopiero wniosek o udostępnienie danych może zostać uwzględniony, albowiem dane te są niezbędne dla realizacji konkretnego zadania publicznego. Dany podmiot publiczny nie może żądać udostępnienia wszystkich danych, jakie zgromadzone są w danym rejestrze publicznym, a tylko takich, które są niezbędne do realizacji konkretnego zadania (por. np. wyroki NSA: z 18 listopada 2022 r., sygn. I OSK 2256/19 oraz z 25 maja 2020 r., I OSK 1338/19).
Niewątpliwie dane pochodzące z EGiB wielokrotnie są konieczne do realizacji zadań nałożonych na Gminę przez przepisy prawa, niemniej jednak ocena w tym zakresie odbywa się przez pryzmat konkretnej sprawy, względnie rodzaju spraw prowadzonych przez organ. Nie można bowiem wykluczyć udzielenia dostępu na potrzeby pewnej kategorii postępowań, o ile ma to oparcie w niebudzącej wątpliwości podstawie prawnej. Tak jest na przykład w przypadku ustalania podatku od nieruchomości, albowiem bez informacji o podatnikach nie sposób wydać tego rodzaju decyzji podatkowej. Istotny w tym zakresie jest przepis art. 7a ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 707), z którego wynika, że dane zawarte m.in. w ewidencji gruntów i budynków stanowią źródło informacji o podatnikach i przedmiotach opodatkowania, które są wykorzystywane do prowadzenia ewidencji podatkowej nieruchomości. Trafnie na ten aspekt zwrócił uwagę organ odwoławczy zasadnie wyjaśniając, że właśnie z tego powodu pracownicy Urzędu Miejskiego w Sokółce, którzy prowadzą wskazane postępowania podatkowe, uzyskali dostęp do danych osobowych, a pracownik zajmujący się planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym takiego uprawnienia nie otrzymał.
Powyższe rozważania nie stoją w sprzeczności z prezentowanym w orzecznictwie i wskazywanym przez skarżącą stanowiskiem, zgodnie z którym zwrot "niezbędne", użyty w art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.d. wykładać należy nie jako koniecznie potrzebne, względnie nieodzowne dla realizacji danego celu publicznego, czy też jako stanowiące warunek sine qua non realizacji danego celu publicznego, lecz jako potrzebne, względnie przydatne dla prawidłowej realizacji celów publicznych (vide np. wyrok z 4 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2341/16). Sąd podziela ww. pogląd, jak również ten, zgodnie z którym pojęcie niezbędności w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji powinno być interpretowane jako antonim "zbędności", co oznacza, że organ prowadzący rejestr publiczny mógłby odmówić nieodpłatnego udostępnienia dostępu do żądanych danych zgromadzonych w tym rejestrze tylko w sytuacji, gdyby uzyskanie tegoż dostępu było zbędne dla realizacji określonych zadań publicznych wskazywanych we wniosku (vide np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 692/17).
Sąd podkreśla, że wobec prawidłowo ustalonego przez organ żądania Burmistrza w żadnym razie za niezbędny nie sposób uznać dostęp do wszystkich danych osobowych zgromadzonych w EGiB miasta i gminy Sokółka (jak wskazuje organ ewidencyjny – danych osobowych dotyczących 30.353 podmiotów). Jak już wskazano, organ mógłby udostępnić jedynie te dane, które są niezbędne, tzn. potrzebne, względnie przydatne dla prawidłowej realizacji celów publicznych. Zdaniem Sądu nie spełnia tej ustawowej przesłanki wniosek z 20 sierpnia 2024 r., uzupełniony pismem z 30 października 2024 r. Pozyskane informacje bez jasnej podstawy prawnej miałyby być dostępne dla organu w nieograniczony sposób i jedynie potencjalnie wykorzystane w bliżej nieokreślonej przyszłości do ustalania danych właścicieli działek w niepewnych (hipotetycznych) postępowaniach administracyjnych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie Sąd w pełni podziela argumentację przedstawioną przez organ I instancji.
W zakresie zadania publicznego wskazanego w pkt 1 wniosku wskazać trzeba, że – po pierwsze – Burmistrz nie wykazał, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub planu ogólnego rzeczywiście potrzebne jest przeprowadzenie "analizy formalno-prawnej terenu pod względem ustalenia prawa własności nieruchomości". Podkreślenia wymaga, że dane podmiotowe osób fizycznych z ewidencji gruntów i budynków obejmują imię i nazwisko, imiona rodziców, płeć, adres zameldowania na pobyt stały, adres pobytu stałego inny niż adres zameldowania na pobyt stały, jeżeli jest znany, numer PESEL, jeżeli jest znany oraz status osoby (§ 21 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. z 2024 r. poz. 219 z późn. zm.). Wątpliwości Sądu budzi już sama przydatność uzyskania ww. danych na potrzeby sporządzania planu miejscowego czy też planu ogólnego. W żadnym przepisie u.p.z.p. nie ma mowy o potrzebie uzyskania danych podmiotowych osób fizycznych z rejestru publicznego (EGiB) jako elementu niezbędnego do sporządzania aktów planowania przestrzennego. Treść tych aktów skupia się na nieruchomościach (działkach) – ich funkcji, intensywności zabudowy, wysokości budynków, liniach zabudowy, zasadach obsługi komunikacyjnej itp., a nie na danych osobowych ich właścicieli. Jak trafnie wskazał Starosta, potrzeba pozyskania danych osobowych z całą pewnością nie wynika z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do zadań publicznych wskazanych w pkt 2 wniosku, związanych z prowadzeniem postępowań administracyjnych dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji określonych art. 36 i art. 37 wskazać należy na oczywistość faktu, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy czy też decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma prawny obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego (vide art. 7, 10 § 1, 28, 61 § 4 k.p.a.), co czyni przede wszystkim na podstawie danych znajdujących się w EGiB. W takiej sytuacji Starosta jako organ ewidencyjny powinien uznać, że udostępnienie danych podmiotowych właścicieli nieruchomości jest niezbędne dla realizacji zadania publicznego. Niemniej jednak organ prowadzący ewidencję musi odmówić dostępu do danych, jeśli wnioskodawca nie wykaże, że prowadzi konkretne postępowanie administracyjne wobec indywidualnie wskazanych działek ewidencyjnych. W opisywanej sytuacji z całą pewnością za niezbędne nie sposób uznać udostępnienia danych "na przyszłość", nawet jeśli miałoby to ułatwić i usprawnić postępowania administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy czy też decyzji lokalizacyjnych. Argument odnoszący się do sprawności postępowania jest zresztą wątpliwy biorąc pod uwagę wyjaśnienie Starosty na s. 5 decyzji pierwszoinstancyjnej, który wskazuje, że dotychczas składane wnioski były i są realizowane niezwłocznie. Reasumując, w danym postępowaniu Burmistrz powinien w pierwszej kolejności ustalić, dla których konkretnie nieruchomości będzie potrzebował danych o charakterze podmiotowym (np. przy użyciu danych opisowych dostępnych w ogólnodostępnym trybie Geoportalu), a dopiero później złożyć wniosek o udostępnienie tychże danych. Przepisy zasadniczo nie umożliwiają złożenia wniosku na jedynie potencjalne i niepewne postępowania administracyjne. Ponadto, jak trafnie wskazał organ II instancji, niezgodne z zasadami logiki oraz stanem prawnym jest założenie, że wszystkie działki położone na terenie Gminy będą objęte postępowaniem w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy czy też decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem nie jest to możliwe na terenach objętym planem miejscowym.
Analogiczne, w zakresie zadania publicznego polegającego na wydawaniu zaświadczeń dotyczących aktów planowania przestrzennego (art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a.) Sąd stwierdza, że dane zgromadzone w ewidencji gruntów i budynków będą mogły zostać ewentualnie udostępnione wówczas, gdy organ wykaże, że są mu one niezbędne w związku z wydawaniem danego zaświadczenia i dopiero po wpłynięciu stosownego wniosku zainteresowanego podmiotu. Przy czym w takim przypadku przy ocenie niezbędności należy mieć na względzie, że to po stronie wnioskodawcy leży wykazanie interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, pod rygorem odmowy wydania zaświadczenia.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organy prawidłowo odmówiły Gminie udostępnienia żądanych danych z rejestru publicznego dotyczących całego obszaru gminy i miasta Sokółka. Organy nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 14 ust. 1 u.i.i.p. oraz art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. Nie ulega wątpliwości, że zawnioskowane dane w zakresie wskazanym przez stronę skarżącą nie mogą zostać uznane za niezbędne.
Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 119, str. 1 z późn. zm.). Przepis art. 6 Rozporządzenia reguluje problematykę zgodności z prawem przetwarzania danych, określaną również jako dopuszczalność przetwarzania danych. W przepisie tym określono przypadki, w których przetwarzanie danych jest zgodne z prawem, a więc wskazano przesłanki (podstawy) dopuszczalności przetwarzania danych. Najprościej rzecz ujmując, art. 6 rozporządzenia 2016/679 wskazuje, kiedy przetwarzanie danych osobowych jest dozwolone (P. Fajgielski, komentarz do art. 6 [w:] Komentarz do rozporządzenia... [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2022). Należy zwrócić uwagę, że przepis ten, dotyczący zgodności przetwarzania z prawem, adresowany jest do administratorów danych osobowych, którzy są podmiotami odpowiedzialnymi za przetwarzanie danych i muszą spełniać warunki legalności przetwarzania, określone w tym artykule. Wskazana regulacja w żadnej mierze nie może stanowić dla organu administracji podstawy prawnej do żądania udostępnienia mu danych podmiotowych osób fizycznych zawartych w rejestrze publicznym i tym samym niejako "konkurować" z mającymi zastosowanie w sprawie niniejszej przepisami art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. oraz art. 14 ust. 1 u.i.i.p.
W zakresie zarzutów procesowych strona skarżąca niezasadnie podnosi kwestię prowadzenia równolegle dwóch postępowań administracyjnych, tj. postępowania wszczętego na wniosek skarżącej z dnia 20 sierpnia 2024 r. oraz postępowania wszczętego z urzędu przez Starostę w dniu 4 listopada 2024 r. Wprawdzie organ wysłał do skarżącej zawiadomienie o wszczęciu na jej wniosek postępowania administracyjnego dopiero 4 listopada 2024 r., niemniej jednak okoliczność ta nie oznacza, że tego dnia postępowanie zostało wszczęte. Trwa ono bowiem od dnia doręczenia żądania organowi administracji publicznej, jak stanowi art. 61 § 3 k.p.a., a więc od 21 sierpnia 2024 r. (vide data prezentaty, k. 1 akt admin.). Marginalnie Sąd wskazuje, że data 21 sierpnia 2024 r. (a nie 20 sierpnia 2024 r.) wynika z faktu, że dla ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego miarodajną jest data złożenia wniosku do urzędu, a nie data jego sporządzenia przez stronę (vide wyrok NSA z 14 lipca 2006 r., II OSK 980/05).
Przeprowadzona przez Sąd analiza akt administracyjnych prowadzi do konkluzji, że wysłanie zawiadomienia dopiero 4 listopada 2024 r. było wynikiem ponaglenia skarżącej, następnie postanowienia PWINGiK z 21 października 2024 r. stwierdzającego bezczynność, a końcowo – będącego jego skutkiem – wezwania z 25 października 2024 r. do usunięcia braków formalnych wniosku. Nie zmienia to faktu, że postępowanie zostało wszczęte już 21 sierpnia 2024 r., ponieważ dniem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma (vide P. M. Przybysz, komentarz do art. 61 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024). W przypadku uzupełnienia w terminie braków wniosku postępowanie administracyjne jest bowiem kontynuowane, a nie prowadzone na nowo. Nie można zatem uznać daty uzupełnienia braków formalnych wniosku za datę wszczęcia postępowania (tak WSA w Warszawie w wyroku z 21 marca 2007 r., VII SA/Wa 181/07). W kontekście zarzutów skargi podkreślić trzeba, że organ administracji jest zobowiązany do powiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich podmiotów, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, dlatego też nie sposób obwiniać go, że to uczynił i z całą pewnością nie oznacza to wszczęcia z urzędu drugiego, równoległego postępowania.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia innych przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymaganiom powyższego przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 poz. 935 ze zm.) skargę oddalił.