II SA/Bk 605/25

II SA/Bk 605/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia 27 lutego 2025 r. nr GK-II.7221.90.2024.IW w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z 27 lutego 2025 r. znak GK-II.7221.90.2024.IW Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku (dalej: PWINGiK) utrzymał w mocy decyzję Starosty Łomżyńskiego z 27 listopada 2024 r. znak GN-III.660.37.2024 odmawiającą J. G. (dalej: wnioskodawca, skarżący) dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej obrębu ewidencyjnego B. polegającej na połączeniu działki nr [...] z działką nr [...].
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W piśmie z 26 kwietnia 2024 r. J. G. wystąpił do Starosty Łomżyńskiego z prośbą o wyjaśnienie: zmiany dotychczasowego oznaczenia działki nr [...], z której "zrobiono dwie inne" działki nr [...] oraz zmiany powierzchni pozostałych gruntów wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego, w tym oznaczenia działek w księdze wieczystej i akcie notarialnym stanowiącym tytuł własności do tych gruntów. Wskazał, że nie został powiadomiony o zakresie i podstawie prawnej zmian, zaś informację o "likwidacji" działki nr [...] powziął z geoportalu podczas wypełniania wniosku o płatności obszarowe. Jednakże w portalu tym nie uzyskał danych o powierzchni działek nr [...] oraz informacji do kogo należą. Nie wyraził zgody na opisane zmiany, wniósł natomiast o scalenie (dołączenie) działki nr [...] do sąsiedniej działki nr [...]. Sformułował prośbę o wydanie wypisu oraz wyrysu z ewidencji gruntów i budynków.
Starosta Łomżyński podjął czynności wyjaśniające. Ustalił, że zmiana powierzchni oraz numeracji działek nastąpiła w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w latach 2020-2022 na części obszaru jednostki ewidencyjnej W., obejmującej między innymi obręb B. Organ zwrócił się do wykonawcy robót modernizacyjnych o wyjaśnienia. Po ich uzyskaniu, w piśmie z 23 maja 2024 r. poinformował wnioskodawcę o powziętych ustaleniach, a następnie po uzyskaniu kolejnych wyjaśnień od wykonawcy - w piśmie z 14 czerwca 2024 r. poinformował go, że przed modernizacją działka nr [...] nie stanowiła ciągłego obszaru gruntu, stanowiła dwie oddzielne części, co obligowało do wykazania w ewidencji dwóch działek a nie jednej niebędącej ciągłym obszarem gruntu.
W tych okolicznościach J. G. wywiódł "Skargę" do sądu administracyjnego (pismo z 11 czerwca 2024 r.). Została ona odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 3 października 2024 r. w sprawie II SAB/Bk 87/24. Sąd zobowiązał PWINGiK do potraktowania "Skargi" jak ponaglenia na bezczynność Starosty Łomżyńskiego w załatwieniu wniosku z 26 kwietnia 2024 r. W wyniku wyroku PWINGiK wydał postanowienie z 30 października 2024 r. zobowiązujące Starostę do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie w formie przewidzianej prawem.
2. Zawiadomieniem z 8 listopada 2024 r. Starosta wszczął, na wniosek J. G. z 26 kwietnia 2024 r., postępowanie o aktualizację ewidencji gruntów i budynków przez dokonanie połączenia działki nr [...] z działką nr [...].
Decyzją z 27 listopada 2024 r. Starosta odmówił uwzględnienia wniosku. Organ rozpoznał żądanie z 26 kwietnia 2024 r. jak wniosek o aktualizację ewidencji gruntów i budynków z uwagi na upływ terminu do zgłoszenia zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków (art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 z późn. zm.), dalej: pgk. Wskazał, że dołączone do wniosku dokumenty nie zawierają danych umożliwiających ustalenie na nowo granic działek ewidencyjnych. Powołując się na § 7 i § 31 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2024 r. poz. 219 ze zm.), dalej: rozporządzenie egib, wyjaśnił że w trakcie prac modernizacyjnych ujawniono, iż działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] i nie stanowiła ciągłego pasa gruntu, dlatego należało ją wykazać jako dwie odrębne działki nr [...] o powierzchni 0,0623 ha i nr [...] o powierzchni 0,1490 ha. Ustaleń tych dokonano na podstawie dokumentów źródłowych w postaci pomiarów do uwłaszczeń z 1976 r., co zgodnie z § 31 rozporządzenia egib zwalniało od ustaleń w oparciu o pomiary na gruncie. Zdaniem organu informacje powyższe potwierdza załącznik nr 3 do "Skargi" zawierający mapę do celów ewidencyjnych w skali 1: 4000.
3. Odwołanie wniósł J. G. W jego ocenie działka nr [...] nie powstała z podziału działki nr [...] oraz zawsze stanowiła jedną działkę połączoną niewielkim pasem powierzchni gruntu biegnącym pod skosem. Podobnie rzecz się miała z sąsiednimi działkami nr [...], które jako jedna działka były uprawiane i zasiewane zbożem, a bezprawnie "rozbito" je na dwie działki. Wszystkie one były ze sobą połączone po podziale dokonanym przez jego dziadka, który chciał aby każdy właściciel miał własny dojazd. "Rozbicie" działek wynika, zdaniem odwołującego, z braku woli u wykonujących prace modernizacyjne do wytyczania granic w terenie dla działek ze skosami. Wniósł o przywrócenie poprzedniej numeracji działek, ewentualnie dołączenie działki nr [...] do działki nr [...], z której ją poprzednio wydzielono, a która również jest jego własnością.
4. Zaskarżoną decyzją PWINGiK utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił rejestrowy charakter ewidencji gruntów i budynków, która powinna być utrzymywana w stanie aktualności. Wskazał, że regulacje prawne dotyczące zasad wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków wynikają z przepisów art. 22-24 pgk, a sposób prowadzenia ewidencji uregulowano w rozporządzeniu egib. Podstawą do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków mogą być ściśle określone w ustawie dokumenty bądź też przepisy prawa. Organ ewidencyjny nie rozstrzyga o zasadności danych podlegających ewidencjonowaniu, a jedynie o dopuszczalności wprowadzenia stosownych danych, tzn. ocenia czy określona dana podlega ujawnienia i czy źródło, z którego ona wynika, należy do ustawowego katalogu źródeł danych ewidencyjnych. Ewidencja ma bowiem charakter deklaratoryjny a nie kształtujący stan prawny.
Następnie organ wyjaśnił, że szczególnym trybem aktualizacji ewidencji jest modernizacja ewidencji gruntów i budynków, tj. procedura umożliwiająca poprawę jakości i aktualności operatu ewidencyjnego dla całego obrębu ewidencyjnego (art. 24a pgk). Modernizacja jest zabiegiem technicznym, którego celem jest modyfikacja bazy danych i jej dostosowywanie do wymogów rozporządzenia egib. W procesie modernizacji w pierwszej kolejności wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co wynika m.in. z § 29 pkt 1 rozporządzenia egib. Następnie PWINGiK opisał procedurę modernizacji wynikającą z art. 24a pgk oraz podkreślił, że w jej trakcie nie dokonuje się indywidualnych zawiadomień stron o skutkach poszczególnych czynności. Zawiadomienie ma formę publicznego obwieszczenia, dzięki czemu każdy właściciel gruntu, budynku lub lokalu ma prawo zgłoszenia uwag do projektu operatu opisowo-kartograficznego, a następnie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, co jest sposobem ujawnienia ewentualnych wad operatu. Termin zgłaszania zarzutów ma charakter materialnoprawny i nie podlega przywróceniu, a spóźniony zarzut jest kwalifikowany jak wniosek o aktualizację (zmianę danych) ewidencji, co wynika wprost z art. 24a ust. 9 pgk. Do wniosku należy dołączyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian (art. 22 ust. 2 i 3 pgk), który to warunek jest materialnoprawny i jego niespełnienie prowadzi do odmowy wprowadzenia zmian.
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana przez wnioskodawcę zmiana danych ewidencyjnych działek (których pola powierzchni przed modernizacją wykazane były z precyzją zapisu do 0,01 ha) nastąpiła w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków zarządzonej przez Starostę Łomżyńskiego na podstawie art. 24a ust. 1 pgk, przeprowadzonej w latach 2020-2022, obejmującej łącznie 21 obrębów ewidencyjnych jednostki ewidencyjnej [...], mającej na celu dostosowanie danych do wymogów rozporządzenia egib. Prace wykonał podmiot wyłoniony w ramach zamówienia publicznego (wykonawca). Sporządził on projekt operatu opisowo-kartograficznego, który w okresie 10 lutego 2022 r. - 2 marca 2022 r. wyłożono do wglądu osób zainteresowanych w siedzibie Starostwa Powiatowego w Łomży (art. 24a ust. 4 pgk). Z protokołu wyłożenia oraz wykazu uwag i zastrzeżeń do projektu operatu nie wynika, że J. G. składał uwagi (karta nr 76 akt organu pierwszej instancji). Dalej PWINGiK wskazał, że po upływie terminu na rozpatrzenie uwag ogłaszana była Starostę Łomżyńskiego informacja w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 7 października 2022 r. poz. 4427, iż dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego z dniem 24 marca 2022 r. stały się danymi ewidencyjnymi i podlegały ujawnieniu w bazie danych (k. 65 akt). Informacja zawierała pouczenie o możliwości składania zarzutów do tych danych w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia. J. G. zgłosił zarzuty po upływie ww. terminu, dopiero w piśmie z 26 kwietnia 2024 r., zatem zgodnie z art. 24a ust. 12 pgk należało je traktować jak wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Aby jednak wniosek uwzględnić powinien on zawierać wskazanie dokumentów źródłowych mogących być podstawą zmiany w ewidencji gruntów, które powstały już po wprowadzeniu kwestionowanych danych do ewidencji gruntów.
PWINGiK wyjaśnił, że po zakwalifikowaniu ww. wniosku jako wniosku o zmianę danych ewidencyjnych, ponieważ dotyczył on zmian dokonanych w trakcie modernizacji, organ zbadał w pierwszej kolejności poprawność zmodernizowanych danych, by ewentualne błędy usunąć z urzędu. Zwrócono się o wyjaśnienia do wykonawcy prac modernizacyjnych. Uzyskane wyjaśnienia poparte dokumentacją źródłową uprawniają do wniosku, że zarzuty odwołującego są bezzasadne. W ramach weryfikacji z urzędu Starosta Łomżyński przeanalizował dokumentację źródłową zasobu mającą wpływ na rozpatrzenie wniosku, którą - stosownie do treści § 29 i 30 rozporządzenia egib - w procesie modernizacji wykonawca wykorzystał do wykazania numerycznego przebiegu granic działek ewidencyjnych położonych w obrębie ewidencyjnym B.. Z ustaleń Starosty i wykonawcy jednoznacznie wynika, że w zasobie istnieje dokumentacja źródłowa zawierająca wyniki geodezyjnych pomiarów terenowych, umożliwiająca odtworzenie położenia punktów granicznych określających przebieg granic działek ewidencyjnych z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 pgk. Organ wyjaśnił sposób określania współrzędnych punktów granicznych i na ich podstawie – pola powierzchni działek ewidencyjnych z precyzją zapisu do 0,0001 ha (§ 16 ust. 2 rozporządzenia egib), z uwzględnieniem poprawek według załącznika nr 3 do rozporządzenia egib. Do określenia położenia punktów granicznych w obowiązującym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych PL-2000, a następnie do obliczenia pól powierzchni spornych działek ewidencyjnych wykonawca przyjął informacje zawarte w operacie technicznym zaewidencjonowanym w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod numerem P.2007.1994.2324 (1999-14/94), sporządzonym w 1976 r. w wyniku pomiaru do uwłaszczeń we wsi B. (dokumentacji, o której mowa w § 29 pkt 1 i § 30 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia egib). Z dokumentacji źródłowej w postaci szkicu Nr 2 - stanowiącego kartę Nr 11 akt pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że w trakcie pomiaru do uwłaszczeń (tj. dla potrzeb przeprowadzenia postępowań w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 250), mających na celu wydanie Aktów Własności Ziemi) dokonano podziału działki oznaczonej wówczas nr [...]na działki numer: [...] (składającej się z dwóch odrębnych obszarów), [...]. Organ odwoławczy podzielił ustalenia Starosty, że nie można na tej podstawie przyjąć, że działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...]. Obie działki numer [...] i [...] oraz działki numer: [...] o łącznej powierzchni 7,05 ha były przedmiotem postępowania znak PBG. O U/451-11-04/76/75 zakończonego wydaniem Aktu Własności Ziemi, na podstawie którego poprzednicy prawni strony stali się z mocy prawa właścicielami gospodarstwa rolnego. Skoro więc istniała dokumentacja geodezyjna przyjęta do zasobu, to organ pierwszej instancji prawidłowo z niej skorzystał w pierwszej kolejności.
Odnosząc się do zarzutu niewykazania się przez wykonawców prac modernizacyjnych wystarczającym zaangażowaniem PWINGiK zwrócił uwagę na warunkowe brzmienie § 31 rozporządzenia egib, w którym wskazano konkretne okoliczności umożliwiające przeprowadzenie czynności mających na celu ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych w terenie, o których mowa w § 32-33. Wynika z niego, że dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic, jeżeli brak jest dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30, albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 pgk. W przypadku gdy w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym istnieje dokumentacja źródłowa umożliwiająca odtworzenie położenia punktów granicznych określających przebieg granic przedmiotowych działek ewidencyjnych z właściwą dokładnością, nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia czynności mających na celu ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych w terenie. Organ dodał, powołując się na wyrok w sprawie I OSK 1328/21, że modernizacja ewidencji gruntów nie ma na celu ustalenia przebiegu granic działek, lecz uzupełnienie oraz modyfikację istniejących danych ewidencyjnych w celu dostosowania ich do wymogów rozporządzenia.
Jak wskazał PWINGiK przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] określają punkty graniczne numer: [...], zaś działki ewidencyjnej numer [...] punkty graniczne numer: [...], których współrzędne zostały wykorzystane do obliczenia pól powierzchni działek ewidencyjnych według zasad określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Numeryczny przebieg granic przedmiotowych działek określony w trakcie modernizacji w układzie współrzędnych PL-2000 jest zgodny z danymi zawartymi w dokumentacji źródłowej. Mapa ewidencyjna - która stosownie do § 26 ust. 1 rozporządzenia egib stanowi wizualizację danych z bazy danych ewidencji gruntów i budynków - zawierająca oznaczenia poszczególnych punktów granicznych stanowi kartę nr 80 akt organu I instancji. Z jej treści jednoznacznie wynika, że działki nr [...] nie mają wspólnych punktów granicznych, nie stanowią "ciągłego obszaru" zdefiniowanego w § 7 ust. 1 rozporządzenia egib, spełniającego definicję działki ewidencyjnej. Nie jest więc możliwe połączenie działek niestanowiących ciągłego obszaru gruntów i nadanie jednego numeru. Oznaczenie dwóch odrębnych obszarów jednym numerem działki ewidencyjnej potwierdza kopia mapy ewidencyjnej wydanej 18 stycznia 2002 r. stanowiącej załącznik Nr 3 do pisma strony z 11 czerwca 2024 r., z treści której wynika, że przed modernizacją dwa odrębne obszary gruntu oznaczone były nr [...] (karta nr 14 akt). Dlatego należy przyjąć, że w trakcie modernizacji mającej na celu wyeliminowanie z operatu ewidencyjnego działek niespełniających definicji działki ewidencyjnej - każdemu z odrębnych obszarów oznaczonych dotychczas jednym numerem [...] nadano właściwe oznaczenie. W miejsce działki posiadającej przed modernizacją nr [...] o powierzchni 0,20 ha (KW nr[...]) ujawnione zostały działki nr: [...]o powierzchni 0,0623 ha i nr [...] o powierzchni 0,1490 ha (tj. o łącznej powierzchni 0,2113 ha). W ocenie PWINGiK nie jest zasadne żądanie dokonania aktualizacji informacji ewidencyjnych przez przywrócenie poprzedniej numeracji przed modernizacją. W aktualnej bazie ewidencyjnej nie figuruje działka nr [...] (brak przedmiotu żądania). Przepisy pgk oraz rozporządzenia egib nie przewidują aktualizacji przez przywrócenie danych ewidencyjnych niespełniających wymogów rozporządzenia egib oraz standardów technicznych.
Zdaniem organu odwoławczego bezskuteczna jest argumentacja strony, iż dostęp do działek nr [...]nie uwzględnia założeń pierwotnego podziału tych gruntów "w ten sposób, że każdy będzie miał dojazd do swojej działki, nie przejeżdżając po czyjejś własności (...) aby w ten sposób zapobiec konfliktom w przyszłości". Z przeprowadzonych ustaleń wynika, że działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do działki nr [...] stanowiącej drogę, zaś dojazd do działki nr [...] – jest zapewniony przez inne grunty wchodzące w skład nieruchomości rolnej stanowiącej własność strony (tj. działkę nr [...]). Nadto, dokonane w trakcie modernizacji zmiany dotyczyły wyłącznie danych ewidencyjnych działek ewidencyjnych, nie dokonano zmiany danych podmiotowych - nie nastąpiła zmiana właściciela tych gruntów. Skoro zaś zgodnie z art. 21 ust. 1 pgk dane ewidencyjne stanowią podstawę oznaczania nieruchomości m.in. w ewidencji gospodarstw rolnych, prowadzonej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, to kwestionowane "zwiększenia liczby działek" w ewidencji gruntów i budynków oraz zmiana pól powierzchni działek wykazanych przed modernizacją z precyzją zapisu do 0,01 ha nie stanowią przeszkody do złożenia wniosku o dopłaty bezpośrednie (płatności obszarowe).
Organ odwoławczy również wyjaśnił, powołując regulację art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 06 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 1984), że skoro podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków), to organ ewidencyjny powinien zawiadomić wydział ksiąg wieczystych właściwego miejscowo sądu rejonowego o zmianach danych, stosownie do § 35 rozporządzenia egib.
Reasumując PWINGiK wskazał, że skoro wnioskodawca nie przedłożył sporządzonych po 24 marca 2022 r. (gdy zmodernizowane dane stały się prawnie obowiązujące) dokumentów wskazujących na zmiany danych ewidencyjnych, jego wniosku nie można uwzględnić.
Organ wskazał dodatkowo, że aktualnie w operacie ewidencyjnym obrębu ewidencyjnego B., jednostce ewidencyjnej [...], w jednostce rejestrowej G.187 zapisanej na rzecz J. G. s. L. i I. figurują m.in. działki nr [...] (poprzednio oznaczone nr [...]) oraz nr [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta [...]. Nie oznacza to jednak, że dane te nie mogą zostać zmienione w kierunku połączenia sąsiadujących ze sobą działek o jednorodnym stanie prawnym. Może to jednak nastąpić tylko na podstawie aktualnej dokumentacji, o której mowa w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. "h" pgk, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, będącej wynikiem pracy geodezyjnej sporządzonej przez osobę z uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii.
5. Skargę do sądu administracyjnego wywiódł J. G.. Zarzucił: "manipulowanie posiadanymi informacjami i przepisami prawa" oraz "celowe pomijanie faktów". W jego ocenie gdyby działkę nr [...] stanowiły dwa odrębne obszary – miałyby one odrębne numery geodezyjne, a tak nie było. Poza tym na mapie w skali 1:4000 nie widać połączenia dwóch obszarów działki nr [...]. W ocenie skarżącego "ciągły obszar łączący się po skosie" widoczny jest na dołączonych do skargi załącznikach nr 1 i 2 oraz kopii mapy wydanej 18 stycznia 2002 r., stanowiącej załącznik nr 3 do pisma z 11 czerwca 2024 r. (karta nr 14 akt). Z kolei szkice źródłowe z 1976 r., na podstawie których dokonano rozbicia pojedynczych działek na dwie po kilka ary, "zostały celowo zamazane, zabazgrane, zakreślone i w ten sposób sfałszowane, aby nie można było wiarygodnie odtworzyć rzeczywistych granic i połączeń działek stanowiących jeden obszar". Skarżący nie zgadza się, jakoby grunty mają bezpośredni dostęp do działki nr [...] stanowiącej drogę. Opisał na czym, w jego ocenie, polega problem z dojechaniem z działki nr [...] do drogi publicznej. Ponadto wskazał, że zwiększenie liczby działek w jego gospodarstwie (z 11 na 12 działek) jest krzywdzące, ponieważ składając wniosek o dopłaty musi uwzględnić wyższe koszty przy większej liczbie działek. Do skargi dołączył: kopię mapy ewidencyjnej wydrukowanej ze strony geoportal.pl w powiększeniu, na której widoczne jest połączenie całego obszaru, który po modernizacji stał się dwiema działkami wydzielonymi z działki nr [...].
6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
7. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącego wskazał, że zdaniem skarżącego niedostatecznie wyjaśniono mu procedurę rozpoznania żądania z kwietnia 2024 r. Skarżący cały czas jest przekonany, że ma prawo zgłosić zarzuty, odwołanie od wyniku modernizacji. Na pytanie sądu pełnomocnik wyjaśnił, że w jego ocenie aby zweryfikować, czy faktycznie działka nr [...] stanowiła całość, prawdopodobnie należałoby sięgnąć do dokumentów sprzed pomiaru do uwłaszczeń z 1976 r.
Pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o oddalenie skargi. Zaakcentował treść § 29 rozporządzenia egib z 2021 r. i obowiązek wykorzystania w trakcie modernizacji dokumentacji istniejącej w zasobie. W jego ocenie geodeci dokonujący pomiaru stanów użytkowania do uwłaszczenia, pomierzyli faktyczny stan użytkowania i w trybie uwłaszczenia przyznano działki będące w faktycznym użytkowaniu uwłaszczonych. Szkic pomiaru do uwłaszczeń wskazuje zatem przebieg i położenie działek poprzedników skarżącego, tak jak oni sami wskazali. Akt własności ziemi obejmuje odrębne działki nr [...] i [...]. Fakt nadania w trakcie pomiaru do uwłaszczeń dwóm odrębnym fragmentom gruntu jednego nr [...] mógł wynikać z praktyki, tj. nie zwracano na to uwagi, brak było też szczegółowych urządzeń pomiarowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
8. Skarga podlega oddaleniu. Organy prawidłowo zakwalifikowały wniosek skarżącego z 26 kwietnia 2024 r. jako wniosek o aktualizację danych ewidencji gruntów i budynków, na co wskazuje zarówno jego treść (żądanie i uzasadnienie), jak i moment, w którym został złożony.
Istotą zgłoszonego we wniosku żądania było uzyskanie wyjaśnienia powodów "zlikwidowania" działki nr [...] i utworzenia w jej miejsce dwóch działek nr [...]oraz "scalenia (dołączenia) działki nr [...] do działki nr [...] obręb [...], gmina W.". Z punktu widzenia regulacji ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 z późn. zm.), dalej: pgk, załatwieniu formalnemu (przez wydanie rozstrzygnięcia) podlegało w zasadzie wyłącznie żądanie dokonania zmian w ewidencji przez połączenie dwóch działek (nr [...] i nr [...]). Bez naruszenia prawa rozstrzygnięcie organów (sentencja decyzji) zawiera odniesienie się tylko do tego żądania. Jednak z uwagi na to, że działka nr [...] nie figuruje w ewidencji, a stan ten powstał na skutek prac modernizacyjnych przeprowadzonych w latach 2020-2022, organy rozpoznały wniosek w jeszcze jednym kierunku. Sięgnęły mianowicie do dokumentów z modernizacji celem sprawdzenia czy nie wystąpiły w trakcie modernizacji nieprawidłowości podlegające wyeliminowaniu z urzędu. Dysponując w ten sposób pełną wiedzą na temat powodów usunięcia działki nr [...] z ewidencji – prawidłowo w uzasadnieniach wydanych decyzji wyjaśniły organy wszechstronnie dlaczego nie może dojść do połączenia działki nr [...] z działką nr [...].
8.1. W pierwszej kolejności wskazać zatem trzeba, że nie budzi wątpliwości kwalifikacja wniosku o połączenie działki nr [...] z działką nr [...] jako wniosku o aktualizację ewidencji gruntów. Kwalifikacja ta jest prawidłowa nie tylko z uwagi na ścisłą treść żądania, ale też z uwagi na to, że żądanie stanowi w istocie zarzut do danych modernizacyjnych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym. Skarżący nie zgadzając się z usunięciem z ewidencji działki nr [...] – faktycznie zgłasza spóźniony zarzut do danych tego operatu.
Z akt sprawy wynika, że modernizację przeprowadzono w latach 2020-2022. Organ odwoławczy na s. 7 i 8 uzasadnienia swojej decyzji szczegółowo opisał przebieg procedury modernizacyjnej, w tym przedstawił obowiązujące regulacje wynikające z art. 24a pgk oraz okoliczności stanu faktycznego obrazujące poszczególne czynności w trakcie tej procedury, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Opis jest precyzyjny, z powołaniem się na konkretne dokumenty z akt sprawy. Dlatego zaakcentować jedynie należy, że w trakcie tej procedury istniała możliwość zgłaszania uwag do danych z projektu operatu opisowo-kartograficznego, a następnie zarzutów – w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym informacji, że dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu, stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Ogłoszenie to 7 października 2022 r. zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, zatem zarzuty należało zgłosić najpóźniej do 7 listopada 2022 r. Skarżący tego nie uczynił, dlatego zgodnie z art. 24a ust. 12 pgk jego pismo z 26 kwietnia 2024 r. (będące zarzutem do operatu modernizacyjnego) zostało potraktowane jak wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.
8.2. Wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega załatwieniu w trybie art. 24 ust. 2a pkt 2 pgik jako wniosek właściciela działek objętych żądaniem. Do jego uwzględnienia niezbędne jest załączenie dokumentów źródłowych wykazujących fakt powstania zmiany w danych ewidencyjnych – w tym wypadku musiałyby być to zmiany zaistniałe po dacie zakończenia modernizacji. Jak obszernie i prawidłowo wyjaśnił bowiem PWINGiK, rejestrowy charakter ewidencji powoduje, że wniosek o aktualizację ewidencji może zostać uwzględniony wyłącznie gdy podlegające zmianie dane wynikają z dokumentów źródłowych enumeratywnie wymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 pgk. Skoro zaś w ewidencji rejestruje się zmiany danych ewidencyjnych a nie przesądza o prawach (co wynika z charakteru ewidencji, która jest jednolitym dla całego kraju zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami - art. 2 pkt 8 pgk), a nadto ewidencja powinna być utrzymywana w stanie aktualności (ustawodawca sformułował prawny obowiązek wobec sądów, notariuszy, organów administracji publicznej przekazywania dokumentów uzasadniających wprowadzenie zmian ewidencyjnych oraz nałożył obowiązek zgłaszania takich danych na właścicieli, użytkowników wieczystych i w niektórych przypadkach na samoistnych posiadaczy – art. 22 ust. 2 i art. 23 ust. 1, 2 i 3 pgik) – żądane do wprowadzenia dane powinny być późniejsze niż zapisy w ewidencji.
W sprawie niniejszej powyższych warunków wniosek z 26 kwietnia 2024 r. nie spełniał, a skarżący także do pisma z 11 czerwca 2024 r. zatytułowanego "Skarga" nie dołączył dokumentów dowodzących konieczności ujawnienia w ewidencji połączenia działki nr [...] z działką nr [...]. Pomijając już nawet fakt, że działka nr [...] prawnie nie istnieje, to - jak trafnie wskazał PWINGiK - okoliczność połączenia musiałaby wynikać z któregoś z dokumentów wymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. "a-g", bądź aktualnej dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. "h" pgk) będącej wynikiem pracy geodezyjnej sporządzonej – stosownie do art. 11 ust. 1 pgk – przez osobę legitymującą się uprawnieniami w dziedzinie geodezji i kartografii. Wniosek z 26 kwietnia 2024 r. o aktualizację ewidencji gruntów i budynków jako nieudokumentowany w sposób wyżej wskazany, podlegał więc oddaleniu. Skarżący nie dołączył bowiem ani pracy geodezyjnej, ani innych dokumentów wskazujących na zmiany danych ewidencyjnych zaistniałe po zakończonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w latach 202-2022. Kserokopia mapy ewidencyjnej w skali 1:4000 załączonej do "Skargi" oraz wydruk z geoportalu dołączony do skargi na decyzję PWINGiK z 27 lutego 2025 r. nie dowodzą zmian zaistniałych po roku 2022, nie są dokumentami uzasadniającymi aktualizację zgodnie z żądaniem (w odniesieniu do geoportalu organ odwoławczy zawarł obszerne wyjaśnienia w odpowiedzi na skargę, które sąd akceptuje bez konieczności ich powielania). Z uwagi na to, że – jak słusznie zwrócił uwagę PWINGiK na s. 8 decyzji - są to braki materialne a nie formalne wniosku, powstała konieczność wydania decyzji o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów polegającej na połączeniu działki nr [...] z działką nr [...].
8.3. Niezależnie od powyższego organ z urzędu, w ramach oceny wniosku o aktualizację z 26 kwietnia 2024 r., zbadał poprawność zmian ewidencyjnych wprowadzonych jako wynik modernizacji części obszaru jednostki ewidencyjnej W., obejmującej m.in. obręb B., przeprowadzonej w latach 2020-2022. Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi (wyrok z 26 lutego 2020 r. w sprawie III SA/Łd 752/19 wskazany na s. 9 zaskarżonej decyzji), że "przyjęcie do operatu prac wykonanych w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a. [...] Należy bowiem mieć na uwadze, że wadliwe oznaczenie granic w ewidencji po modernizacji oznacza przeniesienie ciężaru dochodzenia przysługujących praw na właściciela nieruchomości. Wobec powyższego organ rozpatrując zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia przebiegu granicy, czy powierzchni działki w trakcie modernizacji winien wnikliwie przeanalizować argumenty strony, a gdy jest to konieczne przeprowadzić dodatkowe czynności dowodowe" (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organy obydwu instancji z urzędu zweryfikowały więc poprawność danych ewidencyjnych ujawnionych po przeprowadzeniu modernizacji – na podstawie dokumentów źródłowych wykorzystanych w trakcie modernizacji dotyczących działki skarżącego posiadającej na dzień rozpoczęcia modernizacji nr [...] i powierzchnię 0,20 ha. Wskazały w tym zakresie na to, że modernizacja jako zabieg techniczny miała na celu modyfikację bazy danych i jej dostosowanie do wymogów rozporządzenia w sprawie egib. Dostosowanie to oznacza, że dane ewidencyjne powinny odpowiadać wymaganiom rozporządzenia egib uregulowanym m.in. w § 16 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2, zgodnie z którym danymi ewidencyjnymi działki ewidencyjnej są m.in. numeryczny opis granic wraz z danymi dotyczących punktów granicznych oraz pole powierzchni ewidencyjnej, które oblicza się na podstawie współrzędnych punktów granicznych działki ewidencyjnej, uwzględniając wartość poprawki odwzorowawczej, i wykazuje się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha (vide też załącznik nr 3 do rozporządzenia egib). Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez organy, asumptem do takiego wykazania danych działek ewidencyjnych w procesie modernizacji powinny być w pierwszej kolejności materiały znajdujące się w zasobie, tj. dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzona na potrzeby postępowań administracyjnych i sądowych (wymienionych w § 30 ust. 1 pkt 1 lit. "a-f") oraz inne materiały zasobu dotyczące przebiegu granic (§ 30 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie egib). Dopiero gdy brak jest takiej dokumentacji lub materiałów albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenia położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie 19 ust. 1 pkt 11 ustawy – dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic. Innymi słowy, w pierwszej kolejności należy w modernizacji wykorzystać dokumentację geodezyjną zasobu lub inne jego materiały, a dopiero gdy ich analiza nie uprawnia do ujawnienia danych ewidencyjnych działki ewidencyjnej z wymaganą przez rozporządzenie egib szczegółowością – należy wykonać pomiary terenowe.
W ocenie sądu w szczególności na s. 9 i 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji PWINGiK w sposób wyczerpujący, klarowny i jednoznaczny wykazał, że ponieważ istniała dostatecznie precyzyjna dokumentacja źródłowa (pomiary do uwłaszczeń z 1976 r. i przyjęty na ich podstawie operat techniczny zaewidencjonowany w zasobie), z której wynikało, że ujawniona w ewidencji działka nr [...] (jako składająca się z dwóch obszarów) powstała z działki nr [...]– nie można było przyjąć, że stanowiła jedną powierzchnię oraz nie można było przyjąć, że stanowiła wcześniej część działki nr [...], bowiem działki nr [...] i [...] były w tym samym czasie działkami odrębnie istniejącymi. Takie ustalenia organu, w szczególności potwierdzające, iż działka nr [...] składała się z dwóch odrębnych obszarów, znajdują oparcie w szkicu nr 2 na k. 11 akt adm. organu pierwszej instancji. Tak istniejące działki (odrębnie [...] i odrębnie [...] – ta ostatnia składająca się z dwóch obszarów) weszły w skład gospodarstwa rolnego poprzedników prawnych skarżącego na podstawie Aktu Własności Ziemi z 31 lipca 1975 r., sprostowanego 31 stycznia 1977 r. przez dopisanie do obszaru gospodarstwa działek nr [...] i [...]. Podkreślić należy, że skoro zadaniem modernizacji jest poprawa jakości i aktualności operatu ewidencyjnego, a podstawową zasadą przy dokonywaniu modernizacji jest wykorzystywanie do tego dostępnych materiałów zasobu – to skorzystanie przy modernizacji m.in. gruntów we wsi B. przeprowadzonej w latach 2020 – 2022 z materiałów z pomiarów do uwłaszczeń z 1976 r., które spełniały kryterium szczegółowości wymagane obecnie – jest w świetle cytowanej wcześniej regulacji §30 rozporządzenia egib zgodne z prawem. Skoro zaś dokumenty źródłowe (włączone też jako materiał dowodowy do akt sprawy) wskazują, że działka nr [...] składała się z dwóch obszarów niepołączonych, że powstała z podziału działki nr [...] a nie z działki nr [...], która była odrębną działką, a także z uwagi na niedołączenie przez skarżącego żadnych dokumentów geodezyjnych potwierdzających czynności geodezyjne dokonane po zakończeniu modernizacji i polegające na połączeniu działek nr [...] z działką nr [...] – nie może zostać uwzględnione zasadnicze żądanie wniosku, tj. aktualizacja ewidencji przez wprowadzenie zmian polegających na połączeniu działki nr [...] (formalnie nieistniejącej) z działką nr [...].
8.4. W świetle powyższego poza prawną oceną sądu pozostają zarzuty dotyczące tego, w jaki sposób decyzje podziałowe podejmowali poprzednicy prawni skarżącego oraz czy wykonawcy prac modernizacyjnych mieli wolę wytyczenia granic w terenie w ten sposób, aby działka nr [...] była jednym obszarem połączonym niewielkim pasem gruntu, biegnącym po skosie. Na potwierdzenie powoływanych przez skarżącego okoliczności nie ma bowiem żadnych dowodów, a sąd ocenia legalność wydanych decyzji nie na podstawie twierdzeń strony, a tylko w oparciu o materiał dowodowy. Ten zaś stanowiska strony nie potwierdza.
Zwrócić należy uwagę, że stanowisko organów zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest wszechstronne, wyczerpujące, a dodatkowo w odpowiedzi na skargę organ szczegółowo odniósł się do załączonego do skargi wydruku z geoportalu (k. 7) obrazującego obszar dawnej działki nr [...] jako jeden połączony obszar (połączenie za pomocą cienkiego fragmentu gruntu biegnącego po skosie). Organ wyjaśnił, że geoportal360.pl nie jest portalem urzędowym, a zamieszczone w nim informacje nie posiadają wagi dokumentu urzędowego, mają charakter wyłącznie poglądowy, o czym prowadzący portal informują w pkt VI Regulaminu (prezentowana mapa "nie może być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych"). Nadto organ odniósł się do mapy ewidencyjnej w skali 1:4000 przedłożonej przez skarżącego do "Skargi" z 11 czerwca 2024 r. wskazując, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie potwierdza ona podnoszonych okoliczności, gdyż nie ma na niej zaznaczonego pasa gruntu łączącego dwa fragmenty działki nr [...]. Skala mapy, na którą powołuje się skarżący i z powodu której w jego ocenie nie widać spornego fragmentu łączącego dwie części dawnej działki nr [...], nie jest wystarczającą okolicznością by – w połączeniu z wydrukiem z geoportalu -podważyć dokumentację urzędową znajdującą się w aktach sprawy. Zgodzić się należy z organami obydwu instancji, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustalenie, iż mamy do czynienia z działką nr [...] składającą się z dwóch obszarów tak na etapie prowadzenia modernizacji jak i obecnie byłoby sprzeczne z § 7 ust. 1 rozporządzenia egib, zgodnie z którym działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą granic działek ewidencyjnych.
8.5. Reasumując sąd w całości podziela stanowisko organów. Jest ono oparte na prawidłowo zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), ocenionym w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a wydane decyzje zawierają wyczerpujące i wszechstronne uzasadnienia z powołaniem się i wyjaśnieniem podstaw prawnych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.).
Organ odwoławczy wyczerpująco odniósł się do wszystkich okoliczności dodatkowych wskazywanych przez skarżącego, jak kwestia dojazdu do działek utworzonych podczas modernizacji, zarzucanego zwiększenia liczby działek i generowania przez to dodatkowych kosztów, nieodzwierciedlenia zmian wynikających z modernizacji w księgach wieczystych. Są to okoliczności wykraczające poza przedmiot postępowania, którym jest żądanie "połączenia działki nr [...] z działką nr [...]", a mimo to organ odniósł się do nich wychodząc naprzeciw stanowisku i wątpliwościom skarżącego. Szczegółowo wynikają również z uzasadnienia decyzji powody potraktowania pisma skarżącego z 26 kwietnia 2024 r. jak wniosku o aktualizację ewidencji a nie zarzutu do modernizacji. Argumentacja w tym zakresie jest zgodna z prawem niezależnie od zgłaszanego przez skarżącego jej niezrozumienia. Nie można zgodzić się też z twierdzeniem strony skarżącej, iż szkice z pomiaru do uwłaszczeń są nieczytelne czy "zamazane". Nie jest przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja działek nr [...] i organ nie miał obowiązku badań modernizacji w tym zakresie, gdyż wykraczało to poza granice wniosku o aktualizację. Kwestia dojazdu do działek nr [...]pozostaje wyjaśniona w sposób jak uczynił to organ, zwłaszcza że mamy do czynienia z jednym ich właścicielem, czyli skarżącym. Z akt również wynika, że procedowano wszystkie żądania zawarte w piśmie z 26 kwietnia 2024 r., tj. również o wydanie wypisu i wyrysu z ewidencji, z tym że nastąpiło to poza przedmiotem niniejszego postępowania.
9. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.