II SA/Bk 602/18

II SA/Bk 602/18 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2018-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko
Małgorzata Roleder
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 854/19 - Wyrok NSA z 2022-12-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 121
art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy N. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty H. z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], o zwrocie nieruchomości oznaczonej przed wywłaszczeniem nr geod. [...] o pow. 0,18 ha, położonej w obrębie Ł., gm. N., stanowiącej własność Gminy N., której obecnie odpowiada działka nr geod. [...] o pow. 0,1689 ha, wywłaszczonej na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] lutego 1984 r., nr [...], o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, z przeznaczeniem pod budowę zbiornika wodnego "S.".
Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Decyzją Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] lutego 1984 r., nr [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, pod budowę zbiornika wodnego "S.", nieruchomość składająca się z działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...], położona w obrębie Ł., gm. N., stanowiąca własność S. Ł..
W lipcu 2016 r., H. P., S. Ł. i M. Ł. – jako spadkobiercy byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości - zwrócili się z wnioskiem o zwrot działki oznaczonej nr geod. [...], położonej w obrębie Ł., gmina N., z uwagi na niezrealizowanie na niej celu wywłaszczenia.
Starosta H. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], zwrócił na rzecz wnioskodawców, w udziałach po 1/3, przedmiotową nieruchomość oraz zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy N. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 2.099,30 zł.
Decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], Wojewoda P., ze względów formalnych, uchylił ww. decyzję Starosty H. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta H. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], zwrócił na rzecz wnioskodawców w udziałach po 1/3, przedmiotową nieruchomość, ale po rozpoznaniu odwołania Gminy N., Wojewoda P., znów ze względów formalnych, decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] uchylił raz jeszcze decyzję Starosty H. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po przeprowadzeniu postępowania po raz trzeci Starosta H. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], zwrócił na rzecz H. P., S. Ł. i M. Ł., w udziałach po 1/3, nieruchomość oznaczoną przed wywłaszczeniem nr geod. [...] o pow. 0,18 ha, położonej w obrębie Ł., gm. N., której obecnie odpowiada działka nr geod. [...] o pow. 0,1689 ha (część wywłaszczonej nieruchomości - działka nr geod. [...] - została zajęta pod drogę publiczną), stanowiącą własność Gminy N., oraz zobowiązał H. P., S. Ł. i M. Ł. do zwrotu na rzecz Gminy N. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 2.099,30 zł.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z protokołem z oględzin nieruchomości na działce nr geod. [...] nie powstała żadna z inwestycji stanowiących cel wywłaszczenia i jest ona porośnięta trawą, krzakami i pojedynczymi drzewami. A zatem cel wywłaszczenia na zwracanej nieruchomości nigdy nie został zrealizowany, a więc zasadnym jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina N..
Po jego rozpoznaniu, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty H. z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i przeanalizował mające zastosowanie w sprawie przepisy. W jego ocenie przy podejmowaniu decyzji o zwrocie nieruchomości konieczne jest zbadanie, jaki był cel jej wywłaszczenia oraz dokonanie oceny, czy a także kiedy, cel ten został zrealizowany. Innymi słowy, w ramach postępowania o zwrot organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe nakierowane na ustalenie celu wywłaszczenia oraz ustalenie, czy został on zrealizowany.
Dalej organ wyjaśnił, że celem wywłaszczenia wynikającym z treści decyzji wywłaszczeniowej była budowa zbiornika wodnego "S.". Zbiornik ten miał służyć celom związanym z gospodarką wodną terenów przyległych, w tym nawadniania korytem rzeki N. użytków rolnych w dolinach Górnej N. i S., zabezpieczenie perspektywicznego zapotrzebowania wody dla potrzeb gospodarki komunalnej i przemysłu B., ochronę przed powodzią doliny N., zwiększenie przepływów niżówkowych w rzece N., aktywizację gospodarczą terenów wokół zbiornika, stworzenie warunków dla rozwoju ośrodków wypoczynkowych i sportów wodnych, rozwój gospodarki rybackiej i wędkarskiej oraz wykorzystanie przepływu wody do produkcji energii elektrycznej. Podstawowym celem zbiornika jest natomiast funkcja retencyjna. Większość z tych założeń była i jest realizowana. Nadto decyzją z dnia [...] lipca 1976 r. zatwierdzono pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji, wśród których wymieniono: zbiornik wodny (zalew), kanał N. – S., nowy ciek wodny rzeki P., nowy ciek wodny rzeki Ł., Pompowni [...] i "S.", a także zaplecze inwestora i wykonawcy oraz oczyszczalnię ścieków. Zdaniem więc organu, z materiału dowodowego sprawy, a w szczególności z treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1984 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę zbiornika wodnego "S.".
Ponadto organ wyjaśnił, że na działce [...] zachował się dom drewniany byłego właściciela, zaś teren działki jest równy, zagospodarowany i wykorzystywany pod ogródek warzywny oraz rabaty kwiatowe. Powyższe, wraz z dokumentacją fotograficzną, przemawia za koniecznością zwrotu nieruchomości następcom prawnym byłego właściciela. Cel wywłaszczenia, czyli budowa zbiornika wodnego "S." został zrealizowany, jednakże nie na tej części nieruchomości, która podlega zwrotowi. Należy bowiem mieć na uwadze ratio legis art. 137 ust. 2 u.g.n., w myśl którego, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Zdaniem organu odwoławczego w decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia został określony precyzyjnie i była nim budowa zbiornika wodnego "S.", co należy rozumieć jako budowę czaszy zbiornika oraz tzw. strefy buforowej, położonej poniżej ustalonej rzędnej wysokości n.p.m. Natomiast zwracana nieruchomość nie wchodzi w skład żadnej z ww. stref.
Jako niezasadny organ uznał zarzut odwołującego się, a dotyczący pominięcia i niezbadania okoliczności, czy ojciec wnioskodawców nie otrzymał w zamian za wywłaszczoną nieruchomość nieruchomości zamiennej. Treść decyzji wywłaszczeniowej Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] lutego 1984 r., nr [...], nie wskazuje bowiem, aby S. Ł. otrzymał nieruchomość zamienną. Faktu takiego nie można w żadnym razie wywieść z okoliczności, iż posiadał on inne nieruchomości w obrębie Ł..
Zdaniem organu brak było konieczności powoływania świadków na okoliczność wywłaszczenia nieruchomości oraz budowy zbiornika wodnego "S.". Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest wystarczający do stwierdzenia, iż zbiornik ten powstał, zaś na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Przeprowadzanie kolejnych dowodów dotyczących kwestii wywłaszczenia nieruchomości, a więc kwestii już wyjaśnionych na podstawie zgromadzonych w toku postępowania dokumentów, prowadziłoby jedynie do nieuzasadnionego przedłużania prowadzonego postępowania.
Organ nie zgodził się też ze stanowiskiem odwołującej się, że organ I instancji nie zbadał, na jaki cel przeznaczano przedmiotowe nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego sporządzanych w latach 70-tych i 80-tych ubiegłego wieku, tj. w okresie, kiedy dokonano wywłaszczenia. Pomijając bowiem fakt, iż na zwracanej nieruchomości nie zrealizowano żadnej inwestycji i nie poczyniono żadnych nakładów, a ponadto znajduje się ona w stanie takim, jak przy wywłaszczeniu, to zgodnie ze stosownymi przepisami u.g.n. dotyczącymi zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, organ winien badać realizację celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, nie zaś wcześniejszych uregulowań planistycznych.
Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że Gmina N. dokonała w ostatnim czasie, w trybie przetargu, sprzedaży nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością zwracaną na rzecz osób fizycznych, co potwierdza zbędność tych nieruchomości do realizacji celu wywłaszczenia. Sprzedano działki nr: [...] (przyległa do nieruchomości zwracanej), [...].
Na koniec organ wyjaśnił, że z mocy art. 140 § 1 u.g.n., należało nakazać spadkobiercom poprzedniego właściciela zwrot na rzecz Gminy N. ustalonego w decyzji odszkodowania. Organ I instancji dokonał waloryzacji kwoty tego odszkodowania zgodnie z art. 5 u.g.n. W wyniku waloryzacji rzeczoznawca majątkowy ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 2099,30 zł. Zgodnie zaś z art. 217 ust. 2 u.g.n. osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem [...] grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie wywłaszczenie nastąpiło przed dniem [...] grudnia 1990 r. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym dnia [...] czerwca 2018 r. określił aktualną wartość rynkową nieruchomości na kwotę 59.000,00 zł. Kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza więc 50% aktualnej wartości nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła Gmina N., w której zarzuciła:
1. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędnie ustalony i niepełny stan faktyczny sprawy, tj.:
a) błędne i bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych skarżącej złożonych w czasie oględzin w dniu [...] listopada 2017 r. o dołączenie do akt sprawy dokumentacji dotyczącej budowy zbiornika wodnego "S.", w tym pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie, a także o przesłuchanie świadków, w tym pracowników Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Gospodarki Wodnej, na okoliczności związane z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji pominięcie tych istotnych okoliczności przy rozpoznawaniu istoty niniejszej sprawy,
b) błędne uznanie, że cel, na który przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona nie został osiągnięty,
c) pominięcie okoliczności, że w sentencji decyzji wywłaszczającej nie został określony precyzyjnie cel wywłaszczenia, w szczególności nie było wprost wskazane, że celem wywłaszczenia jest wykorzystanie nieruchomości pod czaszę zbiornika (jej zalanie),
d) pominięcie i niezbadanie okoliczności, czy ojciec wnioskodawców nie otrzymał w zamian za wywłaszczoną nieruchomość nieruchomości zamiennej, podczas gdy z aktu notarialnego znajdującego się w aktach sprawy (dział spadku) wynika, że posiadał on inną nieruchomość w tym samym obrębie geodezyjnym,
e) ustalenie wartości nieruchomości o której zwrot ubiegają się wnioskodawcy, w ramach wyceny dokonanej na potrzeby wydania zaskarżonej decyzji, w sposób odbiegający od rynkowej wartości tej nieruchomości,
2) art. 96a i 96b k.p.a. poprzez niepodjęcie próby skierowania niniejszej sprawy do mediacji,
2. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany, co skutkuje podstawą do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców właściciela,
2) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na retroaktywnym zastosowaniu tego przepisu,
3) art. 140 ust. 4 i 5 w zw. z art. 140 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 1 oraz art. 136 ust. 3 zd. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędne niezastosowanie i całkowite pominięcie przez organ w skarżonej decyzji kwestii zwiększenia wartości przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu związanej z tym konieczności zwiększenia wartości przyznanego skarżącej odszkodowania.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że ustalenia poczynione przez organ I instancji były błędne i zapadły w oparciu o niepełny stan faktyczny, a zatem z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowa decyzja w swojej sentencji nie określała dosłownie celu wywłaszczenia, cel ten zawarto jedynie w uzasadnieniu decyzji. Uznając za cel wywłaszczenia realizację zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą budowa zbiornika wodnego "S.", stwierdzić trzeba, że został on zrealizowany. Zbiornik został przecież wybudowany i funkcjonuje do chwili obecnej, o czym świadczy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie tego zbiornika.
Fakt, iż działka nie została wykorzystana pod czaszę zbiornika, tj. nie została zalana, nie wyklucza automatycznie, iż nie została wykorzystana na potrzeby realizacji całej inwestycji. Realizacja zbiornika wodnego nie obejmuje wyłącznie zalania określonego obszaru, ale dotyczy także otoczenia, w tym brzegu zbiornika, terenów rekreacyjnych, itp. Niezależnie od podstawowego celu jakim jest rolnictwo, zbiornik ten tworzy warunki do aktywizacji gospodarczej terenów wokół zbiornika i daje możliwość rozwoju ośrodków wypoczynkowych i sportów wodnych dla potrzeb B. Okręgu Przemysłowego oraz miasta H. Celem budowy zbiornika "S." nie było więc tylko doprowadzenie do zalania określonego obszaru i stworzenie czaszy zbiornika. Decyzja Wojewody B. z [...] marca 1976 r., nr [...], określała więcej celów tej inwestycji, wśród nich m.in. rozwój gospodarczy, w tym rozwój na obszarze przylegającym do samego zbiornika takich gałęzi gospodarki jak turystyka i wypoczynek.
Dalej skarżąca wskazała, że składała szereg wniosków dowodowych, w tym zwłaszcza wnioski formułowane w czasie oględzin w dniu [...] listopada 2017 r. o dołączenie do akt sprawy dokumentacji dotyczącej budowy zbiornika wodnego "S.", w tym pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie, a także o przesłuchanie świadków, w tym pracowników Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Gospodarki Wodnej na okoliczności związane z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości, ale organ ich nie uwzględnił. To zaś spowodowało, że organy procedowały w oparciu o niepełny stan faktyczny, co stanowi istotne uchybienie mające bezpośredni wpływ na wynik sprawy.
Należy także zaznaczyć, że pomimo wniosków skarżącej, organ I instancji nie zbadał, a nawet nie podjął próby ustalenia, na jaki cel przeznaczano przedmiotowe nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego, sporządzanych w latach 70 i 80 ubiegłego wieku, tj. w okresie kiedy dokonano wywłaszczenia. Jest to okoliczność istotna, bowiem pozwala na pełne ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości, ściślej ujmując celów towarzyszących głównemu założeniu jakim była budowa czaszy zbiornika.
Skarżąca podniosła też, że organy nie zbadały, czy ojciec wnioskodawców nie otrzymał w zamian za wywłaszczoną nieruchomość nieruchomości zamiennej. Z aktu notarialnego znajdującego się w aktach sprawy (dział spadku) wynika, że posiadał on nieruchomość w tym samym obrębie geodezyjnym, co pozwala przypuszczać, że mogła być to nieruchomość otrzymana w zamian za wywłaszczoną działkę.
Skarżąca zakwestionowała ponadto wycenę wartości przedmiotowej nieruchomości przyjętą na potrzeby niniejszego postępowania. W jej ocenie odbiega ona od rynkowej wartości tej nieruchomości. Skoro przy ustalaniu wartości nieruchomości bierze się pod uwagę wzrost jej wartości z uwagi na wybudowanie drogi przebiegającej obok, czy doprowadzenie tzw. mediów, niezrozumiałe jest, z jakich powodów organy konsekwentnie pomijają przy ustalaniu kwoty do zwrotu na rzecz Gminy, poczynione na działkę nakłady, w postaci tzw. uzbrojenia terenu.
Skarżąca zarzuciła także organom przedwczesne wydanie decyzji. W realiach niniejszej sprawy zasadne wydawało się podjęcie przez organ próby ugodowej zakończenia sporu, w drodze mediacji pomiędzy stronami, poprzez zawiadomienie stron o możliwości podjęcia mediacji na podstawie art. 96a i 96b k.p.a.
Zdaniem skarżącej doszło także do naruszeń przepisów prawa materialnego, a przede wszystkim art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie polega na przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym cel wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany, co skutkuje podstawą do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców właściciela. Istotne jest także, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na mocy decyzji z [...] lutego 1984 r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Ustawa ta nie wprowadzała ograniczeń czasowych w zakresie realizacji zadań, w związku z którymi następowało wywłaszczenie. W późniejszej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazano jedynie, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednak nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na ceł wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (por. art. 1 pkt 89 lit. a) w związku z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 141, poz. 1492 z późn. zm. Organy I i II instancji przy wykładni przepisu art. 137 ustawy pominęły całkowicie okoliczność, iż wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 Ustawy - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji termin, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 nie może mieć zastosowania, w niniejszym stanie faktycznym, a tym samym nie może stanowić przesłanki uznania nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia, ze względu na to, że niedopuszczalnym jest retroaktywne jego stosowanie. W przywoływanym już wyroku w sprawie I OSK 550/2017, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z uwagi na Wyrok Trybunału, pomimo upływu terminu z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie jest możliwe uznanie, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia.
Dalej skarżąca wskazała, że nie sposób jest również pominąć okoliczności, iż przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Gminy w drodze komunalizacji, następnie wygaszono na niej trwały zarząd. Oznacza to, że nawet gdyby uznać, że w istocie nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia, to nastąpiłoby to już w momencie przekazania działki na rzecz Gminy. Obowiązek informowania o zmianie sposobu przeznaczenia nieruchomości nie obowiązywał w ustawie na podstawie której dokonano wywłaszczenia, ani obowiązującej w dacie przejścia nieruchomości na własność skarżącego - nieruchomość ta była wywłaszczona w trybie ustawy z 1958 r., gdzie nie było zapisów o zwrocie. Natomiast komunalizację mienia Wojewoda realizował na podstawie ustawy z 1985 r. i o tym, czy nieruchomość jest zbędna na cele wywłaszczenia w ocenie skarżącego powinien był orzec Kierownik Urzędu Rejonowego bądź to na etapie komunalizacji, bądź też wygaszenia trwałego zarządu WZIR. W konsekwencji organem, który winien był powiadomić w trybie art 136 ust. 2 ustawy wywłaszczonych lub ich spadkobierców o zmianie sposobu przeznaczenia nieruchomości, nie był Wójt, tylko właściwe organy poprzednich właścicieli, tj. beneficjentów wywłaszczenia.
Ponadto zdaniem skarżącej należy zauważyć, że organ I instancji nie zastosował art. 140 ust. 4 i 5 w zw. z art. 140 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 1 oraz art. 136 ust. 3 zd. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nakazuje organowi rozstrzygającemu wniosek o zwrot nieruchomości uwzględnienie przy orzekaniu o wysokości zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, faktu zwiększenia wartości nieruchomości po wywłaszczeniu. Nie ulega wątpliwości, iż wartość tej nieruchomości mogła ulec zwiększeniu w związku z samym tylko faktem wybudowania zbiornika. Okolice zbiornika wodnego zyskują bowiem automatycznie walor rekreacyjny, turystyczny itp. Ponadto istotne jest (czego nie zbadał organ I instancji), że przedmiotowa nieruchomość w ramach realizacji założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została przez skarżącego przygotowana na potrzeby realizacji inwestycji związanych z otoczeniem zbiornika. W tym celu działka została uzbrojona w media, co zostało zrealizowane z dofinansowaniem z funduszy UE. W związku z tym, nawet gdyby uznać, że w sprawie niniejszej zachodzi podstawa do zwrotu nieruchomości, co skarżąca konsekwentnie kwestionuje, to kwota przyznanego odszkodowania powinna być zwiększona o wskazane koszty. Twierdzenia organów jakoby ulepszenia nieruchomości nie dotyczyły samych nieruchomości a nieruchomości przyległych, nie polegają na prawdzie. Należy podkreślić, że część infrastruktury związana z uzbrojeniem terenu (linie, studzienki itp.) znajduje się bezpośrednio na przedmiotowej nieruchomości i stanowi jej bezpośrednie i wyłączne ulepszenie. Fakt, iż bezpośrednio do przedmiotowej nieruchomości doprowadzono sieci elektroenergetyczne, wodociągowe i kanalizacyjne, oznacza, że podjęte przez aktualnego właściciela działania doprowadziły do zwiększenia wartości nieruchomości. To iż działka przed tymi działaniami nie była podłączona do wymienionych sieci, a po podjęciu tych działań istnieje na działce możliwość korzystania z tych sieci bez konieczności ich doprowadzania, oznacza, że działania te dotyczą działki bezpośrednio, a zatem ziściły się przesłanki do zwiększenia odszkodowania do zwrotu na rzecz skarżącej, o kwotę odpowiadająca zwiększeniu wartości nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121; dalej: "u.g.n.").
Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Art. 137 ust. 1 u.g.n. wyjaśnia natomiast pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy spór nie dotyczy kwestii wynikającej z naruszenia terminu rozpoczęcia prac lub naruszenia terminu zrealizowania celu wywłaszczenia, tylko tego, czy cel wywłaszczenia został w ogóle zrealizowany i w jakim zakresie. Przy czym skarżąca stoi na stanowisku, że cel został zrealizowany w całości, gdyż celem tym było nie tylko zbudowanie zbiornika "S.", ale i zapewnienie funkcji turystycznych i rekreacyjnych. Organy twierdzą zaś, że celem wywłaszczenia była tylko budowa przedmiotowego zbiornika i inwestycja zajmuje tylko część wywłaszczonej nieruchomości, a to oznacza, że na pozostałej jej części nie zrealizowano celu wywłaszczenia.
W ocenie Sądu rację mają organy. W stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]) nie została objęta czaszą zbiornika wodnego "S.". Znajduje się ona właściwie w stanie takim samym jak w dniu wywłaszczenia, tzn. jest ona częściowo uprawiana i na dodatek stoi na niej dom, rosną drzewa i krzewy.
Zauważenia też wymaga, że zanim została wydana decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lutego 1984 r., wcześniej wydana została przez Urząd Wojewódzki w B. decyzja z dnia [...] października 1982 r., nr [...], której przedmiotem było wywłaszczenie od S. Ł. na budowę zbiornika "S." tylko działek o numerach geodezyjnych [...]. W decyzji tej wyraźnie zaznaczono, że tylko te dwie działki znajdują się w granicach tego zbiornika. Odmówiono natomiast wywłaszczenia działek o numerach [...], gdyż znajdowały się one poza "granicami inwestycji". Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] lipca 1983 r., nr [...], gdyż uznano, że na żądanie S. Ł. należy także wywłaszczyć "grunt nie przeznaczony pod budowę zbiornika wodnego "S.". Z obydwu wskazanych powyżej decyzji wynika jednoznacznie, że działki o numerach [...] znajdowały się w granicach planowanego zbiornika. Także z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1984 r., nr [...], jednoznacznie wynika, że wniosek o wywłaszczenie dotyczył pięciu działek przeznaczonych pod zalew wodny "S." oraz, że w granicach zbiornika znajdują się tylko dwie działki, tj. o nr geod. [...] i [...]. Również z opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] listopada 1983 r., sporządzonej w celu ustalenia, czy zasadne jest wywłaszczenie pozostałych trzech działek, wynika jednoznacznie, że dwie działki o nr geod. [...] "przeznaczone są bezpośrednio pod budowę zbiornika wodnego "S.", leżące bezpośrednio w czaszy tego zbiornika".
Jak z powyższego zatem widać, celem wywłaszczenia działek o numerach [...] była budowa na nich zbiornika wodnego "S." i na dodatek miały się one znaleźć w czaszy tego zbiornika. Zarówno przywoływana przez skarżącą decyzja Wojewody B. z dnia [...]. marca 1976 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, jak też decyzja Wojewody B. z dnia [...] lipca 1976 r., nr [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zbiornika wodnego "S.", pozostają bez wpływu na określenie celu wywłaszczenia, który to cel został określony w decyzji wywłaszczeniowej Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] lutego 1984 r. To samo dotyczy kwestii badania przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego, sporządzanych w latach 70 i 80 ubiegłego wieku. W art. 136 ust. 3 u.g.n. mowa jest bowiem o zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu a nie cel określony w planie miejscowym, czy też decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie Sądu nie można także mówić o mało precyzyjnym określeniu tego celu w decyzji wywłaszczeniowej. Sytuacja taka mogłaby mieć ewentualnie miejsce, gdyby nie pewne zdarzenia, o których mowa poniżej. Otóż, jak trafnie podniosły organy, pismem z dnia [...] maja 1991 r. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. (dalej: WZMiUW) wystąpił do Wójta Gminy N. o wygaszenie prawa jego zarządu m.in. nad działką nr [...], argumentując wniosek, że m.in. przedmiotowa działka została wywłaszczona na potrzeby zbiornika wodnego "S.", ale znajduje się poza zasięgiem inwestycji i jest zatem zbędna dla WZMiUW. W związku z wnioskiem, Urząd Rejonowy w H. decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...], wygasił prawo zarządu WZMiUW m.in. do działki nr [...] o pow. 0,18 ha.
Na dodatek, jak wynika z akt administracyjnych (k. 245), Gmina N. sprzedała już w przetargach siedemnaście działek położonych w sąsiedztwie działki nr [...] (obecnie [...]), w tym bezpośrednio do niej przylegające z obu jej stron. Jakby tego było mało, to na stronie 128 akt adm. znajduje się ogłoszenie Wójta Gminy N. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], z którego wynika, że Gmina przeznacza to sprzedaży również mi.in. działkę nr [...] (powstała z działki nr [...] – działka nr [...] stanowi drogę). Jak więc z tego widać, sama Gmina swoim zachowaniem potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość (a także sąsiadujące z nią) nie została wykorzystana na cel związany z budową przedmiotowego zbiornika i obecnie chce ją sprzedać.
W ocenie Sądu nijak nie da się wyinterpretować, że celem wywłaszczenia m.in. działki nr [...] było jej następne sprzedanie przez Gminę N. osobom trzecim, aby mogły one uprawiać na niej działalność turystyczno – rekreacyjną. Zresztą wskazane przeznaczenie tego terenu wynika nie z decyzji wywłaszczeniowej tylko z uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu rekreacyjnego "Ł. – S." nad zbiornikiem S. – k. 229 – 242 akt adm.
Wobec powyższego jako niezasadny należy uznać zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zakresie ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy. Organy ustaliły bowiem stan faktyczny prawidłowo, w oparciu o wystarczający materiał dowodowy. Nie było potrzeby żądać decyzji o pozwoleniu na budowę zbiornika, decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie, ani też wysłuchiwać przedstawicieli WZMiUW na okoliczność celu wywłaszczenia działki nr [...], gdyż ten cel wynikał z decyzji wywłaszczeniowej, a ponadto WZMiUW sam wniósł w 1991 r. o wygaszenie prawa jego zarządu nad działką nr [...], gdyż przedmiotowa działka znajduje się poza zasięgiem inwestycji i jest dla niego zbędna.
Nie ma też racji skarżąca, że organy nie wyjaśniły kwestii, czy S. Ł. otrzymał w ramach wywłaszczenia jakąś nieruchomość zamienną. Organy stwierdziły bowiem, że sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż ani z decyzji wywłaszczeniowej, ani z operatów, w których wyliczano precyzyjnie odszkodowanie, nie wynika, aby dotychczasowemu właścicielowi jakąś nieruchomość przyznano. Sąd podziela powyższe stanowisko organów, gdyż w przypadku przyznania nieruchomości zamiennej musiałby pozostać jakiś ślad w dokumentach, chociażby rozliczenie, które musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w operatach, co jednak nie nastąpiło.
Bez znaczenia dla trafności rozstrzygnięć pozostaje także fakt nieskierowania sprawy do mediacji. Zgodnie bowiem z art. 96a § 1 i § 2 k.p.a. organ może, ale nie musi skierować sprawę do mediacji, gdyż jest ona dobrowolna.
Jako niezasadny należy uznać także zarzut dotyczący ustalenia wartości zwracanej nieruchomości. W tym kontekście skarżąca zarzuca, że organy nie rozliczyły nakładów poniesionych przez Gminę N. na przedmiotową nieruchomość. Nie rozliczyły ich, gdyż nie zachodziła taka konieczność. Będzie o tym mowa w dalszej części uzasadnienia, przy rozpatrywaniu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.
Sąd nie uznaje za zasadne wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. W szczególności nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 u.g.n. Wskazane przepisy dotyczą zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W sprawie niniejszej z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia, a zatem organy przepisy te zastosowały prawidłowo. Wywód prawny skarżącej odnośnie braku możliwości zastosowania tych przepisów w sprawie niniejszej nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa z dnia 1 lutego 1984 r. wydana została, co wprost wynika z jej sentencji, właśnie na podstawie powyższej ustawy.
Jako niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przepisów art. 140 ust. 4 i 5 w zw. z art. 140 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 1 oraz art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n. w zakresie nieuwzględnienia przez organy kwestii zwiększenia wartości przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu i związanej z tym konieczności zwiększenia wartości przyznanego skarżącej odszkodowania.
W zakresie powyższym zauważenia wymaga, że jak wynika z art. 140 ust. 4 u.g.n., w razie zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości.
Jak z powyższego zatem widać, nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. To zaś, że obecnie wywłaszczona nieruchomość ma przeznaczenie rekreacyjne wynika z planu miejscowego. Również fakt wybudowania zbiornika nie wpływa na wysokość tego odszkodowania, gdyż nie można brać pod uwagę zmian w otoczeniu nieruchomości.
Ostatnia kwestia dotyczy też okoliczności związanej z poczynieniem przez Gminę infrastruktury, która wprawdzie nie jest położona na działce nr [...] a na działce nr [...] (pas drogowy). Niezależnie jednak od tego, że na działce nr [...] Gmina nie poczyniła żadnych nakładów, zauważenia wymaga, że jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 205/16, w przepisie art. 140 ust. 4 u.g.n. chodzi nie o jakiekolwiek działania zwiększające użyteczność i wartość nieruchomości, ale o te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1323/13). Skoro więc celem wywłaszczenia była budowa zbiornika wodnego "S.", to budowa przez Gminę infrastruktury w pasie drogowym działki nr [...] w postaci przyłącza wodociągowego, kanalizacyjnego i energetycznego, nie była w żadnej mierze powiązana z celem wywłaszczenia. Stąd nie może być uwzględniona jako nakłady poczynione przez Gminę.
Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.