II SA/Bk 598/22

II SA/Bk 598/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Dudar
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 uat. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Sz. z dnia [...] maja 2022 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W piśmie z [...] grudnia 2021 r. (data wpływu do organu [...] stycznia 2022 r.) P. Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka) wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości W. W., gmina Sz., o mocy do 8MW (20 000 sztuk paneli) wraz niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej.
Do wniosku dołączono m.in. kopię mapy zasadniczej w stosownej skali, określenie terenu inwestycji i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy przedstawione w formie graficznej, kopię przedwstępnej umowy dzierżawy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wypis z KRS oraz rysunki infrastruktury.
W odpowiedzi na wezwanie Wójta Gminy Sz. (dalej: Wójt) jako organu pierwszej instancji wystosowane w trybie art. 64 § 2 K.p.a., wniosek został uzupełniony przez jego złożenie na odpowiednim formularzu. Spółka doprecyzowała, że teren inwestycji obejmuje część działek ewidencyjnych.
Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2022 r. Wójt poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy przyłączeniowej do 8 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym części działek nr [...] i [...] w miejscowości W. W., gmina Sz., powiat z.
W sprawie sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalono w niej, że brak jest zabudowań na działkach sąsiednich pozwalających na określenie wymagań dotyczących zabudowy określonej we wniosku, gdyż działkę otaczają działki użytkowane rolniczo oraz zabudowane budynkami w zabudowie zagrodowej. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Jednak brak zabudowy produkcyjnej w sąsiedztwie powoduje, że nie zostały spełnione wszystkie warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: u.p.z.p.
Decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...] Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powtórzył ustalenia analizy co do niespełnienia przez inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w obszarze objętym analizą nie występuje zabudowa produkcyjna dostępna z tej samej drogi publicznej. Jest to teren użytkowany rolniczo i przeznaczony pod zabudowę zagrodową, w związku z tym nie występuje możliwość wykazania kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy dla farmy fotowoltaicznej. Organ nie dopuścił możliwości zastosowania odstępstwa określonego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W jego ocenie, planowana inwestycja dotyczy realizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 500 kW, zatem jest to inwestycja mająca istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, że nie sposób uznać, iż lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. W związku z brakiem podstaw do zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 należało więc zastosować art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Dlatego, w celu ustalenia wymagań dIa nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczono obszar analizowany zgodnie z art. 61 ust. 5a. u.p.z.p. - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Promień obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i w przedmiotowym przypadku wynosi on około 113,0 m, co zobowiązywało do określenia granic terenu analizowanego w odległości min. 339,0 m. Na tak wyznaczonym analizowanym terenie zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa. Wójt nie znalazł uzasadnienia do poszerzania tego terenu, ponieważ wokół znajdują się jedynie pola uprawne. Powołując się na orzecznictwo Wójt stwierdził, że poszerzanie promienia obszaru analizowanego w kierunku jakiejkolwiek zabudowy stanowiłoby istotne naruszenie przepisów prawa, przez poszukiwanie obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku.
W konsekwencji, zdaniem Wójta, w przedmiotowej sprawie nie można ustalić warunków zabudowy, gdyż nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Do wydanej decyzji załączono kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000 z granicami terenu objętego wnioskiem. Jako załączniki nie zostały wskazane analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wraz z jej wynikami. Oba te dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych, jednak zostały podpisane jedynie przez architekta.
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła Spółka. Zarzuciła naruszenie:
a) prawa procesowego, tj. art. 7 w związku z art. 77 oraz art. 80 K.p.a. przez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, że w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", a formułowanie tego warunku oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także zarzuciła całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za uchyleniem wydanej decyzji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa;
b) prawa materialnego:
- art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, jaką jest farma fotowoltaiczna, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2, tj. zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej,
- art. 61 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy,
- art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przez niesporządzenie projektu decyzji,
- art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez nieprzeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy.
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ustaliło, że wobec nieobowiązywania na terenie inwestycyjnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji niestanowiącej inwestycji celu publicznego, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p). SKO zaznaczyło możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy po łącznym spełnieniu warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z uwzględnieniem wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dotyczącego instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm., dalej: u.o.z.e.), dla których to przedsięwzięć nie stosuje się warunków z pkt 1 i 2, tj. zasady dobrego sąsiedztwa i zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Kolegium, planowana przez Spółkę farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii elektrycznej w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., nie jest zaś urządzeniem infrastruktury technicznej.
SKO przychyliło się do stanowiska organu pierwszej instancji, uwzględniającego – w ocenie organów - wypracowane w ostatnich latach stanowisko sądów administracyjnych, stwierdzając że dokonywanie interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Należy bowiem odwołać się do wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie tego przepisu powinno następować z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. SKO z treści tych przepisów wyprowadziło wniosek, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie aktów planistycznych takich jak plany miejscowe oraz studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w szczególności muszą być przewidziane w studiach uwarunkowań. Rozmieszczenie spornych w sprawie urządzeń infrastruktury energetycznej należy zatem do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego. Nawiązując do treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Kolegium wskazało, że z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż planowana inwestycja zlokalizowana zostanie na części działki nr [...] stanowiącej grunty RVI, PsV, LsV, W-PsV oraz części działki nr [...] stanowiącej grunty PSV, LsV, W-PsV. Zatem wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Zdaniem organu odwoławczego, urządzenia wymienione w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu, a więc pełnią rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej czy przemysłowej. Natomiast realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. rolnej na przemysłową. Spółka planuje budowę modułów fotowoltaicznych o powierzchni zabudowy powyżej 1 ha, co zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest kwalifikowane jako inwestycja przemysłowa potencjalnie znacząco oddziałująca na środowisko. Dlatego też należy przyjąć, że ta inwestycja powinna spełniać wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym konieczna jest kontynuacja dotychczasowej funkcji zagospodarowania terenu, realizowanej w obszarze analizowanym, jak i skomunikowanie terenu inwestycyjnego z drogą publiczną. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał rozróżnienia koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz wytwarzania energii elektrycznej w mikroinstalacji i w małej instalacji, w następstwie czego prawidłowo wyłożył i zastosował przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 oraz w związku z art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a u.p.z.p., jak też w związku z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Skutkowało to tym, że dokonano weryfikacji w sprawie wszystkich ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła do sądu administracyjnego Spółka. Zarzuciła naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
a) art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 tego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, że w przypadku inwestycji dotyczących odnawialnych źródeł energii nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2;
b) art. 61 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku, gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem;
II. przepisów procesowych, tj. art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a. przez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa oraz wyższością odnawialnych źródeł energii nad źródłami konwencjonalnymi.
W uzasadnieniu zarzutów Spółka powtórzyła argumentację sformułowaną w postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.) polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej: u.p.z.p., co miało wpływ na wynik sprawy.
Trafny jest w szczególności zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 tego przepisu.
Organy obydwu instancji stoją na stanowisku, że interpretacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowa, a przepis ten powinien być stosowany z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., w tym także normujących kwestie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej obecnie 500 kW, tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.
Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). W przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).
Na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego Spółka zwróciła się o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Wyjątek od zasady z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. sformułowano w ust. 3 tego przepisu: "przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e."
Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 u.o.z.e., odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy 8MW na części działek inwestycyjnych. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, a dokładnie z energii słonecznej. Nie ulega więc wątpliwości, że zamierzona inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii.
Pojęcie "instalacji odnawialnego źródła energii" zostało w ramach art. 2 pkt 13 u.o.z.e. zdefiniowane w sposób szeroki, obejmując swoim zakresem wszystkie wskazane w nim instalacje, niezależnie od ich mocy. Także w przepisie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca nie dokonał rozróżnienia instalacji odnawialnego źródła energii, które umożliwiają odstępstwo od warunków z ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. To zaś oznacza, wbrew stanowisku SKO i organu pierwszej instancji, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 - w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyroki z 22 grudnia 2020 r., II SA/Ol 547/20 oraz z 11 stycznia 2022 r., II OSK 667/21). Nie było zatem w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzanie na nim analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Nie było również konieczne formułowanie wobec inwestycji warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Wyklucza to jednoznaczne brzmienie ww. przepisów oraz kwalifikacja wnioskowanej instalacji jako instalacji odnawialnego źródła energii.
Odnosząc się do argumentacji organów przyznać trzeba, że dotychczasowe stanowisko orzecznictwa w spornej w sprawie niniejszej kwestii formułowało poglądy zbieżne z tymi, które zaprezentowały organy (np. wyrok tutejszego sądu w sprawie II SA/Bk 146/21). Nie doczekało się ono jednak kontynuacji, o czym świadczy chociażby wyrok NSA z 12 października 2022 r. w sprawie II OSK 1482/21 uchylający ww. wyrok w sprawie II SA/Bk 146/21.
W tej kwestii wskazać trzeba, że za nieusprawiedliwione uznać wypada przede wszystkim dokonywanie wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.
Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące.
Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
Jak wynika z powyższego, przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą planowania przestrzennego, co jest procedurą zupełnie odmienną od ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnicza różnica między tymi trybami polega na tym, że choć obydwa są uregulowane w tej samej ustawie, to jednak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem planowania przestrzennego stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść decyzji jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. W tych okolicznościach, jak wskazał NSA w wyroku z 29 czerwca 2022 r. w sprawie II OSK 1276/21, dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Brak jest bowiem ich systemowego powiązania.
Już powyższa argumentacja jest wystarczająca do stwierdzenia, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykładanego wyłącznie literalnie jest zabiegiem prawidłowym. Tym samym stosowanie tego przepisu nie powinno się odbywać z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a.
Wnioski te potwierdza również lektura motywów zmian legislacyjnych, które doprowadziły do nadania przepisowi art. 61 ust. 3 u.p.z.p. aktualnego brzmienia. Nastąpiło to na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524, dalej jako: "ustawa z dnia 19 lipca 2019 r."). Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 sierpnia 2019 r.), instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie wynika ustalenie, że dotyczą one instalacji odnawialnego źródła energii wyłącznie o określonej mocy (wcześniej do 100 kW, czy obecnie do 500 kW od 30 października 2021 r.). Efektem powyższej nowelizacji było więc, w ocenie sądu, jednoznaczne wyłączenie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. spod konieczności spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, niezależnie od mocy instalacji (por. wyrok z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22).
Sąd podziela także argumentację sformułowaną przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie II SA/Go 1097/21 (podzielaną obecnie przez większość sądów administracyjnych pierwszej instancji, np. wyrok w sprawie II SA/Bd 159/21), że gdyby przyjąć stanowisko, iż uzasadnieniem dla wyłączenia możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy przekraczającej 100 kW jest okoliczność, iż zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej - to poza zakresem tych uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 100 kW. Mikroinstalacja to bowiem instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączona do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 u.o.z.e.).
Także przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą instalacji o mocy większej niż 500 kW (wcześniej 100 kW). Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka była wola ustawodawcy odnoście tego rodzaju inwestycji, zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b u.p.z.p. w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, czego jednak nie uczynił.
Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną". Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest tu uzasadnienia dla zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Potwierdza to dalszy zapis tego uzasadnienia projektu, gdzie wskazano, że "w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków, powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. wskazano, że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia 15% udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r., a także zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia też realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.
Także ustawodawca, w tym samym uzasadnieniu projektu ustawy, wyjaśnił, iż "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.", "w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii" i że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy.
Na marginesie jedynie należy zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie kwalifikowania instalacji o.z.e. jako urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyrok w sprawie IV SA/Po 96/22).
Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej argumenty sąd stwierdził, że organy obydwu instancji błędnie uzależniły zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako urządzenia wymagającego spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, jak też wymogu dostępu do drogi publicznej. Uchybiły zatem przepisom art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło do wydania decyzji odmownej, która jest przedwczesna i nie uwzględnia możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), dla której nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.
Mając na uwadze powyższe, orzeczono o uchyleniu decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).
O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej Spółki (odpowiadających wysokości uiszczonego wpisu sądowego - 500 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.