II SA/Bk 597/25

II SA/Bk 597/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 399 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 7
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą D. w O. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 31 stycznia 2025 r. nr B.RUZ.4219.20.2024 w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 31 stycznia 2025 r., nr B.RUZ.4219.20.2024, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Olsztynie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor ZZ) z dnia 18 września 2024 r., nr BO.ZUZ.4210.8.2024.KG, odmawiającą M. M. (dalej: "Skarżący") udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego – istniejącego pomostu do celów rekreacyjnych poprzez wykonanie odnóg cumowniczych na działce nr [...] obr. [...] miasta Olsztyn, gm. Olsztyn (jezioro U.) na wysokości działek nr [...] obr. [...] miasta Olsztyn, gm. Olsztyn.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Na wniosek M. M. z 22 stycznia 2024 r., uzupełniony o braki formalne w dniu 19 kwietnia 2024 r., organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego – istniejącego pomostu do celów rekreacyjnych poprzez wykonanie odnóg cumowniczych F500+knagi typ 2 (25 szt.) na działce nr [...] obr. [...] miasta Olsztyn, gm. Olsztyn (jezioro U.) (k. 271 akt admin.)
Do wniosku dołączono wymagane dokumenty wymienione w art. [...]7 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087, dalej: "P.w." lub "ustawa Prawo wodne"), tj. operat wodnoprawny wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych, wypis i wyrys z miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego oraz uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
W toku postępowania skarżący poinformowany został o konieczności złożenia dodatkowych wyjaśnień w zakresie ustalenia właściciela pomostu, a pełnomocnik skarżącego w dniu 10 czerwca 2024 r. poinformował o zwrotnym przeniesieniu własności urządzenia wodnego na wnioskodawcę.
Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 18 września 2024 r. Dyrektor ZZ odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę ww. urządzenia wodnego - istniejącego pomostu do celów rekreacyjnych poprzez wykonanie odnóg cumowniczych na dz. nr [...] obr. [...] m. Olsztyn, gm. m. Olsztyn (jezioro U.) na wysokości dz. nr [...] obr. [...] m. Olsztyn, gm. m. Olsztyn.
Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniósł M. M. reprezentowany przez pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 399 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne w związku z art. 7,8, 77 Kpa, poprzez błędne uznanie, że wykonanie wnioskowanych odnóg cumowniczych świadczy o zmianie przeznaczenia istniejącego urządzenia wodnego z pomostu rekreacyjnego na przystań dla jednostek pływających, co powoduje, że wnioskowana przebudowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na wnioskowanym terenie.
Decyzją z 31 stycznia 2025 r. Dyrektor RZGW w Białymstoku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ II instancji podkreślił, że istotą problemu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy zasadnie uznał, iż wykonanie odnóg cumowniczych świadczy o zmianie przeznaczenia istniejącego urządzenia wodnego z pomostu rekreacyjnego na przystań dla jednostek pływających, co skutkowało odmową udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na postanowienia obowiązującego w tej lokalizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy, pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać m.in. ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wymagało oceny analizy zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na przedmiotowym obszarze.
Organ odwoławczy podniósł, iż pomost, który ma zostać przebudowany, wykonany został na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Olsztynie PGW WP z dnia 23 kwietnia 2021 r., znak: BI.ZUZ.4.4210.138.2020.XK. Analiza treści ww. decyzji wskazywała, iż pierwotny wniosek w przedmiotowej sprawie obejmował wykonanie pomostu wyposażonego w odnogi cumownicze, które zmieniały (zadaniem organów) kwalifikację urządzenia z pomostu na przystań, a w trakcie prowadzonego postępowania, z uwagi na zapisy miejscowego planu dotyczące jeziora U., zmodyfikowano treść wniosku, albowiem udzielenie pozwolenia zgodnego z żądaniem wyrażonym w pierwotnym wniosku nie mogłoby zostać rozpatrzone pozytywnie.
Mające powyższe na uwadze organ II instancji zaakcentował, że istniejący pomost pełni funkcję rekreacyjną dostosowaną do potrzeb uprawiania windsurfingu, co rodziło pytanie o zasadność wykonania odnóg cumowniczych, które wykorzystywane będą w ramach nadbrzeża dla windsurferów, w tym w szczególności w ramach działalności wynikającej ze statutu szkółki, z którą Skarżący zawarł umowę. Stwierdzenie, że pomost jest dostosowany do potrzeb uprawiania windsurfingu wskazuje na to, iż pomost służy celom, dla których został wybudowany i nie ma konieczności jego przebudowy, tym bardziej, iż w ocenie organów Wód Polskich taka przebudowa świadczy o zmianie przeznaczenia istniejącego urządzenia wodnego. W ocenie bowiem organu odwoławczego wniosek na przebudowę urządzenia wodnego - istniejącego pomostu do celów rekreacyjnych poprzez wykonanie odnóg cumowniczych stanowi próbę "obejścia" przepisów, które nie dopuszczają na przedmiotowym obszarze lokalizowania pomostów z funkcją przystani.
Zdaniem organu odwoławczego interpretacja pojęcia "pomost" nie może odbywać się w przedmiotowej sprawie (tak jak oczekuje skarżący) w kontekście przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w oparciu o przepisy wodnoprawne.
Na podstawie art. [...]9 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo wodne, Dyrektor RZGW podkreślił, że operat wodnoprawny, stanowiący załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, musi zawierać wyszczególnienie celu planowanych do wykonania (lub do przebudowy) urządzeń wodnych, przy czym cel ten nie może być określony ogólnie, np. w przypadku pomostu do rekreacji, ale musi być skonkretyzowany, np. do cumowania jednostek pływających służących celom rekreacyjnym. Powyższy wymóg, stosownie do przepisu art. 421 pkt 2 lit. a P.w., odnosi się również do zgłoszeń wodnoprawnych. Zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. i P.w. pomosty i przystanie są urządzeniami wodnymi, albowiem służą do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. W ustawie, podobnie jak w Prawie budowlanym wprowadzono dwojaki sposób uzyskania właściwej zgody wodnoprawnej (uzyskanie pozwolenia w formie decyzji lub dokonanie zgłoszenia) na wykonanie pomostu, z uwagi na jego wielkość. Dodatkowo ustawodawca celowo wprowadził rozróżnienie na pomost i przystań, z uwagi na funkcję, jaką dane urządzenie wodne ma pełnić. Zarówno pomost jak i martwa kotwica służąca do cumowania jednostek pływających, niezależnie od rodzaju jednostki pływającej oraz od jej wykorzystywania na potrzeby własne lub w ramach działalności gospodarczej, nie mogą być realizowane w ramach zgłoszenia wodnoprawnego, wymienionego w art. 394 ust. 1 pkt 1 lub pkt 6 P.w., ale wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przystani, na podstawie przepisu art. 389 pkt 6, w związku z art. 16 pkt 65 lit. i ustawy. Powyższe uwagi dotyczą wykonania pomostu, który w przypadku, gdy ma służyć do cumowania jednostki pływającej pełni rolę przystani, która musi dysponować nie tylko urządzeniem służącym do cumowania, ale również akwenem i gruntem pokrytym wodami powierzchniowymi, niezbędnym do cumowania i manewrowania wraz z drogą podejścia jednostki. Niezależnie od pozwolenia wodnoprawnego wymaganego na wykonanie przystani, posiadanie przystani na śródlądowych wodach stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga zawarcia z PGW Wody Polskie umowy użytkowania gruntów pokrytych wodami, o której umowa w art. 261 P.w.
Podkreślono także, że organ I instancji pozyskał opinię Prezydenta Miasta Olsztyna, w której wskazano, że na terenie nabrzeża użytkowanego przez windserferów lokalizowana powinna być wyłącznie infrastruktura niezbędna do uprawiania windsurfingu oraz obowiązuje zakaz lokalizacji pomostów pod przystanie żeglarskie lub rekreacyjne, ze szczególnym podkreśleniem, że nie można realizować pomostów do celów prywatnej rekreacji związanej z zabudową mieszkaniową. Z uwagi na to, iż istniejący pomost na chwilę obecną pełni już funkcję dostosowaną do potrzeb uprawiania windsurfingu, argumentacja skarżącego, iż wnioskowana przebudowa ma służyć poprawie bezpieczeństwa uczestników szkółki windsurfingowej, poprzez umożliwienie zacumowania jednostkom pływającym zapewniającym obsługę medyczną i ratowniczą wskazuje wprost, iż pomost będzie pełnił funkcję przystani, a więc jego funkcja ulegnie zmianie.
Podsumowując, organ II instancji podzielił stanowisko Dyrektora ZZ, odmawiające Skarżącemu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego - istniejącego pomostu do celów rekreacyjnych poprzez wykonanie odnóg cumowniczych, z uwagi na niezgodność planowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Pomost ten bowiem znajduje się na obszarze obowiązywania "Uchwały jeziora U.", która we wnioskowanej lokalizacji wyznacza obszar nabrzeża przystosowany dla windserferów (wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym urządzeń rekreacyjno - sportowych) i jednocześnie nie przewiduje w miejscu tym budowy przystani, co w konsekwencji skutkowało podjęciem właściwego rozstrzygnięcia odmawiającego udzielenia wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego.
Od powyższej decyzji Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 399 ust. 1 pkt 1, art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Organu I instancji, gdyż wnioskowane pozwolenie wodnoprawne naruszałoby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wnioskowane pozwolenie wodnoprawne nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2. art. 7, 8, 77 kpa poprzez błędne uznanie przez Organ odwoławczy w ślad za Organem I instancji, że wykonanie wnioskowanych odnóg cumowniczych świadczy o zmianie przeznaczenia istniejącego urządzenia wodnego z pomostu rekreacyjnego na przystań dla jednostek pływających, co powoduje, że wnioskowana przebudowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na wnioskowanym terenie i co determinowało utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy prawidłowa ocena winna prowadzić do konkluzji, że przedmiotem wniosku jest przebudowa urządzenia wodnego nie wpływająca na zmianę jego przeznaczenia, co przy całościowej wykładni postanowień obowiązującego aktu planistycznego winno skutkować uznaniem, że planowana przebudowa urządzenia wodnego nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jako taka winna być uwzględniona w ramach wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego.
W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że istniejące urządzenie wodne znajduje się na jeziorze U., dla którego obowiązuje uchwała nr XXII/372/12 Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeziora U. w Olsztynie" (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2012 r. poz. 1748 - zwana dalej ,"Uchwałą jeziora U."). W miejscu zrealizowanego już urządzenia wodnego obowiązują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiące, że jest to obszar nadbrzeża przystosowanego dla windserferów, wraz z niezbędną infrastrukturą w tym urządzeń rekreacyjno-sportowych. Przy czym należy mieć na uwadze, że Uchwała dla jeziora U. definiuje pojęcie "urządzeń rekreacyjno-sportowych'' jako pomosty, kładki, urządzenia techniczno - funkcjonalne do nart wodnych, urządzenia związane z obsługa sprzętu pływającego" (§ 3 Uchwały dla jeziora U.). Innymi słowy uchwała ta wskazuje w miejscu istniejącego urządzenia wodnego, że jest to obszar nadbrzeża przystosowany dla windsurferów, wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym w postaci urządzeń rekreacyjno-sportowych, pod którymi miejscowy plan rozumie pomosty, kładki, czy też urządzenia związane z obsługą sprzętu pływającego. Miejscowy plan nie operuje żadnymi wyłączeniami, np. że pomosty mogą być realizowane tylko bez możliwości cumowania do nich albo że z pojęcia "urządzeń związanych z obsługą sprzętu pływającego" wyłączone są dane urządzenia. W efekcie miejscowy plan nie wskazuje, że pomosty możliwe do zrealizowania w ramach tego obszaru to wyłącznie pomosty bez możliwości cumowania, tym bardziej, że w ramach tego obszaru plan miejscowy dopuszcza urządzenia rekreacyjno-sportowe, w tym te związane z obsługą sprzętu pływającego. To, że na podstawie wydanego już pozwolenia wodnoprawnego zostało wykonane dane urządzenie wodne, nie znaczy, że wnioskodawca nie może wnioskować o jego przebudowę, rozbudowę lub zmianę. Dotychczasowe funkcjonowanie istniejącej infrastruktury w ramach nadbrzeża dla windsurferów właśnie potwierdziło, że brakującym elementem w ramach tego nadbrzeża jest wnioskowana przebudowa. Wynika to z korzystania z tego terenu przez szkółkę windsurfingową, która korzysta z tej infrastruktury właśnie w celach szkoleniowych w zakresie uprawiania windsurfingu. Dla wnioskodawcy oczywistym była taka potrzeba już wcześniej - stąd wynikał pierwotny wniosek o wydane już pozwolenie wodnoprawne. Jednakże wówczas negatywne stanowisko Organu I instancji pośrednio wymusiło zmianę wniosku wodnoprawnego i wyłączenie odnóg cumowniczych.
Skarżący jednocześnie podkreślił, że nie wnioskował o przebudowę istniejącego urządzenia wodnego w przystań, która będzie zapewniała cumowanie i obsługę jednostek pływających, będzie zaopatrzona w znaki nawigacyjne, niezbędne oświetlenie oraz będzie pobierała w tym zakresie stosowne opłaty, a do prawidłowego funkcjonowania obejmować będzie obiekty, urządzenia i instalacje związane z funkcjonowaniem przystani oraz wykwalifikowane zaplecze osobowe. Obiekt ten zatem na skutek zapewnienia funkcji cumowania automatycznie nie będzie stawał się przystanią, jak twierdzi organ.
Wskazano również, że w Uchwale jeziora U. cały obszar jeziora oznaczony jest symbolem terenu "Ws" z przeznaczeniem jako "obszar wód powierzchniowych jeziora, z dopuszczeniem funkcji turystycznej, sportowej i rekreacyjnej oraz możliwością prowadzania gospodarki rybackiej (§ 12 Uchwały dla jeziora U.). Przedmiotowa uchwała wskazuje, że celem regulacji zawartych w planie jest optymalne wykorzystanie potencjału jeziora dla funkcji sportowych, turystycznych i rekreacyjnych oraz jednoczesne zapewnienie ochrony przed nadmierną antropopresją. Realizując ten cel uchwałodawca wprowadził liczne ograniczenia na całym terenie "Ws" poprzez dopuszczenie enumeratywnie określonych obszarów, które mogą być zainwestowane - wyraźnie oznaczonych na załączniku graficznym do miejscowego planu. Takimi obszarami są; rejon zainwestowany infrastrukturą przystani z funkcją sportu jako wiodącą, rejon z funkcją kąpielisk przy plażach, rejon pomostów adaptowanych bez możliwości rozbudowy, rejon pomostów z funkcją rekreacyjną jako wiodącą, dopuszczalne kubaturowe obiekty przystani na wodzie, lokalizacja nart wodnych, czy nadbrzeże użytkowane przez windsurferów. Wśród tych obszarów odnaleźć można rozróżnienie między innymi dwóch odrębnych; przystani żeglarskich w miejscach oznaczonych na załączniku graficznym oraz nabrzeża przystosowanego dla windsurferów w miejscu oznaczonym na załączniku graficznym. Są to rozłączne obszary, które pełnić winny odmienne funkcje. Dla obydwu tych obszarów uchwałodawca wskazał możliwość realizacji niezbędnej infrastruktury, w tym urządzeń rekreacyjno-sportowych. Przy czym w jednym wypadku teren ten ma pełnić funkcję przystani, zaś w drugim nadbrzeża przystosowanego dla windsurferów. Ponadto uchwałodawca sam oznaczył jeden z obszarów jako rejon pomostów z funkcją rekreacyjną jako wiodącą — nie wykluczając więc, że na gruncie przedmiotowej uchwały pomosty, które są wymieniane w większości obszarów jako możliwe do zlokalizowania urządzenia sportowo-rekreacyjne, mogą mieć różne funkcje — w tym rekreacyjne, ale też i inne. Niezrozumiałym – w ocenie skarżącego - jest stosowany przez organy wydające decyzje w tej sprawie automatyzm w uznaniu, że odnogi cumownicze umożliwiające obsługę sprzętu wodnego bezdyskusyjnie świadczą o zmianie przeznaczenia urządzenia wodnego z pomostu rekreacyjnego w przystań dla jednostek pływających.
Skarżący zaakcentował także, że ogólnie pomosty wraz z możliwością cumowania sprzętu wodnego są nieodzownymi elementami bezpieczeństwa - przede wszystkim ułatwiają wsiadanie i wysiadanie, co jest również niezwykle istotne w przypadku prowadzenia akcji ratunkowej. Przypisywanie więc tak sprecyzowanej przez Wnioskodawcę funkcji planowanych odnóg cumowniczych roli przystani jest niczym nieuzasadnione
poza jak można przypuszczać obawą, że uzyskanie wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego będzie wykorzystywane niezgodnie z treścią decyzji.
Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz odniósł się do zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Przedmiotem kontroli sądowej z punktu widzenia legalności jest decyzja odmawiająca udzielenia skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego – istniejącego pomostu do celów rekreacyjnych poprzez wykonanie odnóg cumowniczych na działce nr [...] obr. [...] miasta Olsztyn, gm. Olsztyn (jezioro U.) na wysokości działek nr [...] obr. [...] miasta Olsztyn, gm. Olsztyn.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć wydanych w sprawie stanowiły przepisy wskazanej wyżej ustawy Prawo wodne.
Na wstępie wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 17 ust. 1 pkt 4 P.w., który stanowi, że przepisy ustawy (P.w.) dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji.
Stosownie natomiast do postanowień art. 389 pkt 6 P.w. na wykonanie urządzeń wodnych (a więc również na ich odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę, rozbiórkę lub likwidację) wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Zgodnie zaś z art. 16 pkt 65 lit. i P.w. urządzeniem wodnym są m.in. mury oporowe, bulwary, nadbrzeża, mola, pomosty i przystanie.
Jak stanowi art. 388 ust. 2 pkt 1 P.w., wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 pkt 6-10 oraz art. 390 ust. 1 pkt 1, następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wydanie ww. pozwolenia następuje również przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 388 ust. 3 P.w.).
W myśl art. [...]7 ust. 1 P.w. pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, a do wniosku dołącza się operat wodnoprawny oraz w miarę potrzeby inne niezbędne dokumenty (art. [...]7 ust. 2). Ponadto zgodnie z art. 396 ust. 1 P.w. pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać:
1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyłączeniem okoliczności, o których mowa w art. 66;
2)ustaleń planów ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych;
3)ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym;
4)ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy;
5)ustaleń programu ochrony wód morskich;
6)ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych;
7)ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
8)wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.
Zgodnie zaś z art. 399 ust. 1 pkt 1 P.w. wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się jeżeli projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 9 P.w.
Mając na uwadze powyższe przepisy, w ocenie Sądu, analiza decyzji organów obydwu instancji oraz akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy zasadnie odmówiły skarżącemu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego - istniejącego pomostu do celów rekreacyjnych poprzez wykonanie odnóg cumowniczych. Z art. 399 ust. 1 pkt 1 P.w. wynika wprost, że wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się m.in. wówczas, gdy projektowany sposób korzystania z wód nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 7 P.w. tj. narusza ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Oczywistym jest, że w sytuacji, gdy naruszenia takie zaistnieją, pozwolenie wodnoprawne nie będzie mogło zostać udzielone zainteresowanemu podmiotowi. W niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd organu, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego stałoby w sprzeczności z zapisami miejscowego planu obowiązującego na przedmiotowym terenie, o czym w dalszej części uzasadnienia.
Meritum zatem niniejszej sprawy jest kwestia, czy planowana przebudowa poprzez wykonanie odnóg cumowniczych na pomoście świadczy o zmianie przeznaczenia istniejącego urządzenia wodnego z pomostu rekreacyjnego na przystań dla jednostek pływających, co mogło skutkować odmową udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na postanowienia obowiązującego w tej lokalizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy, pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać m.in. ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wymagało oceny analizy zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na przedmiotowym obszarze, a także wykładni pojęć "pomost" i "przystań". Obie te kwestie zarówno organy, jak i strona skarżąca interpretowały bowiem odmiennie.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, iż pomost, który ma zostać przebudowany, wykonany został na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Olsztynie PGW WP z dnia 23 kwietnia 2021 r., znak: BI.ZUZ.4.4210.138.2020.XK. Analiza treści ww. decyzji wskazuje, iż pierwotny wniosek w przedmiotowej sprawie obejmował wykonanie pomostu wyposażonego w odnogi cumownicze, które zadaniem organu zmieniały wówczas kwalifikację urządzenia z pomostu na przystań, co powodowało niezgodność z zapisami miejscowego planu dotyczącego jeziora U.. Powyższe skutkowało modyfikacją treści wniosku w pierwotnym postępowaniu. Znamienne jest przy tym to, że określając skarżącemu warunku udzielonego pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w zakresie budowy pomostu pływającego w kształcie litery T, o wskazanych parametrach określono jednocześnie, że pomost ma funkcję rekreacyjną, bez możliwości cumowania łodzi i dostosowany jest do potrzeb uprawiania windsurfingu (k. 552 akt admin.).
Odnosząc się do pojęć urządzeń wodnych tj. "pomostu" i "przystani" przyznać należy organom racje, że przebudowa urządzenia wodnego w postaci pomostu o odnogi cumownicze, zmienia kwalifikację danego urządzenia wodnego w "przystań". Zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie przyjmuje się że "pomost" w świetle prawa wodnego jest definiowany jako urządzenie wodne, który służy do korzystania z zasobów wodnych, takich jaki rekreacja czy wędkarstwo. Kluczowe jest to, że nie może służyć do cumowania jednostek pływających, bez względu na jego rozmiary i przeznaczenie. Jeśli pomost jest wykorzystywany do cumowania w świetle prawa staje się przystanią. "Przystań" natomiast to również urządzenie wodne, ale jego podstawową funkcją jest cumowanie jednostek pływających. Przystań w zasadzie musi obejmować zarówno akwen i grunt, ale może też zawierać infrastrukturę towarzyszącą.
W przypadku zatem, gdy pomost ma służyć do cumowania jednostek pływających, to nieodzowne jest nie tylko wykonanie pomostu, ale również wyznaczenie akwenu i gruntu niezbędnych do cumowania, co z kolei wskazuje na przystań, wymienioną w art. 16 pkt 65 lit. i P.w., jako urządzenie wodne inne niż pomost. W świetle przepisu art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2024 r., poz. 395), akwen i grunt oraz związana z nimi infrastruktura stanowi port lub przystań. Konieczny jest bowiem akwen i grunt do manewrowania łódką w celu zacumowania przy pomoście. W tych okolicznościach bezspornie możliwość cumowania przy pomoście powoduje zmianę kwalifikacji urządzenia wodnego z funkcji rekreacyjnej w funkcję podstawową służącą cumowaniu łodzi, nawet w sytuacji nie wykonania dodatkowej infrastruktury towarzyszącej. Mimo zatem, że w ustawie Prawo wodne nie występuje definicja pomostu lub przystani, to posiłkowe stosowanie ww. przepisu z ustawy o żegludze śródlądowej, nie może powodować pomijania tej definicji w kontekście stosowania ustawy Prawo wodne. W procesie stosowania prawa organy administracji zobowiązanie są uwzględniać całość regulacji normatywnych danego systemu, co też w sprawie miało miejsce.
W operacie wodnoprawnym a także wyjaśnieniach wnioskodawcy potrzebę zmiany pozwolenia poprzez wykonanie wnioskowanych odnóg cumowniczych uzasadniano koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa podczas imprez organizowanych przez szkółkę windsurfingową, poprzez możliwość cumowania jednostek ratowniczych. Słusznie jednak zwróciły uwagę organy obu instancji, że jednostki ratownicze posiadają własne narzędzia umożliwiające cumowanie w miejscach dowolnych, w postaci bojek cumowniczych i ciężarków kotwicznych i nie potrzebują specjalnych odnóg na pomostach rekreacyjnych, natomiast zagwarantowanie najwyższego poziomu bezpieczeństwa stanowi sama obecność jednostek ratowniczych i pełna ich gotowość do niesienia pomocy, a nie ich zacumowanie przy pomostach. Podobnie zasadnie wskazuje organ I instancji, odnosząc się do argumentacji pełnomocnika wnioskodawcy jakoby przedmiotowa przebudowa stanowiła gwarancję bezpiecznego pływania lub bezpiecznej nauki pływania na deskach SUP, czy też windsurfingu, że żaden dostępny instruktaż nie pokazuje korzystania z odnóg cumowniczych w celu nauki pływania na wskazanym sprzęcie, a wręcz przeciwnie metalowe odnogi mogą stanowić niebezpieczeństwo poważnego urazu podczas wywrotki.
Podkreślić należy, że decydujące dla kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego nie może być wyłącznie określenie we wniosku wszczynającym postępowanie, czy też operacie wodnoprawnym. O charakterze zamierzenia inwestycyjnego, a w konsekwencji o jego kwalifikacji w odniesieniu do przepisów administracyjnego prawa materialnego nie może przesądzać nazwa jaką określił je inwestor, a wyłącznie jego charakter i cel jakiemu ma służyć. Przyjęcie koncepcji skarżącego oznaczałoby możliwość wyłączenia spod regulacji administracyjnoprawnej nawet inwestycji wprost odpowiadających regulacjom normatywnym, a jedynie inaczej nazwanym. Z akt sprawy bezspornie wynika, że zamiarem inwestora jest przebudowanie pomostu na jeziorze U., poprzez dodanie odnóg cumowniczych, do którego będą cumowały jednostki pływające. Słusznie zauważa organ, że w takiej sytuacji prowadziłoby to obejścia przepisów prawa wodnego, albowiem w praktyce nie ma gwarancji, że cumowałyby tam wyłącznie jednostki ratownicze. W szczególności przeczy temu przede wszystkim zakres inwestycji, w tym ilość projektowanych odnóg cumowniczych, a także artykuły prasowe dotyczące powstawania Osiedla Warmiński Port i zapewnienia możliwości cumowania jachtów i łodzi, którego głównym wykonawcą jest skarżący (k. 519 akt admin.). Co do natomiast ilości projektowanych odnóg cumowniczych zaakcentować należy, że w tym zakresie pojawiają się nieścisłości. We wniosku z dnia 22 stycznia 2024 r. skarżący wskazuje na przebudowę urządzenia wodnego – istniejącego pomostu do celów rekreacyjnych poprzez wykonanie odnóg cumowniczych F-500+knagi typ 2 (25 sztuk). Taki zapis znajduje się również w operacie wodnoprawnym na k. 259 akt admin., choć rysunki zawarte w operacie nie potwierdzają takiej ilości odnóg cumowniczych. Natomiast w poprawionym operacie wodnoprawnym (w wykonaniu wezwania organu) mowa jest o 9 sztukach odnóg cumowniczych (k. 419 akt admin.). Także w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 19 kwietnia 2024 r. (data wpływu do organu k. 434 akt admin.) znajduje się zapis, iż wnioskodawca wnioskuje o udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – istniejącego pomostu do celów rekreacyjnych poprzez wykonanie odnóg cumowniczych F-500+knagi typ 2 (9 sztuk). Rozbieżności te nie zostały dostrzeżone przez organ i wyjaśnione, aczkolwiek okoliczność ta przy decyzji odmownej nie ma wpływu na wynik sprawy, a jednocześnie pozwala stwierdzić, że zarówno wykonanie 25 sztuk odnóg cumowniczych przy pomoście (o czym też wspomina w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy), jak też wykonanie ewentualnie tylko 9 sztuk tych odnóg jednoznacznie potwierdza, że cel ich wykonania jest inny niż tylko możliwość zapewnienia bezpieczeństwa podczas imprez organizowanych przez szkółkę windsurfingową, to jest poprzez możliwość cumowania jednostek ratowniczych. Nieprawdopodobnym jest aby w jedynym czasie była konieczność cumowania tak wielu jednostek ratowniczych.
Z punktu widzenia obowiązujących przepisów sama zatem możliwość cumowania do pomostu jednostek pływających, która związana jest z odpowiednim jego dostosowaniem, a także wyznaczeniem odpowiedniego obszaru oddziaływania stanowi o tym, że inwestycja ta powinna być traktowana jako przystań. Przystań jest natomiast urządzeniem wodnym wymagającym uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym Sąd zważył, że zasadna jest konstatacja organu odwoławczego, że wykonanie planowanej przebudowy pomostu, de facto spowoduje powstanie przystani. Podobnie w tym zakresie wypowiedział się: WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 7 listopada 2023 r., II SA/Bd 520/23, Lex nr 3649492; WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 153/24 oraz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 30 września 2022 r. sygn. akt III SA/Po 70/22 oraz w wyroku z dnia 13 listopada 2024 r. sygn.. akt II SA/Po 626/24 (CBOSA). Tym samym Sąd nie podziela argumentacji przestawionej w skardze, że przedmiotem wniosku jest przebudowa urządzenia wodnego nie wpływająca na zmianę jego przeznaczenia.
Oceniając natomiast zgodność potencjalnej inwestycji na działkach nr [...] obr. [...] Olsztyn oraz [...] obr. [...] m. Olsztyn, gm. m. Olsztyn z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy uwzględnić ustalenia uchwały nr XXII/372/12 Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeziora U. w Olsztynie (Dz.Urz.Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2012 r., poz. 1748, dalej miejscowy plan jeziora U. lub plan), w szczególności zapis mówiący, że: "celem regulacji zawartych w planie jest optymalne wykorzystanie potencjału jeziora dla funkcji sportowych, turystycznych i rekreacyjnych oraz jednoczesne zapewnienie ochrony przed nadmierną antropopresją"(czyli bezpośrednim lub pośrednim oddziaływanie człowieka na środowisko naturalne) (§ 2 ust. 1 miejscowego planu jeziora U.). Ponadto w § 2 ust. 3 pkt 5 i 6 planu oraz załączniku graficznym określono rejony z zainwestowanych infrastrukturą przystani oraz rejony pomostów rekreacyjnych, a także w § 2 ust. 4 planu określono orientacyjne lub postulowane lokalizacje nadbrzeża przystosowanego dla windserferów. Plan zatem w sposób dość precyzyjny określił, gdzie można lokować określoną infrastrukturę. Jak wynika z zapisów szczegółowych miejscowego planu jeziora U. w Olsztynie oraz załącznika graficznego, w miejscu lokalizacji istniejącego pomostu skarżącego tj. na obszarze określonym symbolem "Ws" plan dopuszcza istnienie "nabrzeża użytkowanego przez windserferów", do którego odnosi się następujące ustalenie: "dopuszczalna jest budowa następujących urządzeń i obiektów: - nabrzeża przystosowanego dla windserferów w miejscu oznaczonym w załączniku graficznym wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym urządzeń rekreacyjno – sportowych" §12 ust. 2 planu).
Badając zgodność proponowanej przebudowy pomostu rekreacyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zgodność z art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne) słusznie zatem organy uwzględniały powyższe ustalenia, dotyczące zapobieganiu antropopresji oraz możliwości lokalizowania wyłącznie infrastruktury, która jest niezbędna do uprawiania windserfingu, a także zakaz budowy nowych pomostów przy zabudowie mieszkaniowej, służących do celów prywatnej rekreacji oraz dopuszczanie budowy przystani żeglarskich jedynie w miejsce oznaczonych na załączniku graficznym, wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym urządzeń rekreacyjno - sportowych (§ 12 ust. 2 pkt d i e planu). W sytuacji, gdy uchwała nie wyjaśnia, co rozumie się pod określeniem "niezbędna", przyjąć należy słownikowe znaczenie słowa. Zgodnie z definicją podaną w "Słowniku języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego "niezbędny - koniecznie potrzebny, taki bez którego nie można się obyć, nieodzowny", co oznacza, że przedmiotowa przebudowa pomostu rekreacyjnego nie stanowi infrastruktury niezbędnej do uprawiania windsurfingu. W sytuacji kiedy plan miejscowy jeziora U. zarówno w części tekstowej, jak i w jej części graficznej precyzyjnie wskazuje, gdzie znajdują się tereny umożliwiające realizację pomostów, przystani czy też nadbrzeża przystosowanego dla windserferów, brak jest podstaw do uznania, że każde urządzenie rekreacyjno – sportowe określone w definicji tych urządzeń zawartej w § 3 pkt 4 planu, może znaleźć się na każdym terenie. Zgodnie z tą definicją urządzenia rekreacyjno – sportowe – oznaczają pomosty, kładki, urządzenia techniczno – funkcjonalne do nart wodnych, urządzenia związane z obsługa sprzętu pływającego. Powiązanie jednak tej definicji z ww. szczególnymi zapisami planu tj. jak w przypadku niniejszej sprawy - nabrzeża przystosowanego dla windserferów w miejscu oznaczonym w załączniku graficznym wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym urządzeń rekreacyjno – sportowych" (§12 ust. 2 e planu) oznacza możliwość wykonania niezbędnej infrastruktury, w tym urządzeń rekreacyjno – sportowych, ale tylko tych które są niezbędne. Idąc natomiast tokiem rozumowania strony skarżącej należałoby przyjąć, że definicja zawarta w § 3 ust. 4 wskazująca co jest urządzeniem rekreacyjno – sportowe uprawnia do lokalizowania wszystkich tych urządzeń w każdym miejscu, gdzie takie urządzenia są dopuszczone, co czyniłoby zapis o niezbędności danego urządzenia na danym obszarze zapisem zupełnie bezużytecznym.
Odnosząc się zatem do wykładni zapisów miejscowego planu jeziora U., zaprezentowanej przez skarżącego we wniesionej skardze, stwierdzać należy że nie odpowiada ona prawu i nie znajduje odzwierciedlenia w miejscowym planie. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przy interpretacji postanowień planów miejscowych nie znajduje zastosowania reguła, że co nie jest prawem zakazane jest dozwolone, ale zasada, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1[...]9/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2019 r., I SA/Po [...]1/19, Lex nr 2743276). Postanowienia planu miejscowego jako, że kształtują wraz z innymi przepisami sposób zagospodarowania terenu, nie mogą być zatem interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. W tym miejscu przypomnieć też należy, że organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Skarżący występując do organu administracji publicznej z określonym żądaniem nie może zatem oczekiwać, że organ ten uczyni coś, czego przepisy prawa nie przewidują. Przyjęcie przez organy w konkretnej sprawie szerokiej interpretacji uchwały i przyznanie skarżącemu uprawnień większych niż wynikałoby to z przepisów powszechnie obowiązujących uznać należałoby za niedopuszczalne. Tym samym wobec sformułowania w § 12 ust. 2 e miejscowego planu jeziora U. możliwości realizacji jedynie niezbędnych urządzeń rekreacyjno-sportowych (a za takie nie można uznać przystani w miejscu do windsurfingu), regulację tą należy interpretować jako zasadę. Innymi słowy, bez sformułowania w planie możliwości wykonywania przystani na terenie objętym wnioskiem, organy nie mogą wywodzić inaczej.
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że wnioskowana przebudowa urządzenia wodnego zmienia jego funkcję z pomostu rekreacyjnego w przystań, a tym samym narusza ustalenia uchwały Nr XXII/372/12 Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeziora U. w Olsztynie, a ponadto narusza zapisy poprzedniej decyzji z dnia 23 kwietnia 2021 r. znak: BI.ZUZ.4.4210.138.2020.XK udzielającej skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na pomost o funkcji rekreacyjnej, bez możliwości cumowania łodzi i dostosowany do potrzeb uprawiania windsurfingu.
Z wyżej wskazanych względów organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 399 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 7 P.w. Stwierdzenie naruszenia, przez złożony wniosek o pozwolenie wodnoprawne zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie planowanej lokalizacji przebudowy pomostu stanowi w ocenie Sądu wystarczającą przyczyną do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, a co za tym idzie nie narusza poprzedniej decyzji z dnia 23 kwietnia 2021 r.
Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty, także naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony właściwie. Wbrew twierdzeniom skargi, wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 poz. 935 ze zm.).