II SA/Bk 597/23

II SA/Bk 597/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-12-15
Data wpływu
2023-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Grzegorz Dudar /przewodniczący/
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 798/24 - Wyrok NSA z 2025-06-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono wyrok WSA w Białymstoku
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 179a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 901
art. 8 ust. 3 i ust. 4 pkt 7, art. 38, art. 41 pkt 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2023 r. skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 września 2023 r. o sygn. II SA/Bk 597/23 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 3 lipca 2023 r. nr 406.775/E-1/22/2023 w przedmiocie zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę.
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną decyzją z 3 lipca 2023 r. nr 406.775/E-1/22/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Goniądza z 25 maja 2023 r. znak 5011.200.2022 w przedmiocie przyznania M. L. pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
II. 1. M. L. (dalej: wnioskodawca, skarżący) 3 listopada 2022 r. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mońkach "Wniosek o udzielenie okresowej pomocy finansowej". Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 18 listopada 2022 r. znak 406.1266/AH/XIV/22 do rozpoznania wniosku wyznaczono Burmistrza Goniądza.
2. W dniu 19 stycznia 2023 r. pracownik socjalny OPS w Goniądzu przeprowadził z wnioskodawcą wywiad środowiskowy. W jego trakcie sprecyzowano żądanie jako wniosek o przyznanie zasiłku okresowego ze względu na trudną sytuację, brak pracy, chorobę. Ustalono, że wnioskodawca mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z synem. Jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Jest pod kontrolą lekarską, m.in. z uwagi na stan po złamaniu kręgu odcinka lędźwiowego kręgosłupa. Oczekuje na rehabilitację. W codziennych obowiązkach pomaga mu brat. Dochodem jego rodziny są świadczenia rodzinne w wysokości 219 euro miesięcznie przyznawane z instytucji niemieckiej w związku z pracą żony w Niemczech oraz przekazywane co miesiąc przez żonę alimenty na dziecko w kwocie 50 euro. Rodzina strony zamieszkuje w domu murowanym, skanalizowanym, w którym znajduje się podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Dom nie jest wykończony.
W przedłożonych oświadczeniach z 6 i 7 grudnia 2022 r. wnioskodawca wskazał, że nie posiada żadnego dochodu, natomiast jest współwłaścicielem domu o powierzchni 127 m2, działki 718 m2 oraz wolnostojącego garażu.
3. Decyzją z 19 stycznia 2023 r. Burmistrz Goniądza odmówił udzielenia pomocy w formie zasiłku okresowego. Zdaniem organu, rodzina wnioskodawcy osiągnęła dochód wyższy od kwoty kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm.), dalej: u.p.s., tj. od kwoty 1 200 zł, w związku z czym prawo do pomocy nie przysługuje.
Odwołanie wniósł M. L.
Decyzją z 20 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium, dochód strony przekracza kryterium dochodowe, jednak organ pierwszej instancji nie rozważył możliwości przyznania zasiłku okresowego na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s., tj. w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego.
4. Ponownie prowadząc postępowanie pracownik socjalny OPS w Goniądzu przeprowadził ze stroną 14 kwietnia 2023 r. wywiad środowiskowy oraz odebrał od strony oświadczenie o stanie majątkowym. W wywiadzie sformułowano zalecenie o przyznaniu zasiłku okresowego na listopad 2022 r. w kwocie 150 zł za zwrotem kwoty 30 zł.
W dniu 5 maja 2023 r. do organu wpłynął wniosek strony o odstąpienie od żądania zwrotu przyznanego świadczenia.
Następnie decyzją z 25 maja 2023 r. Burmistrz Goniądza: 1) odmówił przyznania zasiłku okresowego na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s.; 2) przyznał zasiłek okresowy na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s. na okres 1 listopada 2022 r. – 30 listopada 2022 r. w kwocie 150 zł za częściowym 20 % zwrotem (tj. kwoty 30,00 zł); 3) odstąpił od żądania zwrotu zasiłku okresowego w kwocie 30 zł; 4) wskazał Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Mońkach jako organ uprawniony do realizacji i sporządzenia harmonogramu wypłaty; 5) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Zdaniem Burmistrza wnioskodawca nie spełnia kryteriów do przyznania zasiłku okresowego ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego 1200 zł, bowiem dochód jego rodziny wynosi 1 211, 26 zł i składa się z kwoty 50 euro alimentów od byłej żony na dziecko oraz zasiłku rodzinnego z Niemiec w kwocie 219 euro miesięcznie. Jak przeliczył organ, zgodnie z kursem walut Narodowego Banku Polskiego z 25 maja 2023 r. 1 euro=4,5030 zł daje to kwotę 1 211, 26 zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania zasiłku okresowego. Organ rozważył też możliwość przyznania zasiłku na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s., tj. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Zdecydował o przyznaniu tego świadczenia jak w rozstrzygnięciu decyzji mając na uwadze, że wnioskodawca trafił do Szpitala Specjalistycznego w Białymstoku, na Oddział Ratunkowy (A) z rozpoznaniem złamania kręgu odcinka lędźwiowego kręgosłupa; wydano skierowanie do poradni chirurgii urazowo-ortopedycznej celem kontynuacji leczenia. Wnioskodawca musiał zakupić gorset ortopedyczny (dołączył fakturę [...] z 4 października 2022 r.). Następnie otrzymywał skierowania na oddział chirurgii urazowo-ortopedycznej na badanie i leczenie oraz do poradni rehabilitacyjnej. Burmistrz również wskazał, że wnioskodawca zarejestrowany był w Powiatowym Urzędzie Pracy w Mońkach jako osoba bezrobotna, który to status utracił 8 stycznia 2023 r. ze względu na długotrwałą chorobę (niezdolność do pracy). Wnioskodawca ponosi wydatki w związku z opłatą za wodę 60 zł miesięcznie, za energię elektryczną 172 zł miesięcznie, doładowanie kart telefonicznych dla siebie i syna w kwocie 60 zł miesięcznie. Łączna kwota opłat stałych wynosi 292 zł miesięcznie. Ponadto ponosi koszty zakupu żywności, ubrań dla dziecka, wydatków związanych z realizacją obowiązku szkolnego przez syna. Uwzględniając całokształt powyższych okoliczności Burmistrz ocenił, że złamanie kręgu odcinka lędźwiowego i następstwa z tym związane (tj. wizyty lekarskie, zabieg, potrzeba rehabilitacji) jest przypadkiem wyrazistym, odbiegającym od sytuacji osób spełniających kryteria dochodowe. Pomoc została przyznana z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest dotkliwe w skutkach i nieprzewidywalne. Z uwagi na to, że 5 maja 2023 r. wpłynął wniosek z prośbą o odstąpienie od żądania zwrotu ze względu na trudną sytuację materialno-bytową – mając na uwadze całokształt sytuacji strony organ zdecydował się odstąpić od częściowego żądania zwrotu, bowiem stanowiłoby ono nadmierne obciążenie.
Odwołanie złożył M. L. wskazując, że otrzymywane przez niego świadczenie niemieckie Kindergeld nie różni się od polskiego świadczenia wychowawczego tzw. 500+, dlatego nie powinno być wliczane do dochodu rodziny.
III. Zaskarżoną decyzją z 3 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Goniądza z 25 maja 2023 r. Wyjaśniło przesłanki przyznawania oraz zasady ustalania wysokości zasiłku okresowego na podstawie art. 38 i art. 41 pkt 2 u.p.s. Zwróciło uwagę na cele pomocy społecznej (art. 2, art. 3, art. 4 u.p.s.). Podkreśliło, że przyznanie zasiłku okresowego ma charakter obligatoryjny w przypadku spełnienia przesłanek ustawowych (chyba że wystąpią okoliczności, o których mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., w szczególności brak współdziałania beneficjenta z organem). Natomiast na zasadzie uznania ustala się wysokość tego zasiłku (ustawodawca zawęził jedynie górną i dolną granicę wysokości tego świadczenia). Mając to na uwadze organ odwoławczy wskazał, że dochód rodziny strony przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia na zasadach ogólnych. Przeliczenie na polską walutę wysokości otrzymywanych świadczeń, tj. 219 euro Kindergeld i 50 euro alimentów (zgodnie z kursem walut NBP z 25 maja 2023 r.- 1 euro = 4,5030 zł, tj. 269 x 4,5030 =1211,26 zł) wskazuje, że dochód wynosi więcej niż kryterium dochodowe dla rodziny dwuosobowej czyli 1200 zł. Kolegium powołało się na art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. i wywiodło, że przychodem w rozumieniu u.p.s. jest każdy rodzaj dochodu bez względu na źródło uzyskania, zaś odliczeniu od dochodu podlegają jedynie te rodzaje przychodów, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 8 ust. 4 u.p.s. Dlatego, zdaniem Kolegium, wypłacane przez niemiecką instytucję zasiłki rodzinne wliczają się do dochodu. Organ pierwszej instancji rozważył również z pozytywnym wynikiem możliwość przyznania świadczenia w oparciu o art. 41 u.p.s. – z uwagi na stan zdrowia strony.
IV. Skargę na decyzję organu drugiej instancji złożył do sądu administracyjnego M. L. Wniósł o jej uchylenie z uwagi na treść dokumentów dołączonych do skargi, tj. pisma Wojewody Podlaskiego z 20 czerwca 2023 r. znak PS-IX.9471.356.2023.MK (k. 5).
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
V. Wyrokiem z 26 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem sądu organy obydwu instancji nie zrealizowały należycie zasady przekonywania i zasady prawdy obiektywnej (art. 11 i 7 k.p.a.), a nadto błędnie wyliczyły dochód skarżącego. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
2. Spór w sprawie dotyczył głównie tego, czy otrzymywane przez skarżącego świadczenie niemieckie Kindergeld powinno się odliczać od dochodu na podstawie art. 8 ust. 4 pkt 7 u.p.s.
Sąd zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym organy nie wskazały czym w istocie niemieckie świadczenie Kindergeld jest i dlaczego nie można odliczyć go od dochodu na zasadzie wynikającej z ww. przepisu, tj. jako świadczenia podobnego do polskiego świadczenia wychowawczego nazywanego potocznie "500+". Uznał, że wyjaśnienie tej kwestii ma kluczowe znaczenie dla ustalenia dochodu skarżącego i jego prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Sąd zwrócił uwagę na treść dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym: oświadczenia skarżącego z 30 marca 2023 r., zgodnie z którym utrzymuje się z "odpowiednika 500+" czyli Kindergeld; wydanych w sprawie decyzji, w których organy posługują się określeniem "niemieckie zasiłki rodzinne" (pierwsza instancja) oraz "zasiłek rodzinny z Niemiec" (druga instancja), co mogłoby sugerować ich tożsamość z polskimi zasiłkami rodzinnymi, jednak jak stwierdził sąd "nie jest to do końca jasne, bowiem brak jest wypowiedzi organów czy chodzi im stricte o zasiłek rodzinny na podobieństwo zasiłku rodzinnego polskiego, czy raczej o szerzej rozumianą kategorię wspólnotowych "świadczeń rodzinnych". Zaakcentował sąd, że w znajdujących się w aktach sprawy dokumentach wskazuje się jedynie, iż "polskie zasiłki rodzinne i świadczenie wychowawcze stanowią element tzw. koszyka świadczeń klasycznych w rozumieniu systemu zabezpieczenia społecznego opartego o rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE, nr L 166 z 30.04.2004 r. ze zm., dalej: rozporządzenie PE i Rady) – vide pismo Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 13 marca 2020 r., pismo z Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku z 21 marca 2023 r. nr PS-IX.9471.356.2023.JJ, decyzje Wojewody Podlaskiego z 4 sierpnia 2022 r. nr PS-IX.9471.969.2021.AS.ZR5-NP oraz nr PS-IX.9471.696.2021.AS.ŚW3-NP – ale organy obydwu instancji do powyższego się nie odniosły. Zdaniem sądu, wątpliwości pogłębiła jeszcze wypowiedź Wojewody Podlaskiego zawarta w pismach z 14 kwietnia 2023 r. i z 22 maja 2023 r., który wskazał skarżącemu, że "świadczenie wychowawcze jest świadczeniem porównywanym do niemieckiego zasiłku rodzinnego Kindergeld" (k. pisma w aktach organu odwoławczego). Z wyżej wskazanych powodów sąd uznał, że "brak jakiejkolwiek wypowiedzi, w tym wykładniczej odnośnie charakteru Kindergeld w decyzjach wydanych w sprawie niniejszej wyklucza możliwość uznania, że organy wyjaśniły sprawę w sposób dostateczny do rozstrzygnięcia oraz że została zrealizowana zasada przekonywania". Brak wyjaśnienia dotyczy tego, czy organy w ogóle rozważyły podobieństwo Kindergeld do polskiego świadczenia nazywanego potocznie "500+", czy też nazywając je "niemieckim zasiłkiem rodzinnym" jednoznacznie wykluczyły odliczanie go od dochodu (z uwagi na to, że zasiłki rodzinne nie podlegają odliczeniu od dochodu na zasadzie art. 8 ust. 4 u.p.s.). W związku z tym sąd skonkludował, że nie jest jasne czy nazwanie w zaskarżonych decyzjach Kindergeld zasiłkiem rodzinnym było wynikiem ustalenia jego tożsamości z polskimi zasiłkami rodzinnymi oraz czy wiązało się w związku z tym z wykluczeniem podobieństwa do polskiego świadczenia wychowawczego. O ile bowiem, jak wywiódł, świadczenie wychowawcze nie wlicza się do dochodu ustalanego na potrzeby orzeczenia o prawie do świadczenia z pomocy społecznej (art. 8 ust. 4 pkt 7 u.p.s.), o tyle już zasiłki rodzinne i dodatki do zasiłków rodzinnych podlegają wliczeniu jako niewymienione w art. 8 ust. 4 u.p.s. Kwalifikację Kindergeld i wyjaśnienie jego charakteru sąd uznał zatem za niezbędne w sprawie niniejszej, co nastąpiło z istotnym naruszeniem zasady przekonywania. Sąd powołał się na wyrok WSA w Gdańsku z 18 października 2018 r. w sprawie III SA/Gd 278/18 oraz regulacje unijne zawierające definicję "świadczeń rodzinnych" (art. 1 lit. "z" rozporządzenia PE i Rady), a także rozważył zakaz kumulacji świadczeń na gruncie prawodawstwa i orzecznictwa unijnego (TSUE w wyroku z 8 maja 2014 r., sygn. C-347/12, nr w lex: 1455340; punkt 1 preambuły i art. 10 rozporządzenia PE i Rady). Doszedł do wniosku, że "organy ustalając dochód rodziny skarżącego obowiązane były w pierwszej kolejności rozważyć czy Kindergeld jest świadczeniem tego samego rodzaju co świadczenie wychowawcze, czy też jest odpowiednikiem zasiłku rodzinnego" (orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to istota rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej z uwagi na treść art. 8 ust. 4 u.p.s., w szczególności punktu 7 tego przepisu, do której organy się nie odniosły z istotnym, uniemożliwiającym weryfikację decyzji naruszeniem art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. i wspomnianego art. 8 ust. 4 u.p.s. Bez wypowiedzi w tym zakresie nie można uznać, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia.
3. Sąd zakwestionował również sposób przeliczenia ustalonego przez organy dochodu z maja 2023 r. (219 euro Kindergeld, 50 euro alimentów). Posługując się kursem euro/pln NBP z 25 maja 2023r. (z dnia wydania decyzji w pierwszej instancji) wyliczyły bowiem organy łączny dochód rodziny skarżącego w kwocie 1 211,26 zł, co stanowi przekroczenie progu dochodu rodziny o 11,26 zł. W konsekwencji doszło również do przekroczenia progu dochodu przewidzianego na jedną osobę pozostającą w rodzinie o 5, 63 zł. Tymczasem, jak wskazał sąd, organy powinny były wyliczyć dochód na zasadzie art. 8 ust. 3 u.p.s., tj. z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o zasiłek okresowy.
Podsumowująco sąd wskazał, że niewątpliwie katalog zawarty w art. 8 ust. 4 u.p.s. ma charakter zamknięty, tak więc w sferze świadczeń obowiązujących na gruncie prawa polskiego nie ma wątpliwości, które świadczenia podlegają pominięciu na etapie ustalania dochodu na mocy art. 8 u.p.s. Zważając jednak na skomplikowane realia prawne dotyczące prawa UE, w które wpisuje się sytuacja skarżącego, organy administracji publicznej winny co najmniej wyjaśnić powody wydania decyzji odmownej, mając na uwadze że ustawodawca wymaga od nich uzasadnienia prawnego zawierającego nie tylko wskazanie podstawy prawnej ale i jej wyjaśnienie (art. 107 § 3 k.p.a.). Dopiero wszechstronne wyjaśnienie w tym zakresie (charakter Kindergeld) umożliwi weryfikację legalności zaskarżonej decyzji.
4. Sąd stwierdził, że powyższe powody uchylenia zaskarżonych decyzji uzasadniały wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego niezależnie od tego, że organ przyznał stronie zasiłek okresowy na zasadzie art. 41 pkt 2 u.p.s., tj. na zasadzie uznaniowej, w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego i wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.
Sąd wyjaśnił, że w przypadku orzekania o prawie do zasiłku okresowego w pierwszej kolejności ustaleniu podlega prawo do tego świadczenia na zasadach ogólnych z art. 38 u.p.s. uzależnione m.in. od kryterium dochodowego, a dopiero po wykluczeniu spełnienia przesłanki tego kryterium – badaniu podlega prawo do zasiłku okresowego na zasadzie szczególnej wynikającej z art. 41 pkt 2 u.p.s. Dopiero więc jednoznaczne wykluczenie możliwości zastosowania art. 38 u.p.s. uprawnia do rozważenia zastosowania art. 41 pkt 2 u.p.s. Sąd również zacytował brzmienie art. 38 ust. 2 u.p.s. i wywiódł, że treść tego przepisu ma znaczenie, bowiem ewentualne niewliczenie Kindergeld do dochodu powodowałoby spełnienie kryterium dochodowego i ustalenie prawa do zasiłku okresowego w wysokości mieszczącej się w "widełkach" wskazanych w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Nie można więc wykluczyć, że w wysokości wyższej niż zasiłek okresowy przyznany na zasadzie art. 41 pkt 2 u.p.s. Orzeczenie jednak odnośnie tego świadczenia na zasadzie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s. wymaga uprzedniego ustalenia charakteru Kindergeld, co wpłynie na dalsze decyzje w sprawie.
Dalej sąd rozważył treść art. 134 § 2 p.p.s.a. oraz zaakceptował jako prawidłowe stanowisko organów, zgodnie z którym "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 2 u.p.s. wystąpił i istniały podstawy do odstąpienia od żądania zwrotu (jeśli ponowione na skutek niniejszego wyroku ustalenia doprowadziłyby organ do wydania tożsamej decyzji odmownej w zakresie zasiłku okresowego na zasadzie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s.). Sąd ocenił, że decyzja została w tym zakresie należycie uzasadniona w świetle art. 41 pkt 2 u.p.s. w związku z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. z odwołaniem się do sytuacji zdrowotnej, nieprzewidywalności zdarzenia, któremu skarżący uległ i jego konsekwencji dla zdrowia skarżącego, co wynika z załączonych do akt sprawy skierowań lekarskich z opisem urazu i wskazania co do konieczności podjęcia leczenia.
VI. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Zaskarżyło wyrok w całości. Zarzuciło stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.;
a) art. 8 ust. 4 u.p.s. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istotnym w sprawie jest wskazanie, "(...) czy niemieckie świadczenie Kindergeld jest świadczeniem tego samego rodzaju co świadczenie wychowawcze lub inne wymienione w art. 8 ust. 4 u.p.s. czy też jest tożsame (bądź co najmniej wykazuje podobieństwo) do polskich świadczeń rodzinnych" oraz że "Wyjaśnienie to ma kluczowe znaczenie dla ustalenia dochodu skarżącego i jego prawa do świadczeń z pomocy społecznej";
b) art. 8 ust. 13 u.p.s. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że dochód uzyskany w walucie obcej podlega przeliczeniu według kursu obowiązującego w dniu wypłacenia dochodu, a nie według kursu waluty z dnia wydania decyzji.
2) naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w okolicznościach analizowanej sprawy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie Kolegium przyjęta przez sąd interpretacja art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. jest błędna. Skoro przedmiotem sprawy jest przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego, a zasiłek ten zgodnie z art. 38 u.p.s. przysługuje co do zasady po spełnieniu kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s., to bardzo istotną kwestią jest prawidłowe ustalenie dochodu osoby lub rodziny ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie. Osiąganie dochodu na odpowiednio niskim poziomie spowoduje ustalenie prawa do takiego świadczenia w oparciu o art. 38 u.p.s., zaś w przypadku osób lub rodzin o dochodach przekraczających kryterium dochodowe ustalenie prawa do zasiłku celowego winno być rozpatrzone na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s., który umożliwia przyznanie takiej pomocy finansowej jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Dalej Kolegium przytoczyło in extenso treść art. 8 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 – 20 u.p.s. i wywiodło, że na potrzeby ustalania dochodu przy stosowaniu ustawy o pomocy społecznej ustala się i wlicza (odpowiednio pomniejszony) przychód z każdego źródła, chyba że został w sposób wyraźny - poprzez zamieszczenie go w katalogu z art. 8 ust. 4 u.p.s. - wyłączony. Niemieckie świadczenie Kindergeld nie jest żadnym z wymienionych w tym przepisie przychodów. W żadnym punkcie tego wyliczenia nie podano, aby wyłączeniu z dochodu podlegały także otrzymywane za granicą dochody "tożsame", "o podobnym charakterze" czy "będące odpowiednikiem" dochodu wymienionego w każdym z punktów, wypłacanego na podstawie ustawy polskiej. Dotyczy to także punktu 7, w myśl którego do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140).
Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w skarżonym wyroku co do zamkniętego charakteru katalogu wyłączeń zawartych w art. 8 ust. 4 u.p.s., jednak inaczej zapatruje się na skutki takiego uregulowania. Zauważyło, że omawiany przepis określa w sposób wyczerpujący wyjątki od zasady ustalania dochodu zamieszczonej w art. 8 ust. 3 ustawy, co oznacza, że katalog tych wyjątków nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Tym samym wszystkie przychody - poza wymienionymi w tym przepisie - wlicza się do dochodu (wskazało orzeczenia sądów administracyjnych). Niemieckie świadczenie Kindergeld jako niewymienione w katalogu zawartym w art. 8 ust. 4 ustawy - wlicza się więc do dochodu. W konsekwencji wskazało, że wyrażone w skarżonym wyroku stanowisko nakazujące wyjaśnianie charakteru niemieckiego świadczenia Kindergeld i badania jego podobieństwa do polskich świadczeń: wychowawczego i rodzinnego, przy podanym wyżej rozumieniu art. 8 ust. 4 u.p.s. jest niezasadne, bowiem wynik takiego postępowania nie wpłynie na wyłączenie tego świadczenia z dochodu strony.
Kolegium nie zgodziło się także z zarzutem sądu dotyczącym nieprawidłowego ustalenia kwoty dochodu strony wypłaconego w euro, poprzez dokonanie jego przeliczenia według kursu obowiązującego w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji – wskazało na regulację at. 8 ust. 13 u.p.s.
Konkludując organ wskazał, że wysokość dochodu rodziny strony została ustalona prawidłowo i przekracza ustawowe kryterium z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Wniosek strony słusznie został zakwalifikowany jako podlegający rozpatrzeniu na zasadach art. 41 pkt 2 u.p.s. Zdaniem Kolegium, "prawidłowa była również ocena niespełnienia kryterium do przyznania zasiłku okresowego na zasadach art. 38 u.p.s.". W tej sytuacji zarzuty i żądania skargi kasacyjnej są – zdaniem organu - uzasadnione.
V. Podczas rozprawy autokontrolnej pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko skarżącego oraz wniósł o "oddalenie skargi kasacyjnej".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku,
po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje.
VI. Skarga kasacyjna jest oczywiście usprawiedliwiona.
Zgodnie z art. 179a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Istotą autokontroli jest sprawdzenie przez skład orzekający wydanego przez siebie orzeczenia (naprawienie popełnionych przy wyrokowaniu błędów i wydanie orzeczenia prawidłowego).
Przepis art. 179a p.p.s.a. umożliwia więc wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu dokonanie autokontroli zaskarżonego wyroku lub postanowienia, od którego przysługuje skarga kasacyjna. Przy czym z woli ustawodawcy, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i ponowne rozpoznanie sprawy może nastąpić wówczas, gdy sąd ten uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione lub w razie stwierdzenia przesłanek nieważności. Podstawy skargi są oczywiście usprawiedliwione, w szczególności jeżeli sąd "od razu", "na pierwszy rzut oka" ocenia jako uzasadnione zarzuty i żądania zawarte w skardze kasacyjnej.
Sąd wojewódzki, w wyniku ponownej analizy akt sprawy, stanowiska skarżącego kasacyjnie Kolegium oraz analizy przepisów prawa doszedł do wniosku, że organy nie dopuściły się nieprawidłowości wskazanych przez sąd w wyroku z 26 września 2023 r., a zatem – po uwzględnieniu skargi kasacyjnej w trybie sądowej autokontroli - skarga powinna podlegać oddaleniu.
VII. Zgodnie z art. 38 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.
Sposób ustalania dochodu na potrzeby przyznawania świadczeń z pomocy społecznej uregulowany jest szczegółowo w art. 8 ust. 3 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Stosownie do treści art. 8 ust. 4 u.p.s. dochody pozyskiwane ze źródeł wymienionych w tym przepisie (w punktach 1-20) nie podlegają wliczeniu do dochodu ustalanego na potrzeby przyznania świadczeń z u.p.s. Z powyższego wynika więc zasada, że na potrzeby stosowania ustawy o pomocy społecznej ustala się i wlicza dochód z każdego źródła, chyba że został z tego wliczania wyłączony.
W katalogu z art. 8 ust. 4 u.p.s. w punkcie 7 wymienione jest świadczenie wychowawcze, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 oraz z 2021 r. poz. 1162 i 1981). W związku z tym do dochodu nie powinno się wliczać tzw. świadczenia "500+". Do dochodu wliczane są natomiast świadczenia rodzinne w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm.) dalej: u.ś.r., ponieważ nie wymieniono ich w przepisie art. 8 ust. 4 u.p.s.
VIII. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy niniejszej wskazać trzeba, że przy obliczaniu dochodu rodziny skarżącego organy uznały, iż w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (czyli w październiku 2022 r.) na dochód ten składały się zarówno pieniądze, które wpłynęły na konto skarżącego w ramach niemieckiego świadczenia Kindergeld w kwocie 219 euro (którego to wpływu skarżący nie kwestionuje) jak i środki, które przelała matka dziecka w kwocie 50 euro, nazwane w tytule przelewu "alimentami". Posługując się kursem euro/pln NBP z 25 maja 2023r. (z dnia wydania decyzji w pierwszej instancji) wyliczono łączny dochód rodziny skarżącego na kwotę 1 211,26 zł, co stanowi przekroczenie progu dochodu rodziny o 11,26 zł (art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s.). Daje to kwotę dochodu na osobę w rodzinie 605,63 zł, co z kolei stanowi przekroczenie progu dochodu przewidzianego na jedną osobę pozostającą w rodzinie o 5,63 zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.).
Katalog zawarty w art. 8 ust. 4 u.p.s. ma charakter zamknięty. Oznacza to, że tylko świadczenia wprost w nim wymienione podlegają pominięciu przy ustalaniu dochodu na mocy art. 8 u.p.s. i na potrzeby przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Skoro zaś nie zostało w tym katalogu wymienione wprost świadczenie niemieckie Kindergeld ani też przepis art. 8 ust. 4 u.p.s. nie zawiera odwołania do innych świadczeń podobnych do świadczenia wychowawczego, jak też nie zawiera sformułowania (co trafnie podkreśliło Kolegium w skardze kasacyjnej), iż podlegają odliczeniu od dochodu świadczenia "podobne", "o podobnym charakterze" czy "będące jego odpowiednikiem", natomiast zawiera wskazanie, że odliczeniu podlega świadczenie wychowawcze, o którym mowa w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – poszukiwanie podobieństwa świadczenia wychowawczego i innych świadczeń otrzymywanych przez skarżącego od instytucji zagranicznych, na zasadzie innych rodzajów wykładni niż wykładnia literalna nie znajduje usprawiedliwienia.
Wskazać trzeba, że przepis art. 8 ust. 4 u.p.s. jest jednoznaczny w swej treści i daje jasne rezultaty w bezpośrednim rozumieniu. Po pierwsze, zawiera zamknięty katalog świadczeń, po drugie, nie zawiera odniesień wskazujących na konieczność czy nawet możliwość poszukiwania innych rodzajów świadczeń odliczanych od dochodu, które powinny się w tym katalogu znaleźć. Oznacza to, że wykładnia literalna ww. przepisu daje jednoznaczne wyniki i czyni zbędnym sięganie do innych rodzajów wykładni dla wyjaśnienia znaczenia przepisu czy potwierdzenia jego brzmienia. W sferze świadczeń obowiązujących na gruncie prawa polskiego nie ma wątpliwości, które świadczenia podlegają odliczeniu od dochodu a które nie. Innymi słowy "podobieństwo" czy "porównywalność" świadczeń w tym konkretnym przypadku nie może być podstawą do zaliczenia do katalogu świadczeń odliczanych od dochodu. W tym zakresie stanowisko SKO zawarte w skardze kasacyjnej jest oczywiście usprawiedliwione w rozumieniu art. 179a p.p.s.a. i podlega uwzględnieniu.
Dodać trzeba, że wobec niewątpliwego faktu pobierania przez skarżącego niemieckiego świadczenia Kindergeld oraz wysokości tego świadczenia (219 euro) a także wysokości przesyłanych przez matkę dziecka comiesięcznie alimentów, w tym w październiku 2022 r. w kwocie 50 euro – spór w sprawie między organem a skarżącym jest w zasadzie wyłącznie sporem o prawo, tj. o wykładnię art. 8 ust. 4 pkt 7 u.p.s. W sporze tym sąd stwierdza po ponownej analizie przepisów oraz akt sprawy, że nie ma podstaw do podważenia stanowiska organów i dokonanej przez nie wykładni literalnej przepisu. A jeśli tak, to dochód skarżącego w sprawie niniejszej należało wyliczyć zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., tj. według sumy miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. z października 2022 r. - jako sumę przeliczonych na walutę polską kwot 219 euro (Kindergeld) i 50 euro (alimenty).
IX. Kolegium w sposób oczywiście usprawiedliwiony zarzuciło, że sąd nieprawidłowo wskazał konieczność wyliczenia wysokości ww. kwot według średniego kursu złotego polskiego w NBP z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (według zasady z art. 8 ust. 3 u.p.s.) a nie z daty wydania decyzji. Zgodnie z art. 8 ust. 13 u.p.s. w przypadku uzyskiwania dochodu w walucie obcej, wysokość tego dochodu ustala się według średniego kursu Narodowego Banku Polskiego z dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie świadczenia z pomocy społecznej. Prawidłowo więc organy wyliczyły ten dochód, według ww. zasady art. 8 ust. 13 u.p.s., na kwotę 1 211,26 zł, co stanowi przekroczenie progu dochodu rodziny o 11,26 zł. Daje to kwotę dochodu na osobę w rodzinie 605,63 zł, co z kolei stanowi przekroczenie progu dochodu przewidzianego na jedną osobę pozostającą w rodzinie o 5,63 zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s.).
X. Po ponownym rozważeniu argumentów stron na skutek zarzutów skargi kasacyjnej sąd również zauważa, że należy przyjąć odmienne niż w dotychczasowym, uchylanym wyroku stanowisko odnośnie znaczenia w sprawie regulacji unijnych, w szczególności odnośnie dopuszczalności porównywania świadczeń rodzinnych i zakazu pobierania ich kumelatywnie (art. 1 lit. "z" i art. 10 rozporządzenia nr 883/2004). Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 5 sierpnia 2022 r. w sprawie I SA/Wa 2775/21 "akty normatywne prawa unijnego [...] służą rozwiązaniu występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowaniu kumulacji świadczeń, a nie pozbawieniu strony uprawnień do świadczeń. [...] Ustawodawca unijny nie przewiduje prawnej możliwości porównania poszczególnych rodzajów świadczeń rodzinnych, lecz jedynie wysokości, czyli kwot, które można uzyskać w ramach świadczeń rodzinnych w poszczególnych państwach". W związku z tym użyte przez Wojewodę Podlaskiego w piśmie z 21 marca 2023 r. nr PS-IX.9471.356.2023.JJ sformułowanie o "porównywalności świadczenia wychowawczego do Kindergeld" ma znaczenie tylko takie, że jeśli obydwa należą do tzw. klasycznego koszyka świadczeń rodzinnych w rozumieniu art. 1 lit. "z" rozporządzenia nr 883/2004, to dotyczy ich zakaz kumulacji. Przynależność do tego "koszyka świadczeń" nie jest jednak oparta o tożsamość świadczeń (identyczność ich cech) z uwagi na różnorodność ustawodawstw państw członkowskich. Wystarczy że są świadczeniami "odpowiadającymi wydatkom rodziny". Porównuje się natomiast ich wysokość aby zapobiec kumulacji, zaś różnice wyrównuje się dodatkiem dyferencyjnym.
XI. W związku natomiast z przekroczeniem kryterium dochodowego przez skarżącego organy bez naruszenia prawa rozważyły przyznanie świadczenia z pomocy społecznej na zasadzie tzw. uznania administracyjnego czyli przyznanie zasiłku okresowego na wymienione we wniosku potrzeby. Dlatego uczyniły podstawą swoich rozstrzygnięć również art. 41 pkt 2 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy na zasadzie uznaniowej, w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego i wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.
Jak wynika z orzecznictwa, zasiłek taki może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Sformułowanie "może być przyznany" oznacza, że decyzja ma charakter uznaniowy, a brak zdefiniowania "szczególnie uzasadnionych przypadków" wskazuje na uprawnienie organu do oceny w okolicznościach konkretnego przypadku przyczyn wystąpienia z wnioskiem o pomoc w kategoriach szczególnej istotności dla wnioskodawcy. Uznaniowy charakter takiej decyzji obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w odniesieniu do konkretnej osoby, jak i w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszanych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej.
Wyjaśnić wypada, że w przypadku orzekania o prawie do zasiłku okresowego w pierwszej kolejności ustaleniu podlega prawo do tego świadczenia na zasadach ogólnych z art. 38 u.p.s. uzależnione m.in. od kryterium dochodowego, a dopiero po wykluczeniu spełnienia przesłanki tego kryterium – badaniu podlega prawo do zasiłku okresowego na zasadzie szczególnej wynikającej z art. 41 pkt 2 u.p.s. Dopiero więc jednoznaczne wykluczenie możliwości zastosowania art. 38 u.p.s. uprawnia do rozważenia zastosowania art. 41 pkt 2 u.p.s. Jest to istotne, bowiem spełnienie kryterium dochodowego zobowiązuje organ do przyznania tego świadczenia (w razie ziszczenia się pozostałych przesłanek), na co Kolegium trafnie zwróciło uwagę. Co więcej, zgodnie z art. 38 ust. 2 u.p.s. zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że miesięczna kwota zasiłku nie może być wyższa niż kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny.
Sąd natomiast akceptuje jako prawidłowe stanowisko organów, zgodnie z którym "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 2 u.p.s. wystąpił w przypadku skarżącego i istniały podstawy do odstąpienia od żądania zwrotu. W tym zakresie subsumcja organów jest prawidłowa. Została też należycie uzasadniona w świetle art. 41 pkt 2 u.p.s. w związku z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. z odwołaniem się do sytuacji zdrowotnej, nieprzewidywalności zdarzenia i jego konsekwencji dla zdrowia skarżącego, co wynika z załączonych do akt sprawy skierowań lekarskich z opisem urazu i konieczności podjęcia leczenia. Sąd nie widzi również podstaw do zakwestionowania z urzędu orzeczenia o odstąpieniu o żądania zwrotu.
XII. Reasumując powyższe stwierdzić trzeba, że całokształt zgromadzonego materiału dowodowego oraz stan prawny potwierdzają ustalenia i ocenę prawną organów. Prowadzą do konieczności uznania zarzutów skargi naruszenia przez organy przepisów u.p.s. i innych za bezskuteczne. Zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowo i wszechstronnie ustalonych okolicznościach sprawy, niezasadne pozostają zatem zarzuty skargi, w szczególności ponowne rozpoznanie sprawy nie daje podstaw do podtrzymania w całości stanowiska sądu zaprezentowanego w wyroku z 26 września 2023 r. wydanego w sprawie niniejszej.
Mając powyższe na uwadze, jak wskazano w punkcie 1 wyroku, uchylono własny wyrok (uchylający zaskarżoną decyzję) na zasadzie art. 179a p.p.s.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd skargę oddalił w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na ustawowe zwolnienie skarżącego z obowiązku ponoszenia tych kosztów oraz korzystanie z pomocy profesjonalnego pełnomocnika na zasadzie prawa pomocy.