II SA/Bk 596/21

II SA/Bk 596/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 712
art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skarg M. w S. i S. w S. na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz skarżących M. w S. i S. w S. kwoty po 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu [...] grudnia 2018 r. Prezydent Miasta S. wydał Zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. W § 1 Zarządzenia wprowadzono z dniem 1 stycznia 2019 r. wysokość jednostkowych stawek opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Przedsiębiorstwa W. w S. Spółka z o.o. z rozbiciem dla różnych grup. § 2 Zarządzenia stanowi zaś, że opłaty za korzystanie z sieci kanalizacji deszczowej nalicza się tylko przy odprowadzaniu wód pochodzących z powierzchni o trwałej nawierzchni. Odwadnianą powierzchnię zredukowaną oblicza się z iloczynów wielkości powierzchni całkowitych i umownych współczynników spływu dla danego sposobu zagospodarowania powierzchni. Wielkości powierzchni całkowitych i powierzchni zredukowanych określone zostaną w umowach z Odbiorcami usług. Wielkości umownych współczynników spływu dla danego sposobu zagospodarowania powierzchni zawiera Załącznik nr 1 do Zarządzenia. § 3 Zarządzenia stanowi, że wykonanie Zarządzenia zostało powierzone Prezesowi Przedsiębiorstwa W. w S. Spółka z o.o. Z § 4 Zarządzenia wynika, że stawki obowiązują do dnia 31 grudnia 2019 r. Z kolei w § 5 Zarządzenia wskazano, że Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania.
Skargę na powyższe Zarządzenie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożyła M. Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. (dalej: MSM w S.), w której wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Zarządzenia w całości albo ewentualnie o stwierdzenie, że powyższy akt prawa miejscowego został wydany z naruszeniem prawa.
Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z: (a) pozwu wywiedzionego przeciwko spółdzielni na okoliczność wykazania interesu skarżącej Spółdzielni w złożeniu skargi wobec oparcia powództwa o uchwały prawa miejscowego dotyczącego powierzenia Prezydentowi Miasta S. uprawnień do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych; (b) wezwania Spółdzielni organu administracji do uchylenia aktów prawa miejscowego z dnia [...] maja 2021r. na okoliczność wykazania chęci dobrowolnego wezwania organu do uchylenia aktów prawa miejscowego naruszających przepisy prawa podjętych bez normy prawa; (c) pisma Rady Miejskiej w S. odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] maja 2021 r. na okoliczność wykazania odmowy w doprowadzeniu działania organów administracji zgodnie z prawem.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w maju 2021 r. otrzymała pozew o zapłatę od Spółki Miejskiej, w którym Przedsiębiorstwo W. w S. domaga się zapłaty od skarżącej kwoty 88.138 zł wraz z należnymi odsetkami ustawowymi za opóźnienie za okres od 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. tytułem wynagrodzenia za bezumowne świadczenie z usługi odbierania wód opadowych i roztopowych z terenów pozwanej spółdzielni. Wskazane roszczenie zostało oparte o akty prawa miejscowego, to jest uchwałę Rady Miejskiej w S. nr [...] podjętej w dnia [...] lipca 2018 r. w spawie powierzenia Prezydentowi Miasta S. uprawnień do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz Zarządzenie Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. ustalające stawki i opłaty za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych (objętych przedmiotem skargi).
Skarżąca dalej wskazała, że Prezydent Miasta S. podejmował również inne akty prawa miejscowego w przedmiocie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenów Spółdzielni za lata 2020 i 2021, tj.: Zarządzenie nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. ustalające stawki i opłaty za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych oraz Zarządzenie nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie zmiany terminu obowiązywania stawek opłat za odprowadzanie wód opadowych.
W ocenie skarżącej posiada ona interes prawny w złożeniu niniejszej skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem fakt stwierdzenia nieważności powołanej uchwały i Zarządzeń wpłynie na wynik postępowania sądowego prowadzonego przed Sądem Okręgowym w B. Za stanowiskiem spółdzielni przemawia fakt, iż pomimo wezwania wywiedzionego przez spółdzielnię w dniu [...] maja 2021 r. w przedmiocie uchylenia zaskarżanych aktów prawa miejscowego i przywrócenia działania organów administracji publicznej zgodnie z przepisami, nie odniosło ono żadnego skutku. Przewodniczący Rady Miejskiej w S. pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. wskazał, iż obsługa prawna Urzędu Miejskiego w S. uznała, iż wezwanie skarżącej spółdzielni jest niezasadne. Ponadto bezspornym jest, iż zaskarżone akty wywołują negatywne konsekwencje w funkcjonowaniu spółdzielni, bowiem nakładają na nią obowiązki bez umocowania i oparcia w prawie. Rada Miejska w S. wraz z Prezydentem Miasta nie byli władni ustanowić nieznanej wcześniej opłaty, m.in. z uwagi na brak upoważnienia ustawowego do kreowania tego rodzaju opłaty, a jeżeli nawet, przy stwierdzeniu zasadności stanowienia i pobierania tego rodzaju opłaty przez gminę, jej wysokość została ustalona w sposób dowolny, co skutkuje pobieraniem opłat rażąco wygórowanych, przynoszących gminie nieuzasadniony zysk.
Zdaniem skarżącej zaskarżone akty prawa miejscowego zostały podjęte przez Radę Miejską w S. oraz przez Prezydenta Miasta S. z istotnym naruszeniem przepisów prawa, bez podstawy materialnej. Uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] podjęta w dniu [...] lipca 2018 r. w spawie powierzenia Prezydentowi Miasta S. uprawnień do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych posiada generalnie abstrakcyjny charakter, bowiem umożliwia Prezydentowi Miasta S. ustalenia w sposób bliżej nieokreślony opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych na właścicieli nieruchomości położnych się na obszarze Gminy Miejskiej S., a tym samym konieczności ponoszenia opłat za usługę o charakterze komunalnym, polegającą na bezpośrednim lub pośrednim odprowadzaniu wód deszczowych i roztopowych. Podjęta uchwała nie podaje żadnej podstawy materialnej do powierzenia takich uprawnień, a co więcej również nie zawiera normy prawnej, która pozwalałaby samej radzie ustalenie takich opłat.
Dalej skarżąca stwierdziła, że wydanie Zarządzenia Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. ustalającego stawki i opłaty za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych, na podstawie uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] podjętej w dniu [...] lipca 2018 r. jest również dotknięte nieważnością, bowiem zostało wprowadzone bez podstawy materialnej. Prezydent Miasta S. w sposób bliżej nieokreślony wprowadził w § 1 powołanego Zarządzenia z dniem 1 stycznia 2019 r. wysokość opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej będącej w posiadaniu Przedsiębiorstwa W.. Zarządzenie wydane na podstawie uchwały Rady Miejskiej w S. niewątpliwie wprowadza obowiązek powtarzalnego zachowania się (tj. corocznego naliczenia i poboru opłaty), określonych w niej w sposób generalny - czyli charakteryzujący się tożsamym nacechowaniem określonej grupy podmiotów (w tym przypadku właścicieli nieruchomości korzystających z ww. usługi komunalnej) — adresatów, w tym również skarżącej spółdzielni. Skarżąca z racji pozostawania właścicielem i współwłaścicielem oraz zarządcą nieruchomości na terenie Gminy Miejskiej w S. jest usługobiorcą usługi komunalnej odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów kanalizacji deszczowej będącej we władaniu PWIK Spółka z o.o., która to spółka realizuje zadania własne Gminy Miejskiej S.. Wskazanymi aktami prawa miejscowego nałożono na spółdzielnię obowiązek ponoszenia opłaty za ww. usługę komunalną, a to wykazuje bezpośrednio, że zaskarżona uchwała RM w S. i Zarządzenia Prezydenta Miasta S. dotyczą jej konkretnego i realnego interesu prawnego i jednocześnie wpływają negatywnie na sferę prawnomaterialną skarżącej, powodując następstwo w postaci nałożenia na nią nieistniejącego, jak dotąd, obowiązku fiskalnego. W ten sposób zaskarżona uchwała i Zarządzenia bezpośrednio i skutecznie ingerują w sferę własnych praw i obowiązków skarżącej, dlatego należy przyjąć, że skarżąca posiada legitymację procesową do zaskarżenia powołanych w sentencji uchwały i Zarządzeń Prezydenta Miasta S..
W ocenie skarżącej spółdzielni Rada Miejska w S. nie miała kompetencji prawnych do podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., gdyż nie była uprawniona do ustalenia opłaty z uwagi na brak upoważnienia ustawowego do kreowania tego rodzaju opłaty. Wobec tego nie była ona władna przekazać kompetencji Prezydentowi Miasta S. do ustalenia tej opłaty. Kompetencji takiej nie stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten nie może pozostawać w oderwaniu od innych przepisów publicznych dotyczących zasad gospodarowania mieniem komunalnym i osiągania z tego tytułu dochodów przez gminy, w tym art. 167 ust. 3 Konstytucji RP. Aktem normatywnym, do którego odwołuje się ww. przepis ustawy zasadniczej, jest ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który w art. 4 ust. 1 wymienia wszystkie dopuszczalne źródła dochodów gminy, a katalog źródeł dochodów własnych gminy jest katalogiem zamkniętym. Przepis ten wymienia bardzo szczegółowo źródła dochodów gminy, wymieniając wprost z nazwy podatki i opłaty pobierane przez gminy, zaś w jedynym niesprecyzowanym z nazwy źródle dochodów, określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, ustawodawca wskazuje, że ich pobieranie przez gminy musi znajdować podstawę w przepisach ustawowych. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.s.t. pozostaje w zgodzie z innymi przepisami systemowymi określającymi nakładanie na jednostki obciążeń publicznoprawnych, w szczególności art. 167 ust. 3 i art. 168 Konstytucji RP, a także art. 84 Konstytucji RP, co oznacza, że nie jest możliwe stanowienie przez organy gminy opłat nieznanych ustawie.
Zdaniem skarżącej powyższe znajduje szczególne znaczenie przy uwzględnieniu charakteru zadań własnych gminy, którymi są m.in., na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Specyfiką tej kategorii zadań jest fakt, że stanowią one obowiązek i odpowiedzialność gminy i muszą być przez nią finansowane ze środków własnych.
Podstawy prawnej do ustanowienia opłaty za usługę komunalną bezpośredniego lub pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Gminy Miejskiej S., brak jest zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak również w przepisach szczególnych, a w szczególności w powoływanym przez organ stanowiący w uchwale, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. Natomiast opłaty wprowadzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., Zarządzeniem Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. i Zarządzeniem Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., mają właśnie taki charakter. Organy administracji chcą przymusić spółdzielnię do ponoszenia opłat w nich określonych, a zatem ustalone opłaty mają charakter przymusowej daniny płaconej na rzecz spółki prawa handlowego stanowiącej własność Urzędu Miejskiego w S., finansowanej z subwencji Miasta S. Opłaty wprowadzone powołanymi Zarządzeniami mają cechy narzuconej właścicielom położonych na terenie miasta nieruchomości daniny publicznej ustanowionej przez organ wykonawczy Prezydenta Miasta S., a zatem są istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i tym samym są nieważne. Nakładanie obowiązków na obywateli, w tym przypadku na skarżącą spółdzielnię czy też inne podmioty obrotu prawnego (gospodarczego), musi znajdować podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. W tej sytuacji przywołanie, jako podstawy prawnej w uchwale Rady Miasta z dnia [...] lipca 2018 r., przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym jest całkowicie chybione. Art. 18 u.s.g. nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców miasta S. jakichkolwiek obowiązków, bowiem zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, w których ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Artykuł 18 u.s.g. określa zatem jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 8 i pkt 15 u.s.g. wskazuje, że do wyłącznej rady gminy należy stanowienie w sprawach podatków i opłat o charakterze lokalnym i to w granicach określonych w odrębnych ustawach oraz stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepisy te nie przyznają jednak radzie gminy samoistnej kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego, dlatego - tak jak art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. - nie mogły stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały.
Na koniec skarżąca stwierdziła, że Zarządzenia Miasta S. wydane na podstawie nieskutecznie podjętej uchwały Rady Miasta w S. z dnia [...] lipca 2018 r. nie mogą stanowić podstawy do konkretyzacji wobec określonych podmiotów uprawnień czy też obowiązków, w tym do określania wysokości opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, czyli - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - ustanowienia wysokości opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych kanalizacją deszczową eksploatowaną przez Spółkę Miejską PWIK Spółka z o.o. Powyższe twierdzenia spółdzielni są tym bardziej uzasadnione, gdyż spółka prawa handlowego stanowiąca własność Urzędu Miasta S. utrzymuje się z środków przekazanych przez Urząd Miasta i nie może prowadzić działalności zarobkowej realizując zadania własne Miasta S..
Skargę na powyższe Zarządzenie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła również S. Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. (dalej: SSM w S.), w której wniosła o stwierdzenie nieważności tego Zarządzenia jako aktu prawa miejscowego, gdyż nie zostało ono ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa P., zgodnie z postanowieniami ustawy o samorządzie gminy oraz ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że podjęta przez Radę Miejską w S. uchwała oraz wydane na jej podstawie Zarządzenia Prezydenta wbrew postanowieniom ustaw: prawo wodne, o samorządzie gminy, o gospodarce komunalnej i o finansach publicznych, obligowały i nadal obligują wszystkich mieszkańców miasta oraz wszystkie podmioty z terenu miasta S., do bezprawnych żądań Przedsiębiorstwa W. sp. z.o.o i wnoszenia opłat za świadczenie jakby odrębnej usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych od określonej obowiązującym prawem ww. usługi wodnej za okres od [...] sierpnia 2017 r., która to usługa wodna zgodnie z ustawowymi postanowieniami od tego dnia na powrót stała się nieodpłatnym zadaniem Miasta S. Dodatkowo, te bezprawne roszczenia w przypadkach odmowy wnoszenia opłat, jak to ma miejsce w przypadku spółdzielni, dochodzone są również bezprawnie w drodze postępowań cywilnych, z tytułu m.in. "bezpodstawnego wzbogacenia", zamiast właściwych, administracyjnych i pomimo, że organy wykonawcze gminy Miasto S. w trakcie tych procesów cywilnych same przyznają, że podstawą ich roszczeń są ww. akty wydane na mocy prawa miejscowego, a sama usługa jest zadaniem własnym gminy.
Dalej skarżąca wyjaśniła, że z dniem [...] sierpnia 2017 r., postanowieniami art. 494 pkt 1 lit. a ustawy zmieniającej z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566) m.in. ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, usługa odprowadzania do wód lub do ziemi "ścieków opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów", bez ścieków z powierzchni dachów, została wykreślona z definicji ścieków określonych w art. 2 pkt. 8 ww. ustawy obowiązującej do tego dnia oraz przestała podlegać jej ustawowym regulacjom obowiązkom i zobowiązaniom jak również postanowieniom Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalanego przez Radę Miejską, jako aktu prawa miejscowego na mocy i zgodnie z art. 40-41 i art. 90 ustawy o samorządzie gminy, tym samym również z tym dniem przestała obowiązywać taryfa opłat zatwierdzona uchwałą Rady Miejskiej w S., nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., z okresem obowiązywania od 1 kwietnia do 31 marca 2018 r., w zakresie świadczenia już teraz usługi wodnej odprowadzania wód opadowych i roztopowych, regulowanej postanowieniami ustawy prawo wodne, a nie usługi odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych regulowanej dotychczas postanowieniami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jako niby podlegającej jeszcze postanowieniom i regulacjom aktów prawa miejscowego, stanowionego przez Radę Miejską w S.
Dalej skarżąca wskazała, że z dniem [...] sierpnia 2017 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne, zmienił się również sposób i tryb zatwierdzania taryf opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Nie uchwala i nie zatwierdza ich organ stanowiący prawo miejscowe gminy. Zgodnie z delegacjami obowiązującej ww. ustawy zmieniającej oraz ustawy Prawo wodne, Dyrektor regionalny zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zatwierdza taryfy opłat za świadczenie usług wodnych zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w terminach i trybie określonym postanowieniami art. 24c ust. 1 i 2, art. 27a ust. 1, 2 i 3 pkt 2, art. 27c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a wszelkie spory regulowane i rozstrzygane są albo bezpośrednio przez niego lub na mocy postanowień ustawy kodeks postępowania administracyjnego w trybie administracyjnym a nie cywilnym.
W ocenie skarżącej, Rada Miejska na mocy art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wcześniej przesunęła wykonywanie zadań własnych gminy do wydzielonego odrębnie podmiotu (Przedsiębiorstwa W. wcześniej już przekształconego w spółkę prawa handlowego - spółkę z o.o.), a także na podstawie art. 4 tej ustawy uchwałą powierzyła organowi wykonawczemu uprawnienie do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, uczyniła to wbrew postanowieniom ustawy Prawo wodne oraz postanowieniom art. 3 ust. 1 i art. 6 tej ustawy, które to jasno i ściśle określają rygory i regulacje, formalne oraz finansowe, którym winno podlegać przekazanie i wykonywanie zadań własnych gminy przez inne podmioty.
Dalej skarżąca wskazała, że ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 869), w art. 5 ust. 2 szczegółowo definiuje dochody jednostek samorządu terytorialnego wraz z określeniem trybu ich uzyskiwania. Tożsama, podobna regulacja znajduje się w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r. (t.j. Dz. U.2020.23 t.j.). W art. 4 ust. 1 tej ustawy wymieniono szczegółowo dochody gminy dookreślając również w pkt 12 "inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów". Jak więc wynika z powyższego "odrębne przepisy", "odrębna ustawa", którą jest ustawa Prawo wodne, jej uregulowania i postanowienia nie tylko nie uprawniają do świadczenia usługi odprowadzania ścieków/wód opadowych i roztopowych do ziemi i wód za odpłatnością, ale wręcz jej zabraniają. Ustawa Prawo wodne w art. 35 ust. 1 podaje definicję usług wodnych. Ust. 3 pkt 7 tego przepisu określa zaś, że "odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast jest usługą wodną. Również w tym samym przepisie ust. 2 stanowi, że "gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych w przepisach ustawy". Zgodnie z ustawą Prawo wodne spółdzielnia nie jest podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłat za świadczenie ww. usługi wodnej. Zatem ustalenie od dnia [...] sierpnia 2017 r. opłat oraz powierzenie przez Radę Miejską w S. organom wykonawczym uprawnień do ustalania opłat za świadczenie usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy miejskiej kanalizacji deszczowej jako usługi komunalnej, a nie usługi wodnej, wbrew obowiązującym przepisom ustaw w tym zakresie, stanowi również istotne naruszenie postanowień art. 84, 167 ust. 3 i art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W ocenie skarżącej dopiero teraz w komisjach sejmowych procedowany jest projekt noweli ustawy Prawo wodne mający zobowiązywać gospodarstwa domowe i inne podmioty do odpłatności za tego typu usługę, w formie określenia opłat za zmniejszenie naturalnej retencji działki, w zależności od stopnia jej zabudowania. Natomiast w świetle obowiązującego prawa, bezprawną odpłatność za usługę, będącą jednocześnie zadaniem gminy, której obowiązek ponoszenia nie wynika z odrębnej ustawy czy odrębnych przepisów, można potraktować jako specyficzną formę dobrowolnego samoopodatkowania się, mimo że zgodnie z postanowieniami art. 54 ust. 2 ustawy o samorządzie gminy tego rodzaju źródło dochodów gminy w formie samoopodatkowania może nastąpić wyłącznie w drodze referendum gminnego. Jednakże członkowie zarządów spółdzielni mieszkaniowych nie są uprawnieni do podejmowania aktów woli w imieniu swych członków, spółdzielców, mieszkańców gminy dotyczących ich samoopodatkowania się czy też za nich opodatkować ich bez wcześniejszego referendum, bez ich wyraźnej pisemnej zgody lub ich pisemnego upoważnienia zarządu spółdzielni do takiej czynności.
Dalej skarżąca wskazała, że na dzień 1 stycznia br. spółdzielnia łącznie zarządzała 9.105 lokalami odrębnych od niej podmiotów, zaś dochodzone od niej bezprawne roszczenia gminy Miasto S. wynoszą ogółem, wg stanu na [...] sierpnia br., kwotę 900.625,72 zł. Zatem niniejsza skarga ma m.in. na celu obronę jej członków oraz właścicieli lokali mieszkalnych i użytkowych przez nią zarządzanych i obsługiwanych przed tego typu bezprawnymi roszczeniami, a także ochronę ich przed koniecznością podwyższenia stawek za eksploatację i utrzymanie lokali tytułem żądań gminy, Miasto S. do wnoszenia przez nich dodatkowych i bezprawnych danin publicznych.
Skarżąca zaznaczyła również, że pomimo wielu zmian Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącego aktem wykonawczym prawa miejscowego, uchwalanego i zatwierdzanego przez Radę Miejską w S. uchwałami: nr. [...] z dn. [...] lipca 2018 r.; nr [...] z dn. [...] stycznia 2019 r., nr [...] z dn. [...] maja 2019 r. i uchwałą nr [...] z dn. [...] września 2019 r. i ogłaszanymi w Dzienniku Urzędowym Województwa P., uchwałami, już po obowiązywaniu postanowień ustawy Prawo wodne, nie wydzielono i nie określono, nie zdefiniowano w nim ani samej usługi odprowadzania wód, ścieków opadowych i roztopowych, ani podmiotów, czy grup podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat, ani sposobu kalkulacji i weryfikacji ich wysokości, co przy jednoczesnym przyzwoleniu organowi wykonawczemu i jemu podległym jednostkom, do dnia 31 grudnia 2018 r. poprzez brak stosownej uchwały, na mocy niezmienionej i nieobowiązującej starej uchwały, a od dnia 1 stycznia 2019 r. poprzez podjęcie nieuprawnionej uchwały, było właściwie nadaniem wspominanym organom przyzwolenia, nie tylko do ustalania samowolnie opłat za odprowadzanie ścieków/wód opadowych i roztopowych, ale również zastosowania i prowadzenia nadal na mieszkańcach miasta dodatkowych bezprawnych danin publicznych.
Skarżąca podniosła również, że ww. akty prawa miejscowego będące podstawą roszczeń powódki dochodzonych przed sądami są nieważne, gdyż nie zostały one ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa P., a zgodnie z postanowieniami ort. 42 ustawy o samorządzie gminy oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszenie aktów prawa miejscowego jest obowiązkowe i wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Na koniec skarżąca wskazała, że przed złożeniem wniosku do Sądu wystąpiła z wezwaniem do Rady Miejskiej w S. o doprowadzenie do zgodności z obowiązującym prawem aktów prawa miejscowego oraz po odmownej odpowiedzi przewodniczącego Rady Miejskiej w S. z wnioskiem do organów nadzoru o stwierdzenie nieważności i niezgodności z prawem ww. aktów prawa miejscowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że zaskarżonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] organ ustalił stawki opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. Przedmiotowe Zarządzenie zostało wydane w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta S. uprawnień do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych Rada Miejska w S. powierzyła Prezydentowi Miasta S. ustalanie wysokości opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych kanalizacją deszczową eksploatowaną przez Przedsiębiorstwo W. w S. Spółka z o.o.
Pismem z dnia [...] maja 2021 r. skarżąca SSM w S. wezwała Radę Miejską w S. do uchylenia przedmiotowej uchwały, ale w odpowiedzi na powyższe wezwanie Przewodniczący Rady Miejskiej w S. w piśmie z [...] czerwca 2021 r. poinformował skarżącą o odmowie uchylenia tej uchwały. Ponadto pismem z dnia [...] maja 2021 r. skarżąca MSM w S. wezwała Radę Miejską w S. do uchylenia przedmiotowej uchwały, ale również w odpowiedzi na powyższe wezwanie Przewodniczący Rady Miejskiej w S. w piśmie z [...] czerwca 2021 r. poinformował tą skarżącą o odmowie uchylenia tej uchwały.
W ocenie organu obie skargi są niezasadne. Z dniem 12 grudnia 2017 r. uchylony został art. 24 ust. 1-5b i 7-13 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028) upoważaniający radę gminy do zatwierdzania w drodze uchwały taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Natomiast z dniem 1 stycznia 2018 r. z definicji ścieków znajdującej się w art. 2 pkt 8 ww. ustawy usunięto wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Tym samym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne straciło uprawnienie do ustalania opłaty za gospodarowanie wodami opadowymi oraz ustalania cen i odpłatności za taką usługę obok opłaty za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Skoro wody opadowe i roztopowe są w świetle aktualnych przepisów ściekami, nie podlegają taryfom ustalanym na podstawie ustawy. Jednakże brak regulacji szczegółowej w żadnym razie nie oznacza, że istnieje w tym zakresie luka prawna. Wprowadzane zmiany zamknęły jedynie możliwość pobierania opłaty w oparciu o taryfę przewidzianą dla ścieków. Według ustawy Prawo wodne, wody opadowe i roztopowe zmieszane ze ściekami bytowymi nadal pozostają ściekami komunalnymi, a zadania z zakresu kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych ujęte zostały na liście zadań własnych gminy określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Zresztą katalog zadań gminy ma charakter otwarty, a odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ma na celu zaspokajanie potrzeb wspólnoty, a więc jest zgodne z naturą zadań własnych gminy. Zakwalifikowanie danego zadania do zadań własnych gminy nie jest równoznaczne z nieodpłatnością usługi komunalnej. Racjonalne podejście do problemu kieruje do uniwersalnej zasady wynikającej z ustawy o gospodarce komunalnej, która wskazuje sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, w przypadku, kiedy nie zostało to uregulowane przepisami szczególnymi (art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 712 z późn. zm.). Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej; 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Stąd też przyjąć należy, że skoro odprowadzanie ww. wód opadowych nie mieści się w taryfie "ściekowej", a należy do zadań własnych gminy, organ gminy posiada kompetencję do ustalania stawek za przedmiotową usługi, która niewątpliwie ma charakter usługi i publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Rada Miejska w S. podejmując uchwałę wskazaną w skardze, jak również Prezydent Miasta S. wydając zaskarżone Zarządzenie ustalające stawki opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, posiadały kompetencje do ich wydania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skargi są zasadne i podlegają uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Z kolei z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz.1372; dalej: u.s.g.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu obie skarżące spółdzielnie jako zarządcy nieruchomościami położonymi na terenie miasta S., z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe do systemu kanalizacji deszczowej mają obowiązek ponoszenia opłat z tytułu odprowadzania tych wód. Przedmiotowe Zarządzenie narusza zatem interes prawny tych skarżących w rozumieniu art. 101 § 1 u.s.g. i stąd niezasadny jest wniosek organu o odrzucenie skarg.
Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt III OSK 5529/21 (wydanym w podobnym stanie faktycznym), skarżące wykazały istnienie bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym Zarządzeniem, a ich własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Skarżące spółdzielnie zarządzają nieruchomościami położonymi na terenie S. na rzecz swoich członków, a z nieruchomości pozostających w ich zarządzie odprowadzane są wody opadowe i roztopowe. Na skarżące, odbiorców usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych, kwestionowane w skardze Zarządzenie nakłada obowiązek ponoszenia określonej wysokości opłat z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych (stosowanych przez konkretną spółkę). Zarządzenie to kształtując wysokość opłat z tego tytułu ingeruje w interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tych okolicznościach sprawy stwierdzić trzeba, że skarżące spółdzielnie wykazały, że posiadają legitymację skargową do zaskarżenia kwestionowanego Zarządzenia przed sądem administracyjnym, ponieważ zaskarżone Zarządzenie nakłada na nie obowiązek ponoszenia konkretnych opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, zaś skarżące uważają zakres tego obowiązku i sposób jego realizacji za wprowadzony bez wystarczającej podstawy prawnej.
W obu skargach skarżące spółdzielnie jednoznacznie stwierdziły, że ich zdaniem przedmiotowe Zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, zaś organ się z ich stanowiskiem nie zgodził. W jego ocenie jest to akt kierownictwa wewnętrznego, który dotyczy obowiązku ponoszenia przedmiotowych opłat mających charakter cywilnoprawny.
W ocenie Sądu rację mają skarżący.
W sprawie poza sporem pozostaje, że na mocy art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180) z dniem 12 grudnia 2017 r. uchylony został art. 24 ust. 1-5b i art. 7-13 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028) upoważniający radę gminy do zatwierdzania w drodze uchwały taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Natomiast na mocy art. 494 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566) z dniem 1 stycznia 2018 r. z definicji ścieków znajdującej się w art. 2 pkt 8 lit. c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków usunięto wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Tym samym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne straciły uprawnienia do ustalania opłaty za gospodarowanie wodami opadowymi oraz ustalania cen i odpłatności za taką usługę obok opłaty za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Skoro wody opadowe i roztopowe nie są w świetle wskazanych przepisów ściekami, nie podlegają taryfom ustalanym na podstawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Przedmiotowa Zarządzenie zostało wydane przez Prezydenta Miasta S. na mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 827; dalej: u.g.k.) w zw. z art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 25 lipca 2018 r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta S. uprawnień do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.g.k. gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. stanowi zaś, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Z kolei z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Ust. 2 wskazanego przepisu stanowi zaś, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Natomiast z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
W doktrynie i judykaturze trwa spór odnośnie tego, czy uchwały podejmowane przez rady gmin na podstawie przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. oraz zarządzenia podejmowane przez organy wykonawcze gmin na mocy upoważnień z art. 4 ust. 2 u.g.k., są aktami prawa miejscowego czy też aktami kierownictwa wewnętrznego. NSA w wyroku z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1810/18, stwierdził, że uregulowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. uprawnia radę gminy jedynie do określenia wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, nie dotyczy zaś zasad korzystania z tych obiektów i nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzania w drodze aktu prawa miejscowego opłat o charakterze publicznoprawnym. A zatem uchwały podjęte na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. nie stanowią aktów prawa miejscowego.
Z kolei jednak NSA już w wyrokach z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2868/17 i sygn. akt II OSK 2990/17, stwierdził, że analiza orzecznictwa i literatury pozwala przyjąć jako dominujące stanowisko, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest przepisem lex specialis względem przepisów zawartych w ustawach ustrojowych, a zatem przewidziana w nim kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji należy przyjąć, że aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 u.g.k. Za taką interpretacją oraz stosowaniem wymienionych przepisów przemawia art. 94 Konstytucji RP.
Do tego ostatniego stanowiska przychylił się także WSA w Poznaniu, który w wyroku z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Po 774/21, wyjaśnił, że uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. jest aktem prawa miejscowego. Przywołując bogate orzecznictwo sądowe w tej mierze Sąd ten stwierdził, że w orzecznictwie prezentowany był i ostatecznie stał się dominujący pogląd, że regulacje takie stanowią akty o charakterze prawa miejscowego, mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji.
Ponadto podkreślenia wymaga, że WSA w Poznaniu w wyrokach z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 27/21 oraz z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Po 775/21, stanął na stanowisku, że aktualnie kwestia odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej jest sprawą ze sfery gospodarki komunalnej sprowadzającą się do korzystania z mienia gminnego w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.g.k. Gmina w ramach swych kompetencji ma prawo powierzyć przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu wykonywanie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w tym odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej i ustalać wysokość cen i opłat oraz sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej realizując swój obowiązek w zakresie usług komunalnych w obiektach do niej należących. A zatem zarządzenie organu wykonawczego gminy, wydane na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k., w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie miasta jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, którego adresaci, na których nałożono obowiązki ponoszenia wskazanych opłat zostali określeni generalnie a nie indywidualnie.
Sąd w składzie niniejszym podziela stanowisko sądów zaprezentowane powyżej, że zarówno uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (gminy) wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jak też uchwała tego organu wydana na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k., a także zarządzenie organu wykonawczego gminy, wydane z upoważnienia uchwały rady gminy na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k., w przedmiocie ustalenia stawek opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, są aktami prawa miejscowego, a organy te uprawnione są do wydawania takich uchwał i zarządzeń. Powyższe oznacza więc, że w ocenie niniejszego składu orzekającego, zarówno Rada Miejska w S., jak i Prezydent Miasta S. uprawnieni byli do wydania zaskarżonej uchwały oraz zaskarżonych zarządzeń. W tej mierze Sąd przyznaje rację tym organom a nie skarżącym spółdzielniom.
Zauważenia jednak wymaga, że zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, ze zm.; aktualnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Z kolei z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Tym samym skoro zaskarżona uchwała oraz zaskarżone Zarządzenia Prezydenta stanowią akty prawa miejscowego, to winny zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 przywołanej ustawy.
Tymczasem jak wynika z analizy tych aktów, nie zostały one opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa P., tylko wskazano w nich, że wchodzą one w życie z dniem podjęcia (§ 5 Zarządzenia). Brak zatem należytej publikacji zaskarżonej uchwały i zaskarżonych Zarządzeń stanowi wady powodujące konieczność stwierdzenia ich nieważności w całości. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku WSA we Wrocławie z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 30/20, niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w konsekwencji musi skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Akt prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi ogłoszenia, a który nie zostaje przekazany do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważny, albowiem nieważność dotyczy nie tylko jego postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości tego aktu, gdyż w związku z jego nieopublikowaniem nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1055/19). Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi zatem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 235/21).
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się wpisy sądowe w kwotach po 300 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwotach po 480 zł oraz opłaty skarbowe od udzielonych pełnomocnictw w kwotach po 17 zł.