II SA/Bk 592/25

II SA/Bk 592/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi R. M. i K. M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 stycznia 2025 r. nr 1/2025 w przedmiocie nałożenia obowiązku odtworzenia rowu melioracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Ostrołęce z dnia 20 sierpnia 2024 roku numer 62/24, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżących R. M. i K. M. solidarnie kwotę 300,00 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń.
Decyzją z 20 sierpnia 2024r. (Nr 62/2024) Dyrektor Zarządu Zlewni w Ostrołęce PGW Wody Polskie powołując się na przepisy art. 191 ust. 1 i 2 w związku z art. 14 ust. 6 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne ( tj. Dz. U. z 2024r., poz. 1087) nałożył na K. M. i R. M. obowiązek odtworzenia rowu melioracyjnego o nazwie R-25 na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...], gmina W. wyznaczając termin wykonania obowiązku najpóźniej do 30 września 2024r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jeden z mieszkańców wsi wystąpił z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie niedrożnego rowu melioracyjnego przylegającego do jego działek o numerach [...] położonych w obrębie , gmina W. podając, że brak konserwacji rowu i jego niedrożność spowodowały duże szkody w uprawie rolniczej jego działki o numerze [...].
Powyższe wystąpienie zainicjowało kontrolę, w trakcie której ustalono między innymi, że na działce o numerze [...] położonej w obrębie , stanowiącej własność K. M. i R. M. nie istnieje, gdyż został zakopany, rów melioracyjny oznaczony jako rów R-25. W trakcie czynności kontrolnych właściciel działki nr [...] został poinformowany o zakazie grodzenia rzeki oraz o tym, że będzie wystosowany do niego nakaz odtworzenia rowu melioracyjnego. Organ stwierdził, że działki objęte postępowaniem nie znajdują się na terenie objętym granicami Obszaru Chronionego Krajobrazu. Organ nadmienił, że odtworzenie rowu melioracyjnego jest niezbędne dla przywrócenia pierwotnych stosunków wodnych w terenie. Odwołał się do treści art. 188 ust. 1 ustawy Prawo wodne, z której wynika, że utrzymywanie urządzeń wodnych należy do właścicieli nieruchomości i polega na eksploatacji, konserwacji i remontach urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Natomiast zgodnie z art. 191 ustawy Prawo wodne w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy Wód Polskich urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód.
W odwołaniu od tej decyzji K. M. i R. M. zarzucili organowi zgromadzenie materiałów dowodowych w sprawie w oparciu o przestarzałą ewidencję urządzeń melioracyjnych. Stwierdzili, że z biegiem lat rów R-25 uległ dekapitalizacji zadeptywaniem przez wypasane bydło. Podkreślili, że aktualny wypis z rejestru gruntów nie wykazuje istnienia na działce nr [...] rowów, wód ani jakichkolwiek zastoisk. Dodatkowo podnieśli, że ich działka położono jest w obszarze N. Puszczy n.-r. oraz znajduje się obok obszaru chronionego N. Doliny O. i P., przez co na takich obszarach możliwa jest jedynie bieżąca konserwacja urządzeń melioracyjnych. Wskazali na nierealność dotrzymania wskazanego w decyzji terminu wykonania nałożonego obowiązku.
Odwołanie nie zostało uwzględnione. Decyzją z 28 stycznia 2025r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie po jego rozpatrzeniu orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Podkreślił, że zgodnie z art. 191 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia wodnego (rowu), którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. W decyzji tej określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom lub likwidacji szkód. Jak stanowi ponadto art. 191 ust. 5 Prawa wodnego stroną postępowania w sprawie wydania ww. decyzji jest wnioskodawca, właściciel urządzenia wodnego oraz właściciel wód. Decyzja wydawana na gruncie ww. przepisu ma na celu przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (w przypadku zmiany funkcji tego urządzenia spowodowanej nienależytym jego utrzymywaniem) lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom lub likwidację szkód (w przypadku gdy następstwem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest szkodliwe jego oddziaływanie na wody lub grunty). Celem zaś nadrzędnym, wydawanych na gruncie ww. przepisu, jest zapewnienie takiego korzystania z wód, które nie powodują pogorszenia stanu tych wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody oraz które nie wyrządza szkód. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Oględziny w terenie ujawniły, iż rów melioracyjny R-25 na działce numer ewidencyjnych [...] obręb , gmina W. stracił swoją funkcję (został zakopany) co negatywnie oddziałuje na grunty sąsiednie. Funkcję urządzenia wodnego należy więc przywrócić.
W skardze na powyższą decyzję wywiedzioną do sądu administracyjnego K. M. i R. M. zarzucili organom przewlekle prowadzenie postępowania oraz stwierdzili, że do zlikwidowania rowu melioracyjnego doszło około 40 lat temu, prawdopodobnie w uzgodnieniu z właścicielem działki nr [...]. Podtrzymali twierdzenie, że działka nr [...] położona jest w obszarze N. a w konsekwencji wyznaczenie terminu do odtworzenia rowu "niezwłocznie" nie było realne.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem okoliczności sprawy istotne z punktu widzenia mających zastosowanie norm prawa materialnego, nie zostały wyjaśnione w sposób odpowiadający treści tych norm, nie został w sprawie zgromadzony materiał dowodowy, który pozwoliłby sądowi na dokonanie kontroli decyzji a nadto utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzją wydaną 28 stycznia 2025r. decyzji nakazującej odtworzenie rowu melioracyjnego nie później niż do dnia 30 września 2024r. bez korekty daty wykonania nałożonego obowiązku, uniemożliwia jego wyegzekwowanie.
Konieczny zakres postępowania dowodowego dla danej sprawy wyznaczają mające w niej zastosowanie przepisy prawa materialnego. Postępowanie w sprawie niniejszej było prowadzone na podstawie art. 191 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1087). Zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że w decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód. Z kolei zgodnie z art. 191 ust. 3 ustawy, jeżeli określenie funkcji urządzenia wodnego, o którym mowa w ust. 1, nie jest możliwe, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, określić na nowo funkcję tego urządzenia oraz nakazać jego odbudowę albo likwidację. To rozwiązanie odnosi się do tych urządzeń, których funkcja nie jest znana, np. dotyczy to rowów, które istnieją kilkadziesiąt lat i nie wiadomo jaką spełniają rolę. Trwała i nieodwracalna utrata funkcji urządzenia wodnego lub brak urządzeń wodnych w terenie wyklucza zastosowanie dyspozycji art. 191 ust. 1 Prawa wodnego (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 19 października 2023r. sygn. II SA/Bk 663/23z)
W świetle zacytowanego wyżej przepisu, postępowanie prowadzone w trybie art. 191 zmierzać ma do ustalenia zaistnienia (kumulatywnie) następujących okoliczności. Po pierwsze: czy na danym terenie występuje urządzenie wodne, po drugie: kto jest właścicielem tego urządzenia, po trzecie: czy doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia, i po czwarte: czy następstwem owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest zmiana jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty. Przesłanki te, jak wskazano powyżej, muszą być spełnione kumulatywnie. Celem nadrzędnym decyzji restytucyjnej jest zapewnienie takiego korzystania z wód, które nie powoduje pogorszenia stanu tych wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody oraz, które nie wyrządza szkód. Dla wydania decyzji, o której mowa w art. 191, w przypadku wyrządzania szkód, koniecznie jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy nierealizowaniem funkcji przez urządzenie wodne a szkodliwym oddziaływaniem tego urządzenia na wody lub grunty.
Zwrócić należy przy tym uwagę, że brzmienie obecnie obowiązujących norm Prawa wodnego z 2017r. w sposób szerszy niż odpowiednie przepisy ustawy Prawo wodne z 2001r. określiło zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego dla zastosowania normy z art. 191 Prawa wodnego Według art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 r. organ mógł nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin dokonania tych czynności. Z kolei według art. 191 ustawy Prawo wodne z 2017 r. organ "mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód" może "nakazać właścicielowi tego urządzenia wodnego przywrócenie jego poprzedniej funkcji, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód" (ust. 1), ale też "może, w drodze decyzji, określić na nowo funkcję tego urządzenia oraz nakazać jego odbudowę albo likwidację" - "jeżeli określenie funkcji urządzenia wodnego, o którym mowa w ust. 1, nie jest możliwe" (ust. 3). A zatem prowadząc postępowanie na podstawie art. 191 Prawa wodnego z 2017 r. właściwy organ pod określonymi warunkami może więcej niż w poprzednim stanie prawnym oraz pod nieco zmodyfikowanymi warunkami. Decyzyjny wybór każdego z ustawowych sposobów rozwiązania kwestii utrzymywania danego urządzenia wodnego zawsze należy uzasadnić.
Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt kontrolowanego postępowania administracyjnego, sąd zauważa, że do akt sprawy nie został włączony dokument wskazujący na przebieg rowu melioracyjnego R-25 i jego zaewidencjonowanie w ewidencji urządzeń wodnych. Dołączony do skargi wypis z rejestru gruntów opatrzony datą 28 sierpnia 2024r. nie wykazuje, że na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącego, na której nakazano skarżącemu odtworzenie przebiegu rowu melioracyjnego R-25, występuje użytek sklasyfikowany jako grunty rolne pod rowami, oznaczony symbolem W (vide: par. 9 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Symbolem tym oznaczane są rowy, przez które rozumie się sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy o szerokości dna mniejszej niż 1,5 metra przy ujściu, pełniące funkcje urządzeń melioracji wodnych (vide: zasady klasyfikacji użytków określone w załączniku Nr 1 ww. Rozporządzenia i art. 6 pkt 47 Rozporządzenia). Oczywiście ustanie fizycznego istnienia rowu, jak i zmiana oznaczenia użytku gruntowego w ewidencji gruntów, nie oznacza, że rów przestaje istnieć jako urządzenie melioracyjne w rozumieniu Prawa wodnego (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 listopada 2019r. sygn. II SA/Go 696/19) ale okoliczność powyższą dla celów dowodowych należy wykazać stosownych dokumentem.
Wody Polskie prowadzą ewidencję urządzeń melioracji wodnych i zmeliorowanych gruntów a zatem na potrzeby każdego postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o art. 191 ustawy Prawo wodne organy Wód Polskich powinny włączać do akt sprawy stosowny wyciąg z ewidencji odnoszący się do przedmiotu postępowania, który pozwoliłby sądowi na zweryfikowanie ustaleń organu i kontrolę nakazu odtworzenia rowu. To, co dla organu administracji wydaje się oczywiste, nie jest oczywiste dla wszystkich. Bazowanie na wiedzy pozyskanej z własnych źródeł, wymaga dla celów dowodowych włączenia do akt sprawy stosownej dokumentacji.
Brak włączenia do akt wyciągu z ewidencji urządzeń wodnych oraz mapy urządzeń wodnych zewidencjonowanych przedstawiających przebieg rowu R-25, nie pozwala także na odparcie zarzutu skarżących, że ewentualny obowiązek odtworzenia rowu R-25 na działce nr [...] ciąży wyłącznie na właścicielu (właścicielach) działki Nr [...] w sytuacji, gdy rów jest (był ) rowem granicznym tj. położonym i na działce nr [...] i na działce nr [...]. Na oględzinach przeprowadzonych 15 lipca 2024r. okoliczność granicznego położenia rowu R-25 odnotowano w protokole.
Sąd zauważa, że jedynym dowodem, jaki przeprowadził organ I instancji są oględziny, przy czym oględziny te – jak wynika z treści zawiadomienia stron o przeprowadzeniu oględzin z 2 lipca 2024r. (k. 8 akt administracyjnych I instancji) - dotyczyły przedmiotu dwóch postępowań, "rowu melioracyjnego o nazwie Y oraz rowu odprowadzającego wodę zlokalizowanego na działkach numer ewidencyjny: [...] obręb , gmina W.". Tylko w tych dwóch przedmiotach wszczęte zostało postępowanie administracyjne o czym świadczy treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 18 czerwca 2024r (k. 7 akt administracyjnych I instancji). W notatce służbowej PGW Wody Polskie Zarządu Zlewni w Ostrołęce z 10 maja 2024r. spisanej na okoliczność sprawdzenia drożności rowu melioracyjnego w miejscowości , gmina W. w związku z wpłynięciem podania z 18 kwietnia 2024r. stwierdzono, że kontrola wykazała "brak konserwacji rowu odprowadzającego wodę na działkach numer ewidencyjny "[...] obręb , gmina W.". Ponadto – jak wynika z notatki – "zlokalizowano rów po granicy działek [...] od rowu l melioracyjnego Y do działki o numerze ewidencyjnym, [...] niebędący w ewidencji urządzeń wodnych" (k. 2 akt administracyjnych I instancji). Nie sposób bez włączenia do akt wyciągu z ewidencji urządzeń wodnych oraz mapy urządzeń wodnych zewidencjonowanych przedstawiających przebieg rowów zweryfikować, czy rów oznaczony jako rów R-25 , objęty zaskarżoną decyzją jest tym samym rowem, który był przedmiotem notatki, zawiadomienia o wszczęciu postępowania i zawiadomienia o oględzinach. Jeżeli nie jest, zaskarżona decyzja byłaby decyzją wydaną bez wszczęcia postępowania w sprawie tego przedmiotu. Zauważyć należy, że organ wydał trzy decyzje, w tym jedną skierowaną do skarżących o numerze [...], dotyczącą obowiązku odtworzenia rowu melioracyjnego oznaczonego jako rów R-25.
W decyzji nakazującej odtworzenie rowu zawsze należy określić termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód. Termin ten musi być określony tak aby był zdarzeniem przyszłym w czasie w stosunku do daty wydania decyzji ostatecznej, gdyż tylko wówczas niewykonanie obowiązku w nakazanym terminie pozwala na jego egzekwowanie. W okolicznościach kontrolowanej sprawy decyzja odwoławcza została wydana w dniu 28 stycznia 2025r. już po upływie terminu wykonania obowiązku określonego w decyzji organu I instancji jako data 30 września 2024r. Brak skorygowania terminu wykonania nałożonego obowiązku czyni więc niemożliwym wyegzekwowanie nałożonego obowiązku.
Sąd zwraca także uwagę, że nieudokumentowane zostało również stwierdzenie organu, że teren działki nr [...] w obrębie , gmina W. nie jest położony na obszarach ochrony przyrody. Skarżący twierdzą, że tak właśnie jest, a co może się przekładać na określenie terminu wykonania obowiązku zważywszy na obostrzone wymogi warunkujące rozpoczęcie robót przy odtworzeniu rowu usytuowanego na obszarach ochrony przyrody. Organ temu twierdzeniu zaprzecza ale nie włącza do akt żadnego dokumentu określającego granice Puszczy N.- R. oraz obszaru N. w ich przebiegu przez tereny gminy W., który jednoznacznie wskazywałby położenie działki nr [...] względem granic obszarów ochrony przyrody.
Reasumując, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone powierzchownie i nie pozwoliło na dokonanie właściwej subsumpcji okoliczności faktycznych do stanu prawnego. Organy obu instancji nie wywiązały się w sposób należyty z powinności wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, uchybiając tym samym zasadzie orzekania w oparciu o kompleksowo zebrany materiał dowodowy tj. art. 7, 77 par. 1 i 80 k.p.a. Z tych przyczyn konieczne się stało uchylenie decyzji organów obu instancji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)