II SA/Bk 591/22

II SA/Bk 591/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
par. 273 ust. 3 w zw. z par. 207 ust. 2
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] kwietnia 2022 roku, numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego W. L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez W. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] kwietnia 2022r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W decyzji tej organ I instancji nakazał W. L., H. H., E. S. wykonanie w terminie do [...] września 2022r. robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości nr ew. gr. [...], obr. [...] – S. przy ul. Z. [...] w B. (znajdującego się bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. gr. [...] i [...]) tj. zabezpieczenie drewnianej ściany budynku gospodarczego od strony granicy z działką nr ew. gr. [...] przy ul. Z. P. [...] w B. poprzez wykonanie pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz przedłożenie po wykonaniu robót budowalnych w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. oświadczenia osoby nadzorującej o wykonaniu ściany oddzielenia pożarowego zgodnie z warunkami technicznymi.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu [...]09.2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości nr ew. gr. [...] w B. (znajdującego się bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. gr. [...] i [...]). Ustalił, że przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany jest wzdłuż granicy z działką nr ew. gr. [...] oraz działką nr ew. gr. [...] stanowiącą pas drogowy ulicy Z. P. w B. Jest to obiekt w całości konstrukcji drewnianej wybudowany w latach 50-tych ubiegłego wieku. Posadowiony jest na płytkim fundamencie betonowym. Dach budynku jest dwuspadowy, pokryty eternitem. Drewniana ściana budynku usytuowana przy granicy z działką nr ew. gr. [...] posiada ubytki desek osłonowych. W części jest osłonięta tymczasowo przystawionymi i częściowo przybitymi elementami drewnianymi. Wypełnienie wynosi ok. 70% powierzchni ściany. Ww. prowizoryczne zabezpieczenie przedmiotowej ściany zostało wykonane przez właścicieli działki nr ew. gr. [...] 2-3 lata temu, po dokonanej rozbiórce budynku gospodarczego na działce sąsiedniej nr ew. gr. [...].
Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że ubytki desek osłonowych w ścianie zewnętrznej nie mają negatywnego wpływu na stabilność konstrukcji budynku. Ustalił ponadto, że przedmiotowy obiekt wykorzystywał ścianę budynku sąsiedniego, który znajdował się na granicy działki. Wskutek wykonanych w 2018 r. robót budowlanych polegających na dokonaniu całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego na sąsiedniej nieruchomości, aktualnie przedmiotowy drewniany budynek gospodarczy usytuowany jest po granicy działki.
Na podstawie posiadanych rejestrów ustalono, że w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. prowadzone było postępowanie administracyjne znak: [...] w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku gospodarczego oraz postępowanie znak: [...] dotyczące jego stanu technicznego. W ww. sprawach nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. Stwierdzono, że brak jest podstaw do podważania legalności realizowanej pod koniec lat 50-tych ubiegłego wieku budowy kontrolowanego budynku gospodarczego oraz jego bezpiecznego użytkowania.
Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji stwierdził, że obecne usytuowanie przedmiotowego budynku jest niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i związku z tym decyzją z dnia [...]04.2022r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał W. L., H. H., E.S. wykonanie w terminie do [...] września 2022r. w/w robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości nr ew. gr. [...].
Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. L., reprezentowany przez r. pr. G. J.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2022 r. podkreślił, iż brak jest podstaw do podważania legalności wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego, co potwierdziło odrębne postępowania, zaś do rozważenia pozostaje kwestia zgodności tego budynku z przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z przepisem § 272 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5, a przedmiotowy budynek nie spełnia tego wymogu. Zachodzi zatem konieczność wydania współwłaścicielom obiektu stosownego nakazu doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami, czemu służył przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy zastosował powyższe przepisy, wydając zaskarżoną decyzję, nakazującą współwłaścicielom budynku wykonanie ściany oddzielenia pożarowego po granicy działki, co wynikało z treści § 272 ust. 3 rozporządzenia oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji podkreślił, że od 5 marca 1928r. do 14 sierpnia 1961r. obowiązywało Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Zgodnie z przepisem art. 193 tego rozporządzenia, odległość budynków nieogniotrwałych, nie posiadających murów ogniochronnych od strony granicy działki sąsiada lub od innego budynku na tej samej działce, powinna wynosić co najmniej: od granicy działki sąsiada - 4 metry, od budynku - 8 metrów i od stodoły - 20 metrów. Oznacza to, że po granicy działki sytuowane mogły być tylko budynki ogniotrwałe. Zatem, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, w dacie budowy przedmiotowego budynku w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynków sytuowanych po granicy działki, obowiązywały przepisy techniczno - budowlane, które regulowały tę kwestię tak samo, jak obowiązujące obecnie Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W związku z powyższym organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył W. L., reprezentowany przez pełnomocnika zarzucając jej naruszenie prawa, a mianowicie:
1. przepisu § 272 ust. 3 w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (zwanego dalej Rozporządzeniem), poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis § 272 ust. 3 ma zastosowanie do istniejących budynków z pominięciem przesłanek określonych w § 207 ust. 2 Rozporządzenia;
2. przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwanej dalej ustawą) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające nakazanie wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z obowiązującym prawem, w sytuacji, gdy budynek został wybudowany w latach 50-tych, organ I instancji potwierdził jego legalność oraz stan techniczny nie stwarzający zagrożenia dla bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi;
3. przepisu art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy, nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, wydanie decyzji z pominięciem ustaleń organu I instancji wynikających z prowadzonych postępowań [...] oraz [...], jak również informacji, że obecny stan budynku jest wynikiem działań właściciela sąsiedniej nieruchomości, dokonanych z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa;
4. przepisu 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez nieadekwatne i niepełne jej uzasadnienie, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny podlegał odmiennym ocenom w prowadzonych postępowaniach, pominięcie powołanych w odwołaniu argumentów, braku jednoznacznego wskazania jakie przepisy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie, uznanie braku potrzeby przeprowadzenia oceny stanu technicznego budynku z punktu widzenia bezpieczeństwa przeciwpożarowego, z uwzględnieniem, czy stan ten zagraża życiu ludzi w oparciu o odrębne przepisy;
5. przepisu art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak budowania zaufania do organów administracji publicznej i wydanie decyzji sprzecznej z ustaleniami dokonanymi w dotychczas prowadzonych postępowaniach, w tym samym stanie faktycznym;
6. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji.
W związku z powyższym skarżący, wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.
W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Podkreślił także odnosząc się do zarzutu odwołania, że zaistniały stan faktyczny jest konsekwencją bezprawnego działania sąsiada, który rozebrał przylegający budynek bez wymaganego pozwolenia na rozbiórkę, iż zgodnie z przepisem art. 52 Prawa budowlanego, obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zatem, w zaistniałej sytuacji nie jest możliwe nałożenie obowiązków na sąsiada.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu, po części z powodów podniesionych w skardze, ale również z powodu uchybień, które zostały dostrzeżone przez Sąd z urzędu.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja [...]WINB z dnia [...] czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą W. L., H. H., E. S. zabezpieczenie drewnianej ściany budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...], od strony granicy z działką nr ew. gr. [...] poprzez wykonanie, ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz przedłożenia oświadczenia osoby nadzorującej o zgodności z warunkami technicznymi. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego budynku gospodarczego, który jest zlokalizowany po granicy z działką sąsiednią, jest wymagane treścią § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej rozporządzenie), w sytuacji kiedy właściciel działki sąsiedniej rozebrał budynek sąsiadujący, a zatem należało wdrożyć postępowanie z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm. dalej P.b.).
W pierwszej kolejności należy jednakże wskazać, że zgodnie z art. 52 P.b., obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji w zakresie wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego została skierowania w stosunku do W. L., H. H. i E. S. (nałożono na nich obowiązki). W tym zakresie organ I instancji oparł się na danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego uzyskanego w dniu [...] września 2021 r. z których wynikało, że właścicielem działki nr [...] jest W. L. (udział 5/8), M. K. (udział 1/8), H. H. (udział 1/8), E. S. (udział 1/8) (k.10 akt admin.). Powyższe skutkowało uznaniem za strony postępowania, poza pozostałymi uczestnikami, W. L., H. H. i E. S., którzy to zawiadomienie z dnia 6 września 2021 r. zostali poinformowani o wszczęciu postępowania (k.18 akt admin.). Niezrozumiałe przy tym było nieuwzględnienie jako strony postępowania M. K., który nie brał udziału w postępowaniu w obu instancjach, w sytuacji gdy z akt postępowania nie wynikało, z jakich powodów nie brał udział w postępowaniu. Również pełnomocnik organu II instancji w trakcie rozprawy nie potrafił wyjaśnić, dlaczego jeden ze współwłaścicieli nie brał udziału w sprawie. Okoliczność ta jednakże nie ma większego znaczenia w sytuacji, gdy do akt sprawy niniejszej na etapie sądowym skarżący przedłożył protokół – wyciąg z posiedzenie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] lutego 2021 r. o sygn. akt II Ns [...], z którego wynikało, że w/w współwłaściciele nieruchomości nr [...] zawarli ugodę, na podstawie której dokonano zgodnego podziału majątku wspólnego i działu spadku po M. K. (osoba nieżyjąca) i N. K., w ten sposób że nieruchomość ta została przyznana na wyłączną własność W. L. Postanowienie uprawomocniło się w dniu 21 maja 2021 r. (k.24). Z powyższego wynika po pierwsze, że M. K. nie brał udziału w postępowaniu bowiem już nie żył, a organ I instancji zapewne wiedział o tym, ale nie uczynił żadnej wzmianki. Po drugie, data uprawomocnienia się postanowienia (ugody z dnia 17 lutego 2021 r.) wskazuje, że na datę wszczęcia niniejszego postępowania (6.09.2021 r.) jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości wraz z budynkami był W. L. W tych okolicznościach mimo, że organ I instancji dochował należytej staranności ustalając strony postępowania, posiłkując się w tym zakresie danymi z ewidencji, nakaz zawarty w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r. został skierowany do osób nie będących stronami w sprawie, co dawałoby podstawę do stwierdzenia, na mocy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nieważności zarówno decyzji organu I instancji, jak i decyzji organu II instancji. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie nie potrafił wyjaśnić, dlaczego skarżący na wcześniejszym etapie postępowania nie poinformował o tym fakcie organów. Sąd miał przy tym na uwadze, że gdyby chodziło tylko o to uchybienie (zdaje się niezawinione przez organy) zachodziłaby podstawa do odstąpienia od zasądzania kosztów postępowania. Jednakże z uwagi na inne uchybienia (podniesione w skardze) nie było podstaw do zastosowania tej instytucji, zaś Sąd z uwagi na to, że utrzymanie decyzji skierowanej do H. H. i E.S., odpowiadało dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z urzędu zobligowany był do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W zasadzie zatem już tylko ta okoliczność musiała skutkować uchyleniem obu decyzji, gdyż przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcia naruszają bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) skutkuje ich uchyleniem.
Ponadto zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Przechodząc do zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że organy ustaliły, że przedmiotowy budynek jest stary (wybudowany w latach 50 – tych ubiegłego wieku) i konstrukcji drewnianej. Pomimo tych okoliczności organ I instancji nie dostrzegł konieczności wdrożenia środków prawnych, o których mowa w art. 66 ust. 1 P.b. Drewniana ściana budynku usytuowana przy granicy z działką nr ew. gr. [...] posiadała ubytki desek osłonowych i w części była osłonięta tymczasowo przystawionymi i częściowo przybitymi elementami drewnianymi. Wypełnienie wynosiło ok. 70 % powierzchni ściany. Jak ustalił organ I instancji, prowizoryczne zabezpieczenie przedmiotowej ściany zostało wykonane przez właścicieli działki nr ew. gr. [...] około 2-3 lata temu, po dokonanej rozbiórce budynku gospodarczego na działce sąsiedniej nr ew. gr. [...]. Ponadto na podstawie posiadanych rejestrów ustalono, że w organie I instancji prowadzone było postępowanie administracyjne znak: [...] w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku gospodarczego oraz postępowanie znak: [...] dotyczące jego stanu technicznego. W ww. sprawach nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. Stwierdzono, że brak jest podstaw do podważania legalności realizowanej pod koniec lat 50-tych ubiegłego wieku budowy kontrolowanego budynku gospodarczego oraz jego bezpiecznego użytkowania, gdyż stan techniczny budynku nie stwarza bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa. Powyższe ustalenia znajdują między innym potwierdzenie w treści pisma organu I instancji z dnia [...] marca 2022 r. (k. 76).
Należy wskazać, że użytkowanie budynku eksploatowanego od dziesięcioleci, drewnianego, wybudowanego według starej technologii, a dodatkowo w sytuacji rozebrania budynku przylegającego (budynek uczestnika postępowania), może nieść za sobą ryzyko pożarowe, stwarzające niebezpieczeństwo dla osób i mienia.
Należało zatem w sprawie dokonać dodatkowych ustaleń w kontekście bezpieczeństwa pożarowego. W takich sytuacjach może być spełniona przesłanka możliwego "zagrożenia życia ludzi", o której mowa w § 207 ust. 2 rozporządzenia. Niezbędne jest więc ustalenie, czy obiekt spełnia standardy przeciwpożarowe oraz ewentualne doprowadzenie go do stanu pozwalającego zapewnić bezpieczeństwo użytkowania. W przedmiotowej sprawie organ I instancji podjął taką próbę w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. który nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowalnych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdy obiekt budowlany wykonany jest w sposób istotnie obiegający od regulacji przepisów prawa, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zgodnie z przepisem § 272 ust. 3 rozporządzenia, budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5, a przedmiotowy budynek takiej ściany nie posiadał.
Jednakże w myśl § 207 ust. 2 rozporządzenia, przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.
Jak stanowi § 2 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 , wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.
Natomiast stosownie do § 1 rozporządzenia, ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
W świetle powyższych regulacji uznać należy, że w stosunku do użytkowanych budynków istniejących na datę wejścia w życie rozporządzenia mają również zastosowanie warunki techniczne w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, określone tym rozporządzeniem, w szczególności w przepisach § 235 tego rozporządzenia (ściana oddzielenia przeciwpożarowego), jeżeli budynki te uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Zatem odstępstwo od wymagań bezpieczeństwa pożarowego wprowadzonych przepisami rozporządzenia możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy budynek już istniejący na datę wejścia w życie tych przepisów jest użytkowany i nie zagraża życiu ludzi, przy czym przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się do użytkowanych budynków istniejących z uwzględnieniem § 2 ust. 2 tego rozporządzenia. Oznacza to, że wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania użytkowanych budynków istniejących mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, o ile budynki te nie zagrażają życiu ludzi, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.
W przedmiotowej sprawie natomiast organy przyjmując konieczność wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego przedmiotowego budynku gospodarczego z uwagi na posadowienie po granicy działki i jej odsłonięcie po rozbiórce budynku na działce sąsiedniej w ogóle nie odniosły się do regulacji § 207 ust. 2 rozporządzenia. Uzasadnienia decyzji wydanych przez organy obu instancji dowodzą, że organy te zupełnie pomijają dyspozycję § 207 ust. 2 rozporządzenia, który wskazuje na konieczność ustalenia "zagrożenia życia ludzi", co tym bardziej budzi wątpliwości w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ II instancji przy tym nawet się nie odniósł do tych zarzutów, naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Należy w tym miejscu przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 3 września 2014 r., II OSK 516/13, Lex nr 1664434), zgodnie z którym "(...) w § 207 ust. 2 rozporządzenia prawodawca dopuścił możliwość spełnienia warunków technicznych dotyczących bezpieczeństwa pożarowego w inny niż wskazany w tym rozporządzeniu sposób. A mianowicie prawodawca postanowił, iż przepis ten stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 rozporządzenia. Po myśli § 2 ust. 2 rozporządzenia przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Uwzględnienie § 2 ust. 2 przy zastosowaniu § 207 ust. 2 rozporządzenia polega na tym, że w odniesieniu do budynków istniejących zamiast stosowania wymagań zawartych w tym rozporządzeniu można zastosować wskazania ekspertyzy technicznej, o jakiej mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia."
Zatem w stosunku do użytkowanych budynków istniejących możliwe jest odstępstwo od wymagań określonych w przepisach rozporządzenia z 2002 r., ale wyłącznie w sytuacji, gdy budynki takie nie zagrażają życiu ludzi, a oceny tej należy dokonać z uwzględnieniem § 2 ust. 2 tego rozporządzenia.
W okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego nie zgromadziły w sposób wszechstronny dowodów w sprawie i nie dokonały ustaleń faktycznych – uzasadniających odstępstwo od wymagań określonych w § 272 ust. 3 rozporządzenia – w zakresie tego, czy przedmiotowy budynek znajdujący się na działce nr ewid. [...] nie zagraża życiu ludzi, czy to poprzez przeprowadzenie dowodów w celu pozyskania dokumentów, o jakich mowa § 2 ust. 2 tego rozporządzenia, czy też poprzez zobowiązanie właściciela nieruchomości do przedłożenia właściwej ekspertyzy. Ponadto organy obu instancji nie dokonały analizy kwestii istnienia zagrożenia dla życia ludzi ze strony budynku gospodarczego stojącego po granicy (po rozebraniu sąsiedniego budynku) przez pryzmat przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, w szczególności § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719), który wyjaśnia, kiedy użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi. W konsekwencji organ II instancji, podobnie jak organ I instancji, nie ocenił, czy przedmiotowy budynek zagraża życiu ludzi, czy też nie stwarza takiego zagrożenia, w zasadzie dowolnie przyjmując, że należy zastosować przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia. Ustalenia te o tyle są nie prawidłowe, że w zakresie stanu technicznego toczyło się odrębne postępowanie przed organem I instancji znak: [...] potwierdzające jego bezpieczne użytkowanie i wskazujące, że stan techniczny budynku nie stwarza bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa (pismo organu I instancji z dnia [...] marca 2022 r. (k. 76).
W tych okolicznościach zatem organy nie dokonując żadnych dodatkowych ustaleń, nie mogą przyjmować, że istnieje zagrożenie bezpieczeństwa, w sytuacji gdy toczyły się odrębne postępowania, które nie potwierdziły tego. Należy także w tym miejscu powołać się na ugruntowany pogląd sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 516/13, CBOSA), że istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. Nie można też ograniczać ustawodawcy w dostosowaniu wymogów ochrony przeciwpożarowej do zmieniających się warunków społecznych. W szczególności dotyczy to właśnie budynków, które z natury rzeczy istnieją bardzo długo. Ustawodawca musi mieć w tej sytuacji swobodę w dostosowaniu ochrony przeciwpożarowej także istniejących budynków do postępów w nauce (nowe, skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej), czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami (wzrost zaludnienia, zagęszczenie zabudowy).
Uwzględniając powyższe rozważania, w konsekwencji, w ocenie Sądu, organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. uznając, że zachodzi sytuacja wskazująca na zastosowanie przepisów obecnego rozporządzenia w zakresie § 272 ust. 3, bez uwzględnienia § 207 ust. 2 i konieczności ustalenia zagrożenia życia ludzi. Powyżej przedstawione działanie organów nadzoru budowlanego nie jest również zgodne z zasadą pogłębiania obywateli do organów administracji publicznej wynikającej z art. 8 k.p.a., skoro postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego znak: [...], doprowadziło ten sam organ do innych wniosków, niż przyjętych w ramach tego postępowania, to organ musi wyjaśnić, dlaczego stawia odmienne tezy w kolejnym postępowaniu, nakładając na właściciela określone obowiązki.
Tym samym, jako przedwczesne należy uznać zarzuty skarżącego odnośnie trafności ustaleń i oceny, czy ściana budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr ewid. [...] musi spełnić wymogi dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego, czy też w sytuacji stwierdzenia braku zagrożenia ludzi, istnieje możliwość spełnienia warunków technicznych dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego w inny sposób niż podany w tym rozporządzeniu, skoro przy użytkowaniu budynków istniejących, możliwe jest odstępstwo od tych wymagań. Obecne rozstrzygnięcia są jednak przedwczesne, bowiem nie dokonano wszelkich niezbędnych ustaleń.
Ponadto należy wskazać, że w kontekście podniesionych na rozprawie argumentów przez uczestnika postępowania w zakresie tego, że budynek gospodarczy skarżącego znajduje się 15 cm na jego działce, zaś aby wykonać ścianę przeciwpożarową musiałby on częściowo rozebrać swój budynek i cofnąć go w kierunku granicy, organ musi również mieć na uwadze – ewentualnie nakładając określone obowiązku wykonania robót budowalnych na właściciela - aby decyzja była wykonalna. W tym zakresie również należy dokonać dodatkowych ustaleń faktycznych.
Końcowo podkreślić należy także, że argumenty podnoszone przez uczestnika postępowania, w tym zawarte porozumienie z dnia [...] października 2018 r. z poprzednikiem prawnym skarżącego, w żadnym stopniu nie mają wpływu na niniejsze postępowanie. Z zapisów porozumienia nie wynika, że matka skarżącego zobowiązała się do wykonania takiej ściany oddzielenie przeciwpożarowego (k. 98). Podobnie nie ma wpływu na niniejsze postępowanie podnoszona przez skarżącego okoliczność rozebrania budynku przez uczestnika postępowania (bez względu na to, czy nastąpiło to legalnie czy też nie), co zdaje się miałoby skutkować obowiązkiem nałożenia na uczestnika postępowania nakazu wykonania takiej ściany. Jest to sprzeczne z treścią regulacji art. 52 P.b. wskazującego na adresatów decyzji, co słusznie podkreślił organ odwoławczy. Ponadto każdy z właścicieli w ramach korzystania ze swojego prawa własności nieruchomości może rozpoczynać proces budowlany czy też dokonywać rozbiórki obiektów, przy uwzględnieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów.
Podsumowują należy wskazać, że wszystkie w/w uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, zwracając uwagę aby nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Ponieważ zagadnienie stanu technicznego tak starych obiektów ma charakter dynamiczny, należy ustalić ten stan na czas wydania decyzji. Ustalając, czy mamy do czynienia z zagrożeniem życia ludzi należy mieć na uwadze oprócz kwestii konstrukcyjnych budynku, także zagadnienie bezpieczeństwa instalacji i przeciwpożarowego. Treści rozstrzygnięcia Sądu nie przesądza zatem dalszego postępowania, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.