II SA/BK 591/21

II SA/Bk 591/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 859/22 - Postanowienie NSA z 2024-09-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 12 ust. 2
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Białymstoku – L. S. sprawy ze skarg M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. i M. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu likwidacji wykopu ziemnego wraz z rozbiórką płyty betonowej oddala skargi.
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) nakazującą M. Spółce z o.o. Sp. k. w B. likwidację wykopu ziemnego wraz z rozbiórką płyty betonowej – robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] przy ulicy [...] w B. stanowiących rozpoczęcie inwestycji pod nazwą "Mieszkania z widokiem na P. ul. [...]" oraz "Mieszkania z widokiem na P. Etap 2 ul. [...]".
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
II. M. Spółka z o.o. Spółka k. w B. (dalej: Spółka M., inwestor) poinformowała Prezydenta Miasta B. jako organ administracji architektoniczno-budowlanej o rozpoczęciu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 na działce nr [...] przy ulicy [...] w B.:
- w piśmie z [...] maja 2020 r. dotyczącym budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych do XII kondygnacji nadziemnych wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami i ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną – inwestycja pod nazwą "Mieszkania z widokiem na P. Etap 2 ul. [...]";
- w piśmie z [...] maja 2020 r. dotyczącym budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych do XII kondygnacji wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami i ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną – inwestycja pod nazwą "Mieszkania z widokiem na P. ul. [...]".
Informacje zostały złożone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), dalej: specustawa. W informacjach wskazano termin rozpoczęcia robót budowlanych jako odpowiednio [...] maja 2020 r.
Przy pismach z [...] maja 2020 r. znak [...] Prezydent Miasta B. przesłał powyższe informacje do PINB. Wskazał, że zakres robót budowlanych oraz treść art. 2 ust. 2 specustawy nie dają inwestorowi możliwości skorzystania z art. 12 ust. 2 specustawy, dlatego do inwestycji mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.).
III. 1. Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2020 r. PINB poinformował strony, w tym M. K. jako właściciela działki nr [...], o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych na tej działce oraz o wyznaczeniu terminu oględzin na [...] września 2020 r.
W dniu [...] września 2020 r. na działce nie stawił się jej właściciel a wyłącznie przedstawiciel Spółki E. będącej stroną postępowania. Stwierdzono istnienie wykopu szerokoprzestrzennego obejmującego około 80 % powierzchni działki i porośnięcie jego skarp roślinnością oraz stwierdzono odsłonięcie studni sieci kanalizacji deszczowej.
2. W pismach z [...] września 2020 r. oraz [...] września 2020 r. PINB kierował do stron zawiadomienia w trybie art. 36 i art. 79 K.p.a., wezwał w charakterze świadka kierownika budowy J. N. oraz poinformował strony o terminie kolejnych oględzin wyznaczonych na [...] października 2020 r. (k. 32, 39, 40 akt PINB).
W dniu [...] października 2020 r. nie przeprowadzono oględzin z uwagi na niestawiennictwo stron postępowania, za wyjątkiem przedstawiciela Spółki E.. Odnotowano brak zmiany stanu faktycznego od [...] września 2020 r. Wykonano dokumentację fotograficzną (k. 63 akt PINB).
3. W piśmie z [...] października 2020 r. skierowanym do M. Spółki z o.o. Sp. k. w B. zawiadomiono o zamiarze przeprowadzenia [...] października 2020 r. kontroli na działce nr [...] przy ulicy [...] w B.. Zawiadomienie doręczono [...] października 2020 r., zwrotne potwierdzenie odbioru odebrał osobiście M. K.. Z protokołu przeprowadzonej [...] października 2020 r. kontroli wynika, że stan na działce nie uległ zmianie od [...] października 2020 r. W trakcie kontroli obecni byli pracownicy firmy geodezyjnej (którzy odjechali po skontaktowaniu się z przełożonym) oraz żona M. K. – A. K., która poinformowała o aktualnym adresie zamieszkania męża jako [...].
W odpowiedzi na zawiadomienie z [...] października 2020 r. Spółka M. wskazała na otrzymanie zawiadomienie po wyznaczonej dacie kontroli, tj. [...] października 2020 r. (pismo z [...] listopada 2020 r.) oraz poinformowała o aktualnym adresie jako ulica [...].
4. W pismach z [...] listopada 2020 r. PINB podejmował czynności wyjaśniające, w tym wzywał firmę geodezyjną do udzielenia wyjaśnień odnośnie robót geodezyjnych, jakie miały być wykonane [...] października 2020 r. na terenie działki nr [...] (wezwanie pozostało bez odpowiedzi); wzywał kierownika budowy J. N. oraz właścicielkę nieruchomości sąsiedniej I. B. w charakterze świadków; zawiadamiał strony w trybie art. 36 K.p.a.; zwrócił się do Urzędu Miejskiego w B. z zapytaniem o odsłonięty odcinek kanalizacji deszczowej (udzielono odpowiedzi w piśmie z [...] listopada 2020 r., iż prawdopodobnie jest to drenaż odwadniający sieci ciepłowniczej).
W kolejnym piśmie z [...] listopada 2020 r. PINB skierował do stron zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli w dniu [...] listopada 2020 r.
I. B. przesłuchano w charakterze świadka w dniu [...] listopada 2020 r. Wezwanie drugiego świadka było dwukrotnie awizowane, świadek nie stawił się na przesłuchanie.
W pismach z [...] listopada 2020 r. M. K. oraz Spółka M. sformułowali sprzeciw wobec zamiaru przeprowadzenia [...] listopada 2020 r. kontroli na działce nr [...] przy ulicy [...] w B.. Jako podstawę prawną sprzeciwu wskazali m.in. art. 59 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz art. 12 ust. 1 specustawy. W ich ocenie, zawiadomienia o kontroli dokonał nieuprawniony organ a zakres kontroli jest niedopuszczalny. Pisma wpłynęły do PINB [...] listopada 2020 r.
W dniu kontroli [...] listopada 2020 r. na miejscu kontroli stawił się M. K., który podtrzymał sprzeciw w imieniu własnym oraz Spółki M. (wskazał na dwa pisma tych podmiotów "Zawiadomienia kontrolujących o wniesieniu sprzeciwu" z [...] listopada 2020 r.). Ustalono, że stan faktyczny na nieruchomości uległ zmianie, bowiem w części frontowej wykopu wykonana została wylewka betonowa.
W dniu [...] listopada 2020 r. na skrzynkę ePUAP należącą do PINB wpłynęły dwa "Sprzeciwy przedsiębiorcy" nadesłane przez M. K. i Spółkę M. .
W związku ze zgłoszonymi sprzeciwami do kontroli, PINB w pismach z [...] grudnia 2020 r. poinformował M. K. oraz Spółkę M. , iż kontrole prowadzono na podstawie przepisów ustawy P.b., nadto wezwał M. K. do udzielenia wyjaśnień: kto jest inwestorem robót prowadzonych na nieruchomości, kiedy zostały one rozpoczęte, pod czyim nadzorem są prowadzone, czy dotyczą inwestycji zgłoszonych pismami z [...] maja 2020 r. do Prezydenta Miasta B., a także wezwano do przedłożenia projektu budowlanego, w oparciu o który prowadzone są roboty (k. 147 akt adm.).
W pismach z [...] grudnia 2020 r. M. K. oraz Spółka M. sformułowali uwagi do kontroli z [...] listopada 2020 r. wskazując na prowadzenie inwestycji w związku z przeciwdziałaniem Covid-19 i brak zastosowania ustawy P.b.
W piśmie z [...] grudnia 2020 r. M. K. sformułował ponownie stanowisko w sprawie w odpowiedzi na wezwanie z [...] grudnia 2020 r., podkreślając że prowadzona na działce nr [...] inwestycja została zgłoszona w informacji z 15 maja 2020 r.
W piśmie z [...] grudnia 2020 r. PINB wezwał ponownie I. B. celem przesłuchania w charakterze świadka, a informację o tym wysłano do stron postępowania, którą w imieniu własnym oraz M. [...] stycznia 2021 r. odebrał M. K. osobiście (k. 169 akt PINB). Świadek został przesłuchany zgodnie z wezwaniem 3 lutego 2021 r.
Kolejnymi zawiadomieniami z [...] lutego 2021 r., [...] lutego 2021 r. informowano strony w trybie art. 10 i art. 36 K.p.a.
W piśmie z [...] marca 2020 r. M. K. sformułował stanowisko w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego, w którym powołał się – odnośnie inwestycji na działce nr [...] – na informację z [...] maja 2020 r.
5. Zawiadomieniem z [...] marca 2021 r. PINB poinformował Spółkę M. o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] przy ulicy [...] w B. oraz poinformował w trybie art. 10 K.p.a.
Zawiadomieniem z [...] marca 2021 r. PINB:
- poinformował strony postępowania, w tym M. K. i M. Spółkę w trybie art. 36 K.p.a.;
- poinformował Spółkę M. o tym, że nie może być ona stroną postępowania, bowiem ustalenie w zakresie inwestora inwestycji na działce nr [...] w przedmiotowej sprawie przyjęto na podstawie wyjaśnień M. K. zawartych w piśmie z [...] grudnia 2020 r., z których wynika, że inwestycja jest prowadzona na podstawie informacji z [...] maja 2020 r., a w tej wskazano Spółkę M. jako inwestora.
W piśmie z [...] marca 2021 r. Spółka M. sformułowała "Stanowisko w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego", a tego dnia jej pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy.
IV. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. PINB nakazał Spółce M. likwidację wykopu ziemnego wraz z rozbiórką płyty betonowej - robót budowlanych wykonanych na nieruchomości nr [...] (obręb [...]) przy ulicy [...] w B. stanowiących rozpoczęcie inwestycji pod nazwą "Mieszkania z widokiem na P. ul. [...]" oraz "Mieszkania z widokiem na P. Etap 2 ul. [...]", tj. budowy czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych do XII kondygnacji nadziemnych wraz z niezbędnymi budowlami tj. murkami, ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] przy ulicy [...] w B.. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 48 ust. 1 P.b. w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U poz. 471 ze zm.).
Organ pierwszej instancji ustalił, że sporne roboty budowlane stanowią rozpoczęcie inwestycji zgłoszonych informacjami z [...] maja 2020 r. Z kolei na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności na podstawie projektu zagospodarowania terenu dla inwestycji na działce sąsiedniej nr [...] polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zeznań dwukrotnie przesłuchanego świadka I. B. (właścicielki działki sąsiedniej) PINB ustalił, że już w 2018 r. prowadzone były na działce nr [...] roboty ziemne, dalsze wykopy wykonano wiosną 2019 r. przed wejściem w życie przepisów covidowych, a następnie [...] listopada 2020 r. nawieziono na działkę żwiru i w późniejszych dniach prowadzono dalsze roboty budowlane. Zdaniem organu pierwszej instancji, w sprawie nie miały zastosowania przepisy specustawy (nie jest to inwestycja związana z natychmiastowym przeciwdziałaniem Covid-19, która miałaby zostać ukończona w okresie półrocznym od wejścia w życie przepisów specustawy), co skutkowało dopuszczalnością oceny inwestycji z punktu widzenia przepisów P.b. oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja przedsięwzięcia wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Nadto, wykop szerokoprzestrzenny na działce nr [...] znajduje się na terenie obejmującym pogranicze obszarów o dwóch różnych przeznaczeniach w obowiązującym planie miejscowym: o symbolu 2.1 MN,ZP - o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz o symbolu 3.2 ZP, ZZ –o przeznaczeniu pod zieleń urządzoną o charakterze ekstensywnym na potencjalnych terenach zalewowych, na którym zakazuje się budowy budynków. Inwestycja jest więc niezgodna z obowiązującym planem miejscowym, co skutkuje brakiem możliwości jej zalegalizowania. Zdaniem PINB, likwidacja samowoli budowlanej jakiej dopuścił się inwestor wymaga zastosowania przepisów ustawy P.b. w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r., z uwagi na wszczęcie postępowania i rozpoczęcie robót budowlanych przed tą datą.
PINB wskazał, że ostatecznie – zgodnie z pismem M. K. z [...] grudnia 2020 r. – za inwestora uznano Spółkę M..
W pozostałym zakresie PINB ocenił, że utrata mocy art. 12 specustawy i brak przepisów przejściowych nie mają znaczenia w sprawie, bowiem inwestycja od początku nie kwalifikowała się jako podlegająca specustawie. PINB wskazał na stanowisko Ministerstwa Rozwoju zawarte w komunikacie z 13 września 2020 r., zgodnie z którym skorzystanie z art. 12 specustawy było uwarunkowane koniecznością zagrożenia życia lub przeciwdziałania sytuacjom kryzysowym związanym z Covid-19.
Decyzję PINB z [...] kwietnia 2021 r. doręczono stronom postępowania, w tym m.in. M. K. i Spółce M..
V. Odwołania od decyzji PINB wnieśli M. K. i Spółka M..
Spółka M. zarzuciła: bezpodstawne niezastosowanie specustawy, co skutkowało błędnym uznaniem właściwości organów nadzoru budowlanego w sprawie i w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej; pominięcie, że inwestycja prowadzona jest na podstawie informacji z [...] maja 2020 r., jest to inwestycja ze specjalnymi rozwiązaniami, a prace przy niej rozpoczęto przed [...] września 2020 r., czyli przed utratą mocy przez art. 12 specustawy, co oznacza dopuszczalność ich kontynuowania w dotychczasowych warunkach, tzn. bez reglamentacji przepisów P.b. i o planowaniu przestrzennym, na co wskazuje brak przepisów intertemporalnych. Jak wywiodła, faktycznie o postępowaniu dowiedziała się dopiero po 8 miesiącach od wszczęcia. Nadto, zastosowaniem P.b. sprzed [...] września 2020 r. wykluczono Spółce prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Sformułowała wnioski dowodowe: o dopuszczenie dowodów ze zdjęć przedstawiających rozwiązania przeciwdziałające Covid-19 w planowanej inwestycji oraz dowodzących rozpoczęcia inwestycji w maju 2020 r., a także dwa oświadczenia kierowników budowy – na okoliczność ww. daty rozpoczęcia robót (oświadczeń nie zalączyła).
M. K. zarzucił wykonanie czynności kontrolnych pod jego nieobecność, co nie zapewniło mu czynnego udziału w postępowaniu. Wskazał, że na podstawie informacji z [...] maja 2020 r. inwestor nabył prawo do legalnego prowadzenia inwestycji. Zdaniem strony, PINB zaakceptował interpretację organów centralnych nie dokonując zrównoważenia interesu społecznego z interesem indywidualnym, a także naruszył Konstytucję dla biznesu – Prawo przedsiębiorców, w szczególności nie rozpoznał sprzeciwu do czynności kontrolnych i nie odniósł się do niego postanowieniem. W trakcie kontroli [...] listopada 2020 r. nie odniesiono się do uwag kontrolowanego, nie okazano legitymacji służbowej, nie wskazano upoważnienia itd. Protokół tej kontroli nie zawiera informacji o obecności wszystkich osób. Wskazał, że pierwszą kierowaną do niego korespondencją było zawiadomienie z 5 listopada 2020 r., pomimo że organ dokonywał już wcześniej czynności w postępowaniu. Sformułował tożsame wnioski dowodowe.
W pismach procesowych z [...] maja 2021 r. stanowiska w sprawie sformułowały obydwa podmioty odwołujące się.
VI. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r. PWINB utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania podzielając ustalenia i ocenę PINB w szczególności co do rodzaju inwestycji, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, o nazwach "Mieszkania z widokiem na P. ul. [...]" oraz "Mieszkania z widokiem na P. Etap 2 ul. [...]", tj. budowy czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych do XII kondygnacji nadziemnych wraz z infrastrukturą i budowlami towarzyszącymi na działce nr [...]. Jak wyjaśnił, wszczęcie postępowania wynikało z czynności służbowych przeprowadzonych [...] lipca 2020 r. na terenie nieruchomości, w związku z wydanym przez PWINB [...] lipca 2020 r. nakazem monitorowania inwestycji objętych informacjami z maja 2020 r. przedłożonymi w związku z przeciwdziałaniem Covid-19. W ich trakcie stwierdzono na działce wykop szerokoprzestrzenny. Następnie podczas kolejnych czynności procesowych (oględziny i kontrole szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji PINB oraz protokoły przesłuchania świadka) ustalono podjęcie prac po około 6 miesiącach od złożenia informacji w maju 2020 r., w tym w dniach [...] listopada 2020 r. ustalono nawiezienie na działce żwiru, wylanie płyty betonowej, wykonanie szalunku, sprowadzenie maszyn budowlanych. PWINB wskazał, że z uwagi na brak obecności właściciela działki nr [...] na wyznaczonym terminie oględzin w dniach [...] września 2020 r. i [...] października 2020 r. (korespondencja na adres udostępniony z Departamentu Geodezji UM w B. nie była odbierana) podjęto próbę wezwania kierownika budowy, który również nie odbierał korespondencji. Nie przyniosły zamierzonych efektów próby kontaktu telefonicznego. Kolejna próba kontroli wyznaczonej na [...] listopada 2020 r. skończyła się stawieniem właściciela działki i zgłoszeniem sprzeciwu wobec kontroli, w związku z czym wystosowano wezwanie do wyjaśnień (pismo z [...] grudnia 2020 r.). Ich treść wskazywała, że inwestycja jest prowadzona w związku z przeciwdziałaniem Covid-19.
PWINB w całości podzielił stanowisko PINB, w tym co do zastosowania w sprawie przepisów ustawy P.b. o likwidacji samowoli budowlanej w brzmieniu sprzed ich zmiany, tj. obowiązującym przed [...] września 2020 r. Wskazał, że jednym z warunków legalności inwestycji budowlanej jest jej zgodność z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tego warunku nie spełnia inwestycja zgłoszona przez Spółkę M.. Na terenie działki nr [...] obowiązuje bowiem uchwała Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. (odcinek od ul. [...]) w B.. Zgodnie z tą uchwałą, działka położona jest na pograniczu obszarów 2.1MN,ZP – pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 34 planu) i 3.2 ZP,Zz – pod zieleń urządzoną o charakterze ekstensywnym na potencjalnych terenach zalewowych i objęta jest zakazem budowy budynków (§ 38 ust. 1 i ust. 5 pkt 9 planu). Organ nadzoru budowlanego nie miał zatem możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia niż nakaz rozbiórki (likwidacji). PWINB wyjaśnił również, że nie ma podstaw do zakwalifikowania inwestycji jako pozostającej "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" w rozumieniu art. 2 specustawy. Nadto budowa nie mieści się w celu określonym specustawą (realizuje cel komercyjny dewelopera), a postępowanie podjęte przez organy nadzoru budowlanego powinno być prowadzone na podstawie P.b. W ocenie PWINB, zgodnie z ustawą z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. poz. 2112), z regulacji objętych ustawą antycovidową skorzystać będą mogły wyłącznie podmioty lecznicze lub inne za zgodą wojewody.
VII. Skargi na decyzję PWINB z [...] czerwca 2021 r. złożyli do sądu administracyjnego: Spółka M. oraz M. K..
1. M. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 19 i art. 20 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 i 2 specustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia informacji na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy, przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji obarczonej wadą nieważności, bo wydanej przez organ niewłaściwy rzeczowo ze względu na wyłączenie w art. 12 ust. 1 specustawy stosowania przepisów ustawy P.b. do inwestycji prowadzonych "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19", a taką jest inwestycja sporna w przedmiotowej sprawie;
2) art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 oraz w związku z art. 12 ust. 1 specustawy przez:
a) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych z uwagi na bezpodstawne uznanie przez PINB, że inwestycja nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy w zamierzonych budynkach specjalnych ma być zastosowanych szeregu rozwiązań technicznych umożliwiających zapobieganie rozprzestrzenianiu się wirusa i zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych COVID-19 oraz profilaktykę;
b) nieuprawnione oraz niewłaściwe wykluczenie związku inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 i błędne uznanie, że mają zastosowanie przepisy P.b., w sytuacji gdy przepis art. 12 ust. 1 specustawy wyłączył ich stosowanie, a organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do dokonywania jakichkolwiek czynności w stosunku do inwestycji, w tym dokonywania oceny istnienia związku robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID-19:
3) art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców przez bezpodstawne uznanie, że deweloperska działalność inwestora prowadzona w związku z przeciwdziałaniem Covid-19 wyklucza zastosowanie art. 12 ust. 1 specustawy;
4) art. 7a § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z art. 12 ust. 1 specustawy na korzyść inwestora, w sytuacji gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;
5) art. 6 K.p.a. w związku z art. 12 i art. 36 specustawy przez bezzasadne uznanie, iż skoro ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych odnośnie stosowania art. 12 specustawy w brzmieniu obowiązującym do 5 września 2020 r., to milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, czyli m.in. przepisów prawa budowlanego, w sytuacji gdy zgodnie z utrwalonym stanowiskiem, w przypadku braku przepisów intertemporalnych jest zasadą, że w zakresie prawa materialnego zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia;
6) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz wynikającej z nich zasady prawdy obiektywnej przez dokonanie niezgodnych z rzeczywistością ustaleń, jakoby inwestycję rozpoczęto po [...] września 2020 r., podczas gdy prace ziemne rozpoczęto w maju 2020 r., a zatem błędnie uznano, że inwestycja nie może być prowadzona w trybie art. 12 specustawy:
7) art. 7b w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 84 § 1 K.p.a. przez dokonanie przez organy nadzoru budowlanego samodzielnej oceny związku robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID-19, bez zasięgnięcia opinii specjalistów (dopuszczenia dowodów z opinii biegłych), co było obowiązkiem organów;
8) art. 87 § 1 i § 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 K.p.a. przez uznanie stanowiska Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020 r. oraz stanowiska Ministerstwa Rozwoju z [...] września 2020 r. za powszechnie obowiązujące źródła prawa i wydanie rozstrzygnięć na podstawie tych stanowisk, podczas gdy stanowią one jedynie wykładnię urzędniczą, która jest analogią wykładni potocznej i nie są wiążące dla organów stosujących prawo, sądów, jak również dla obywateli;
9) art. 10 § 1 w związku z art. 61 § 4 K.p.a. przez niezapewnienie Spółce czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zawiadomienie o jego wszczęciu po 8 miesiącach od dnia podjęcia pierwszej czynności w sprawie, dokonywanie oględzin bez uprzedniego zawiadomienia;
10) art. 6 w związku z art 61 § 4 K.p.a. przez błędne ustalenie daty wszczęcia postępowania w sprawie jako [...] sierpnia 2020 r., w sytuacji gdy skarżąca powzięła (przez przypadek) informację o jego prowadzeniu [...] października 2020 r.;
11) art. 6 K.p.a. w związku z art. 48 ust. 3 w związku z art. 49 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 7 w związku z art. 59 ust. 1, ust. 5 pkt 1 oraz ust. 8 P.p. przez bezprawne przeprowadzenie czynności kontrolnych 30 listopada 2020 r., rażąco naruszające zasady kontroli przedsiębiorcy (bez uprzedniego doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli oraz pomimo wniesienia sprzeciwu, co powinno skutkować wstrzymaniem czynności kontrolnych z chwilą doręczenia kontrolującym tego zawiadomienia), a także pomimo przyznania przez PINB w piśmie z [...] lipca 2020 r. znak [...], iż organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym do podejmowania działań w zakresie robót prowadzonych w trybie art. 12 specustawy:
12) art. 8 w związku z art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niestarannym uzasadnieniu decyzji, przejawiającym się m.in. przez:
a) pominięcie argumentacji strony o istnieniu ścisłego związku spornych robót budowlanych z ustawowym celem przeciwdziałania COVlD-19, a w konsekwencji niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ wykluczył ten związek;
b) nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, przez co motywy decyzji są dla skarżącego niezrozumiałe i nieprzekonujące, co burzy zasadę zaufania obywatela do organów państwa i zasadę przekonywania;
13) art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1 i § 3 w związku z art. 36 § 1 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, wydanie rozstrzygnięcia przez PINB po 8 miesiącach od formalnego wszczęcia postępowania pomimo niewykazania, iż rozpoznawana sprawa jest szczególnie skomplikowana.
Poza wyżej sformułowanymi zarzutami, skarżący – jak wskazał "z daleko posuniętej ostrożności procesowej", na wypadek uznania przez sąd, że istnieje podstawa prawna do podejmowania przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek czynności w niniejszej sprawie - zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 P.b. w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw przez niewłaściwe zastosowanie przepisów P.b. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., w sytuacji gdy postępowanie w sprawie z uwagi na jego wszczęcie 27 października 2020 r. – zakładając dopuszczalność stosowania P.b. - winno być prowadzone w oparciu o przepisy P.b. obowiązujące od 19 września 2020 r., a w efekcie błędne wydanie decyzji nakazującej likwidację wykopu ziemnego zamiast postanowienia o wstrzymaniu budowy, co pozbawiło skarżącą prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 4 P.b.;
2) art. 48 P.b. w związku z art. 12 specustawy przez niezasadne uznanie, że prowadzone roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną i bezpodstawne przyjęcie, że nie istnieje możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy inwestycja prowadzona jest zgodnie z wszelkimi wymogami dla robót budowlanych "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19";
3) art. 3 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. przez niezasadne uznanie, iż;
a) wykonany wykop stanowi obiekt budowlany w rozumieniu P.b.;
b) inwestycja prowadzona jest bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy z uwagi na brzmienie art. 12 ust. 1 specustawy nie miały do niej zastosowania przepisy P.b. (wskazał pismo GINB z [...] września 2020 r. znak [...] skierowane do wojewodów), a w efekcie bezprawne uznanie, iż w sprawie niniejszej spełniła się hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b.;
4) art. 81a ust. 2 P.b. poprzez dokonanie czynności kontrolnych bez udziału inwestora oraz innych osób wskazanych w tym przepisie.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji. Sformułowała wniosek o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi:
a) pismo Urzędu Miejskiego w B. Departamentu Architektury z [...] maja 2020 r., znak [...], wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta B. - na fakt wydania nieuprawnionego polecenia organowi nadzoru budowlanego podjęcia działań na podstawie przepisów P.b. w przedmiocie robót budowlanych mających na celu przeciwdziałanie COVID-19 prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w B.:
b) oświadczenie J. N. z [...] maja 2021 r. - na fakt rozpoczęcia spornych robót w okresie obowiązywania art. 12 specustawy, tj. w maju 2020 r.;
c) oświadczenie J. R. z [...] lipca 2021 r. - na fakt prowadzenia robót budowlanych w okresie obowiązywania art. 12 specustawy, tj. od maja 2020 r.
Wskazała, że dowody przyczynią się do wyjaśnienia "istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwości", a ich dopuszczenie nie wpłynie na nadmierne przedłużenie postępowania.
Zdaniem skarżącej, stanowisko o braku kompetencji organów nadzoru budowlanego do kontrolowania inwestycji prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 PINB prezentował pierwotnie w piśmie z [...] lipca 2020 r., a mimo to poinformował o wszczęciu postępowania w przedmiocie legalności robót budowlanych. Potwierdzeniem tego stanowiska jest także art. 12 ust. 4 specustawy przewidujący kompetencję organów administracji architektoniczno-budowlanej do działania w stosunku do takich inwestycji wyłącznie w przypadku prowadzenia robót budowlanych zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi, co w sprawie nie miało miejsca. Nadto, należy stosować przepisy obowiązujące w dacie rozpoczęcia inwestycji (wskazał wyrok w sprawie II GSK 1016/18), dlatego fakt utraty mocy obowiązującej przepisu art. 12 specustawy nie ma w sprawie znaczenia.
Zdaniem skarżącej, to "inwestor najlepiej wie, jaki efekt ma przynieść dane zamierzenie budowlane", zaś związek inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 mogą ocenić wyłącznie uprawnieni specjaliści. Jak wskazała, podobnie rzecz się ma w przypadku projektu budowlanego, w który nie może ingerować organ administracji architektoniczno-budowlanej, co wynika z art. 35 P.b. Skarżąca nie wykluczyła, że regulacja art. 12 specustawy miała służyć również takim celom jak budowa szpitali, jednakże nie została do tego ograniczona. Wyjaśniła, że zamierza współpracować z organami państwa, a ogłoszony program rządowy "Polski Ład" potwierdza jego sposób myślenia. Należy bowiem zapobiegać pogorszeniu sytuacji materialnej obywateli i dążyć do wyeliminowanie trudności w zakupie nieruchomości.
W kwestii naruszenia ustawy P.p. Spółka argumentowała, że przepisy specustawy w żaden sposób nie regulowały kwestii podjęcia przez przedsiębiorców działań w zakresie przeciwdziałania chorobie COVID-19. Skoro więc zgodnie z art. 8 P.p. przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa, to może też podejmować działalność, której prawo mu nie zakazuje. Z tego należy wyprowadzić, że organy nadzoru budowlanego samowolnie wprowadzają swoim działaniem zakaz prowadzenia działalności gospodarczej prowadzonej "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19". Zdaniem też skarżącej, wszelkie czynności kontrolne jakie wykonał organ po wniesieniu do nich sprzeciwu na podstawie ustawy P.p. były z tego powodu czynnościami bezprawnymi.
Skarżąca wywiodła, że organ bezpodstawnie powoływał się na informację z [...] maja 2020 r., podczas gdy inwestycja jest prowadzona na podstawie informacji z [...] maja 2020 r. Odnośnie zarzutu pozbawienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu wywiodła, iż pierwszą korespondencją, którą inwestor otrzymał w związku z przedmiotowym postępowaniem, było zawiadomienie PINB z [...] marca 2021 r., doręczone [...] marca 2021 r., w którym organ poinformował o wszczęciu postępowania w dniu [...] lipca 2020 r. oraz wyznaczył Spółce termin na zapoznanie się z aktami sprawy oraz zgłoszenie ewentualnych uwag i wniosków. Organ posiadał wiedzę w zakresie rzeczywistego inwestora przedmiotowych robót budowlanych, co potwierdzają dokument znajdujący się w aktach sprawy, tj. informacja z [...] maja 2020 r. Powyższe świadczy o braku należytej staranności organu, ale również wskazuje na istnienie poważnego naruszenia przepisów postępowania. W efekcie nie dość że organy nadzoru budowlanego nie posiadały właściwości do działania w sprawie, to [...] lipca, [...] września, [...] października 2020 r. pracownicy PINB dokonali czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości, bez udziału skarżącej przy jednoczesnym braku zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia powyższych czynności. Tymczasem art. 81a ust. 2 P.b. stanowi o przeprowadzaniu czynności kontrolnych przy udziale wskazanych w tym przepisie osób, w tym inwestora, a nadto dokonano ich z działki sąsiedniej. W ten sposób PINB naruszył wynikającą z art. 10 §1 K.p.a. zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Nadto, nie dotrzymano zasady, iż postępowanie administracyjne wszczynane jest w momencie zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu procesu (wskazał wyrok w sprawie VI SA/Wa 1140/19).
Zwróciła uwagę na przewlekłe prowadzenie postępowania, niedbałe i niestaranne sporządzenie uzasadnienia decyzji odwoławczej oraz zastosowanie przepisów P.b. w nieaktualnym brzmieniu.
Odnośnie zarzutów naruszenia regulacji P.b. skarżąca wskazała, że nie powstał obiekt budowlany ani jego część (w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b.), a wykonano wykop ziemny. Przepis art. 48 ust. 1 P.b. ma natomiast zastosowanie wyłącznie do obiektu budowlanego, będącego w budowie albo wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę.
2. M. K. na 67 stronach skargi sformułował identyczne zarzuty oraz ich uzasadnienie, a także wniosek o przeprowadzenie tych samych dowodów jak skarżąca Spółka M..
Strony skarżące nie załączyły zawnioskowanych do przeprowadzenia dowodów z oświadczenia kierownika budowy J. R.
VIII. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.
IX. W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. (k. 124) Spółka M. wniosła, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 13 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: P.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dołączonych do pisma dokumentów, tj.:
a) opinii ekspertów z dziedziny medycyny - na fakt istnienia ścisłego związku przedmiotowej inwestycji prowadzonej na nieruchomości przy ul. [...] w B. z ustawową przesłanką przeciwdziałania COVID-19:
b) opinii specjalisty z zakresu m.in. chorób zakaźnych oraz zdrowia publicznego - na fakt prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych pod nadzorem eksperta medycznego:
2) skierowanie na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana 2012 - Dz. Urz. U.E. z dnia 26 października 2012 r. Nr C 326/47) do Trybunału Sprawiedliwości pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego: "Czy w świetle przepisu art. 41 ust 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej organy administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego mogą, nie przeprowadzając postępowania dowodowego, podważyć zasadność zastosowania przez inwestora uproszczonego trybu prowadzenia robót budowlanych, w sytuacji gdy możliwość skorzystania z tego uproszczonego trybu uzależniona jest od spełnienia ustawowej przesłanki, której weryfikacja wymaga specjalistycznej wiedzy (np. poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu epidemiologii bądź wirusologii)?";
3) zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia objętego pytaniem prejudycjalnym.
Spółka rozwinęła dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazała na niemożność wykonania wydanej decyzji z uwagi na przekazanie terenu budowy generalnemu wykonawcy.
W dniu [...] listopada 2021 r. udział w postępowaniu sądowym zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w B., który wniósł o oddalenie skarg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
X. Skargi podlegają oddaleniu, bowiem żaden z podniesionych w nich zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Wszystkie sporne kwestie materialnoprawne organy rozstrzygnęły bez naruszenia prawa skutkującego uchyleniem zaskarżonych decyzji, przy jednoczesnym niedopuszczeniu się naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przy niewystąpieniu podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
XI. Zgodnie z art. 12 specustawy (w brzmieniu na datę wpływu informacji, tj. [...] maja 2020 r. do Prezydenta Miasta B.):
ust. 1 - do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej;
ust. 2 - prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej;
ust. 3 - w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić: 1) rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych; 2) dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - w przypadku zmiany sposobu użytkowania;
ust. 4 - jeżeli prowadzenie robót budowlanych, o których mowa w ust. 2, powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ administracji architektoniczno-budowlanej, w drodze decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, niezwłocznie ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń ich prowadzenia;
ust. 5 - w przypadku prowadzenia robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, których rozpoczęcie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, o których mowa w art. 15a tej ustawy.
Bezsporne w sprawie jest, że inwestor w informacjach z [...] maja 2020 r. wskazał rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia jako [...] maja 2020 r., co stanowi spełnienie wymagań formalnych art. 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 specustawy. Nie oznacza to jednak – wbrew twierdzeniom skarżących - automatycznego wyłączenia kompetencji właściwych organów administracji publicznej do skontrolowania czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem, w szczególności czy spełnia przesłankę pozostawania w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 (vide identycznie WSA w Białymstoku w sprawach II SA/Bk 367/21, II SA/Bk 253/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 2 ust. 2 specustawy, w brzmieniu obowiązującym na 15 maja 2020 r., ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1, czyli choroby wywołanej wirusem Sars-CoV-2.
Dokonując wykładni art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 2 specustawy wskazać należy na następujące, fundamentalne - zdaniem sądu - kwestie uwzględniające istotę prawa budowlanego oraz motywy wprowadzenia specustawy do porządku prawnego:
- po pierwsze, proces budowlany jest procesem reglamentowanym i był takim – jak wskazał WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 72/21 - począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. nr 34, poz. 216 ze zm.), przez ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46 ze zm.), ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), aż po obecną ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Uzasadnieniem tej reglamentacji jest konieczność ochrony praw osób trzecich w stosunku do inwestora, w tym prawa własności oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, sanitarnego, ochrony zabytków, środowiska, zachowania ładu przestrzennego itp. W konsekwencji każdy przepis zwalniający od tej reglamentacji, a więc także oparty na przesłance "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19" musi być traktowany jako regulacja szczególna, wyjątkowa, podlegająca zawężającej a nie rozszerzającej wykładni;
- po wtóre, również dostrzeżone w sprawie II SA/Kr 72/21, przepis art. 12 ust. 1 specustawy wyłączył stosowanie przepisów wskazanych w nim ustaw oraz aktów planistycznych przy prowadzeniu robót budowlanych oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pod jednym tylko warunkiem – realizacji inwestycji "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19". Inwestor działający w trybie art. 12 specustawy otrzymał więc niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach prawnych. To również uzasadnia interpretowanie przesłanki "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19" rygorystycznie i zawężająco;
- po trzecie, istotne jest wprowadzenie przez ustawodawcę czasowego ograniczenia obowiązywania art. 12 specustawy. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 specustawy, przepis art. 12 miał utracić moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie specustawy (co faktycznie nastąpiło). Oznacza to, że działania podejmowane na podstawie art. 12 miały się zakończyć wraz z utratą jego mocy, co ma istotne znaczenie dla kwalifikacji inwestycji jako spełniającej bądź nie przesłanki z tego przepisu;
- po czwarte, brak przepisów przejściowych również wskazywał, że kolejne regulacje mogą być zupełnie inne, co w rzeczywistości nastąpiło. W dniu 28 października 2020r. uchwalono ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. poz. 2112), która weszła w życie 29 listopada 2020 r. W jej art. 15 pkt 4 nadano nowe brzmienie art. 46c ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845). Zgodnie z art. 46c ust. 3 tej ustawy, w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 i 2112), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, 782 i 1378), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody. Zdaniem więc sądu, z woli ustawodawcy od 29 listopada 2020 r. uprawnienia inwestorów w zakresie działalności przeciw COVID-19 zawężono wprost i literalnie do podmiotów wykonujących działalność leczniczą albo innych podmiotów w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h specustawy, zaś odstąpienie od stosowania przepisów wskazanych ustaw wymaga zgody wojewody. W tym przypadku również nie wprowadzono żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do stanów powstałych pod rządami art. 12 specustawy. Potwierdza to tylko, że okres obowiązywania przepisu art. 12 (w związku z art. 2 ust. 2) specustawy i powstałe pod jego rządami stany faktyczne i prawne pozostające "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" - i co najistotniejsze w sprawie niniejszej zwalniające z reglamentacji Prawa budowlanego - ustawodawca uznał za zamknięte.
Całokształt powyższego wskazuje, że "przeciwdziałanie COVID-19" zamierzone w art. 2 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 specustawy miało w swym pierwotnym założeniu przynieść efekt natychmiastowy, minimalizujący procedury formalno-prawne mogące wykluczać stworzenie w jak najkrótszym czasie bazy infrastrukturalnej do przeciwdziałania epidemii. To mając na uwadze nie ma podstaw aby kwestionować stanowisko organów nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej, zgodnie z którym działalność polegająca na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych prowadzona przez Spółkę nie wpisuje się w powyższe założenie co do celu art. 12 specustawy. Ocena organów jest prawidłowa, uwzględnia szczególny charakter regulacji art. 12 oraz kontekst jej wprowadzenia. Sąd podziela stanowisko PWINB, zgodnie z którym w przeciwdziałaniu COVID-19 chodzi o minimalizację zagrożenia dla zdrowia i życia a więc nie w pierwszej kolejności o zysk ekonomiczny. "Przeciwdziałanie COVID-19" ma istotnie zwalczać (ograniczać, zapobiegać, bronić przed) zagrożenie, a jeśli działalność inwestora służy (może służyć) przede wszystkim innemu celowi (ekonomicznemu), nie może być uznana za przeciwdziałanie tej chorobie w rozumieniu art. 2 ust. 2 specustawy w brzmieniu z daty zgłoszenia informacji o zamiarze realizacji inwestycji. Zdaniem sądu, działalność poddana kontroli w sprawie niniejszej nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z przeciwdziałaniem Covid-19. Inwestycja skierowana jest przede wszystkim na osiągnięcie zysku ekonomicznego (vide obszerna argumentacja w skardze dotycząca zapewnienia dostępności mieszkań dla ludzi dotkniętych skutkami ekonomicznymi kryzysu związanego z epidemią, przy czym zysk ekonomiczny jest związany przede wszystkim z uzyskaniem dochodów przez skarżącą Spółkę). Jednocześnie zapewnienie zainstalowania szeroko opisanych rozwiązań technicznych mających zmniejszyć rozprzestrzenianie się wirusa czy umożliwiających bezproblemowe odbycie izolacji jest celem osiąganym przy okazji (towarzyszącym) sprzedaży mieszkań (domów) a nie głównym celem inwestycji. Zdaniem sądu, nie budzi wątpliwości, że każdy nowo powstały budynek przystosowany do pobytu ludzi, w tym budynek mieszkalny wielorodzinny bądź budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej bądź bliźniaczej, może służyć za miejsce, w którym możliwe będzie odbycie kwarantanny. Także w każdym budynku można zastosować mniej lub bardziej zaawansowane technologicznie sposoby dezynfekcji czy izolacji. Nie może jednak ujść uwadze, że zwolnienie w art. 12 specustawy od stosowania przepisów P.b. nie dotyczy każdego budynku przystosowanego do pobytu ludzi i posiadającego rozwiązania techniczne przeciwdziałające COVID-19, lecz dotyczy wyłącznie obiektów których budowa pozostaje w bezpośrednim, realnym i istotnym związku przyczynowym z tym przeciwdziałaniem. Innymi słowy, chodzi o budynki, które w tym celu głównie powstają. Trafnie organy oceniły, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.
Powyższego stanowiska nie może zmienić okoliczność, iż przepis art. 2 ust. 2 specustawy został zmieniony 31 marca 2020 r. w ten sposób, że rozszerzono definicję "przeciwdziałania COVID-19" z "wszelkich czynności związanych ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzeniania się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków" także o "zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych". Przepis art. 2 ust. 2 specustawy - także w zmienionym brzmieniu - nadal powinien być interpretowany w ten sposób, aby likwidacja skutków COVID-19 (także społeczno-gospodarczych) była bezpośrednim celem działań inwestycyjnych krótkoterminowych, a więc skutecznych natychmiastowo. Tymczasem skarżący (będący jednocześnie Prezesem Spółki inwestycyjnej w sprawie niniejszej, tj. Spółki M. oraz jedynym właścicielem działki przy ulicy [...]) działa w celach ekonomicznych, zaś uczestniczenie w zwalczaniu pandemii jest skutkiem ubocznym jego działalności wynikającym z zaprojektowanych rozwiązań technologicznych. Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2265/20, "związek z przeciwdziałaniem COVID-19 nie może być widziany jako jedynie powołanie się na chęć uczestniczenia w zwalczaniu pandemii. Istotne jest jaki realny wpływ (swoiste przełożenie) dany inwestor ma na czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVIDu".
Nie zasługuje również na podzielenie argument o umożliwieniu wykorzystania lokali w spornej inwestycji jako miejsc izolacji bądź kwarantanny. Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w powoływanej wyżej wyroku w sprawie VII SA/Wa 2265/20, zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) w przypadku konieczności poddania izolacji lub kwarantannie osób, o których mowa w ust. 1 (skierowanych do izolacji/kwarantanny przez inspektora sanitarnego) i ust. 5 (choroba dotychczas nierozpoznana), wojewoda zapewnia warunki izolacji lub kwarantanny przez zapewnienie odpowiednich pomieszczeń, wyposażenia oraz skierowanie do pracy osób posiadających odpowiednie kwalifikacje. To więc, że inwestor w opisie inwestycji używa nazwy choroby COVID-19 i – zgodnie ze wskazanym przepisem – może co najwyżej oferować później swoje lokale po ich wybudowaniu do wykorzystania w ten lub inny sposób w związku z przeciwdziałaniem Covid-19, nie jest jednoznaczne z tym, że zagwarantowane jest realizowanie tego celu za zgodą czy w porozumieniu z organem właściwym do kierowania na kwarantannę/izolację, czy też zwalczającego w imieniu państwa polskiego COVID-19. Nie istnieje więc bezpośredni, realny i istotny związek inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 w rozumieniu jakie przedstawił sąd w niniejszym uzasadnieniu.
Zdaniem sądu, "skorzystanie" przez organy nadzoru budowlanego z interpretacji przepisów specustawy sformułowanej przez Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii w odpowiedzi na interpelację poselską oraz interpretacji sformułowanej przez Ministerstwo Zdrowia czy Główny Inspektorat Sanitarny, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Okoliczność, że poglądy organów centralnych są wykładnią urzędniczą a nie autentyczną nie ma znaczenia w sprawie wobec faktu, że argumentacja w nich zawarta jest trafna, odwołuje się do przesłanek systemowych i celowościowych, które należy zaakceptować. Kwalifikacja wykładni jako urzędniczej nie pozbawia jej tylko z tego powodu słuszności i możliwości kierowania się nią przez organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie.
Z kolei w kontekście zarzutu naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem, jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepis art. 12 specustawy nie nakłada obowiązków bądź ograniczeń, ale od przewidzianej prawem reglamentacji zwalnia, zatem zarzut naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. już z tego tylko powodu nie ma racji bytu.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż złożenie informacji w trybie art. 12 ust. 2 specustawy i tylko wskazanie na realizację inwestycji "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" wyklucza kompetencje organów nadzoru budowlanego do kontroli takiej inwestycji, w tym z punktu widzenia spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 2 specustawy. Zdaniem sądu, założeniem ustawodawcy nie było zdjęcie z inwestorów jakichkolwiek rygorów prawnych wynikających z ustaw wymienionych w art. 12 ust. 1 specustawy tylko i wyłącznie dlatego, że w informacji przewidzianej w art. 12 ust. 2 i 3 specustawy wskażą na realizację inwestycji "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19". Taka interpretacja prowadzi do akceptowania nieuzasadnionej samowoli inwestycyjnej. Tymczasem właśnie sformułowanie powyższego warunku wskazuje, że jego spełnienie musi podlegać weryfikacji. Wykładnia funkcjonalna i systemowa ww. przepisów, odwołująca się do okoliczności ich wprowadzenia, uprawnia do wniosku że właściwe do weryfikacji są organy nadzoru budowlanego. Nie jest uprawnione akceptowanie wykładni przepisów pozostawiającej poza kompetencjami organów administracji publicznej tak istotne sfery prawne jak ocena legalności robót budowlanych, a ku temu zdaje się zmierzać stanowisko inwestora. Sąd nie podziela argumentu o braku wystarczającej wiedzy organów nadzoru budowlanego do wykładni art. 2 ust. 2 i art. 12 specustawy. Skarżący niezasadnie kładzie akcent na to, czy zaprojektowane rozwiązania będą czy nie będą służyły przeciwdziałaniu COVID-19, co w jego ocenie wymaga wiedzy specjalnej (medycznej), a tymczasem pomija cały kontekst prawny i faktyczny wprowadzenia ww. przepisów jako wyjątków od zasady reglamentowania procesu budowlanego. To zaś dopiero ma kluczowe znaczenie dla oceny istnienia kompetencji organów nadzoru budowlanego. Dlatego nietrafny jest zarzut niedopuszczenia przez organy dowodu z opinii biegłych, bowiem kwalifikacja inwestycji wedle art. 2 ust. 2 i art. 12 ust. 1 specustawy powinna uwzględniać również kontekst prawny a nie wyłącznie medyczny. Nie zmienia tego stanowiska treść art. 12 ust. 4 specustawy, bowiem dotyczy on robót kwalifikujących się do "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" (które ten warunek spełniają), a z takimi w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia.
W sprawie nie doszło więc do naruszenia przepisów o właściwości organów administracji publicznej, a decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. polegającą na ich wydaniu przez niewłaściwe organy.
Skarżący argumentuje też o zmianie stanowiska przez organy nadzoru budowlanego, jednak pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. Pisma, w których w szczególności PINB miał sformułować pogląd odmienny od wynikającego z zaskarżonej decyzji nie mają zasadniczego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Formułowane poza kontrolowanym postępowaniem administracyjnym poglądy organów nie są miarodajne dla oceny legalności zaskarżonych decyzji.
Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że skoro prawidłowo ustaliły organy, iż sporna inwestycja nie pozostaje "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" w rozumieniu art. 2 ust. 2 w związku z art. 12 specustawy, to zastosowanie w sprawie niniejszej miały przepisy P.b. oraz przepisy planistyczne.
3. Zdaniem natomiast sądu, bez naruszenia prawa organy zastosowały ustawę P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.), która weszła w życie 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczy art. 61 K.p.a. zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§ 1); o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (§ 4). Przepis ten nie przesądza jednak momentu wszczęcia postępowania z urzędu. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie wypracowano stanowisko, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności urzędowej w sprawie, pod warunkiem że powiadomiono o niej stronę. A zatem wszczęcie następujące z momentem podjęcia pierwszej czynności w sprawie wymaga usankcjonowania tego faktu zawiadomieniem wszystkich stron. Zawiadomienie to jest kluczowe z punktu widzenia zapewnienia stronom możliwości obrony praw. Wskazuje się natomiast, że warunek zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania nie oznacza, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data doręczenia stronie powiadomienia o jego wszczęciu, bowiem może to być również data pierwszej innej czynności, o której stronę zawiadomiono (vide A. Wróbel, M. Jaśkowska. M. Wilbrandt - Gotowicz, komentarz aktualizowany do K.p.a., System Informacji Prawnej Lex, teza 9 do art. 61 K.p.a. oraz powoływane przez skarżącego wyroki w sprawach VII SA/Wa 278/20 oraz II GSK 3776/17).
Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte z urzędu na skutek zawiadomienia z [...] sierpnia 2020 r., w którym poinformowano o planowanym terminie oględzin w dniu [...] września 2020 r. Zawiadomienie doręczono skutecznie stronom postępowania (awizowano pod adresem M. K. wynikającym z ewidencji gruntów jako ulica [...] – ze skutkiem na [...] września 2020 r. oraz doręczono pozostałym stronom postępowania w sierpniu 2020 r.). Postępowanie zostało zatem wszczęte przed [...] września 2020 r.
Inwestor zamierzył na działce nr [...] budowę czerech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z budowlami i niezbędną infrastrukturą. Sąd przy tym przyjmuje, jak prawidłowo ustaliły to organy, iż w sprawie niniejszej należy mieć na uwadze inwestycję zarówno według informacji z [...] jak i z [...] maja 2020 r. To ustalenie wynika z niejednoznacznego stanowiska stron postępowania na etapie administracyjnym, np. skarżącego M. K., który w piśmie z [...] grudnia 2020 r. (w odpowiedzi na wezwanie organu o podanie konkretnie inwestora i przedmiotu inwestycji) wskazał, iż chodzi o inwestycję według informacji z [...] maja 2020 r. (k. 167 akt PINB), w kolejnych zaś pismach procesowych – formułowanych w imieniu własnym lub Spółki M. - wskazywał na inwestycję według informacji z [...] maja 2020 r. (k. 202, k. 229 akt PINB). W tej sytuacji oraz wobec faktu, że obydwie ww. informacje dotyczą tej samej działki, tożsamych obiektów (dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych) oraz różnią się wyłącznie nazwą – "zbiorcze" potraktowanie wykopu i płyty betonowej jako mogących potencjalnie ich obydwu dotyczyć, nie budzi zastrzeżeń.
Nie ulega wątpliwości, że inwestycja (wynikająca z ww. dwóch informacji) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Inwestor pozwoleniem nie dysponował, zatem dopuścił się samowoli budowlanej. Warunkiem jej zalegalizowania jest zgodność zamierzenia z przepisami planistycznymi obowiązującymi na terenie budowy (niezależnie czy rozpatrywać ją w kontekście przepisów P.b. sprzed czy po zmianie z dniem 19 września 2020 r., jak domaga się tego skarżący). Tylko gdy taka zgodność występuje, procedura legalizacyjna na podstawie art. 48 P.b. może zakończyć się dla inwestora pozytywnie.
Sporna inwestycja jest natomiast niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Wykop szerokoprzestrzenny i płyta betonowa na działce nr [...] zlokalizowane zostały na terenie oznaczonym symbolami 2.1MN,ZP i 3.2ZP,ZZ w uchwale Rady Miejskiej B. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. (odcinek od ul. [...]) w B. (Dz. Urz. Woj. Pod. nr 174, poz. 2068 ze zm.). Zgodnie z § 34 ust. 1 planu, obszar 2.1MN,ZP przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie wolnostojącej, wraz z obiektami i urządzenia towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Stosownie do treści § 38 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 pkt 9 planu, teren ten przeznacza się pod zieleń urządzoną o charakterze ekstensywnym na potencjalnych terenach zalewowych, jest on obszarem narażonym na zalewy i podtopienia w czasie wysokich stanów wód w rzece B. oraz zakazuje się na nim budowy budynków.
Zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 (prowadzona bez pozwolenia na budowę), jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Stosownie do treści art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 4 P.b., w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 – czyli orzeka się nakaz rozbiórki.
Inwestor w sprawie niniejszej nie mógłby wypełnić obowiązku wykazania zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, bowiem zgodności tej brak. Realizuje on zabudowę wielorodzinną na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz w części na terenie z obowiązującym zakazem budowy jakichkolwiek budynków. Zatem na podstawie art. 48 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. – nie byłoby możliwości spełnienia jednego z podstawowych warunków legalizacji, czyli zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
4. W powyższym kontekście bezprzedmiotowymi stają się zarzuty błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie momentu rozpoczęcia inwestycji (zdaniem skarżącego, roboty budowlane wszczęto przed [...] września 2020 r., czyli przed datą utraty mocy obowiązującej przez art. 12 specustawy, zatem powinien on mieć możliwość jej dokończenia na zasadzie praw nabytych). Skoro jednak inwestycja nie pozostaje "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19", miały do niej zastosowanie przepisy P.b., wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymował - to niezależnie od momentu rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie nabył prawa do jej rozpoczęcia i kontynuacji, bowiem stanowi samowolę budowlaną.
Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuścił na rozprawie, załączone do skarg i pozostałych pism procesowych, dowody ze zdjęć terenu budowy i oświadczenia kierownika budowy, wedle których – zdaniem skarżących – inwestycję rozpoczęto [...] maja 2020 r. przez wytyczenie terenu pod budynki oraz zaawansowanie prac ziemnych polegających na wykonywaniu wykopu. Zdaniem sądu, dokumenty te dowodzą jedynie, że sporny w tej konkretnej sprawie wykop wraz z towarzyszącymi mu elementami ujawnionymi przez PINB na działce nr [...] są fragmentami konkretnej inwestycji, objętej informacjami z [...] maja 2020 r.
5. Zdaniem sądu, nie doszło również do pozbawienia skarżącej Spółki oraz skarżącego M. K. prawa do udziału w postępowaniu w sposób odpowiadający podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).
Organ administracji w ramach zapewnienia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie podmioty, które są stroną w sprawie (art. 61 § 4), a następnie umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu, tj. m.in. umożliwić dostęp do akt sprawy (art. 73 i 74) oraz zgłaszanie dowodów (art. 78), zawiadamiać o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów (art. 79 § 1), umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81). Zdaniem B. Adamiak, brak udziału bez winy strony to: 1) brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek innej strony; 2) zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ale brak wezwania do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego albo niezapewnienie wbrew przepisom prawa aktywnego udziału w takich czynnościach; 3) niezawiadomienie o wniesieniu odwołania i przebieg takiego postępowania bez udziału strony, także w trybach nadzwyczajnych. Oznacza ono przy tym zarówno niedopuszczenie strony do uczestnictwa, jak i sytuację, gdy strona prawidłowo zawiadomiona nie mogła wziąć udziału z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia (B. Adamiak [w:] Komentarz, 2019, s. 828–829). Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obowiązuje w każdym stadium postępowania.
W odniesieniu do skarżącego M. K. występującego w sprawie także jako właściciel działki nr [...] należy wskazać, że analiza obiegu korespondencji między organami a tym skarżącym, analiza zawiadamiania przez PINB o podejmowanych czynnościach - zestawione ze zmianami adresów skarżącego (pierwotnie, według ewidencji ulica [...], następnie także ulica [...] według danych z informacji z maja 2020 r., a później – według oświadczenia żony tego skarżącego – [...], k. 105 akt adm.) oraz faktem jego kilkukrotnego pisemnego wypowiadania się w sprawie uprawniają do wniosku, że nie doszło do naruszenia prawa w sposób odpowiadający podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] sierpnia 2020 r. zawierające informację o wyznaczeniu terminu oględzin na [...] września 2020 r. wysłano do skarżącego M. K. na adres ulica [...] w B., który wynikał ze znajdującego się w aktach wydruku z ewidencji gruntów i budynków (k. 11 akt PINB). Zawiadomienie było dwukrotnie awizowane, a wobec bezskuteczności tej czynności – [...] września 2020r. zwrócone do Urzędu Pocztowego, z tym że skutek doręczenia nastąpił [...] września 2020 r. zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a., tzn. z upływem ostatniego dnia czternastodniowego terminu liczonego od dnia pierwszego awizo. W dniu [...] września 2020 r. PINB podjął próbę przeprowadzenia oględzin, na miejscu stawili się pracownicy organu pierwszej instancji oraz przedstawiciel Spółki ciepłowniczej również będącej stroną postępowania. Nie stawił się M. K.. Następnie do tego skarżącego kierowane były (w tym na znane organowi wówczas adresy) zawiadomienie o wezwaniu kierownika budowy w charakterze świadka, zawiadomienia w trybie art. 36 i 79 K.p.a. (k. 32, 39, 40 akt adm. PINB), wezwanie do jednoznacznego wypowiedzenia się kto jest inwestorem tej inwestycji (k. 147 akt PINB), zawiadomienia o wezwaniu świadka w osobie I. B., w trybie art. 10 K.p.a. oraz kolejne w trybie art. 36 K.p.a. (k. 169, 171 akt PINB oraz k. 92 akt PWINB zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a.). Skarżący M. K. wielokrotnie pisemnie wypowiadał się w sprawie (np. sprzeciw do zamiaru przeprowadzenia kontroli z [...] listopada 2020 r. , uwagi do kontroli jako pismo z [...] grudnia 2020 r., sprzeciw z [...] listopada 2020 r., odpowiedzi na wezwania organu i wyrażenie stanowiska w sprawie odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego – np. k. 156, 167, 202 akt adm. PINB oraz k. 125 akt PWINB). Skarżącemu doręczono również decyzje organów obydwu instancji, w tym decyzja odwoławcza została wydana w wyniku wniesionego przez niego środka zaskarżenia.
Z powyższego wynika, że organy za każdym razem kierowały korespondencję do skarżącego na adres znany im w danym konkretnym momencie i stąd traktowany jak aktualny (pierwotnie wynikający z ewidencji gruntów i budynków, następnie wynikający z informacji z maja 2020 r. i wskazany przez żonę skarżącego). Wynikająca z tego skuteczność awizowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz kolejnych pism procesowych, a także wielokrotne zajmowanie stanowiska w sprawie przy jednoczesnym braku wyraźnego żądania powtórzenia wszystkich bądź niektórych czynności procesowych – wyklucza skuteczność zarzutu odpowiadającego podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w odniesieniu do skarżącego M. K. Okoliczność więc, że skarżący pierwotnie nie odbierał kierowanej do niego korespondencji wysyłanej na adres znany organom z ewidencji gruntów i budynków oraz nie reagował na treść tej korespondencji nie może być równoznaczne z niewszczęciem wobec niego postępowania czy z pozbawieniem, bez jego winy, czynnego udziału w postępowaniu. Dodatkowo, został zawiadomiony o ponownym przesłuchaniu świadka I. B. (odbiór korespondencji pokwitował osobiście), jednak w przesłuchaniu nie uczestniczył. Skarżący M. K. nie może się również powoływać na niebranie udziału w postępowaniu przez innych skarżących, bowiem zarzut ten – z uwagi na zasadę skargowości obowiązującą dla podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – jest zindywidualizowany i może się na tę podstawę powoływać wyłącznie strona, której to dotyczy.
W odniesieniu do skarżącej Spółki M. występującej w sprawie jako inwestor należy wskazać, że istotnie pierwszym pismem procesowym do niej wprost skierowanym było zawiadomienie z [...] marca 2021 r. informujące o wszczęciu postępowania (wskazano błędną datę [...] lipca 2020 r.) oraz zawiadamiające w trybie art. 10 K.p.a. (k. 203 akt adm. PINB). Następnie skierowano do tej Spółki zawiadomienie w trybie art. 36 K.p.a. (k. 210 akt PINB), w wyniku którego pełnomocnik tej Spółki zapoznawał się z aktami sprawy (k. 225) i Spółka złożyła w sprawie pisemne stanowisko w piśmie z [...] marca 2021 r. formułując zarzuty i zastrzeżenia do postępowania (k. 225 akt PINB). Decyzję organu pierwszej instancji doręczono Spółce, wniosła ona odwołanie, a następnie po jego załatwieniu przez PWINB – skargę do sądu administracyjnego. Podobnie jak skarżący M. K., nie wniosła o powtórzenie którejkolwiek z czynności w postępowaniu administracyjnym (w których miałaby nie uczestniczyć), zaś sformułowane w piśmie z [...] marca 2020 r. stanowisko nie różni się zasadniczo od głównych zarzutów skargi.
Poza tym, zdaniem sądu, w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie pozostaje bez znaczenia fakt ścisłego powiązania skarżącego M. K. ze Spółką M.. Skarżący M. K. w postępowaniu występował bowiem w co najmniej dwóch rolach: jako właściciel działki nr [...] oraz jako Prezes M. Spółki z o.o. Sp. k. w B. (inwestor), ale także Prezes M. Spółki z o.o. Sp. k. w B. (od października 2020 r. do stycznia 2021 r. właśnie do Spółki M. były wysyłane zawiadomienia, co dopiero zostaje sprostowane przez włączenie formalne do postępowania Spółki M. w marcu 2021 r.). Powyższe powiązanie ma niemałe znaczenie w sprawie, gdyż z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że w każdej z tych Spółek M. K. jednoosobowo pełni funkcję Prezesa. A zatem mimo formalnego niekierowania korespondencji do inwestora jako Spółki M. – przez tak ścisłe powiązania osobowe faktycznie władze tej Spółki w osobie Mi. K. wiedziały o toczącym się postępowaniu, a mimo to nie było reakcji na zaistniałą sytuację (wniosek o dopuszczenie do udziału, uznanie za stronę, zarzuty związane z pominięciem). Nie wystąpiła więc podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie można mówić o jej wystąpieniu, gdy przed ostatecznym zakończeniem postępowania, a nawet jeszcze przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, M. Spółka wypowiadała się sprawie, zgłaszała zastrzeżenia, jej pełnomocnik zapoznawał się z aktami sprawy, nie formułował wniosku o powtórzenie postępowania, strona składała w terminie środki zaskarżenia zapewniając sobie faktycznie dwuinstancyjność postępowania administracyjnego.
Na marginesie też wskazać należy, że skarżąca Spółka wywodzi, że dowiedziała się o wszczęciu postępowania dopiero w marcu 2021 r., jednak w na s. 4 skargi przyznaje, iż już w październiku 2020 r. powzięła wiedzę o jego prowadzeniu. Mając na uwadze, że [...] października 2020 r. zostało odebrane przez M. K. zawiadomienie kierowane nie do Spółki M. ale do Spółki M. (k. 103 akt PINB) – wskazywanie na powiązania osobowe wyżej opisane i wywodzenie z nich skutków prawnych jest uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy.
Jeszcze raz sąd podkreśla, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (vide np. wyroki w sprawach II OSK 3144/18, II OSK 1268/18).
6. Pozostałe zarzuty skargi również pozostają bezzasadne.
Zdaniem sądu, okoliczność, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje na skutek podjęcia wobec strony pierwszej czynności, o której zawiadomiono, nie może być podstawą do wyprowadzania wniosków, jak czynią to skarżący, iż skuteczne wszczęcie postępowania następuje dopiero z momentem zawiadomienia wszystkich stron postępowania. Takie rozumowanie blokowałoby w wielu przypadkach prowadzenie postępowania administracyjnego gdyby okazało się, że spośród wielu stron adres choćby jednej z nich nie jest znany lub jest nieprawidłowy, a organ nie ma o tym wiedzy. Odróżnić należy moment wszczęcia postępowania (i późniejsze usankcjonowanie tego faktu zawiadomieniem wszystkich stron) od zapewnienia stronie udziału w postępowaniu, co może być podstawą zarzutu procesowego (naruszenie art. 10 §1 K.p.a.), bądź podstawą wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na niezawinione pozbawienie strony udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).
Niezasadnie też skarżący wywodzi, że skoro przepis art. 48 ust. 1 P.b. dotyczy "obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego", to zrealizowanie "zaledwie" wykopu wyklucza zastosowanie tego przepisu.
Wskazać trzeba, że w informacjach z [...] i [...] maja 2020 r. inwestor zgłosił zamiar realizacji obiektu budowlanego w postaci budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, na których wykonanie powinien uzyskać pozwolenie na budowę (art. 28 P.b.). Przepis art. 48 ust. 1 P.b. ma zastosowanie do obiektów budowlanych lub ich części wymagających pozwolenia na budowę, a dopuszczalność wdrożenia trybu w nim uregulowanego nie jest uwarunkowana etapem realizacji tej inwestycji, czy inaczej stopniem zaawansowania prac przy obiekcie wymagającym pozwolenia na budowę. Tak jak nie uzyskuje się zgód formalnoprawnych na realizację inwestycji budowlanej dopiero w sytuacji przystąpienia do wykonywania konstrukcyjnych elementów obiektu (po wytyczeniu w terenie, wykonaniu wykopu pod fundamenty), tak nie kwalifikuje się robót budowlanych do trybu legalizacji w zależności od stopnia ich zaawansowania. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b., budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast roboty budowlane to budowa, ale także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 P.b.). Niewątpliwie z budową obiektu budowlanego (na wstępnym jej etapie) mamy do czynienia w sprawie niniejszej, o czym przesądza treść informacji z [...] maja 2020 r. Wykop budowlany (wraz z płytą betonową) stanowi więc rozpoczęcie inwestycji budowlanej w postaci budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zresztą inwestor ani właściciel działki nr [...] tej okoliczności nie zaprzeczali. Wyłączenie kompetencji organów nadzoru budowlanego tylko na tej podstawie, że jest to wstępny etap inwestycji, stanowiłoby o intepretowaniu przepisów w sposób czyniący kompetencje nadzoru budowlanego pozornymi. Tymczasem organy te mają obowiązek podejmować czynności zawsze, gdy stwierdzą samowolę budowlaną, co miało miejsce w sprawie niniejszej.
Sąd nie uznaje za skuteczne zarzutów o innych niż wyżej omówione wadliwościach zaskarżonej decyzji i decyzji PINB rzutujących na ich uchylenie. Istotnie, uzasadnienie decyzji PWINB nie jest obszerne w przeciwieństwie do decyzji PINB, ale jest dostatecznie skoncentrowane na okolicznościach istotnych w sprawie, pozwala na prześledzenie toku rozumowania organu (o czym świadczy mnogość i szczegółowość zarzutów skargi). Nie doszło więc do naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieprawidłowego skierowania decyzji rozbiórkowej do skarżącej Spółki M., podczas gdy teren budowy został przekazany generalnemu wykonawcy i do niego należy dysponowanie terenem inwestycji, a umowa o generalne wykonawstwo nie przewiduje jej rozwiązania. Sąd bowiem kontroluje zaskarżoną decyzję na datę jej wydania, a nadto kwestia wykonania tej decyzji jest już zagadnieniem ewentualnie egzekucyjnym a nie wpływającym na jej legalność.
Także wcześniejsze odmienne interpretacje prezentowane przez PINB w pismach procesowych nie mają waloru wiążącego, sąd kontroluje legalność wydanej decyzji a nie wcześniej zajmowanego stanowiska przez organy
7. Sąd nie podziela zarzutów związanych z przeprowadzeniem kontroli [...] listopada 2020 r., tj. wbrew zgłoszonym sprzeciwom. Zgodnie z art. 81a ust. 1 pkt 1 i 2 lit. "a" P.b., organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu do obiektów budowlanych czy na teren budowy i jest to kompetencja stanowiąca lex specialis wobec przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców. Co prawda zgodnie z art. 85a P.b., do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 i 2105), w którym zamieszczony jest art. 59 upoważniający przedsiębiorcę do wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru przeprowadzenia kontroli, ale przepis ten (art. 59) nie może – w razie wniesienia sprzeciwu – wyłączać kompetencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 81a P.b. Organy te nie sprawdzają bowiem działalności gospodarczej podmiotu kontrolowanego ale legalność realizowanych robót budowlanych. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której kompetencje organów nadzoru budowlanego nie mogłyby być realizowane tylko dlatego, że inwestor posiada przymiot przedsiębiorcy i wniósł sprzeciw do zamiaru przeprowadzenia kontroli dotyczącej robót budowlanych. Nadto, nieobecność inwestora podczas kontroli również nie wstrzymuje czynności kontrolnych. Przepis art. 81a ust. 2 P.b. należy rozumieć w ten sposób, że to inwestor ma interes w doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem, natomiast jego nieobecność w momencie kontroli ani jej nie wstrzymuje, ani nie powoduje naruszenia zasady z art. 10 K.p.a. Kontrole nie są oględzinami, służą uzyskaniu informacji o ewentualnych nieprawidłowościach i niejednokrotnie stanowią impuls do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w danej sprawie lub do sprawdzenia okoliczności istotnych w sprawie (np. czy prace na terenie budowy faktycznie są prowadzone). Brak udziału w czynnościach kontrolnych nie jest więc równoznaczny z naruszeniem zasady czynnego udziału w postępowaniu. Ma to istotne znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor podejmuje celowe działania, by utrudnić organowi nadzoru budowlanego wykonywanie jego kompetencji.
8. Reasumując, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone bez poważnych naruszeń przepisów prawa, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie doszło też do naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP (zasady demokratycznego państwa prawa i zasady praworządności) oraz art. 6 K.p.a. (zasady legalizmu), a także innych przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skargach oraz w ich uzupełnieniu. Stan faktyczny ustalono prawidłowo, dokonano właściwej subsumcji, wyjaśniono stronom podstawę rozstrzygnięcia i jego motywy.
Zarzut przewlekłości postępowania nie mógł być w sprawie niniejszej badany, bowiem kontroli sprawności postępowania administracyjnego służy inny środek prawny (skarga na bezczynność, przewlekłość postępowania).
Dodać należy, że sąd dokonuje kontroli legalności decyzji wydanej w tej konkretnej sprawie i ocena ta jest zindywidualizowana, niezależna od praktyki organów administracji publicznej w innych sprawach, rejonach kraju czy nawet oceny innych sądów w podobnych sprawach.
XVII. Odnośnie złożonych wniosków procesowych wskazać należy następująco:
- zwrócenie się sądu z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej jest obowiązkiem sądu jedynie w przypadku wątpliwości co do wykładni prawa unijnego (vide np. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II GSK 4028/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w tej sprawie tego rodzaju wątpliwości nie powziął, w szczególności że wniosek skarżącej Spółki był ogólny i nie znajdował oparcia w stanie faktycznym sprawy. Nadto, z treści art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, wprowadzającej zasadę prawa do dobrej administracji nie można wywieść, że organy nadzoru budowlanego zaniechają wykonywania ciążących na nich obowiązków, w szczególności związanych z kontrolowaniem przestrzegania prawidłowej realizacji procesu inwestycyjnego, także realizowanego po złożeniu zgłoszenie na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, ocena, czy względem konkretnych "czynności budowlanych" może mieć zastosowanie art. 12 ust. 1 specustawy nie wymaga wiadomości specjalnych i w tym zakresie nie jest niezbędne powołanie biegłego z zakresu epidemiologii bądź wirusologii;
- stwierdzenie braku konieczności wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym skutkuje brakiem podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a.;
- sąd dopuścił zawnioskowane w skargach i odrębnych pismach procesowych dowody, jednak nie podważają one oceny organów. Zaprojektowane rozwiązania techniczne i epidemiologiczne nie były w sprawie przez organy ani przez sąd kwestionowane, tyle że nie przesądzają one o inwestycji jako mającej związek z przeciwdziałaniem Covid-19 w rozumieniu art. 2 ust. 2 specustawy. Podobnie, jak już wyjaśniono, nie ma znaczenia czy inwestycję rozpoczęto w maju 2020 r. czy w późniejszym okresie, skoro nie data rozpoczęcia ale jej charakter były kluczowe dla oceny, iż wymagała pozwolenia na budowę oraz nie jest zgodna z przepisami obowiązującego planu miejscowego.
XVII. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.