II SA/Bk 589/23

II SA/Bk 589/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Grzegorz Dudar
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Świadczenie socjalne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Grzegorz Dudar, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi E.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2023 r. nr 406.761/E-14/XV/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 12 czerwca 2023 r., znak 406.761/E-14/XV/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: "Kolegium", "SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku (dalej: organ I instancji) z dnia 12 maja 2023 r., nr 005433/SP/05/2023, odmawiającą przyznania E. J. (dalej: "Skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu nieodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad P. J., osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2023 r. E. J. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną P. J. Skarżąca złożyła oświadczenie, że jest jedyną osobą, która opiekuje się bratem od 2015 r., a niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed 18 rokiem życia. Dołączyła również orzeczenie lekarza orzecznika ZUS uznającą P. J. za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu znajduje się informacja, że data powstania niezdolności istniała w dniu 1 marca 2020 r.
Decyzją z dnia 12 maja 2023 r. organ I instancji odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad P. J. Organ uznał, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2023 poz. 390, dalej: "u.ś.r.") do przyznania świadczenia.
Wskazując na mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 17 ust. 1, 1a i 1b u.ś.r. oraz art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego organ zaznaczył, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu i dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Natomiast dalszym krewnym, w tym konkretnym przypadku – rodzeństwu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, albo osoby te nie mogą wypełniać swojego obowiązku z różnych przyczyn.
Następnie wyjaśnił, że zgromadzona w sprawie dokumentacja (w tym wywiad środowiskowy) wskazuje, że Skarżąca jest siostrą osoby wymagającej opieki, zatem jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W kręgu osób spokrewnionych w pierwszym stopniu w stosunku do P. J. istnieje co najmniej jedna osoba zdolna do sprawowania nad nim opieki, nie podejmując lub rezygnując z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, tj. jego matka. Organ powołał się także na oświadczenie Skarżącej, w którym stwierdziła, że sprawuje opiekę nad bratem w wymiarze 24 godzin dziennie przez 7 dni w tygodniu, jednakże pracownikowi socjalnemu trudno jest na podstawie wywiadu środowiskowego stwierdzić, kto faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym.
Ponadto, w ocenie organu I instancji nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na fakt, że niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała od lipca 2000 r., a więc po ukończeniu przez P. J. 30 roku życia.
Organ I instancji nadmienił również, że wpływu na rozstrzygnięcie nie może mieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443).
Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 12 czerwca 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało na treść art. 17 ust. 1 pkt 1-4 i art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ odwoławczy zaznaczył, że P. J. zgodnie z orzeczeniem z dnia 11 grudnia 1996 r. zaliczony został do trzeciej grupy inwalidów (niepełnosprawność istnieje od urodzenia). Kolegium stwierdziło, że decyzją z dnia 27 sierpnia 2019 r. przyznało Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem, ale – co istotne – w międzyczasie została podjęta Uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22), która usunęła wcześniej pojawiające się wątpliwości związane z możliwością przyznania świadczenia na rzecz innej osoby w sytuacji, kiedy w kręgu osób spokrewnionych w pierwszym stopniu istnieją inne osoby zdolne do sprawowania opieki.
Zgodnie bowiem z przywołaną uchwałą: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".
Kolegium zauważyło, że ustawodawca ściśle określił katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, wiążąc go m.in. z ustawowym (a nie moralnym) obowiązkiem alimentacyjnym osoby ubiegającej się o świadczenie z osobą, nad którą ma być sprawowana opieka. Organ zaznaczył, że zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu jak i w toku kolejnych zmian świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki ustawowy obowiązek alimentacyjny. Organ wyjaśnił, że ustawodawca uznał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian u.ś.r. od warunku tego nie odstąpił. W treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nawiązano bowiem wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Regulacja ta w sposób nie budzący wątpliwości ogranicza krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną wyłącznie do osób zobowiązanych do alimentacji.
Organ przytoczył także treść art. 17 ust. 1a u.ś.r., art. 128, 129 § 1 i 617 k.r.i.o oraz wskazał, że wśród krewnych w linii prostej wyróżnia się linię wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki itd.). Zdaniem organu powołane powyżej regulacje nie budzą wątpliwości, że obowiązkiem alimentacyjnym ustawodawca obciąża krewnych w linii prostej oraz - w dalszej kolejności - rodzeństwo.
W ocenie Kolegium w sprawie bezsporne pozostaje i nie budzi wątpliwości, że Skarżąca jest siostrą osoby wymagającej opieki. Z akt sprawy wynika jednak, że żyje matka P. J. – A. J., która zobowiązana jest do alimentacji względem P. J. w pierwszej kolejności (przed Skarżącą). W aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia Skarżącej, zgodnie z którymi matka nie może sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż choruje przewlekle (czego dowodem ma być dokumentacja medyczna), ale matka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co – jak podkreślił organ - jest warunkiem koniecznym do tego, by świadczenie mogło być przyznane na rzecz osoby zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Przepisy k.r.i.o. regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Nie jest więc dopuszczalne modyfikowanie zbioru podmiotów obciążonych tym obowiązkiem o osoby niewymienione w k.r.i.o., ale związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też chociażby wchodzące w skład grona spadkobierców.
Powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt. I OSK 1954/20) Kolegium stwierdziło, że judykatura wyklucza korygowanie wykładni językowej w taki sposób, aby pomijać ustawową kolejność obowiązku alimentacyjnego, określoną w przepisach k.r.i.o., wbrew jednoznacznej treści art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Zdaniem SKO, wobec bezspornego faktu, że w przedmiotowej sprawie istnieją inne osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji względem osoby wymagającej opieki i nie zaistniały obiektywne przesłanki uniemożliwiające sprawowanie tej opieki (matka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W ocenie organu odwoławczego nie było zatem prawnych możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia.
Skargę do sądu administracyjnego wywiodła Skarżąca, zarzucając decyzji:
1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. w literalnym jego brzmieniu i błędne przyjęcie, że podstawową przesłanką warunkującą uprawnienie strony, tj. osoby spokrewnionej w drugim stopniu z wymagającym wsparcia bratem P. J. do świadczenia pielęgnacyjnego jest wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (matka Skarżącej i niepełnosprawnego P. J.) z osobą wymagającą wsparcia;
- zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. w literalnym jego brzmieniu z pominięciem prokonstytucyjnej wykładni przepisów i zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji RP (przepisy art. 67, 69 i 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP), która jest obowiązującym nakazem interpretacyjnym i przez to błędne przyjęcie, że jedyną przesłanką uprawniającą osobę niespokrewnioną w pierwszym stopniu (strona) z niepełnosprawnym do świadczenia pielęgnacyjnego, uznaje posiadanie przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (matka strony) z osobą wymagającą wsparcia orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, 7, 8, 9, 75 § 1, 76 § 1 oraz 77 k.p.a.
Skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku, a także – na mocy art. 153 p.p.s.a. – o zobowiązanie obu organów do przyjęcia oceny prawnej sądu i wskazań co do dalszego postępowania w kierunku przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2023 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei w myśl art. 17 ust. 1a tej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z powyższych regulacji wynika, że aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełniać określone, ściśle wskazane w u.ś.r. przesłanki, tzn. osoba ubiegająca się o świadczenie musi być osobą, która rezygnuje z aktywności zawodowej celem sprawowania opieki nad bliską osobą spokrewnioną, musi na niej ciążyć obowiązek alimentacyjny w myśl Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie mogą istnieć osoby spokrewnione z niepełnosprawnym w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a jeżeli są – to powinny legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Fakt spokrewnienia w sprawie niniejszej między skarżącą a bratem jest bezsporny.
Z kolei kwestia obowiązku alimentacyjnego została uregulowana w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o.") i polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Zgodnie z treścią art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Zatem obowiązek alimentacyjny w sprawie niniejszej obciąża w pierwszej kolejności wstępnego (matkę P. J.) przed rodzeństwem (siostrą E. J.). Z kolei art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. w zestawieniu z przepisami k.r.o. jednoznacznie zatem określają katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając ten krąg do osób zobowiązanych do alimentacji, według kolejności tego zobowiązania. A zatem to matka – A. J. w pierwszej kolejności zobowiązana jest do sprawowania opieki nad synem P. J. (i uprawniona do wystąpienia o świadczenie pielęgnacyjne), chyba że wystąpiłaby ustawowa przesłanka przesuwająca ten obowiązek na dalej spokrewnionego czyli skarżącą. Taką ustawową przesłanką w myśl art. 17a ust. 1 u.ś.r. byłoby posiadanie przez A. J. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inaczej rzecz ujmując, aby stwierdzić, że skarżąca może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad bratem, żyjąca matka powinna legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaawansowany wiek matki i jej zły stan zdrowia, ale niepotwierdzony takim orzeczeniem, same w sobie o braku możliwości sprawowania opieki przez matkę nad P. J. i przejściu obowiązku sprawowania tej opieki na skarżącą jeszcze nie świadczą.
Takie stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22 (orzeczenia.nsa.gov.pl) formułując tezę, zgodnie z którą: "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)".
Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony wskazał, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, albowiem ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie, kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ograniczonym zakresie. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy też art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił również, że zarówno art. 18 Konstytucji RP, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.
W ocenie NSA uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W konkluzji NSA wskazał, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Powyższa uchwała jest tzw. uchwałą abstrakcyjną, co ma ten skutek, że wiąże ona sądy administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio". Oznacza to, że skład sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta w uchwale, chyba że wystąpi o podjęcie kolejnej uchwały. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi natomiast podstaw ku temu, by zakwestionować stanowisko zajęte w zacytowanej uchwale.
Skoro więc z niezakwestionowanych ustaleń organu odwoławczego wynika, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki (P. J.) ma matkę, zaś skarżąca jest jego siostrą, a zatem osobą spokrewnioną w linii bocznej w drugim stopniu, to aby zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej wobec brata (i możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego) – A. J. musiałaby legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle powyższej uchwały oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że ta przesłanka nie została jednak spełniona.
Sformułowanie powyższej oceny prawnej nie oznacza, że sąd nie dostrzega trudności, które stoją na przeszkodzie sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym synem przez matkę. Niewątpliwie sytuacja matki P. J., tj. A. J. - jako osoby starszej i schorowanej - nie jest łatwa. Doświadczenie życiowe pozwala przyjąć, że wiek i stan zdrowia osób w podeszłym wieku (w tym przypadku 74 lat) znacznie utrudniają, o ile nie uniemożliwiają, aktywnego sprawowania opieki nad bliskimi. Jednak to ustawodawca zdecydował, że aby w takim przypadku (gdy żyje matka niepełnosprawnego) siostra osoby niepełnosprawnej mogła ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, musi przedstawić orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki. Takiego orzeczenia w sprawie nie przedłożono, zatem zaskarżoną decyzję należy ocenić jako zgodną z prawem, tj. nienaruszającą art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1 u.ś.r.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną. W razie niespełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w przepisach prawa warunkujących ustalenie prawa do tego świadczenia, organy administracji nie mogą go przyznać kierując się wyłącznie względami słuszności bądź zasad współżycia społecznego. Skarżąca w zarzutach skargi wskazała między innymi na naruszenie zasad współżycia społecznego. Jednak należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) kontrola sprawowana przez sądy administracyjnego jest sprawowana pod względem legalności czyli zgodności z przepisami prawa a nie pod względem zasad współżycia społecznego. Przyznanie skarżącej świadczenia byłoby właśnie niezgodne z przepisami prawa, choć zrozumiałe są powody dla których to ona a nie jej matka wystąpiła o to świadczenie.
W tym miejscu zauważyć należy, że obowiązek alimentacyjny może polegać nie tylko na osobistych staraniach, ale także na wypłacie niezbędnych środków. Dopuszczalna jest bowiem każda postać świadczeń alimentacyjnych, jeżeli zabezpieczy ona w należyty sposób interesy uprawionego. Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałby niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy państwa kosztów związanych z opieką na niepełnosprawną osobą, w sytuacji gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego, w oparciu o art. 128 i następne k.r.o. (por. wyroki w sprawach: II SA/Ke 306/21 oraz III SA/Kr 1008/20). Pomoc w formie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest skierowana do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej ustawowo kategorii osób. O ile przy tym - z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej - może okazać się celowym w danym stanie faktycznym przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna niż wymieniona expresis verbis w ustawie kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 listopada 2008 r. sygn. P 27/07), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina więc decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa. Sprawowanie opieki jest prawnym i moralnym obowiązkiem rodziców względem dzieci, a tylko uzasadniona, obiektywnie występująca przeszkoda w postaci złego stanu zdrowia ale potwierdzonego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, może spowodować, że o świadczenie pielęgnacyjne będzie mogła się skutecznie ubiegać osoba z kolejnego (nie pierwszego) kręgu zobowiązanych do alimentacji (tak jak w niniejszej sprawie: nie matka a siostra niepełnosprawnego).
Organ odwoławczy słusznie zatem przyjął, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem, w sytuacji gdy matka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niezasadne są więc zarzuty skargi.
Marginalnie zauważyć należy, że co prawda organ pierwszej instancji skoncentrował się w uzasadnieniu swojej decyzji na zakresie opieki sprawowanej przez skarżącą oraz na momencie powstania niepełnosprawności u jej brata (zwłaszcza ten warunek nie mógł powodować wydania decyzji odmownej z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 orzekający o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r.), a dopiero organ odwoławczy wyeksponował przesłankę z art. 17 ust. 1a u.ś.r. – jednak nie może to mieć wpływu na wynik sprawy. Na powyższe stanowisko nie mógł również wpłynąć fakt, że poprzednią decyzją SKO w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2019 r. orzeczono wobec skarżącej o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem. Obecnie kontrolowana sprawa zainicjowana została nowym wnioskiem skarżącej z dnia 17 kwietnia 2023 r. i stanowiła nową sprawę ocenianą w świetle ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego oraz obowiązującego na datę wydawania decyzji stanu prawnego. Co istotne w okresie pomiędzy ww. decyzją SKO a datą decyzji kończącej niniejsze postępowanie, podjęta została uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r., która usunęła wcześniej pojawiające się wątpliwości związane z możliwością przyznania świadczenia na rzecz innej osoby, w sytuacji, kiedy w kręgu osób spokrewnionych w pierwszym stopniu istnieją osoby zdolne do sprawowania opieki. Powyższa uchwała NSA został uwzględniona w kontrolowanej sprawie.
Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. Organ odwoławczy prawidłowo bowiem zastosował i zinterpretował przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.
Końcowo podkreślić należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonego aktu prawnego nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.