II SA/Bk 587/15

II SA/Bk 587/15 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2015-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
II OZ 1060/15 - Postanowienie NSA z 2015-11-05
II OSK 863/16 - Wyrok NSA z 2018-01-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 26 par. 2, art. 7, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1205
art. 5b, art. 11
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 32 ust. 1 - 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Tezy
W sytuacji, gdy przepis art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych został uchylony do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów zastosowanie znajduje zasada bezpośredniego działania prawa. Jeśli użytek rolny został nabyty w czasie, gdy nie istniała konieczność uzyskania decyzji wyłączającej grunty rolne z produkcji rolnej, ale w czasie obowiązywania art. 5b ustawy nie uzyskano decyzji o pozwoleniu na budowę, to po dacie wejścia w życie przepisu uchylającego regulację art. 5b ustawyo ochronie gruntów rolnych i leśnych uzyskanie pozwolenia na budowę wymaga uzyskania decyzji wyłączającej użytek rolny z produkcji rolnej.
Chociaż postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji gruntów rolnych stanowi element postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, to postępowań tych nie wszczyna się jednym wnioskiem.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Hurt i Detal Artykuły S. A. S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych i ustalenie z tego tytułu opłaty oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2014 r. A. S. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą H. i D. A. S. (dalej: "Skarżąca") zwróciła się do Burmistrza Miasta W.
o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku magazynowo – biurowo – handlowego na potrzeby przechowywania i sprzedaży artykułów spożywczo – rolnych, realizowanej na działce o nr ew. [...] w obrębie W. W związku z tym, że wniosek dotyczył żony Burmistrza Miasta W. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak [...], na podstawie art. 26 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") wyznaczyło do załatwienia sprawy Wójta Gminy W.
Decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak [...] Wójt Gminy W. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Organ uznał, że planowane przez Skarżącą zamierzenie inwestycyjne nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. Skarżąca wystąpiła do Starosty W. o wydanie pozwolenia na budowę budynku magazynowo – biurowo – handlowego na potrzeby przechowywania i sprzedaży artykułów spożywczo – rolnych na działce położonej w W. o nr [...].
Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Starosta W. wezwał Skarżącą m.in. do przedłożenia pisma lub ostatecznej decyzji dotyczącej wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r.
o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.).
W dniu [...] marca 2015 r. Skarżąca złożyła do Starosty W. wniosek o wyłączenie z produkcji rolniczej powierzchni 7541,47 m2 (następnie sprostowano, że jest to powierzchnia 5486 m2 na działce o nr geod. [...] położonej w W.
Starosta W. decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak [...]:
I. zezwolił Skarżącej na wyłączenie wnioskowanej przez nią działki z produkcji rolniczej;
II. ustalił do uiszczenia: 1) należność z tytułu wyłączenia 0,5468 ha gruntów rolnych klasy RIIIb z produkcji rolniczej z przeznaczeniem pod budowę budynku magazynowo – biurowo – handlowego na potrzeby przechowywania i sprzedaży artykułów spożywczych na kwotę 143.328,37 zł; 2) zmniejszył wyżej ustaloną należność o kwotę 345.905,68 zł, stanowiącą wartość gruntu, a następnie 3) zwolnił z uiszczenia należności za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji;
III. ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze wyłączonych z produkcji rolniczej w wysokości 10% należności określonej w art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, płatną przez okres 10 lat w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku licząc od roku 2015 do roku 2024, tj. 14.342,84 zł.
Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji wskazując, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego, która to czynność zapoczątkowała proces uzyskania pozwolenia na budowę, więc do postępowania
w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej należy stosować przepisy obowiązujące w dniu 18 sierpnia 2014 r. W związku z tym, zdaniem Skarżącej, powinien znaleźć zastosowanie obowiązujący w tej dacie przepis art. 5b ustawy
o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] maja 2015 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ przytoczył treść art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) i stwierdził, że w obecnym stanie prawnym przed wydaniem pozwolenia na budowę uzyskanie zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest wymagane w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przypadku przeznaczenia gruntów na cele inwestycyjne. Organ zauważył, że do dnia 5 września 2014 r. nie była wymagana taka zgoda, gdyż obowiązywał zapis art. 5b cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w myśl którego przepisów ustawy nie stosowało się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Przepis ten został jednak uchylony ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz.1101, art. 3) i utracił moc z dniem 5 września 2014 r.
Organ stwierdził, że złożenie przez Skarżącą wniosku o wydanie decyzji
o ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko do Burmistrza Miasta W.- [...] sierpnia 2014 r. nie jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Ponieważ w ustawie nie zawarto przepisów przejściowych, które regulowałyby kwestię rozpatrywania spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzjami, więc znajduje tu zastosowanie zasada, że ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że wyraźnie wynika to z jej brzmienia. Oznacza to, że wniosek złożony w dniu 4 marca 2015 r. przez Skarżącą winien być rozpatrzony wg obowiązujących wówczas przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. naruszenie:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej;
- art. 5, art. 11 ust. 1, 1a i 4, art. 12 ust. 1-4, 6, 7, 13, 14, art. 14 ust. 1 oraz art. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie w stanie faktycznym, do którego ta ustawa nie znajduje zastosowania, co doprowadziło do nieuprawnionego utrzymania w mocy decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2015 r.;
- art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji zamiast oddalenia wniosku Skarżącej i umorzenia postępowania;
- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, jak również przez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuprawnionego utrzymania w mocy decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. zamiast jej uchylenie i umorzenia postępowania przed organem I instancji;
- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie wzbudzający zaufania jego uczestników do władzy publicznej;
- art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy oraz nieodniesienie się do istotnych kwestii podniesionych przez Skarżącą, co doprowadziło do naruszenia zasady przekonywania;
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia decyzji do przytoczenia stanowiska Skarżącej wskazanego w odwołaniu, brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz ograniczenie się do jednozdaniowego umotywowania stanowiska.
Na tej podstawie Skarżąca, działając przez pełnomocnika, wniosła
o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji Starosty W. z dnia [...] maja 2015 r., ewentualnie o uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania, lub uchylenie decyzji SKO w Ł.i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że ze względu na ciągłość (etapowość) procedury prowadzącej do uzyskania pozwolenia na budowę, powinno ono toczyć się na podstawie przepisów obowiązujących na dzień 18 sierpnia 2014 r., tj. na dzień złożenia przez Skarżącą do Burmistrza Miasta W. wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Na poparcie tego stanowiska Skarżąca wskazała na uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2007 kr., sygn. akt IV SA/Wa 1348/06.
Skarżąca podniosła, że nabyła grunt stanowiący własność miasta
i w granicach administracyjnych miasta, co miało istotny wpływ na cenę nieruchomości, jak też umożliwiało jej rozpoczęcie postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę bez potrzeby wyłączania gruntu z produkcji rolnej. Grunt został zakupiony w trybie przetargu nieograniczonego oraz w momencie zakupu był objęty planem przestrzennego zagospodarowania na cele usługowo – przemysłowe, co miało istotny wpływ na cenę nieruchomości. Zdaniem Skarżącej, dopuszczalność stosowania nowej regulacji do postępowań będących w toku godzi w zasadę racjonalnego ustawodawcy. Uchylenie art. 5b prowadzi do obciążenia podmiotów, których grunty znajdują się w obrębie miast, obowiązkiem zapłaty często wielotysięcznych należności oraz trwających 10 lat opłat rocznych. Tak drastyczna zmiana weszła w życie po zaledwie 14-dniowym vacatio legis. Trudno zakładać, że celem ustawodawcy było zaskoczenie obywateli tak znacznymi obciążeniami poprzez wprowadzenie tak krótkiego vacatio legis. W związku za racjonalne Skarżąca uznaje, że regulacja ta nie znajdzie zastosowania do postępowań będących już w toku. W ocenie Skarżącej zastosowanie do niej przepisów, które weszły w życie po dniu 18 sierpnia 2014 r., tj. po złożeniu przez nią wniosku
o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia godzi w konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. Nabycie gruntów w obrębie miasta umożliwiało jej wszczęcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę bez potrzeby wyłączania tych gruntów z produkcji rolnej. Skarżąca skorzystała z tego uprawnienia i wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2014 r. zainicjowała postępowanie finalnie zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę. Niekorzystna zmiana przepisów w trakcie toczącego się postępowania nie powinna wywoływać negatywnych skutków prawnych. Skoro nabyła prawo do uzyskania pozwolenia na budowę bez potrzeby wyłączania gruntów z produkcji rolnej i co więcej, z tego prawa skorzystała, to nie powinna być go pozbawiana w trakcie toczącego się postępowania.
Skarżąca podniosła, że zgodnie z zasadą lex retro non agit, ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że wyraźnie wynika to z jej brzmienia lub celu.
Zdaniem Skarżącej organ II instancji nie dostrzegł, że wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej został złożony po wejściu w życie nowych przepisów dlatego, że po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę organ I instancji wadliwie zastosował znowelizowane przepisy i wezwał Skarżącą do złożenia tego wniosku
w sytuacji, gdy na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją nie była do tego zobowiązana.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości.
Kwestią sporną jest natomiast to, czy w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z jego treścią, przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy
o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1657) i obowiązywał do dnia 4 września 2014 r. Przepis ten został bowiem uchylony na mocy art. 3 ustawy
z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1101). Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. została ogłoszona w dniu 21 sierpnia 2014 r. i weszła w życie z dniem 5 września 2014 r., po upływie 14-dniowego vacatio legis (art. 40 tej ustawy).
Zgodnie ze stanowiskiem organów, od chwili wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r., w przypadku przeznaczenia gruntów rolnych na cele inwestycyjne, przed wydaniem pozwolenia na budowę konieczne jest uzyskanie zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych
i leśnych. Skarżąca prezentuje stanowisko, że ze względu na ciągłość (etapowość) procedury prowadzącej do uzyskania pozwolenia na budowę, powinno ono toczyć się na podstawie przepisów obowiązujących na dzień 18 sierpnia 2014 r., tj. na dzień złożenia przez Skarżącą do Burmistrza Miasta W. wniosku
o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Rozstrzygnięcie przedstawionej powyżej kwestii spornej wymaga dokonania analizy zagadnienia obowiązywania i stosowania prawa. Problematyka ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale 7 sędziów
z dnia 10 kwietnia 2006 roku sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006/3 poz.71).
W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że każda nowa ustawa,
a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie
z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe
i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K.9/92, OTK 1993,
nr 1, poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K.1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym (Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej), PiP 1991, nr 8,
s. 3 i nast.). W sytuacji zaś, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Wskazano przy tym, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. FPK 11/97, ONSA z 1998 r., z. 1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej
z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem
w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P.9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62).
NSA w cyt. wyroku wskazał, że w sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia
w życie nowej ustawy. Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 1997, z. 1). To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.
Wskazuje się, że na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K.9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69 i nast., K.14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328i nast.). Zauważono też, że bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Przyjęte zaś przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że istotnym zdarzeniem z punktu widzenia stosowania lub odmowy stosowania przepisu art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powinien być fakt nabycia przez Skarżącą nieruchomości w czasie obowiązywania korzystnej dla niej regulacji. Nabycie to miało miejsce w roku 2013, a zatem w czasie, gdy obowiązywała regulacja zawarta w art. 5b tej ustawy.
Oceniając, czy można w tej sprawie mówić o zasadzie praw nabytych należy, zdaniem Sądu, sięgnąć do okoliczności i uwarunkowań wprowadzania tej regulacji. Jak już wskazano, przepis art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został wprowadzony ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2009 r. Nie bez znaczenia jest to, że wejście w życie tej ustawy bez vacatio legis jak i sama jej wartość merytoryczna wywoływały ostrą krytykę. Prezentowane były argumenty, że nagłe odrolnienie setek tysięcy hektarów gruntu, dla których nie opracowano planów oraz nie ujęto ich
w studiach uwarunkowań przestrzennych spowoduje spekulację gruntami; ponadto wskazywano, że mogą się pojawić liczne inwestycje, którym gmina nie mogłaby zapewnić w szybkim czasie niezbędnej infrastruktury technicznej (zob. W. Radecki, Komentarz do art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opubl. W LEX).
Istotne jest również to, że ustawodawca zdecydował się na regulację wyłączającą spod działania ustawy pewien rodzaj gruntów – użytki rolne. Nie zdecydowano się na skutek w postaci "odrolnienia" tych gruntów, a jedynie na wprowadzenie pewnego wyłomu w stosowaniu ustawy o ochronie gruntów rolnych
i leśnych. Grunty sklasyfikowane jako użytki rolne pozostały więc nadal użytkami rolnymi. Skutkiem wprowadzonej regulacji było jedynie to, że przeznaczenie położonego w granicach administracyjnych miasta użytku rolnego na cele budowlane nie wymagało ani zgody na zmianę przeznaczenia, ani przeprowadzenia zmiany przeznaczenia przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani decyzji zezwalających na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej ani też ponoszenia jakichkolwiek opłat. Status nieruchomości pozostał jednak niezmieniony, zaś przyznane uprzywilejowanie można skategoryzować jako pewne udogodnienia natury procesowej. Zdaniem Sądu, w odniesieniu do takich przywilejów nie można mówić
o nabyciu praw, co do których w przypadku zmiany przepisów prawa można mówić
o naruszeniu zasady praw nabytych.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, w sytuacji, gdy przepis art. 5b został uchylony, wobec braku regulacji intertemporalnych, do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów zastosowanie winna znaleźć zasada bezpośredniego działania prawa, co oznacza, że nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje także zdarzenia z przeszłości. Jeśli więc grunt został nabyty w czasie, gdy nie istniała konieczność uzyskania decyzji wyłączającej grunty rolne
z produkcji rolnej, ale w czasie obowiązywania przepisu art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie uzyskano decyzji o pozwoleniu na budowę, to po dacie wejścia w życie przepisu uchylającego regulację art. 5b uzyskanie pozwolenia na budowę wymaga uzyskania decyzji wyłączającej grunt rolny z produkcji rolnej.
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw została ogłoszona w dniu 21 sierpnia 2014 r. i weszła
w życie z dniem 5 września 2014 r., po upływie 14-dniowego vacatio legis. (art. 40 tej ustawy). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.
o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane
w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. 14-dniowy okres vacatio legis jest więc ogólnie przyjętym terminem wejścia w życie aktu prawnego. Niewątpliwie jej wprowadzenie pogarsza sytuację osób, które nabywając grunty
w granicach administracyjnych miast spodziewały się, że nie będzie potrzeby ich odrolnienia. Takie jednak działanie ustawodawcy, będące wyrazem zmiany woli ustawodawcy, mieściło się w granicach obowiązującego prawa.
Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że do postępowań
w sprawie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych wszczętych po dniu 4 września 2014 r. nie stosuje się przepisu art. 5b ustawy
o ochronie gruntów rolnych i leśnych co oznacza, że również do użytków rolnych położonych w granicach administracyjnych miast stosuje się przepisy ustawy
o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Postępowanie w sprawie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych, co wynika z treści art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych
i leśnych, jest wszczynane na wniosek zaś wyłączenie następuje w drodze decyzji. Zgodnie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przepis art. 11 ust. 1b u.o.g.r.l. stanowi, że wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny.
Zgodnie zaś z art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l. wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wynika z tego, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wydać pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor nie uzyskał decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji. Ta regulacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych koreluje z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych szczególnymi przepisami pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Nie stosuje się tutaj jednak domniemania z art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego (po upływie 14 dni uważa się, że ten inny organ nie zgłasza zastrzeżeń), ponieważ stanowisko jest wyrażane w formie decyzji, a więc ma zastosowanie art. 32 ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że tego domniemania nie stosuje się, jeżeli stanowisko ma być wyrażone w formie decyzji.
Końcowo podkreślić należy, że choć niewątpliwie postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji użytków rolnych stanowi element postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, to nie budzi wątpliwości, że polski ustawodawca nie przewidział rozwiązania, w którym jednym wnioskiem można wszcząć cały proces inwestycyjny. W konsekwencji brak jest możliwości przyjęcia za datę wszczęcia postępowania w sprawie o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych - daty wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie sposób znaleźć usprawiedliwienia – jak chce tego Skarżąca - dla przyjęcia, że proces budowlany jest wszczynany z chwilą złożenia wniosku
o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, a w konsekwencji data wszczęcia tego postępowania mogłaby zostać uznana za datę wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. W konsekwencji na gruncie rozpoznawanej sprawy zasadnie przyjęły organy, że z punktu widzenia stosowania przepisów ustawy
o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie miała znaczenia data złożenia wniosku
o środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia. W ocenie Sądu prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że do wszystkich spraw w sprawie pozwolenia na budowę, co do których do dnia 4 września 2014 r. nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stosuje się przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. w zakresie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej.
Mając na uwadze powyższe rozważania i płynące z nich wnioski Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi - zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak
i prawa procesowego.
W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.