II SA/BK 586/22

II SA/Bk 586/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 25 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa G. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy z Radnym Rady Gminy S. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy S. na rzecz Nadleśnictwa G. kwotę 797,00 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. N. G. (dalej powoływane także jako pracodawca) wystąpiło z wnioskiem do Rady Gminy S. o podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki płacy i pracy radnego G. Z. Zdaniem pracodawcy, wynagrodzenie wypłacane G. Z. zostało naliczone w zawyżonej wysokości i jest niezgodne z brzmieniem rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 stycznia 2003 r. w sprawie stanowisk, stopni służbowych oraz zasad wynagradzania w Służbie Leśnej (Dz.U. z 2003 r., Nr 11, poz. 123), co znalazło odzwierciedlenie w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] sierpnia 2020 r. Zdaniem pracodawcy zmiany warunków pracy i płacy nie są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Uchwałą z dnia [...] stycznia 2022 r., Rada Gminy S., na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej powoływana jako u.s.g.) nie wyraziła zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy z radnym Rady Gminy S. – G. Z., zatrudnionemu w N. G. z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu uchwały. Wyrokiem z dnia 17 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 244/22 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, co skutkowało wydaniem kolejnej uchwały zaskarżonej w przedmiotowej sprawie.
Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. Rady Gminy S. odmówiła wyrażenia zgodny na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy z Radnym Rady Gminy S. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że z uwagi na stwierdzenie nieważności poprzedniej uchwały Rady z dnia [...] stycznia 2022r. przez WSA w Białymstoku, jeszcze raz przeanalizowano podane we wniosku przez pracodawcę przyczyny zmiany warunków pracy i płacy Radnego G. Z. i dokonano ich oceny w oparciu o informacje zawarte w złożonym wniosku, wyjaśnienia pisemne i ustne radnego oraz zgłoszone przez radnych uwagi. We wniosku do Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2021r. N. podnosiło, iż w świetle § 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 stycznia 2003r. w sprawie stanowisk: stopni służbowych oraz zasad wynagradzania w Służbie Leśnej, pracownikowi można obniżyć stopień służbowy w przypadku przejścia pracownika na niższe stanowisko w Służbie Leśnej z zachowaniem posiadanego stopnia służbowego za zgodą między innymi dyrektora RDLP i dotyczy to tylko jednego pracodawcy. Zdaniem Rady pogląd ten nie jest uzasadniony bowiem z treści w/w przepisu to nie wynika. W stosunku do Radnego, zgodę na wyższe wynagrodzenie wyraził Dyrektor RDLP, taka sytuacja jest korzystna dla pracownika, zatem brak jest obecnie podstaw do dokonywania obniżenia wynagrodzenia. Rada podkreśliła, że posiadanemu przez Radnego stopniu służbowemu Dyrektor Leśny, odpowiada XIII kategoria zaszeregowania oraz współczynnik zaszeregowania wynoszący od 4,130 - 6,963. Oba te wskaźniki wynagrodzenia są zgodne z zawartą umową o pracę a zatem w ocenie Rady brak jest podstaw prawnych do wypowiedzenia warunków pracy Radnemu.
Rada ponadto przytoczyła treść art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i wskazała, że zarówno w orzecznictwie sądowym (NSA jak i SN), jak i w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że kwestia wyrażenia zgody bądź odmowa jej wyrażenia w przypadku gdy podstawą rozwiązania umowy /wypowiedzenia zmieniającego/ nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu, zostały pozostawione uznaniu rady gminy.
W skardze na ww. uchwałę Rady Gminy S., N. G. zarzuciło naruszenie:
1) art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy z radnym Gminy S. G. Z. bez wskazania w uzasadnieniu uchwały przyczyn takiego rozstrzygnięcia poprzez brak wskazania czy proponowane zmiany są lub mogą być związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, co uniemożliwia poznanie motywów w/w decyzji, podczas gdy rada gminy odmawia zgody na rozwijanie stosunku pracy (wypowiedzenie zmieniające) z radnym, wyłącznie gdy podstawą rozwiązania (wypowiedzenia zmieniającego) tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu;
2) art. 25 ust. 2 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w sytuacjach niezwiązanych z wykonywaniem mandatu wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa rozwiązania są pozostawione uznaniu rady gminy, podczas gdy kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji i tworzenia szczególnych przywilejów w tym zakresie.
Wskazując na powyższe zarzuty, N. G. wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi N. odwołało się do szeregu wyroków sądów administracyjnych potwierdzających prezentowaną przez pracodawcę wykładnię art. 25 ust. 2 u.s.g., w szczególności dotyczących konieczności uzasadnienia uchwały podjętej na tej podstawie prawnej w kontekście tego czy proponowane przez pracodawcę zmiany są lub mogą być związane z wykonywaniem mandatu radnego. Zdaniem strony skarżącej treść wniosku w przedmiocie podjęcia stosownej uchwały wyraźnie wskazuje, iż planowane obniżenie wynagrodzenia radnemu G. Z. nie ma związku z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, co z resztą potwierdzili sami radni, a także radca prawny zatrudniony w Gminie S., który podczas procedowania na sesji w sprawie pierwszej — unieważnionej uchwały oświadczył radnym, iż w jego ocenie nie zachodzi podstawa, by Rada Gminy S. miała odmówić zgody na przedmiotowe wypowiedzenie. We wniosku szeroko omówione zostały przez pracodawcę podstawy prawne planowanych przez niego działań w stosunku do zatrudnionego radnego, co uwypukla, że zamierzenia pracodawcy w tym zakresie nie mają związku z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Co więcej, jako, że planowane przez skarżącego zmiany dotyczące obniżenia uposażenia radnego nie mają związku z wykonywaniem przez niego mandatu Rada Gminy S. winna podjąć uchwałę wyrażającą zgodę na ich dokonanie. W każdym przypadku niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu determinuje przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu zmieniającym warunki pracy. Zdaniem strony skarżącej Rada Gminy nie wskazała w uzasadnieniu podjętej uchwały czy proponowane zmiany są lub mogą być związane z wykonywanie mandatu radnego, a zatem nie wykazała przyczyn usprawiedliwiających odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego, co powoduje, że jej wadliwe uzasadnienie uniemożliwia poznanie kryteriów i motywów jakimi kierowała się rada gminy. Podkreślono także, że podjęcie po raz kolejny wadliwej uchwały w w/w przedmiocie wiąże się bezpośrednio ze sferą uprawnień pracodawcy - N. w stosunku do pracownika – inżyniera nadzoru w osobie G. Z. będącego jednocześnie radnym, zaś jej pozostawienie w obrocie prawnym uniemożliwi pracodawcy oparte na prawie pracy podjęcie działań zmierzających do przywrócenia wynagrodzenia pracownika do stanu zgodnego z prawem.
W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację w tym zakresie. Zdaniem Rady posiadanemu przez Radnego stopniu służbowemu Dyrektor Leśny odpowiada XIII kategoria zaszeregowania oraz współczynnik zaszeregowania wynoszący od 4,130 - 6,963. Oba te wskaźniki wynagrodzenia są zgodne z zawartą umową o pracę, a zatem brak jest podstaw prawnych do wypowiedzenia warunków pracy Radnemu. Ponadto Rada podkreśliła, że pomijając bezzasadność planowanego wypowiedzenia warunków płacy z przyczyn wskazanych w uchwale, zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że kwestia wyrażenia zgody bądź odmowa jej wyrażenia w przypadku, gdy podstawą rozwiązania umowy /wypowiedzenia zmieniającego/ nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu, zostały pozostawione uznaniu rady gminy.
Rada powołała się w tym zakresie na pogląd zaprezentowany w: wyroku NSA z 27.08.2010 r. sygn. akt II OSK 1074/10, wyroku NSA z 18.09.2008 r. oraz w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II PK 145/19.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgodny na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy z Radnym Rady Gminy S. G. Z., którą wydano na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej powoływana jako u.s.g.).
Podkreślić przy tym należy, że poza sporem w sprawie pozostawało zachowanie terminu i spełnienie wymagań formalnych przez N. G. do złożenia przedmiotowej skargi, a także interes prawny n. (pracodawcy radnego) do zaskarżenia uchwały oraz konieczność zastosowania art. 25 ust. 2 u.s.g. nie tylko do zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, ale również do wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy radnego. Ponadto treść przedmiotowego rozstrzygnięcia musiała również uwzględniać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 maja 2022 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 244/22, w którym ocenie podlegała poprzednia uchwała w tym samym przedmiocie tj. uchwała z dnia [...] stycznia 2022 r. Rady Gminy S., w której nie wyrażono zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy z radnym Rady Gminy S. WSA w wyroku tym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, co skutkowało wydaniem kolejnej uchwały zaskarżonej w przedmiotowej sprawie.
Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97, niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując, stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 ), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."
Rolą obecnie kontrolującego zaskarżoną uchwałę Sądu jest zatem ponowna ocena tejże uchwały z uwzględnieniem wskazań i oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 maja 2022 r. o sygn. II SA/Bk 244/22.
W konkluzji wywodów zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Białymstoku stwierdził, iż: " Skoro o motywach, jakimi kierowała się Rada Gminy S. rozpoznając wniosek pracodawcy – N. G. o zmianę warunków pracy i płacy z radnym G. Z., można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały, to Rada powinna zbadać merytorycznie wskazane we wniosku motywy pracodawcy oraz wyczerpująco się do nich ustosunkować. Poddana kontroli sądowej uchwała wymogów powyższych nie spełnia, albowiem nie zawierała merytorycznego uzasadnienia. W załączniku do podjętej uchwały Rada Gminy S. wskazała jedynie, że przeanalizowała podane we wniosku przyczyny zmiany warunków pracy i płacy radnego oraz dokonała ich oceny w oparciu o informacje zawarte w złożonym wniosku, wyjaśnienia pisemne i ustne radnego oraz zgłoszone przez radnych uwagi. Takie stwierdzenia w żadnym zakresie nie wskazują z jakich przyczyn Rada Gminy S. odmówiła wyrażenia zgody na zmianę warunków płacy i pracy radnemu, w szczególności, czy proponowane zmiany są lub mogą być związane z wykonywaniem przez radnego mandatu."
Analizując zatem rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, iż – zdaniem Sądu – organ nie wykonał wszystkich wskazań WSA w Białymstoku w sposób należyty.
Podkreślić bowiem należy, że o ile Rada sporządziła bardziej szczegółowe uzasadnienie zaskarżonej uchwały zgodnie z wytycznymi Sądu i odniosła się merytorycznie do argumentacji przedstawionej we wniosku N. o podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na wypowiedzenie zmieniające warunki płacy i pracy radnego, to zrobiła to w oderwaniu od regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radny, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywanie przez radnego mandatu. Samo zatem merytoryczne odniesienie się do wniosku o wyrażenie zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki płacy i pracy radnego bez wykazania, że podstawą wypowiedzenia zmieniającego są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie wyczerpuje dyspozycji art. 25 ust. 2 u.s.g. Słusznie zatem strona skarżąca w skardze wskazała na naruszenie tej regulacji, właśnie w tym zakresie.
N. w złożonym wniosku szczegółowo opisało stan faktyczny i wskazało z jakiego powodu i na jakiej podstawie prawnej uważa, że dotychczasowe wynagrodzenie wypłacane radnemu jest w zawyżonej wysokości. Do powyższego wniosku na piśmie ustosunkował się również sam radny, przedkładając szereg dokumentów, w tym wyrok sądu powszechnego dotyczący przywrócenia go do pracy. Rada Gminy S. - zdaniem Sądu – oceniła przedłożoną dokumentację w sposób wybiórczy, odnosząc się jedynie do argumentów przemawiających za niewyrażeniem zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy, a przy tym nie odnosząc się do wszystkich argumentów zawartych we wniosku i dołączonej dokumentacji. Wniosek N. wynikał bowiem nie jedynie z chęci zmiany tych warunków płacy i pracy radnemu, ale również z stanowiska zawartego w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] sierpnia 2020 r. o nieprawidłowym zaszeregowaniu. Tym bardziej, że argumentacja przedstawiona w wynikach pokontrolnych znajduje po części potwierdzenie w stanowisku radnego z dnia [...] stycznia 2022 r. który jednoznacznie wskazał, że na stanowisku Inżyniera Nadzoru w N. G. z prawem do zachowania dotychczasowego stopnia służbowego, zatrudniony został po wyrażeniu zgody przez Dyrektora RDLP w B.
Okoliczność zatem kwestionowania w przedmiotowej uchwale rozumienia § 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 stycznia 2003r. w sprawie stanowisk stopni służbowych oraz zasad wynagradzania w Służbie Leśnej w kontekście, wyrażonej zgody na wyższe wynagrodzenie przez Dyrektor RDLP, nie skutkuje uznaniem, że obecnie brak jest podstaw do dokonywania obniżenia wynagrodzenia. Podobnie stanowisko Rady, że posiadanemu przez Radnego stopniu służbowemu Dyrektor Leśny, odpowiada XIII kategoria zaszeregowania oraz współczynnik zaszeregowania wynoszący od 4,130 - 6,963, co oznacza, że brak jest podstaw prawnych do wypowiedzenia warunków pracy Radnemu, jest również daleko ingerujące w prawidłowość stosunku pracy, ale bez odniesienia czy zmiany są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Akcentując ponadto przez Radę - w odpowiedzi na skargę - bezzasadność planowanego wypowiedzenia warunków płacy z przyczyn wskazanych we wniosku, Rada faktycznie przejęła kompetencję Sądu Pracy, do oceny prawidłowości wypowiedzenia zmieniającego, zamiast wykazania, że odmawia wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające, gdyż podstawą są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W tym zakresie w uzasadnieniu uchwały nie ma ani jednego zdania odnoszącego się do tej kwestii. Rada zatem nie wykazała związku przyczynowego między wykonywaniem mandatu radnego, a zmianą warunku pracy i płacy radnego.
W wyroku WSA w Białymstoku, którego oceną Sąd i organy jest związany wskazano, że "regulacja art. 25 ust. 2 u.s.g. została wprowadzona dla zagwarantowania możliwości sprawowania przez radnego mandatu, celem tej regulacji nie jest natomiast udzielenie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę możliwości rozwijania stosunku pracy z radnym. Należy zauważyć, iż w każdym przypadku niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinno być wykazane, ze wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Szczególna ochrona stosunku pracy radnego ujęta w art. 25 ust. 2 u.s.g. ma na celu zapewnienie swobodnego i skutecznego sprawowania funkcji radnego. Nie jest to jednak tożsame z zabezpieczeniem radnego, chroniącym go bezwzględnie przez utratą pracy. Rada gminy podejmując uchwałę nie może ingerować w uprawnienia pracodawcy do zakończenia stosunku pracy z radnym. Ochrona stosunku pracy jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. (...) Ochrona trwałości stosunku pracy radnego charakteru bezwzględnego. Oznacza to, że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może się ograniczyć do oceny, czy podane przez pracodawcę przyczyny uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (por. wyroki NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. II OSK 211/16, z 6 lipca 2016 r., sygn. II OSK 847/16, CBOSA).
W świetle powyższego wskazać należy, że Rada Gminy nie wskazała w uzasadnieniu podjętej uchwały czy proponowane zmiany są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a zatem nie wykazała przyczyn usprawiedliwiających odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego, co powoduje, że jej wadliwe uzasadnienie w kontekście art. 25 ust. 2 u.s.g. uniemożliwia poznanie przesłanek jakimi kierowała się Rada Gminy S. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie dokonano żadnej analizy w w/w zakresie zatem zaskarżona uchwała nie zawiera należytego uzasadnienia i nie może być uznana za prawidłową.
Odnosząc się do stanowiska Rady, mającego jej zdaniem oparcie w orzecznictwie NSA i SN, a wskazującego, że kwestia wyrażenia zgody bądź odmowa jej wyrażenia w przypadku, gdy podstawą rozwiązania umowy /wypowiedzenia zmieniającego/ nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu, zostały pozostawione uznaniu rady gminy, należy podzielić stanowisko zawarte w poprzednim wyroku WSA w Białymstoku, że w orzecznictwie NSA pogląd ten aktualnie nie znajduje aprobaty (w skardze przytoczonej jest starsze orzecznictwo NSA), zaś postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2019 r. II PK 145/19, na które powoływała się Rada, dotyczyło bezskuteczności wypowiedzenia umowy o pracę a nie oceny legalności uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. Zatem brak w literalnym brzmieniu art. 25 ust. 2 u.s.g. sformułowania o konieczności uzasadnienia podjętej przez radę uchwały, nie oznacza, o czym była mowa powyżej, że rada nie powinna uzasadnić własnego stanowiska w sprawie.
Ponadto należy przytoczyć stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4632/21, w którym szeroko odniesiono się zarówno do wyroków NSA oraz SN i wskazano, że "art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy (na wypowiedzenie wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy) z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu oraz że w związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, jaki jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Podkreślić należy ewolucję wykładni tego przepisu przyjmowaną w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego od stanowiska, które się sprowadzało do tego, że wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak w uzasadnieniu uchwały SN z 24 listopada 1992 r., sygn. akt I PZP 55/92) do ostatnio przyjmowanego sposobu wykładni, w którym podnosi się, że jeżeli podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1445/17) oraz że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 211/16, a także wyroki NSA z 5 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 3133/13). W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w którym stanowi się, że po pierwsze, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której radny jest członkiem, a po drugie, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego (zob. także wyroki NSA z 26 września 2018 r., sygn. II OSK 2196/17, z 7 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 923/18, z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 211/16)."(CBOSA).
Sąd w całości podziela powyższe stanowisko zawarte w/w wyroku NSA, który odnosi się również do wcześniejszych orzeczeń NSA stawiających odmienne tezy.
Organ ponownie rozpatrując sprawę, powinien zatem wykonać wytyczne zawarte w wyroku WSA w Białymstoku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 244/22 oraz w niniejszym wyroku i dokonać oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia, czy proponowane zmiany związane są z wykonywaniem przez radnego mandatu, a zatem stanowią przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego, w kontekście art. 25 ust. 2 u.s.g.
Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo oraz powoduje konieczność uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności uchwały. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Rada Gminy S. uwzględni dokonaną w niniejszym wyroku wykładnię art. 25 ust. 2 u.s.g., w szczególności dokona prawidłowego, merytorycznego uzasadnienia podjętej uchwały, w kontekście przesłanki wskazanej w tym przepisie.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na ich wysokość składa się wpis od skargi w kwocie 300 zł, opłata skarbowa od złożonego dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz opłata za czynności adwokata obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) w kwocie 480 zł, o czym sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.