II SA/Bk 586/16

II SA/Bk 586/16 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2016-10-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2016-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 144/17 - Wyrok NSA z 2017-02-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 446
91 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2015 poz 469
art.5 ust.3 pkt 1 i art. 10 ust.1a
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Cz. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] lipca 2016 nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z zalewu wodnego oddala skargę
Uzasadnienie
Rada Miejska w Czarnej Białostockiej w dniu 14 czerwca 2016 r. podjęła, na podstawie art. 40 ust.2 pkt 4 i art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, cytowanej dalej u.s.g.), uchwałę Nr XXl/130/16 w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z zalewu wodnego Czapielówka w Czarnej Białostockiej. Rada Miejska ustaliła: regulamin korzystania z zalewu wodnego Czapielówka w Czarnej Białostockiej (załącznik nr 1), oraz regulamin miejsca wykorzystywanego do kąpieli i terenu przyległego przeznaczonego do wypoczynku na zalewie Czapielówka w Czarnej Białostockiej (załącznik nr 2).
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] Wojewoda P., na podstawie art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność ww. uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż kontrolowana uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.
W pierwszej kolejności organ nadzoru wyjaśnił, że zalew wodny Czapielówka, stosownie do art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy prawo wodne, należy uznać za śródlądową wodę płynącą, gdyż został urządzony jako zbiornik retencyjny na rzece Czapielówka. Rzeka Czapielówka została ujęta pod poz. Nr 35 w części dotyczącej województwa podlaskiego, w załączniku nr 2 - Śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, istotne dla regulacji stosunków wodnych dla potrzeby rolnictwa, do rozporządzenia Rady Ministrów z 17 grudnia 2001 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149). W ocenie organu zalew wodny Czapielówka w Czarnej Białostockiej jako śródlądowa woda płynąca z mocy ustawy Prawo wodne stanowi własność Skarbu Państwa. Dalej organ nadzoru stwierdził, że ustawa Prawo wodne nie daje możliwości organowi stanowiącemu gminy, na terenie której znajduje się śródlądowa woda płynąca, uchwalenia regulaminu korzystania z takiego zbiornika wodnego. Normy zawarte w regulaminach korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej adresowane są wprawdzie do podmiotów korzystających z takich gminnych urządzeń i obiektów, tym niemniej zalew nie stanowiący własności gminy nie może być uznany za gminny obiekt użyteczności publicznej. Za taki obiekt, w ocenie organu nadzoru, mogłoby być co najwyżej uznane miejsce wykorzystywane do kąpieli nad takim zalewem, z którego korzystanie, określenie zasad i trybu, uregulowano w załączniku Nr 2 do przedmiotowej uchwały. Mając jednak na uwadze tytuł uchwały w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z zalewu wodnego Czapielówka w Czarnej Białostockiej, wskazujący jako przedmiot regulacji cały zalew wodny Czapielówka w Czarnej Białostockiej, organ doszedł do wniosku, że zasadne będzie stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały w całości.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Burmistrz Czarnej białostockiej zarzucając mu:
- naruszenie art. 75§l oraz art. 77§1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym co doprowadziło do błędnych ustaleń, że zalew wodny Czapielówka w Czarnej Białostockiej jest własnością Skarbu Państwa;
- błędne zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 200 lr. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. z 2003r. Nr 16, poz.149) dla oceny własności wody;
- naruszenie art. 40 ust.2 pkt.4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne zastosowania polegające na mylnej ocenie, że Rada nie mała kompetencji do ustalenia regulaminu korzystania z zalewu wodnego z Czapielówka zawartego w załączniku Nr 1 do uchwały;
- art. 171 ust. 1 Konstytucji RP i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uchylenie uchwały w całości, co narusza granice dozwolonej ingerencji nadzorczej.
Uzasadniając powyższe zarzuty Skarżący w pierwszej kolejności podkreślił, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze narusza kompetencję i uprawnienia Rady Miejskiej w Czarnej Białostockiej do określenia norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalenia obowiązujących reguł zachowania się i porządku na zalewie wodnym Czapielówka. Wadą procesową rozstrzygnięcia są błędne ustalenia organu, a w zasadzie brak ustaleń co do stanu faktycznego sprawy. Skarżący zwrócił uwagę, że nieruchomość na której znajduje zbiornik wodny Czapielówka stanowiąca działkę nr geod. 1580 o pow. 17,03 ha posiada założoną księgę wieczystą KW Nr [...], w której w dziale II wpisana jest jako właściciel Gmina Czarna Białostocka. Ponadto grunt posiada oznaczenie WS-grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi. Zgodnie zaś z §68 ust.4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków symbol Ws - oznacza grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi (Dz.U z 2016r. poz. 1034 z późn.zm.). Odnosząc powyższe ustalenia do spostrzeżeń organu nadzoru dokonanych w oparciu o przepisy prawa wodnego Skarżący stwierdził, że nie są one trafne ponieważ wody stojące - za jaką w księdze wieczystej i ewidencji gruntów uznawana jest woda w zbiorniku - zgodnie z art. 12 ust. 1 prawa wodnego stanowią w granicach nieruchomości gruntowej własność właściciela tej nieruchomości. Właścicielem wód stojących oprócz Skarbu Państwa może być zaś osoba fizyczna bądź inna osoba prawna. W ocenie strony skarżącej wadą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest także zastosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 200lr. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną dla oceny własności wody w sytuacji, gdy przepisy powołanego rozporządzenia nie kształtują stanu prawnego wymienionych w nim wód i nie stanowią z mocy prawa tytułu ich własności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do podejmowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały wprowadzającej zasady korzystania ze zbiornika wodnego, który nie stanowi własności takiej jednostki samorządu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy).
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego, który stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Czarnej Białostockiej z dnia 14 czerwca 2016 r. w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z zalewu wodnego Czapielówka w Czarnej Białostockiej.
Rada Miasta uchwaliła m.in. zgodnie z § 1 pkt. 1 uchwały Regulamin korzystania z zalewu wodnego "Czapielówka" w Czarnej Białostockiej, w brzmieniu określonym w załączniku Nr 1 do przedmiotowej uchwały, oraz zgodnie z § 1 pkt 2 uchwały Regulamin miejsca wykorzystywanego do kąpieli i terenu przyległego przeznaczonego do wypoczynku na zalewie Czapielówka w Czarnej Białostockiej w brzmieniu określonym w załączniku nr 2 do uchwały.
W myśl art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. Kontrola organu nadzoru ograniczona jest zatem do badania legalności uchwały. Z kolei legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. W ocenie Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nadzoru prawidłowo uznał, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.
Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy Prawo wodne do śródlądowych wód powierzchniowych zalicza się wody: (-) w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek, (-) znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych, (-) znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących. Stosownie zaś do art. 10 ust. 1a tej ustawy śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa, a prawa właścicielskie w stosunku do tych wód, stosownie do regulacji zawartych wart. 11 Prawa wodnego wykonują: Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dyrektor parku narodowego oraz marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez samorząd województwa.
Jak wynika z powołanych przepisów woda znajdująca się w sztucznym zbiorniku wodnym usytuowanym na wodzie płynącej, nie stanowi jednak, jak dowodzi tego Skarżący, własności właściciela nieruchomości. Grunty pod śródlądowymi wodami powierzchniowymi stojącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są, co trafnie zaakcentował organ, zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, podlegającym przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami. Grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi płynącymi, podobnie jak i pokrywające je wody płynące, nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu. Stosownie do przepisu art. 14a ust. 1 Prawa wodnego, grunty te są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zasady gospodarowania tymi gruntami reguluje wyłącznie Prawo wodne.
W ocenie Sądu organ nadzoru trafnie zakwalifikował zalew wodny Czapielówka jako śródlądową wodę płynącą, wskazując, że został on urządzony jako zbiornik retencyjny na rzece Czapielówka. Jak wskazano zaś w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, została ujęta pod poz. Nr 35 w części dotyczącej województwa podlaskiego, w załączniku nr 2 -Śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, istotne dla regulacji stosunków wodnych dla potrzeby rolnictwa, do rozporządzenia Rady Ministrów z 17 grudnia 2001 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149). Uwzględniając powyższe należy zgodzić się z organem, że przedmiotowy zbiornik jest sztucznym zbiornikiem wodnym usytuowanym na wodach płynących, który zgodnie z powołanym przepisem art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy Prawo wodne należy zaliczyć do śródlądowych wód powierzchniowych płynących. Taka kwalifikacja zbiornika "Czapielówka" powoduje, iż stanowi on własność Skarbu Państwa (art. 10 ust. 1a ustawy Prawo wodne). Powyższe nie podlega wątpliwości gdyż jak zostało wykazane taka kwalifikacja wynika wprost z przepisów ustawy prawo wodne.
Dla rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i zbadania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia konieczne jest jednak rozdzielenie własności wód od własności znajdujących się pod nimi gruntami. Rada Miasta podnosiła bowiem, iż zbiornik "Czapielówka " obejmuje obszar działki nr geod.1580, która jak wynika z księgi wieczystej KW Nr [...], stanowi własność Gminy Czarna Białostocka i z tego względu Rada jako organ stanowiący miasta wywodzi swoje kompetencje do reglamentowania sposobu korzystania z przedmiotowego zbiornika. Analizując powyższą kwestię należy przypomnieć stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów, której nadano moc zasady prawnej, z dnia 18 listopada 1971 r., III CZP 28/71, OSNC 1972/3/43, iż Prawo wodne rozróżnia własność wód oraz własność gruntów, które są pokryte wodami powierzchniowymi. Własność wody jest kategorią prawną prawa wodnego, odmienną od własności w rozumieniu art. 140 k.c. Cywilistyczne określenie prawa własności w pełni odnosi się do gruntów pokrytych wodami, nie obejmuje natomiast własności wody, jako nie będącej rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2004r., sygn. akt II CK 146/04, Lex Nr 271677).
Skład orzekający w pełni podziela powyższe stanowisko i wywodzi, iż dla potrzeb niniejszej sprawy rozważenia wymaga prawo własności w rozumieniu przepisów Prawa wodnego. Wody zbiornika "Czapielówka" zostały zakwalifikowane zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit.c i art. 10 ust. 1a, ust. 2 Prawa wodnego do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Taka kwalifikacja decyduje o wyłączeniu płynących wód publicznych z obrotu cywilnoprawnego, w myśl art. 10 ust. 3 w/w ustawy, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Wyłącza także z takiego obrotu grunty znajdujące się pod takimi wodami. Zgodnie z art. 14 w/w ustawy grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód i nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Przez grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi oraz morskimi wodami wewnętrznymi rozumie się grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu, a także wchodzące w skład sztucznych zbiorników, art. 9 ust. 1 pkt 4a i art. 14 ust. 1a w/w ustawy. Takie grunty stanowią własność właściciela wód zatem prawo własności wód płynących powierzchniowych rozciąga się na prawo własności gruntu, oczywiście wyłącznie w rozumieniu przepisów omawianej ustawy. Niewątpliwie wody zbiornika "Czapielówka" nie są wodami stojącym, które stanowiłyby własność właściciela nieruchomości, na której się znajdują, art. 12 Prawa wodnego, jedynie wówczas Rada mogłaby powołując się na prawo własności wód stojących i gruntów pod nimi bronić swojej kompetencji do podjęcia zaskarżonej uchwały. Powtórzyć należy, iż konieczne jest rozgraniczenie własności wód i gruntu w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne od własności w rozumieniu art. 140 ustawy Kodeks cywilny. Cywilistyczne określenie prawa własności w pełni odnosi się do gruntów pokrytych wodami, nie obejmuje własności wody, jako nie będącej rzeczą w rozumieniu art. 45 Kodeksu cywilnego (tak WSA w Łodzi w wyroku z 8 stycznia 2008r. II SA/Łd 1000/07, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Kwestia zatem własności działki o nr 1580 pozostaje zatem poza przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Istotne jest natomiast ustalenie, czy Rada Miasta miała kompetencje do reglamentowania sposobu korzystania ze zbiornika, którego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne nie jest właścicielem. Dokonując powyższej oceny na kanwie obowiązujących przepisów prawa należy do stwierdzenia, iż Rada Miasta Czarna Białostocka nie miała kompetencji uchwalenia Regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego, którego nie jest właścicielem.
W rozumieniu ustawy Prawo wodne prawo własności wód powierzchniowych rozciąga się na prawo własności gruntu. Wprawdzie w obrocie cywilnoprawnym nie możemy mówić o własności wód, jedynie o własności gruntów pod tymi wodami, jednakże argumentacja Rady oparta na własności działek pod zbiornikiem wodnym "Czapielówka" nie uzasadnia prawidłowości podjętej uchwały. Jak słusznie zauważył bowiem organ nadzoru nie należy łączyć i utożsamiać prawa własności na gruncie prawa wodnego z prawem własności na gruncie cywilistycznym. Nie stanowi usprawiedliwienia dla Rady argumentacja zmierzająca do wykazania, iż podejmując uchwałę w zaskarżonej części miała na celu zapewnienie prawidłowego i bezpiecznego sposobu korzystania ze zbiornika. Sąd docenia oczywiście dobrą intencję i staranność Rady w potrzebie ustalenia zasad korzystania ze przedmiotowego zbiornika, tym niemniej w obowiązującym stanie prawnym, jak słusznie uznał Wojewoda P., brak jest podstaw do podejmowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały wprowadzającej zasady korzystania ze zbiornika wodnego, który nie stanowi własności takiej jednostki samorządu. Ustawodawca nie pozostawił bowiem w kompetencji jednostki samorządu terytorialnego prawa podejmowania uchwał regulujących zasady korzystania ze zbiornika wodnego, którego własność przynależy Skarbowi Państwa. Korzystanie z wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa ma charakter powszechny i wszelkie ograniczenia w korzystaniu, dysponowaniu tymi wodami winny wynikać z ustawy Prawo wodne. Podsumowując tą część rozważań należy dojść do wniosku, że Rada Miasta nie była uprawniona do wkraczania w sferę kompetencji zastrzeżoną dla Skarbu Państwa.
W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 171 ust. 1 Konstytucji RP i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności całej uchwały. Biorąc bowiem pod uwagę opisaną wyżej wadliwość analizowanej uchwały w zakresie określenia zasad i trybu korzystania z zalewu wodnego "Czapielówka" oraz mając na uwadze tytuł uchwały w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z zalewu wodnego Czapielówka w Czarnej Białostockiej, wskazujący jako przedmiot regulacji cały zalew wodny "Czapielówka" zasadne było stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały w całości, również w zakresie Regulaminu miejsca wykorzystywanego do kąpieli i terenu przyległego przeznaczonego do wypoczynku na zalewie "Czapielówka", stanowiącego załącznik Nr 2 do kwestionowanej uchwały. Miejsce do kąpieli stanowi bowiem część zbiornika wodnego.
W tych okolicznościach skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić, o czym orzeczono w sentencji.