II SA/Bk 576/22

II SA/Bk 576/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Grzegorz Dudar
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 734/23 - Wyrok NSA z 2024-08-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 112 ust. 2, 136 ust. 3, 137, 140, 216
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
U podstaw zaskarżonej decyzji legły następujące ustalenia faktyczne i prawne.
A. J. (dalej jako: "skarżąca") wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r., wystąpiła do Starosty S. o zwrot wywłaszczonych na cale publiczne
w 1987 r. części nieruchomości: z oznaczonej obecnie działki nr [...]przy
ul. T.(pow. 0,0754 ha) – 52 m2 oraz z działki nr [...] przy ul. Ł.
(o pow. 0,0642 ha) – 105 m2, położonych w obrębie m. S., gmina S.
Organ I instancji ustalił, że na podstawie pomiarów stanu władania gruntami miasta S., przeprowadzonych w latach 1947-1950 dla potrzeb założenia katastru gruntów przez Państwowe Przedsiębiorstwo Miernicze oddział w W. Biuro Terenowe w B., doszło do sporządzenia pierworysu, zarysu pomiarowego oraz rejestru gruntów obejmującego między innymi działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 761 m2 (jako jej właściciela wpisano S. D.) oraz działkę nr[...]o powierzchni 1759 m2 (jako osoby władające gruntami wpisano "S-cy J. J., J. A.i i inni"). Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] października 1962 r., zgodnie z którym M. J. nabyła działkę o powierzchni 806 m2, w rejestrach gruntów m. S. ww. wpisano jako właściciela działki nr [...] o obowiązującej wówczas w ewidencji gruntów powierzchni 761 m2. W 1975 r. w rejestrach gruntów m. S. na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1974 r. wpisano A. J. jako właściciela działki nr [...] o powierzchni 1759 m2.
Ponadto organ ustalił, że w okresie od 1976 do 1978 r. wykonane zostały prace geodezyjne związane z odnowieniem operatu ewidencji gruntów obrębu m. S. W trakcie realizacji tych prac, obliczono metodą analityczną powierzchnię działek oraz ułożone rejestry gruntów, a także sporządzono mapy ewidencyjne oraz zarys pomiarowy. W wyniku opisanego odnowienia operatu działce o starym nr [...] nadano nowy nr [...] ze wskazaniem jej powierzchni na 754 m2, natomiast działka
o starym nr [...] otrzymała nowy nr [...], a jej powierzchnię określono na 1654 m2.
Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] styczna 1986 r. sygn. akt I Ns 477/83 orzekającego o dziale spadku po M. i A. J., działki nr [...] i [...] o powierzchni łącznej 2408 m2 nabyła na wyłączną własność skarżąca.
W 1978 r. Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w B. dokonało projektu podziału gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, w wyniku którego działka nr [...] uległa podziałowi na działkę [...] o pow. 31 m2, działkę nr [...] o pow. 916 m2, działkę [...] o pow. 65 m2 oraz działkę nr [...] o pow. 642 m2. Powyższy podział został usankcjonowany decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1987r. Na podstawie tej decyzji działkę nr [...] włączono do nowoutworzonej ulicy T.(oznaczonej jako działka [...]), a działka nr [...] oraz działka [...]
z mocy postanowień obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22 poz. 99) przeszła na własność państwa.
Po przeprowadzeniu postępowania Starosta S.i (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji"), decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.
W uzasadnieniu podjętej decyzji wskazano, że żądanie zwrotu dotyczy części nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w latach 2005-2007 Starosta przeprowadził kompleksową modernizację ewidencji gruntów i budynków, podczas której powierzchnie ww. działek nie uległy zmianie. Odnosząc się do żądania zwrotu 52 m2 z działki nr [...] i zarzutu naruszenia aktu notarialnego (w którym widniała pow. 806 m2) oraz zwrotu 105 m2 z działki nr [...] i zarzutu naruszenia aktu własności ziemi (w którym widniała działka nr [...] o pow. 1759 m2), organ wskazał, że dokumenty określające poprzedni stan prawny działek nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek (decyzja Naczelnika Miasta
i Gminy w S. z[...] listopada 1987 r.)
Organ I instancja wskazał ponadto, że różnice pomiędzy powierzchnią działek ujętą w dokumentach archiwalnych, a obecnymi zapisami ewidencji gruntów
i budynków wynikają z odnowienia operatu ewidencji gruntów m. S. w 1978 r., w związku z tym brak był możliwości zastosowania instytucji zwrotu w przedmiotowej sprawie. Z mocy przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "u.g.n.") instytucja zwrotu nieruchomości ma zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych.
Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia [...] września 2020 r. wniosła A. J., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem. Skarżąca wskazała m.in., że w okresie od 1976-1978 wykonane zostały prace geodezyjne związane
z odnowieniem operatu. Prace te doprowadziły do odmiennego w odniesieniu do aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1974 r. określenia powierzchni nieruchomości. Dawna działka nr [...] o pow. 1759 m2 otrzymała nowy numer [...], a powierzchnię określono na 1654 m2. W wyniku tych prac odmiennie określono również powierzchnię drugiej nieruchomości będącej przedmiotem tej sprawy. W akcie notarialnym z dnia [...] października 1962 r. wskazano powierzchnię działki nr [...]
o pow. 806 m2. Natomiast, po pracach geodezyjnych działka otrzymała nowy numer [...] i określono jej powierzchnię na 754 m2.
Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., znak [...], Wojewoda P. (dalej jako: "organ II instancji", "Wojewoda"), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 844/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżone postanowienie organu II instancji. Sąd w treści uzasadnienia wskazał, że rozstrzygnięcie organu II instancji zostało wydane z dokonaniem nieprawidłowej wykładni przepisu art. 44 k.p.a. i doprowadziło to do wywołania negatywnych skutków procesowych dla strony odwołującej się. Sąd wskazał również, że wobec braku skutecznego doręczenia decyzji Starosty skarżącej, nie rozpoczął się biegu termin do złożenia odwołania.
Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., znak [...] Wojewoda, stwierdził niedopuszczalność odwołania.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 874/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd nie podzielił argumentacji organu odwoławczego odnośnie niezachowania terminu do złożenia odwołania przez skarżącą i zalecił rozpoznanie merytoryczne odwołania A. J.
Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 136 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji
o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do treści art. 140. Z kolei zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Organ II instancji stwierdził, że istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma również art. 216 u.g.n. ust. 1.
Organ II instancji, biorąc pod uwagę powyższe przepisy zauważył, że zwrot nieruchomości może nastąpić w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych. Natomiast, na mocy przepisu art. 216 u.g.n. zastosowanie przepisów rozdziału
6 działu III u.g.n. zostało rozszerzone na nieruchomości "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n.
Wojewoda zaznaczył, że w orzecznictwie sądowym przyjęto, że w art. 216 u.g.n. wyliczono enumeratywnie ustawy, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 u.g.n. Oznacza to, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości w innych sytuacjach niż te, które wynikają z aktów prawnych wyszczególnionych w tych przepisach. Organ administracji nie znalazł podstaw do wykładni rozszerzającej przy zastosowaniu tego przepisu, stwierdził, że przepis art. 216 u.g.n. stanowi normę o charakterze szczególnym i nie podlega interpretacji rozszerzającej.
Na podstawie powyższych rozważań, organ II instancji wyprowadził wniosek, że nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości w przedmiotowej sprawie,
a rozstrzygnięcie Starosty należy uznać za prawidłowe. Z akt sprawy nie wynika, by wskazane części nieruchomości, oznaczone jako działki nr [...] i nr [...] zostały wywłaszczone lub przejęte albo nabyte na podstawie przepisów art. 216 u.g.n. Ponadto żądanie zwrotu dotyczy części nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone. Podstawą ustalenia granic i powierzchni przedmiotowych działek był operat odnowienia ewidencji gruntów i budynków z 1978 r. Sama skarżąca nie wskazała na konkretne decyzje wywłaszczeniowe, ale w odwołaniu stwierdziła, że
w latach 1976-1978 wykonane zostały prace geodezyjne związane z odnowieniem operatu.
W ocenie organu II instancji wniosek skarżącej został prawidłowo rozpoznany przez Starostę. Podstawą umorzenia postępowania administracyjnego był przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza sytuację, w której nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Dotyczy to kryterium bezprzedmiotowości odnoszącej się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego, lecz być jedynie formalnym jego zakończeniem. Organ podkreślił, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy rejestrujące taki stan nie mogą samodzielnie rozstrzygnąć kwestii uprawień do danej nieruchomości. Techniczny charakter ewidencji powoduje, że osoba kwestionująca jej zapisy nie może doprowadzić do modyfikacji stanu prawnego nieruchomości poprzez wprowadzenie zmian w ewidencji, a dopiero zmiana tego stanu, w innym przewidzianym przez prawo trybie powinna znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków i z tej przyczyny niedopuszczalne jest odwrócenie przedmiotowej kolejności.
Końcowo organ II instancji przyjął, że brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, z uwagi na brak materialnoprawnej przesłanki, a różnice
w powierzchni nieruchomości wynikają z odmiennych zapisów ewidencyjnych zawartych w rejestrze ewidencji gruntów i budynków z 1978 r., a także akcie notarialnym z [...] października 1962 r. oraz akcie własności ziemi z dnia [...] grudnia 1974 r.
W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła decyzji uporczywą, bezwzględną stronniczość, uporczywe lekceważenie wyroków sądów i nie podporządkowywanie się istotnym poleceniom sądowym, co prowadzi do zatajenia prawdy. Wniosła o "oddalenie tego szkodliwego pośrednictwa
i merytoryczne rozpoznanie sprawy przez sąd lub zgodnie ze wskazaniem sądowym, wykluczając urzędy s.." Skarżąca w uzasadnieniu skargi stwierdziła, że cały tok działań Wojewody zmierza do działania na jej szkodę. Wojewoda uchylił się od wyroku sądu wydając decyzję przyznającą rację Staroście, który był sędzią we własnej sprawie. Zdaniem skarżącej organ II instancji celowo rozwlekał sprawę i od początku miał wytyczony cel i bezwzględnie do niego zmierzał, nie zważając na okoliczności, a nawet wyroki sądów. Od początku Wojewoda odnosił się pogardliwie do skarżącej, dręczył ją, aby pokazać, że "wykradzione mienie jest dobrze ukryte
w niezawodnym schowku – operacie geodezji". Skarżąca wskazała, że "stosowanie operatu geodezyjnego w działaniach zbiorowych otwiera drogę fałszerzom do przepychania do podpisu decydenta działań przestępczych wkomponowanych
w działania uczciwe". Ponadto, jak zaznacza skarżąca, w "operatach geodezyjnych przestępczo jest lokalizowane wszelkie "bagno" geodezyjne i dlatego tak skwapliwie bronione przed merytorycznym rozpoznaniem". Jej zdaniem decyzja organu II instancji jest kontynuacją fałszu organu I instancji. Skarżąca wskazała, że w 1998r. rozpoczęła rozmowy z byłym kierownikiem Wydziału Geodezji w S. dotyczące przedmiotowej działki, wtedy też dostrzegła "uszczerbek" dotyczący 52 m2.
W dokumentach stan działki nie budził wątpliwości, jednak w rzeczywistości z terenu obu działek przejęto obszar 52 m2. Kierownik Wydziału Geodezji żądał od skarżącej dokumentów, a utaił przed nią sprzedaż działki nr [...]. Tym sposobem próbował od skarżącej wyłudzić granicę do wykradzionego z działki [...] terenu (52-59 m2) na konto już sprzedanej działki [...]. Bezpodstawnie sfałszowano powierzchnię działki nr [...] w dokumentach S. D., powielając ten zapis
w kolejnych dokumentach. Odnosząc się do powierzchni działki [...] powstała ona między innymi działaniem spowodowanym przebiegiem ul. T. (56 m2) oraz przedmiotowych 52 m2. W wyniku działań Starostwa sfałszowana została dokumentacja geodezyjna. Zdaniem skarżącej do działki nr [...] dołączono na skutek scalenia działkę nr [...], wywłaszczając ją z przeciwnej strony ulicy z działki nr [...], której numerację zmieniono na [...]. W wyniku tych działań prawidłowo udrożniono działkę nr [...], działka nr [...] nie blokowała dostępu do ulicy działce nr [...]. Wymaganych działań nie dokonano na działce nr [...]. Wskazała, że w pierwszej wersji została ona zablokowana "wykradzionym" terenem 52 m2. Zdaniem skarżącej w danej sytuacji należało wywłaszczyć teren całej działki nr [...] na konto działki nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję wykonał zalecenia sądu, bowiem merytorycznie rozpoznał odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji. Z akt sprawy nie wynika, by wskazane części nieruchomości, oznaczone jako działki nr [...] i [...] zostały wywłaszczone lub przejęte albo nabyte na podstawie przepisów art. 216 u.g.n. Żądanie zwrotu dotyczy części działek, które nie zostały wywłaszczone, a podstawą ustalenia granic i powierzchni działek był operat odnowienia ewidencji gruntów i budynków z 1978 r.
W trakcie rozprawy z dnia [...] grudnia 2022 r. skarżąca poparła skargę, zarzuciła szkodliwe działanie wydziału ewidencji w S., w wyniku którego doszło do uszczuplenia jej działki. Podała, że odjęcie części działki z nieruchomości 1490/4 nastąpiło wskutek odnowienia, a następnie modernizacji gruntów. Skarżąca wskazała, że wywłaszczenie nie było na cele publiczne, a jej wniosek inicjujący niniejsze postępowanie dotyczył "kradzieży geodezyjnej".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.
Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2020 r., skierowany do Starosty S. o zwrot wywłaszczonych na cale publiczne w 1987 r. części nieruchomości: z oznaczonej obecnie działki nr [...] przy ul. T. (pow. 0,0754 ha) – 52 m2 oraz z działki nr [...] przy ul. Ł. (o pow. 0,0642 ha) – 105 m2, położonych w obrębie m. S., gmina S.
Tak sformułowane żądanie zakreśliło przedmiot sprawy i granice jej rozpoznania w postępowaniu administracyjnym do kwestii zbadania czy
w konkretnym przypadku doszło do wywłaszczenia w rozumieniu ustawy
o gospodarce nieruchomościami. Dopiero bowiem stwierdzenie w sposób nie budzący wątpliwości powyższej kwestii umożliwia organom wydanie decyzji
w przedmiocie zwrotu wnioskowanych części nieruchomości.
Prowadzone w powyższym kierunku postępowanie wyjaśniające, nie pozwoliło jednak na stwierdzenie, że wskazywane przez skarżącą części nieruchomości zostały wywłaszczone (lub przejęte albo nabyte) na podstawie przepisów ustawy
o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji prawidłowo, zdaniem Sądu, skutkowało to uznaniem, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. podlega umorzeniu.
W tym miejscu zauważyć należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Ten cel nie zawsze może być jednak osiągnięty z przyczyn różnego charakteru. Powodem takiej sytuacji może być bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, z którą w rozumieniu ww. przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie postępowania administracyjnego może bowiem nastąpić zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza zatem sytuację, w której nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (tak: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. II OSK 929/14). Opisana wyżej przyczyna niewątpliwie stanowiła o podjętym przez organy obu instancji rozstrzygnięciu
w przedmiotowej sprawie i zdaniem Sądu odpowiada prawu.
Jak już wyżej wskazano, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] maja 2020 r., która wystąpiła do Starosty S. o zwrot wywłaszczonych części nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,0754 ha oraz nr [...] o pow. 0,0642 ha, położonych w obrębie S. – Miasto, gm. S.
Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy u.g.n. Z art. 136 ust. 3 ww. ustawy, wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi z kolei, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi zaś, że przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy
(a więc także wymienione wyżej art. 136 i 137 u.g.n.) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych
w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, ze zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku
z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.
Z kolei, w myśl art. 216 ust. 2 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz
z 1957 r. Nr 39, poz. 172), 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu
i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).
W tym miejscu zauważyć należy, że w art. 216 u.g.n. ustawodawca wymienił akty prawne, których przepisy dawały podstawę do nabywania lub przejmowania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, do których odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zauważyć jednak należy, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca umożliwiająca zastosowanie art. 216 u.g.n. na inne przypadki utraty własności. Szczególny charakter tego przepisu przejawia się, po pierwsze - w precyzyjnym wskazaniu możliwości zastosowania (i to w sposób nie bezpośredni lecz odpowiedni) przepisów działu III rozdziału 6 u.g.n., jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na podstawie wymienionych tam aktów normatywnych, a po drugie - w jednoznacznie wyrażonym w tym przepisie ograniczeniu odpowiedniego zastosowania przepisów działu III rozdziału 6 ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wyrażenie "zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części" oznacza, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało to nastąpić na podstawie wówczas obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej (np. wyrok WSA w Poznaniu z 22 października 2009 r., IV SA/Po 455/09). Ponadto podkreśla się, że powyższy katalog ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie wymienionych w art. 216 u.g.n. (wyrok WSA w Poznaniu z 27 listopada 2019 r., IV SA/Po 556/19,
i powołane tam orzecznictwo; wyrok WSA w Rzeszowie 4 marca 2020 r., II SA/Rz 1439/19).
Organy słusznie stanęły więc na stanowisku, że dla prawidłowego rozpatrzenia i załatwienia przedmiotowego wniosku o zwrot wskazanych w nim części nieruchomości podstawowe znaczenie ma ustalenie, kiedy i w jakich okolicznościach skarżąca utraciła własność ww. części nieruchomości, a tym samym, czy sprawa niniejsza może zostać rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Tymczasem ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby doszło do wywłaszczenia spornych części nieruchomości na podstawie wyżej omówionych przepisów u.g.n. Jak trafnie wskazały organy obu instancji, podstawą ustalenia granic i powierzchni przedmiotowych działek był operat odnowienia ewidencji gruntów z roku 1978. Ponadto w latach 2005 – 2007 stosownie do przepisów art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne
i kartograficzne, Starosta przeprowadził kompleksową modernizacje ewidencji gruntów i budynków m. S., podczas której w wyniku sprawdzających obliczeń analitycznych, do których wykorzystano dane archiwalne, powierzchnie spornych działek nie uległy zmianie, tj. działka [...] miała powierzchnię 916 m2,, działka [...] – 642 m2, a działka [...] – 754 m2. Różnice pomiędzy powierzchnią działek ujętą w dokumentach archiwalnych, na które powołuje się skarżąca, tj. akt notarialny z 1962 r. oraz akt własności ziemi z 1974 r., a obecnymi zapisami ewidencji gruntów
i budynków wynikają zatem z odnowienia operatu ewidencji gruntów m. S., nie zaś z ich wywłaszczenia na cele publiczne. Powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości Sądu, znajdują potwierdzenie w aktach sprawy, nie są też co do zasady podważane przez skarżącą.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych brak było podstaw do prowadzenia przez organy postępowania i wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2020 r. o zwrot części nieruchomości położonych na terenie m. S. Sąd w pełni podziela stanowisko organów o braku materialnoprawnej przesłanki do wydania omawianej decyzji. W tym miejscu jeszcze raz podkreślić należy, że w trybie administracyjnym może nastąpić zwrot jedynie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Przez pojęcie zaś "nieruchomości wywłaszczonej" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości,
w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym)
i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej
w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (i dekretów
z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczanych nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004, str. 26-27). Poczynione natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenia nie dowodzą, że w konkretnym przypadku doszło do wywłaszczenia części nieruchomości wskazywanych przez skarżącą. Co więcej zauważyć należy, że również sama skarżąca nie wskazuje na konkretne decyzje wywłaszczeniowe, a jedynie odwołuje się do okresu 1976-1978, w którym wykonane zostały prace geodezyjne związane z odnowieniem operatu, które w jej ocenie doprowadziły do zubożenia powierzchni ww. działek, jak również maksymalnie ograniczyły ich przydatność ogólną. Jednocześnie podczas rozprawy sądowej w dniu [...] grudnia 2022 r. skarżąca wyjaśniła, że odjęcie części działki z nieruchomości [...] nastąpiło wskutek odnowienia, a następnie modernizacji gruntów. Wskazała, że wywłaszczenie nie było na cele publiczne, a jej wniosek inicjujący niniejsze postępowanie dotyczył "kradzieży geodezyjnej".
Z wyżej wskazanych względów uznać należy, że organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego. Dokonana przez organy ocena, że wywłaszczenie w niniejszej sprawie nie miło miejsca, prawidłowo skutkowała rozstrzygnięciem o braku możliwości prowadzenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że na skutek umorzenia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Organ odwoławczy nie mógł zatem odnieść się do zarzutów skarżącej, wskazujących na brak merytorycznego rozpoznania sprawy.
Z tym samych względów również Sąd nie był uprawniony do jakiejkolwiek oceny,
a tym bardziej rozstrzygnięcia czy skarżącej przysługuje zwrot wskazanych we wniosku części nieruchomości.
Jednocześnie Sąd zauważa, że skarżąca zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i przed Sądem przede wszystkim podnosi zarzuty dotyczące wprowadzenia w latach 1976-1978 zapisów w ewidencji gruntów dotyczących spornych nieruchomości w sposób odmienny niż wynikało to z dokumentów określających poprzedni stan prawny, tj. sprzed tego okresu, a mianowicie odwołuje się do aktu notarialnego z dnia [...] października 1962 r. Rep. [...] nr [...] oraz aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1974 r. znak [...]. Powyższe zarzuty - wbrew jednak oczekiwaniom skarżącej, nie mogą być oceniane
w postępowaniu, którego przedmiotem był zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków jest odrębnym postępowaniem od niniejszej sprawy i toczy się na podstawie odrębnych przepisów, a mianowicie - ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Za niezasadny należy także uznać zarzut lekceważenia przez organ
II instancji wyroków sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Należy bowiem wskazać, że w wyroku z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 874/21, tut. Sąd uchylając postanowienie Wojewody P. z dnia [...] września 2021 r., zalecił merytoryczne rozpoznanie przedmiotowej sprawy. Wbrew podnoszonemu zarzutowi, wydając skarżoną decyzję Wojewoda P. wykonał zalecenia Sądu, bowiem merytorycznie rozpoznał odwołanie skarżącej od decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2020 r. Sąd nie wskazał natomiast w treści uzasadnienia ww. wyroku, w jaki sposób organ ma rozstrzygnąć przedmiotową sprawę.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego
w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a, organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych.
Również sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji
z obrotu prawnego. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony
z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.
Jako, że skarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).