II SA/Bk 572/22

II SA/Bk 572/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska
Grzegorz Dudar /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 58/23 - Wyrok NSA z 2024-03-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 30 ust. 6 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi B. K. i K. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
W dniu 16 grudnia 2021 r. do Starosty B. wpłynęło zgłoszenie Państwa B. i K. K. (dalej powoływani także jako inwestorzy, skarżący) dotyczące budowy budynku gospodarczego o wymiarach 7 m x 4,5 m na działce o nr ewid. [...] w miejscowości U., gm. Ł., pow. b. Skarżący zadeklarowali następujące prace budowlane: konieczność zrobienia wykopu, wykonanie żelbetowej płyty fundamentowej, doprowadzenie instalacji wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej, wykonanie ścian, wykonanie więźby dachowej, dachu dwuspadowego krytego blachą typu trapez, montażu okien i drzwi.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. Starosta nałożył na skarżących obowiązek uzupełnienia stwierdzonych nieprawidłowości w dokonanym zgłoszeniu, które to nieprawidłowości skarżący usunęli.
Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] Starosta B. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej powoływana jako P.b.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego na działce o nr geod. [...] w miejscowości U., gm. Ł., pow. b., bowiem w jego ocenie przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXII/310/97 Rady Miejskiej w Łapach z dnia 22 maja 1997 r. (Dz. Urz. Województwa Białostockiego Nr 45 z 25 czerwca 1997 r., zwanego dalej planem miejscowym). Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że przedmiotowa działka leży na terenie rolniczym, którego podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe, a na tym terenie dopuszcza się, z zastrzeżeniem § 27 ust. 7 planu miejscowego realizację m.in. budynków gospodarczych przeznaczonych na potrzeby ludności wiejskiej i rolnictwa. Zamierzona inwestycja znajduje się jednak na działce położonej w otulinie N. Parku Narodowego oraz w strefie pośredniej ochrony sanitarnej istniejącego ujęcia wody przy ul. S. Jak wynika natomiast z § 27 ust. 7 planu miejscowego na terenach upraw polowych, w zakresie ich ochrony przyjmuje się za celowe utrzymanie gruntów rolnych i leśnych jako rolniczej przestrzeni produkcyjnej z zachowaniem dotychczasowych form użytkowania i kierunków produkcji, szczególnie na obszarach stanowiących otulinę N. Parku Narodowego. Starosta B. wywiódł, że na przedmiotowym terenie nie przewiduje się budowy budynków gospodarczych, gdyż zgodnie z planem miejscowym działka przeznaczona jest pod uprawy polowe oraz dla potrzeb ludności wiejskiej i rolnictwa, a na działce tej nie ma istniejącej zabudowy zagrodowej.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący, podnosząc, że w ich ocenie planowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a stwierdzenie, że "na dzień dzisiejszy nie ma istniejącej zabudowy zagrodowej" stanowi wyraźną nadinterpretację przepisów. Odwołujący stwierdzili, że ani przepisy Prawa budowlanego, ani wydane do nich akty wykonawcze, nie precyzują dokładnie, czym jest "zabudowa zagrodowa". Jednocześnie wskazali, że działka na której planowana jest inwestycja wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, co wynika z aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2014 r.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. znak: [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty B. z dnia [...] lutego 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji, Wojewoda wyjaśnił, że złożenie właściwemu organowi zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych inicjuje określone działania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten ma obowiązek zweryfikować zgłoszenie według określonych kryteriów. Udzielenie pozwolenia na budowę lub kwestia dopuszczalności zrealizowania przedsięwzięcia na podstawie zgłoszenia są rozpatrywane w ramach realizacji przez organ administracji powierzonych mu obowiązków. Złożone zgłoszenie musi spełniać określone wymogi stawiane mu przez przepisy prawa materialnego. Stosownie do treści art. 30 ust. 2 P.b., w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia w myśl art. 30 ust. 2a pkt 1-3 P.b. należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz odpowiednie szkice lub rysunki - w zależności od potrzeb, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw. Powyższe dokumenty pozwalają organowi na dokonanie oceny czy zamierzone roboty budowlane mogą być wykonywane na podstawie zgłoszenia czy jednak są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji - zgodnie z art. 30 ust. 5c P.b.
Podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej, jest ocena, czy zgłoszenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, kiedy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
Argumentując swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie treści planu miejscowego i niezgodności planowanej inwestycji z jego zapisami. Podkreślił, że teren, na którym znajduje się działka inwestycyjna oznaczony jest w miejscowym planie symbolem R, RZ. Zgodnie z § 17 ust. 1 i 2 planu miejscowego, obszar ten stanowi tereny rolne. Na ww. terenie dopuszcza się, z zastrzeżeniem § 27 ust. 7 planu miejscowego realizację m.in. budynków gospodarczych przeznaczonych na potrzeby ludności wiejskiej i rolnictwa. Jak wynika natomiast z § 27 ust. 7 planu miejscowego na terenach upraw polowych, w zakresie ich ochrony przyjmuje się za celowe utrzymanie gruntów rolnych i leśnych jako rolniczej przestrzeni produkcyjnej z zachowaniem dotychczasowych form użytkowania i kierunków produkcji (...) szczególnie na obszarach stanowiących otulinę N. Parku Narodowego.
Analiza załącznika graficznego do planu miejscowego wykazała, że działka inwestycyjna o nr ewid. gr. [...] położona jest w otulinie N. Parku Narodowego. Powyższy fakt wynika także z Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 lipca 1996 r. w sprawie utworzenia N. Parku Narodowego (Dz. U. Nr 77, poz. 368). Dodatkowo jak wynika z przedłożonej przez inwestorów mapy zasadniczej, na której wskazano lokalizację zgłoszonego obiektu, działka inwestycyjna o nr ewid. gr. [...] stanowi zadrzewione i zakrzewione grunty rolne oznaczone symbolem Lzr - RVI oraz grunty leśne oznaczone symbolem LsVI. Przyjąć zatem należało, że na działce inwestycyjnej o nr ewid. gr. [...] położonej w otulinie N. Parku Narodowego brak jest możliwości realizacji budynku gospodarczego. Uchwałodawca bowiem dopuścił możliwość zabudowy obszarów rolnych oznaczonych w planie miejscowym symbolem R, RZ, jednak z wyjątkiem terenów rolnych położonych w otulinie N. Parku Narodowego, na których szczególnie przewiduje się utrzymanie gruntów rolnych i leśnych jako rolniczej przestrzeni produkcyjnej i z wyraźnym wskazaniem dotychczasowego ich użytkowania. Zatem na terenie działki inwestycyjnej o nr ewid. gr. [...] położonej w otulinie N. Parku Narodowego plan miejscowy nie przewiduje zmian dotychczasowego użytkowania ww. działki, a wręcz nakazuje zachowanie istniejących gruntów rolnych i leśnych i wykorzystanie ich jako rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Mając na względzie powyższe organ stwierdził, że wbrew twierdzeniu inwestorów, planowana realizacja obiektu budowlanego, nazwanego budynkiem gospodarczym, na terenie położonym w otulinie N. Parku Krajobrazowego (powinno być Narodowego – uwaga sądu) jest niezgodna z przeznaczeniem terenu wskazanym w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że zgłoszony obiekt budowlany nie odpowiada funkcjom, które są przypisane budynkowi gospodarczemu, lecz w istocie stanowi modułowy domek letniskowy, widniejący na stronie internetowej producenta (https://ikadom.pl/). Układ pomieszczeń przedstawiony wewnątrz budynku i jego wygląd zewnętrzny (całkowite przeszklenie ściany szczytowej) zaprzecza twierdzeniu, że zgłoszony obiekt jest budynkiem gospodarczym.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody P. złożyli inwestorzy – B. i K. K. Skarżący zarzucają organowi odwoławczemu:
- obrazę prawa materialnego polegającego na całkowitym zignorowaniu art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b. skutkującego zbędnym prowadzeniem dalszego postępowania przez organy obu instancji;
- błędną wykładnię zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, błędy w ustaleniach faktycznych przez organ pierwszej instancji, która posłużyła do wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z oczekiwaniami skarżących, uniemożliwiając budowę budynku gospodarczego na działce o numerze [...] w miejscowości U., stanowiącej część składową gospodarstwa rolnego;
- opieszałość w rozstrzyganiu sprawy.
Zdaniem skarżących prowadzona sprawa administracyjna powinna zostać umorzona, bowiem planowana inwestycja nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, bowiem dotyczy parterowego budynku gospodarczego o pow. do 35 m2 związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową. Wskazali także błędne przyjęcie, że z brzmienia planu miejscowego wynika, że na działce skarżących nie jest dopuszczalna zabudowa. Zdaniem skarżących organ odwoławczy opieszale prowadził postępowanie poprzez wielokrotne występowanie do organu pierwszej instancji o nadsyłanie różnych dokumentów (map, oryginału MPZP) co przedłużyło załatwienie sprawy. Wskazywali także na nieaktualność planu miejscowego z 1997 r. i dokonanie jego interpretacji na niekorzyść skarżących. Podkreślili także, że obecną intencją ustawodawcy jest liberalne podejście do prawa zabudowy posiadanych działek budowalnych, o czym świadczą ostatnie nowelizacje P.b. i pozwolenie na budowę domów jednorodzinnych o pow. do 70 m2 bez pozwolenia na budowę.
Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b. wskazał, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, bowiem dotyczy on jedynie uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej w ramach działki siedliskowej, zaś działka skarżących taką działką nie jest, bowiem jest niezabudowana. Zaznaczył, że grunty rolne niezabudowane, wykorzystywane rolniczo nie mogą być uznane za działkę siedliskową.
Na rozprawie w dniu 13 października 2022 r., pełnomocnik skarżących zarzucił dodatkowo, że kwestionowana decyzja narusza przysługujące skarżącym prawo własności, chronione art. 64 Konstytucji RP, bowiem organy uniemożliwiają zabudowanie działki, będącej elementem gospodarstwa rolnego a w konsekwencji można ją uznać za działkę siedliskową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i na tej podstawie zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody P. z [...] czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] lutego 2022 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania obiektu budowlanego w postaci budynku gospodarczego na działce o nr geod. [...] w miejscowości U., gmina Ł., powiat b.
Przed przystąpieniem do analizy przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, należy się w pierwszej kolejności odnieść do najdalej idącego zarzutu skargi, czyli nie zastosowania przez organ w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b. Zdaniem skarżących, prowadzona sprawa administracyjna powinna zostać umorzona, bowiem planowana inwestycja nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, bowiem dotyczy parterowego budynku gospodarczego o pow. do 35 m2 związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową.
Sąd nie podziela stanowiska skarżących. Wyjaśnić skarżącym należy, że zgodnie z zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie natomiast z podnoszonym w skardze przepisem art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w postaci parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Z powyższego wynika, że aby móc zastosować powyższy przepis koniecznym jest ustalenie, że zgłoszenie dotyczy obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną, stanowiącego uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Zatem wolą ustawodawcy było ograniczenie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę jak również zgłoszenia przewidzianych w nim inwestycji wyłącznie do terenów działki siedliskowej, co związane jest z faktem, że w ramach działki siedliskowej wskazane obiekty mają znacznie mniejszy zasięg oddziaływania.
Mając na uwadze powyższe, zgodzić się należało ze stanowiskiem Wojewody zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że działka inwestycyjna skarżących nie może być uznana za działkę siedliskową, bowiem mimo, iż wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, nie jest zabudowana.
Wskazać należy, jak słusznie wskazuje strona skarżąca, że w obowiązującym systemie prawnym nie zamieszczono legalnych definicji ani zabudowy zagrodowej ani działki siedliskowej. W ocenie sądu, za definicję legalną pojęcia "zabudowa zagrodowa" nie może być uznane wyjaśnienie zawarte w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, zwanych dalej warunkami technicznymi), nie ma bowiem żadnych podstaw, aby dla tej definicji zamieszczonej w rozporządzeniu przyjąć bezwzględny zakres zastosowania. Każda definicja legalna ma bowiem ten zakres określony i może nim obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa. Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna, bądź wynikać z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono, w systemie wszystkich aktów normatywnych. Zakres zastosowania definicji legalnej wynika w zasadzie w hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP (A. Malinowski: Polski język prawny, Wybrane zagadnienia, Warszawa 2006).
Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 P.b., a przepis ten nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Ponadto z treści § 3 wskazywanego rozporządzenia wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym świadczy zwrot "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o (...)". Z tych względów, w ocenie sądu, wyjaśnienie pojęcia "zabudowa zagrodowa" w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1118/06, Lex nr 302565).
Jednocześnie skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu prezentowanego przez skarżących, że za działkę siedliskową można uznać każdy grunt wchodzący w skład gospodarstwa rolnego szczególnie w sytuacji, gdy jest położony w sąsiedztwie innych działek zabudowanych.
Definicję gospodarstwa rolnego zawiera art. 553 kodeksu cywilnego, w myśl którego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz z prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Również ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 461) w art. 2 pkt 2 definiuje gospodarstwo rolne jako "gospodarstwo rolne w rozumieniu kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej albo łączna powierzchnia nieruchomości rolnych jest nie mniejsza niż 1 ha". Z przywołanych definicji wynika, że gospodarstwo rolne stanowią określone jego części składowe, w tym przede wszystkim grunty rolne jeżeli wraz z pozostałymi składnikami stanowią zorganizowaną całość gospodarczą. Działka siedliskowa może być zatem elementem składowym gospodarstwa, natomiast nie każdy użytek rolny, w szczególności niezabudowany, może być utożsamiany z działką siedliskową.
Zdaniem sądu wobec wspomnianego już wcześniej braku legalnych definicji pojęć "zabudowa zagrodowa" i "działka siedliskowa" należy skorzystać z wyjaśnień językoznawców, wg których siedlisko to miejsce czy teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, a zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008). Przy takim rozumieniu tych pojęć - odpowiadającym ich znaczeniu potocznemu i funkcjonalnemu - oraz przy uwzględnieniu kryteriów racjonalnych należy przyjąć, że działka siedliskowa jest miejscem o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane elementarne potrzeby życiowe. Kwalifikowanie danego miejsca jako działki siedliskowej wynika albo ze sposobu jego zagospodarowania, już istniejącego, albo z przeznaczenia tego miejsca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 października 2009 r., II SA/Wr 215/09, wyrok WSA w Opolu z 24 stycznia 2013 r., II SA/Op 579/12).
Podkreślić należy, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r. (sygn. akt III CZP 12/69, opubl. OSNC 1970 r., Nr 3, poz. 39) za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego, a korzystanie z nich polega na jego użytkowaniu. Samo jego przeznaczenie w zasadzie nie przynosi pożytków, nie dostarcza też towarowej produkcji rolnej (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1984 r., sygn. akt III CZP 22/84, opubl. OSNC 1985 r., Nr 1, poz. 8). Z powyższych orzeczeń Sądu Najwyższego, stanowiących przecież dorobek orzeczniczy, którego nie sposób pominąć, jednoznacznie wynika, że siedliskiem jest działka gruntu, na której znajdują się, a więc istnieją, użytkowane zabudowania, w szczególności budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, budynki rolnicze czy też sam budynek mieszkalny. Jest to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony pod zabudowania zabezpieczające działalność rolniczą. Z kolei NSA w wyroku z 24 października 2012 r., II OSK 1173/11 wskazał, że "istniejącym siedliskiem rolnym", jest miejsce stanowiące zaplecze gospodarstwa, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami gospodarczymi i rolnymi, czy też samymi zabudowaniami gospodarczymi i inwentarskimi, służące do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa. Siedliskiem nie są natomiast same grunty, nawet wykorzystywane rolniczo.
Z akt sprawy bezspornie wynika, że działka inwestycyjna skarżących jest działką niezabudowaną, sklasyfikowaną w ewidencji gruntów jako zadrzewione i zakrzewione grunty rolne oznaczone symbolem Lzr - RVI oraz grunty leśne oznaczone symbolem LsVI. Dlatego też, mimo iż działka ta wchodzi w skład gospodarstwa rolnego skarżących, nie może być uznana za działkę siedliskową, a w konsekwencji nie może mieć do niej zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b. zwalniający inwestorów z obowiązku uzyskania zarówno pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia wybudowania określonego budynku gospodarczego.
Odnosząc się do przedmiotu kontroli zauważyć należy, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane, które - jak określa to art. 1 tej regulacji normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W art. 28 ust. 1 P.b. ustawodawca jako zasadę przyjął, że roboty budowlane, jakim są - zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy - działania polegające na budowie, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwolenie na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymienione przepisy zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, w stosunku do których ustawodawca odstąpił od obowiązku posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę, w niektórych przypadkach zastępując go wymogiem zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, ale jednocześnie uprawniając ten organ do wniesienia w określonych ustawowo warunkach i terminie sprzeciwu w formie decyzji.
Podkreślić także należy, że zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poprzez dokonanie zgłoszenia co do zamierzeń wymienionych w art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie ma charakteru bezwzględnego. W postępowaniu zgłoszeniowym organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje bowiem analizy zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów, a następnie, w zależności od wyników tej analizy bądź przyjmuje je milcząco, uznając, że zgłoszenie wraz z załączonymi dokumentami odpowiada prawu, bądź też nakłada obowiązek uzupełnienia zgłoszenia albo wnosi sprzeciw. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 P.b. właściwy organ obligatoryjnie wnosi sprzeciw m.in. wówczas, kiedy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
W rozpatrywanej sprawie, organy obu instancji wypełniając dyspozycję ustawodawcy zawartą w przepisie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. wniosły sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wybudowania budynku gospodarczego na działce o nr geod. [...] w miejscowości U., gm. Ł., pow. b., z uwagi, iż przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy obu instancji dostrzegły niezgodność zgłoszonego zamierzenia z ustaleniami uchwały Nr XXXII/310/97 Rady Miejskiej w Łapach z dnia 22 maja 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy Łapy (Dz. Urz. Województwa Białostockiego Nr 12, poz. 45 z 25 czerwca 1997 r.). Zgodnie z zapisami planu miejscowego, teren na którym znajduje się działka inwestycyjna skarżących oznaczony jest symbolem R, RZ. Zgodnie z § 17 pkt 1 i 2 planu miejscowego, obszar ten stanowi tereny rolne, zaś podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe. Na ww. terenie dopuszcza się, z zastrzeżeniem § 27 pkt 2, 3 i 7 planu miejscowego realizację dla potrzeb ludności wiejskiej i rolnictwa następujących urządzeń: stawów rybnych i innych zbiorników wodnych, budynków mieszkalnych, budynków gospodarczych, budynków służących przetwórstwu rolno-spożywczemu, budynków dla potrzeb produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Jak wynika natomiast z § 27 pkt 7 planu miejscowego na terenach upraw polowych, w zakresie ich ochrony przyjmuje się za celowe utrzymanie gruntów rolnych i leśnych jako rolniczej przestrzeni produkcyjnej z zachowaniem dotychczasowych form użytkowania i kierunków produkcji – przy jednoczesnej inspiracji na rzecz rolnictwa ekologicznego, szczególnie na obszarach stanowiących otulinę N. Parku Narodowego.
W ocenie sądu, ustalenia i rozważania organów w zakresie zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawidłowe, co w konsekwencji doprowadziło podjęcia właściwych decyzji w postaci sprzeciwu.
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że działka skarżących leży w otulinie N. Parku Narodowego - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 lipca 1996 r. w sprawie utworzenia N. Parku Narodowego (Dz. U. Nr 77, poz. 368). Dodatkowo jak wynika z przedłożonej mapy zasadniczej, na której wskazano lokalizację zgłoszonego obiektu, działka inwestycyjna o nr ewid. gr. [...] stanowi zadrzewione i zakrzewione grunty rolne oznaczone symbolem Lzr - RVI oraz grunty leśne oznaczone symbolem LsVI i zgodnie z zapisami planu miejscowego położona jest na terenach rolnych, których podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe. Z powyższego wynika, że wyjątek wskazany w § 17 pkt 2 ppkt 2 lit. a miejscowego planu, dopuszczający lokalizację budynków gospodarczych, nie dotyczy działki inwestycyjnej skarżących, bowiem ta jest przeznaczona jako tereny rolne i leśne z zachowaniem rolniczej przestrzeni produkcyjnej i z zachowaniem dotychczasowych form i kierunków produkcji. Tym samym, organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wynika, że na działce skarżących nie jest dopuszczalne posadowienie budynku gospodarczego.
Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na analizowanym obszarze, uchwalonego w 1997 r. nie w każdym zakresie odpowiadają obecnej sytuacji społecznej czy gospodarczej, jednakże w dalszym ciągu jest to akt obowiązujący, stanowiący prawo miejscowe. Oznacza to, że zarówno organy jak i sąd administracyjny, oceniając legalność zakwestionowanych decyzji są zobowiązane do przestrzegania jego zapisów i oceny, czy planowana przez skarżących inwestycja – wybudowanie budynku gospodarczego - na danym obszarze jest dopuszczalne. Analiza i wykładnia obowiązujących zapisów § 17 pkt 1 i 2 w zw. z § 27 pkt 7 planu nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że działka skarżących jest przeznaczona na uprawy polowe i ma służyć utrzymaniu rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Nie ma przy tym znaczenia, że gleba na działce jest niskiej jakości – klasy VI i w większości działka ta porośnięta jest drzewami i krzewami. Dla oceny legalności zaskarżonych decyzji najważniejsze znaczenie ma jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a to jest zapisane w sposób jasny i precyzyjny. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącymi, jakoby organy dokonały nieprawidłowej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego celem pozbawienia skarżących możliwości zabudowy ich działki.
Odnosząc się do kwestii rodzaju planowanej zabudowy – Wojewoda P. przyjął, że z przedłożonej przez skarżących dokumentacji wynika wprost, że zamiarem ich jest wybudowanie modułowego domku letniskowego a nie budynku gospodarczego. Z kolei zdaniem skarżących, Wojewoda nie miał kompetencji do oceny czy projektowany budynek jest budynkiem gospodarczym czy letniskowym.
Wyjaśnić należy, że definicja budynku gospodarczego znajduje się w § 3 pkt. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z której to definicji wynika, że jest to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Wbrew twierdzeniom skarżących, Wojewoda jako organ architektoniczno-budowalny ma prawo oceny, czy dane zamierzenie budowlane odpowiada konkretnym regulacjom prawnym ustawy Prawo budowalne, a to nie jest możliwe bez oceny, czy dany obiekt budowlany, w tym wypadku budynek gospodarczy spełnia przypisaną mu funkcję. O zakwalifikowaniu danego obiektu jako budynku gospodarczego istotna jest jego funkcja, bowiem nie nazwa lecz cechy danego obiektu przesądzają o jego kwalifikacji (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 17 stycznia 2017 r., II SA/Bk 590/16). Tym niemiej zaznaczyć należy, że przesłanką wydania zaskarżonej decyzji nie był rodzaj planowanej zabudowy na działce skarżącej – budynku gospodarczego lub też budynku letniskowego – lecz niezgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na działce skarżących nie jest dopuszczalna zabudowa zarówno budynków gospodarczych jak i budynków letniskowych.
Sąd nie podziela także zarzutów skargi związanych z rzekomą opieszałością Wojewody w załatwieniu sprawy. Czynności podejmowane przez organ, w szczególności żądanie przekazania określonych dokumentów przez organ pierwszej instancji były usprawiedliwione. Wbrew twierdzeniom skarżących, z zaświadczenia Burmistrza Miasta Ł. z [...] stycznia 2022 r. nie wynika, aby istniała możliwość zabudowania działki należącej do skarżących, a zatem prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym kierunku przez organ odwoławczy było zasadne. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestia szybkości czy sprawności prowadzonego postępowania nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, zaś skarżący dostrzegając opieszałość organu mieli możliwość złożenia ponaglenia a następnie skargi do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania, z którego to prawa nie skorzystali.
Nie mogły także odnieść zamierzonego skutku argumenty skarżących w kontekście zasad współżycia społecznego czy też zasady słuszności, które powinny umożliwić zabudowanie działki stanowiącej własność skarżących, szczególnie że w okolicy znajdują się inne zabudowania wsi U., zaś tendencją ustawodawcy jest liberalizacja przepisów prawa budowlanego, umożliwiająca aktualnie budowę budynków mieszkalnych do pow. 70 m2 bez pozwolenia na budowę. Z brzmienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie mogą zatem rozstrzygać spraw w oparciu o zasady współżycia społecznego ani zasady słuszności. Natomiast wprowadzona możliwość budowy budynku mieszkalnego na zgłoszenie o powierzchni zabudowy do 70 m2 na podstawie art. 29 ust. 1a P.b. nie oznacza, że taka inwestycja nie musi być zgodna z prawem, w tym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu argumenty niewątpliwie istotne z punktu widzenia skarżących nie mogą implikować odmiennej oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Końcowo wskazać należy, że także argumenty natury konstytucyjnej podnoszone przez pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu 13 października 2022 r. nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), jednakże prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczone w drodze ustawy, o ile nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Jak wskazuje art. 4 P.b., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W orzecznictwie jednomyślnie wskazuje się, że przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią upoważnienie do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowią uzasadnione ograniczenie prawa własności, które nie jest prawem o charakterze absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustawowym (wyrok NSA z 22 maja 2020 r., II OSK 2379/19). Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1942/18).
Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, z uwagi na jakie przepisy prawa – treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zmuszony był do podtrzymania sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego. Zatem ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności polegającego na zakazie możliwości zabudowy posiadanej działki, w oparciu o brzmienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza norm konstytucyjnych.
Konkludując, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi, naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi, nie można zarzucić Wojewodzie P., że nie rozpatrzył całego posiadanego materiału dowodowego, czy też błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie. Organ szczegółowo przedstawił podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia oraz przytoczył przepisy, które w sprawie miały zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.