II SA/Bk 565/23

II SA/Bk 565/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-12-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Grzegorz Dudar /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 16 maja 2023 r. nr WOP.7721.59.2023.AH w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami przez zamurowanie otworów okiennych i otworu drzwiowego oddala skargę
Uzasadnienie
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej przywoływany jako "PWINB") zaskarżoną decyzją z 16 maja 2023 r., znak: WOP.7721.59.2023.AH utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce (dalej powoływany jako "PINB") z 20 lutego 2023 r., znak: NB.5140.44.2022.AP nakazującą A. D. i M. D. wykonanie w terminie do 20 czerwca 2023 r. robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku handlowo-usługowego przy ul. [...], na działce o nr geod. [...] w Sokółce do zgodności z przepisami, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1255 ze zm., dalej powoływane jako "rozporządzenie", "warunki techniczne").
Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Do biura PINB w dniu 8 lipca 2022 r. wpłynął wniosek M. W. (dalej powoływany także jako "skarżący") o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości występujących w budynku zlokalizowanym na działce gruntu oznaczonej nr geod. [...] w Sokółce przy Placu [...]. W związku z powyższym wnioskiem, pismem z 12 lipca 2022 r. PINB wezwał M. i A. D. (dalej przywoływani jako "właściciele", "inwestorzy") do stawienia się w Sokółce, na przedmiotowej działce w dniu 2 sierpnia 2022 r. o godz. 9:00 w celu udostępnienia do kontroli budynku usługowo-handlowego.
Z kontroli przeprowadzonej 2 sierpnia 2022 r. sporządzono protokół. Stwierdzono w nim, że wody opadowe z budynku odprowadzane są za pomocą orynnowania i rur spustowych prowadzonych po budynku na własną nieruchomość, tj. działkę o nr geod. [...]. Ustalono, że dach budynku jest wielospadowy, zaś od strony działki o nr geod. [...] (stanowiącej współwłasność skarżącego) okap dachu wystaje poza obrys budynku o ok. 50 cm. Do okapu zamontowano rynnę od strony działki o nr geod. [...], a okap dachu wystaje poza obrys budynku o ok. 70 cm. Stwierdzono także, że od strony działki o nr geod. [...] w ścianie budynku istnieje otwór drzwiowy, trzy otwory okienne na poddaszu oraz jeden otwór okienny na parterze. Wymiary otworu drzwiowego wynoszą 140 cm x 210 cm, trzech otworów okiennych 80 cm x 140 cm, zaś okno na parterze ma wymiary 50 cm x 110 cm. Załączono także dokumentację fotograficzną. Kolejny protokół sporządzono z kontroli z 3 sierpnia 2022 r. Ustalono, że okno na parterze o wymiarach 50 cm x 110 cm od zewnętrznej ściany posiada otwór okienny z szybą i zabudowane jest metalową siatką, natomiast od strony wewnętrznej otwór okienny został zamurowany cegłami od roku 2001 – 2002.
Zawiadomieniem z 9 sierpnia 2022 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego.
Dnia 24 sierpnia 2022 r. skarżący, po zapoznaniu się z aktami sprawy, złożył oświadczenie, w którym zawarł szereg uwag dotyczących przebiegu postępowania. Wskazał między innymi na brak wpisu w protokole kontroli z 2 sierpnia 2022 r., co do ilości wykonanych zdjęć; brak zawiadomienia innych stron o planowanych kontrolach z dnia 2 sierpnia i 3 sierpnia 2022 r.; brak wykonania rzetelnych pomiarów na gruncie; brak słupków granicznych; uzyskanie uzgodnienia do projektu nadbudowy z rażącym naruszeniem prawa.
W dniu 15 września 2022 r. przeprowadzono kolejną kontrolę. W protokole sporządzonym w związku z nią stwierdzono, że dokonano pomiaru okapu – jego wysięgu poza ścianę budynku handlowo-usługowego. Ustalono, że sięga on o około 50 cm poza obrys budynku od strony działki o nr geod. [...]. Z kolei ściana nadbudowy ma grubość 24 cm i została docieplona styropianem o grubości 10 cm i ustawiona na ścianie parteru o grubości 45 cm. Ścianę nadbudowy wymurowano w odległości około 10 cm od lica ściany parteru w stronę środka budynku. Ponadto wykonano pomiar odległości budynku handlowo-usługowego od drewnianej przybudówki do budynku mieszkalnego na działce o nr geod. [...], która wynosi 3,94/4 m. Odległość budynku handlowo-usługowego od tego drewnianego budynku mieszkalnego mierzona w części parterowej budynku handlowo-usługowego wynosi 3,86 m.
Decyzją z 17 października 2022 r., znak: NB.5140.44.2022.AP, PINB nakazał właścicielom przeprowadzenie robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku handlowo-usługowego w Sokółce przy ul. [...], na działce nr geod. [...] do zgodności z przepisami, w tym z warunkami technicznymi.
W skutek odwołania skarżącego, PWINB uchylił decyzję z 17 października 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Jako podstawę uchylenia decyzji wskazano fakt, że postępowanie prowadzone w oparciu o art. 66 prawa budowlanego jest wszczynane w związku z utrzymaniem i użytkowaniem obiektów budowlanych, a nie w związku z nieprawidłowościami powstałymi w czasie budowy i wykonywania robót budowlanych. Jeśli nieprawidłowości i wadliwy stan obiektu wynika z wykonania robót budowlanych samowolnie lub niezgodnie z przepisami, to wówczas skutki tych naruszeń usuwa się w postępowaniu dotyczącym źródeł ich powstania w oparciu o art. 48 – 51 prawa budowlanego, a więc PINB zastosował niewłaściwy tryb postępowania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją z 20 lutego 2023 r., znak: NB.5140.44.2022.AP, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nakazał A. i M. D. wykonanie robót budowlanych w terminie do 20 czerwca 2023 r., w celu doprowadzenia budynku handlowo-usługowego w Sokółce przy ul. [...], na działce nr geod. [...] do zgodności z przepisami, w tym z warunkami technicznymi. Roboty budowlane miały polegać na zamurowaniu trzech otworów okiennych o wymiarach 80 cm x 140 cm i otworu drzwiowego o wymiarach 140 cm x 210 cm, zlokalizowanych w ścianie zewnętrznej budynku od strony działki nr geod. [...] oraz otworu okiennego o wymiarach 40 cm x 50 cm w ścianie północnej od strony działki nr geod. [...] cegłą pełną, cegłą szklaną – luksferami lub zamontowanie certyfikowanych okien o klasie odporności ogniowej minimum E60 i certyfikowanych drzwi o klasie odporności ogniowej minimum EI60. Zobowiązano także właścicieli budynku handlowo-usługowego do niezwłocznego pisemnego powiadomienia PINB o wykonaniu nałożonego obowiązku.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ustalił, że Kierownik Urzędu Rejonowego w Sokółce decyzją z 27 sierpnia 1997 r., znak: NB.7351-243/97 zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. oraz M. D. pozwolenia na nadbudowę, modernizację parteru budynku handlowo-usługowego, którego dotyczy niniejsze postępowanie oraz budowę podjazdu dla niepełnosprawnych na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w Sokółce. Wojewoda Podlaski decyzją nr WI-I.7840.6.17.2015.OW z 17 września 2015 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Sokółce, zaś ostatecznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr DOA.7110.269.2016.MDY DOA/ORZ/7110/1324/15/16 z 18 października 2016 r. uchylił decyzję Wojewody z 17 września 2015 r. w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Sokółce z 27 sierpnia 1997 r. Dodatkowo inwestor posiada decyzję o pozwoleniu na użytkowanie nadbudowy budynku usługowo-handlowego nr NB.7351-243/97 z 30 listopada 1998 r., wydaną przez Urząd Rejonowy w Sokółce.
Organ podkreślił, że budynek handlowo-usługowy na działce o nr geod. [...] został wybudowany legalnie, nie w ramach samowoli budowlanej. Ściana budynku od strony nieruchomości, której współwłaścicielem jest skarżący jest ścianą pełną, murowaną z otworem okiennym, który nakazano zamurować przedmiotową decyzją. Ściana ta ma 45 cm grubości, wykonana została z cegły ceramicznej, a ściany nadbudowy mają grubość 24 cm i są wykonane z betonu komórkowego 07 na zaprawie cementowo-wapiennej. Tym samym zarzut skarżącego, że ściany te nie spełniają wymogów przeciwpożarowych jest niezasadny. Organ podkreślił, że projekt inwestycji został uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych p. T. Ł., co także podkreślał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji z 18 października 2016 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Obecnie organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do kwestionowania uprawnień zarówno autora projektu budowlanego p. W. M. jak i rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych p. T. Ł. oraz sporządzonych przez nich dokumentów.
PINB wskazał także, że w stosunku do domu drewnianego jak i przybudówki drewnianej położonych na działce o nr geod. [...] stanowiącej współwłasność skarżącego, prowadzone są postępowania w związku z wykonaniem otworów okiennych w odległości niezgodnej z przepisami w stosunku do budynku na działkach o nr geod. [...] i [...], zaś decyzją z 14 kwietnia 2022 r. został na skarżącego nałożony nakaz wykonania przy istniejącej ścianie drewnianej przybudówki ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Organ nie zgodził się także z twierdzeniami skarżącego dotyczącymi konstrukcji więźby dachowej i okapu od strony działki skarżącego, bowiem nie znalazły one potwierdzenia w trakcie przeprowadzonych przez organ kontroli budynku handlowo-usługowego. Okap wystaje poza obrys budynku od strony działki o nr geod. [...] o ok. 50 cm. i o ok. 70 cm od działki nr geod. [...], a nie jak twierdzi skarżący 1,2 m. Nie można ustalić czy połać dachowa wystaje poza granice działki o nr geod. [...], bowiem przebieg granicy nie jest widoczny w terenie i w tym zakresie organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do wyznaczania czy odtwarzania przebiegu granic pomiędzy działkami.
Od decyzji powyższej odwołanie wniósł skarżący, który zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie:
1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym braku ustalenia dokładnego przebiegu granic między działkami o nr geod. [...] i [...], co doprowadziło do błędnego uznania, że budynek znajdujący się na działce o nr [...] nie zagraża życiu lub zdrowiu oraz nie stwarza zagrożenia pożarowego. Nie uwzględniono także, że w dacie realizacji inwestycji polegającej na nadbudowie budynku na działce [...] organy nadzoru budowlanego zostały wprowadzone w błąd w przedmiocie przebiegu granic. Miało także dojść do nieuwzględnienia w trakcie czynności faktycznych, że projekt budowlany przedłożony w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na nadbudowę był wadliwy i naruszał przepisy techniczno-budowlane;
2) art. 80 k.p.a. poprzez czynienie dowolnych ustaleń w sprawie, które nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, zwłaszcza w zakresie ustaleń, że ściana posadowiona wzdłuż granicy między działkami [...] i [...] oraz okap dachu odstający poza obręb budynku o 50 cm nie stwarza zagrożenia pożarowego, podczas gdy od daty budowy wymagane odległości między budynkami nie były zachowane;
3) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłego z zakresu geodezji w celu dokładnego ustalenia przebiegu granic miedzy działkami [...] i [...] oraz dokładnego ustalenia odległości między spornymi budynkami, w sytuacji, gdy PINB nie był w stanie wykonać samodzielnie obliczeń w tym zakresie;
4) § 12 ust. 4, 5 i 6, § 207, § 210, § 212, § 226, § 270, § 271 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich utytułowanie (Dz.U. z 1999 r., poz. 140 ze zm., dalej powoływane jako warunki techniczne z 1994 r.), poprzez przyjęcie, że budynek murowany z działki o nr geod. [...] nie narusza dyspozycji wymienionych paragrafów, które miały zastosowanie w dacie jego budowy, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikają odmienne wnioski.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez PINB.
Uzasadnienie odwołania w pierwszej kolejności wskazuje na złamanie przepisów dot. warunków technicznych przy projektowaniu i udzielaniu pozwolenia w dacie budowy budynku na działce nr geod. [...], tj. w 1998 r., a przede wszystkim przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego oraz dotyczące odległości, jakie powinny być zachowane między budynkami. Wskazano, że dokonane przez inwestora w 1997 r. uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych odbyły się poprzez postawienie odpowiedniej pieczątki na projekcie zagospodarowania działki nr geod. [...], a dodatkowo w projekcie tym nie zaznaczono w sposób właściwy przebiegu granic między nieruchomościami.
Dalej podniesiono, że na gruncie niemożliwe jest ustalenie granicy między nieruchomościami, a więc niemożliwe jest zweryfikowanie czy wymagane przepisami prawa odległości zostały zachowane. Organ także takich ustaleń nie próbuje dokonać zasłaniając się stwierdzeniem, że nie ma takiego obowiązku, co według skarżącego nie zasługuje na aprobatę. Wskazuje także, że na widoku satelitarnym na geoportalu bez przeszkód można dostrzec, że okap dachu budynku z działki nr [...] zachodzi na działkę nr [...].
Wskazaną na wstępie decyzją z 16 maja 2023 r., znak: WOP.7721.59.2023.AH PWINB utrzymał w mocy decyzję PINB. Organ drugiej instancji poparł stanowisko przyjęte przez PINB, w ramach którego uznano, że nie ma podstaw do stwierdzenia zaistnienia naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie naruszenia granic działek sąsiednich, gdyż nie można ustalić rzeczywistego przebiegu granicy pomiędzy działką nr geod. [...] oraz przyległymi do niej działkami o nr [...] i [...]. Także właściciele działek nie okazali dokumentów potwierdzających rzeczywisty przebieg granic działek, ani nie wskazali w terenie lokalizacji rzeczywistych punktów granicznych. Z kolei organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił naruszenie przepisów techniczno-budowlanych w zakresie wykonanych otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku od strony działki nr [...] i [...].
W świetle poczynionych ustaleń PWINB stwierdził, że prawidłowo zastosowano jako podstawę prawną art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, gdyż stan niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi wynika z prac przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości, a nie z użytkowania budynku.
Stwierdzono, że bezzasadny jest zarzut nieuwzględnienia, iż w dacie realizacji inwestycji polegającej na nadbudowie przedmiotowego budynku organy nadzoru budowlanego zostały wprowadzone w błąd w zakresie przebiegu granic, co miało doprowadzić do błędnych ustaleń stref pożarowych, w tym błędnego ustalenia, że budynek spełnia wymagania przepisów przeciwpożarowych. Prace zostały przeprowadzono zgodnie z decyzjami administracyjnymi, zaś jeśli skarżący posiada dokumenty potwierdzające podnoszony zarzut fałszerstwa, to w ocenie organu powinien ten fakt zgłosić do organów ścigania.
Także zarzuty naruszenia § 12 ust. 4, 5, 6, § 207, § 210, § 212, § 226, § 270, § 271 warunków technicznych uznano za nieuzasadnione. PWINB swoje stanowisko uargumentował faktem, że budynek handlowo-usługowy ulokowany na działce o nr geod. [...] nie narusza dyspozycji wskazanych paragrafów, które miały zastosowanie w dacie jego budowy. Inwestor wykonał roboty związane z nadbudową tego budynku w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony ostateczną decyzją z 27 sierpnia 1997 r., znak: NB.7351-243/97, a projekt został uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych w odwołaniu, PWINB stwierdził, że są one niezasadne. W ocenie organu drugiej instancji PINB zebrał i rozpoznał obszerny materiał dowodowy, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadnił. Dalej stwierdzono, że nie było potrzeby do powołania biegłego z zakresu geodezji w celu dokładnego ustalenia odległości między spornymi budynkami.
Skargę na decyzję PWINB z 16 maja 2023 r. wniósł skarżący. W treści skargi zawarto zarzuty naruszenia:
1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na: a) niepodjęciu wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i poprzestaniu jedynie na stwierdzeniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę oraz projekt budowlany są wystarczającymi dowodami do ustalenia zgodności zrealizowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, gdy doświadczenie życiowe często wykazuje, że dochodzi do rozbieżności projektu i rzeczywistości; b) niepodjęcie wszelkich działań zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a przede wszystkim braku ustalenia dokładnego przebiegu granicy między działkami [...] oraz [...] w sytuacji, gdy jest to jedno z kryteriów jakim powinien posługiwać się organ przy ustalaniu spełnienia przez budynek warunków dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, ustalania stref pożarowych, a w konsekwencji uznanie, że budynek na działce nr geod. [...] nie zagraża życiu lub zdrowiu oraz nie stwarza zagrożenia pożarowego; c) uniemożliwienie skarżącemu wskazania miejsca przebiegu granicy na działce w skutek nie poinformowania jego osoby o czasie przeprowadzonej kontroli i arbitralnym stwierdzeniu, że nie brał on aktywnego udziału w wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy; d) arbitralne stwierdzenie, że na gruncie nie występuje zagrożenie pożarowe wywołane zmniejszeniem odległości pomiędzy budynkami podczas, gdy w innych postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego stwierdzono, że takie zagrożenie występuje i konieczne jest wybudowanie ściany oddzielenia pożarowego;
2) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłego z zakresu geodezji w celu dokładnego ustalenia przebiegu granicy między działkami o nr geod. [...] i [...] oraz dokładnego ustalenia odległości pomiędzy spornymi budynkami w sytuacji, gdy organy obydwu instancji nie były w stanie dokonać przedmiotowych obliczeń samodzielnie, co jest niezbędne w celu wykazania spełnienia przez budynki wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej;
3) § 12 ust. 4, 5 i 6, § 207, § 210, § 212, § 226, § 270, § 271 warunków technicznych z 1994 r., poprzez przyjęcie, że budynek murowany znajdujący się na działce o nr geod. [...] nie narusza dyspozycji wskazanych paragrafów, które miały zastosowanie w dacie jego budowy, gdy z materiału dowodowego wynikają odmienne wnioski.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto zwrócił się o udostępnienie akt sprawy o sygn. II SA/Bk 685/22 w celu wykazania, że pomiędzy budynkami znajdującymi się na działkach o nr [...] i [...] brak jest ściany oddzielenia pożarowego oraz występowania na danym obszarze zagrożenia pożarowego.
Skarżący w treści uzasadnienia wskazał, że organ z jednej strony jako niepodważalny dowód traktuje projekt budowlany w zakresie odległości między budynkami, zaś jednocześnie stwierdza, że występują pewne odstępstwa od tego projektu. Dodatkowo w ocenie skarżącego organy przerzuciły ciężar weryfikacji prawidłowości odległości między budynkami na skarżącego, mimo że to właśnie organy nadzoru budowlanego powinny dokonać takiej weryfikacji. Dalej zarzucono im, że celowo pominęły fakt, że dach i okap zostały wykonane niezgodnie z projektem.
W kontekście przebiegu granicy działek skarżący podniósł, że jej ewidencyjny przebieg jest dobrze znany i wbrew temu co twierdzi organ nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, zaś wystarczające byłoby powołanie biegłego z zakresu geodezji, ponieważ odtworzenie jej przebiegu na gruncie jest utrudnione dla osoby, która się tym nie zajmuje.
W ocenie skarżącego doszło do popełnienia błędu przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę, ponieważ ewidentnie złamano regulacje określające warunki techniczne obowiązujące w dacie budowy budynku w 1998 r., przede wszystkim przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego i powiązane z nimi regulacje dotyczące odległości, jaka powinna być zachowana między budynkami. Powinna być zachowana odległość od 3 do 4 metrów, a okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m. Nawet przy stawianiu budynku bezpośrednio przy granicy powinna być zachowana odległość nie mniejsza niż 1,5 m.
Oceniając uzgodnienie z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z 1997 r. skarżący stwierdził, że odbyło się ono jedynie poprzez postawienie pieczątki na projekcie zagospodarowania działki. W tym samym projekcie nie określono w sposób prawidłowy przebiegu granic między nieruchomościami, a granica między działkami nr [...] i [...] jest całkowicie niewidoczna.
Główny problem w przeświadczeniu skarżącego stanowią kwestie takie jak niezachowanie przez inwestora odległości między budynkami wynikających z projektu oraz błędne określenie poszczególnych stref pożarowych. Skarżący zauważa także, że na mapie zasadniczej oraz widoku satelitarnym dostępnej w portalu geoportal można dostrzec, że okap budynku z działki nr [...] zachodzi nad działkę o nr [...] i przekracza granice nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie wniósł
o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), dalej: p.b., zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W piśmiennictwie wskazuje się, że decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wydaje się w sytuacjach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1–3, kiedy roboty budowlane były wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (taka zapewne była podstawa wszczęcia postępowania w sprawie niniejszej) lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Są to więc przypadki, kiedy w obrocie prawnym pozostaje nadal pozwolenie na budowę, jeżeli takie było wydane. Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Mówiąc w tym przypadku o zgodności z prawem, jako że pozwolenie na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz zgłoszenie wykonywania robót budowlanych są instytucjami prawa budowlanego, należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego. Takie zawężenie rozumienia zwrotu "do stanu zgodnego z prawem" użytego w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., co prawda nie wynika z jego literalnego brzmienia, jednak nie można przyjąć, aby w drodze decyzji administracyjnej nakładać na stronę postępowania administracyjnego obowiązki dotyczące innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego, czy też wynikające z nich (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01, ONSA 2004, nr 2, poz. 54; wyroki NSA: z dnia 13 marca 2008 r., II OSK 228/07, LEX nr 468751; z dnia 9 kwietnia 2009 r., II OSK 532/08, Palestra 2011, nr 1–2, s. 128; z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10, LEX nr 1138086; por. Andrzej Gliniecki, Prawo budowlane, Komentarz, wydanie III, Lex).
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że sporny budynek handlowo-usługowy, położony na działce o nr geod. [...] w Sokółce przy ul. [...] został wzniesiony w sposób legalny. Kierownik Urzędu Rejonowego w Sokółce decyzją z 27 sierpnia 1997 r., znak: NB.7351-243/97 zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na nadbudowę, modernizację parteru budynku handlowo-usługowego, którego dotyczy niniejsze postępowanie oraz budowę podjazdu dla osób niepełnosprawnych. Następnie inwestorzy uzyskali pozwolenie na użytkowanie nadbudowy spornego budynku handlowo-usługowego z dnia 30 listopada 1998 r. również wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Sokółce. Skarżący co prawda podejmował kroki prawne celem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże okazały się one nieskuteczne.
Organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy powyższych decyzji w połączeniu z projektem techniczno-technologicznym planowanej inwestycji i doszedł do słusznych wniosków, że zrealizowana inwestycja nie narusza przepisów prawa, bowiem jest zgodna z przedłożonymi dokumentami. Jedynymi stwierdzonymi nieprawidłowościami, w zakresie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi bądź mienia było ujawnienie w trakcie kontroli przeprowadzonych w sierpniu i wrześniu 2022 r. istnienia w spornym budynku otworów okiennych i otworu drzwiowego od strony działek o nr 910 i 911, dlatego też kwestionowaną decyzją nakazano ich zamurowanie bądź zamontowanie certyfikowanych okien o odpowiedniej klasie odporności ogniowej. Powyższy obowiązek, jak wynika z informacji nadesłanej przez PWINB w piśmie z 31 października 2023 r. i potwierdzony protokołem kontroli został przez inwestorów wykonany (k. 133-134 akt sąd.).
W świetle powyższych ustaleń, zgodzić się należało z organami, że na obecnym etapie postępowania organy nadzoru budowlanego nie mogą kwestionować przyjętych w decyzji o pozwoleniu na budowę rozwiązań technicznych czy też położenia budynku na działce o nr geod. [...] względem granic tej działki czy też budynków sąsiednich. Obiekt został wzniesiony zgodne z ostateczną i prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, a zatem podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące złamania przepisów dotyczących warunków technicznych przy projektowaniu i udzielaniu pozwolenia na budowę w 1997 r., niezachowaniu odległości pomiędzy budynkami na sąsiednich działkach, czy też nieprawidłowe zaznaczenie przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] w żadnym zakresie nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Podnoszone zarzuty i argumenty w istocie stanowią zarzuty skierowane do decyzji o pozwoleniu na budowę, których obecnie strona skarżąca podnosić nie może.
Mając powyższe na uwadze za niezasadne należało uznać zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Organy mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Tym niemniej, obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego poprzez zebranie całego materiału dowodowego i następnie jego ocena jest determinowana przedmiotem postępowania administracyjnego oraz przepisami prawa materialnego. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Niniejszej postępowanie, co zostało wskazane na wstępie uzasadnienia dotyczy nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowanych celem doprowadzenia budynku handlowo-usługowego do zgodności z warunkami technicznymi (tut. warunkami przeciwpożarowymi), dlatego też organy nadzoru budowlanego były zwolnione z prowadzenia postępowania wyjaśniającego i gromadzenia dowodów nie mających wpływu na treść rozstrzygnięcia, a wskazywanych przez skarżącego, zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowego. Oznacza to, że podnoszona przez skarżącego okoliczność nie ustalenia przez organy nadzoru budowlanego rzeczywistego przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr geod. [...] i [...] a w konsekwencji rzeczywistej odległości wzniesionego budynku od granicy działki (co ma znaczenia dla określenia stref pożarowych) nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów postępowania, bowiem ta okoliczność była prawnie nieistotna. Organy słusznie podniosły, że w zakresie ich obowiązków jak i kompetencji nie jest powoływanie biegłych geodetów, celem rozgraniczenia nieruchomości czy też odtworzenia granic pomiędzy nieruchomościami. Dlatego też w powyższym zakresie niezasadnym okazał się także zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a.
Wbrew stanowisku skarżącego, organy nadzoru budowlanego nie uniemożliwiły wskazania przez skarżącego miejsca przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr geod. [...] i [...]. Organy w sprawie dokonywały kontroli budynku handlowo-usługowego m.in. w dniach 2 i 3 sierpnia 2022 r., o której to czynności zawiadomiły właścicieli tegoż budynku. Wówczas nie toczyło się jeszcze postępowanie administracyjne, którego stroną byłby skarżący, w związku z powyższym organy nie miały podstaw do zawiadomienia skarżącego o planowanej kontroli. W trakcie tychże kontroli organy dokonały pomiarów odległości w jakich są posadowione od siebie budynek handlowo-usługowy na działce o nr [...] oraz budynek drewniany wraz z wybudowaną przybudówką na działce o nr geod. [...] stanowiącej współwłasność skarżącego i to ten parametr był kluczowy dla sprawy, bowiem potwierdził, że oba budynki są położone od siebie w odległości mniejszej niż 4 m. i koniecznym jest wykonanie określonych robót budowlanych (zarówno w budynku handlowo-usługowym – przedmiot niniejszego postępowania) jak i przy przybudówce do budynku drewnianego należącej do skarżącego (sprawa znana sądowi z urzędu o sygn. akt II SA/Bk 685/22).
Podkreślić należy, że jeżeli w ocenie skarżącego kwestia przebiegu granicy pomiędzy obiema działkami miała doniosłe znaczenie prawne w niniejszej sprawie, skarżący powinien był podjąć aktywne działania w tym zakresie, czy to poprzez wskazanie organowi przebiegu takiej granicy w terenie czy też powołaniu na własny koszt biegłego geodety celem odtworzenia znaków granicznych. Skarżący został poinformowany zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (z którego to prawa korzystał), zatem miał świadomość, że żaden z organów nadzoru budowlanego nie prowadził postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia przebiegu granicy pomiędzy obiema działkami.
Wbrew stanowisku skarżącego, z treści zaskarżonej decyzji nie wynika aby na działce skarżącego jak i działce sąsiedniej nie występowało zagrożenie pożarowe wywołane mniejszą niż wymagana odległość pomiędzy budynkami. Wręcz przeciwnie, organy nadzoru budowlanego obu instancji po przeprowadzonym postępowaniu stwierdziły, że takie zagrożenie występuje, dlatego też nakazały inwestorom wykonanie określonych prac budowlanych – zamurowanie otworów okiennych i drzwiowego, celem uzyskania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Zakres nałożonego na inwestora obowiązku (który został wykonany) doprowadził do takiej sytuacji, że murowana ściana od strony nieruchomości skarżącego jest ścianą pełną, na parterze o grubości 45 cm, zaś na wysokości nadbudowy o grubości 24 cm. Taka ściana spełnia obecnie wymogi przeciwpożarowe, które musiała uzyskać w związku ze zbyt bliskim oddaleniem od przybudówki do budynku drewnianego, stanowiącego współwłasność skarżącego.
W tym miejscu wskazać należy, że podnoszona przez skarżącego kwestia zachowania okapu istniejącego na dachu budynku handlowo-usługowego na działce o nr 909 nie przesądza, że w sprawie nie mamy do czynienia ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Podkreślić należy, na co zwracały również uwagę organy nadzoru budowlanego obu instancji, że nadbudowa spornego budynku została przeprowadzona w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony ostateczną decyzją z dnia 27 sierpnia 1997 r. o pozwoleniu na budowę, który to projekt został uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. To, że to zatwierdzenie polegało jedynie na przystawieniu stosownej pieczęci na projekcie, nie oznacza, że zatwierdzenia nie było. Powyższy, zatwierdzony pod względem przeciwpożarowym projekt został sporządzony przez uprawnionego projektanta, potwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem obecnie organy nadzoru budowalnego nie mogą kwestionować przyjętych wówczas rozwiązań technicznych w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Zaznaczyć należy, że wskazywane przez skarżącego w skardze konkretne przepisy warunków technicznych z 1994 r. - § 12 ust. 4, 5 i 6, § 207, § 210, § 212, § 226, § 270, § 271 odnoszą się do odległości budynków od granic działek i kwestii przeciwpożarowych obowiązujących w chwili sporządzania projektu budowlanego i nadbudowywania istniejącego budynku handlowo-usługowego a zatem skierowane winny być ewentualnie do decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielający pozwolenia na budowę. W obecnie prowadzonym postępowaniu, powyższe kwestie nie mogły podlegać ocenie organów i tychże przepisów nie mogły naruszyć organy nadzoru budowlanego wydające zaskarżoną decyzję. Zaznaczyć jedynie należy, że w § 235 warunków technicznych z 1994 r. przewidziano, że w budynku z dachem rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować inne, równorzędne rozwiązanie. Oznacza to, że brak wysunięcia ściany oddzielenie przeciwpożarowego ponad pokrycie dachu o 30 cm (tak jak w niniejszej sprawie), nie musiało oznaczać, że wybudowana ściana nie spełniała warunków dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego – zastosowane mogły być inne równoważne rozwiązania.
Końcowo wskazać należy, że główną przyczyną prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w niniejszej sprawie (dotyczącej legalności budynku handlowo-usługowego na działce o nr geod. [...]) jak i innych postępowań z udziałem skarżącego i inwestorów (m.in. sprawa o sygn. akt II SA/Bk 685/22) jest konflikt sąsiedzki oraz obawy skarżącego o bezpieczeństwo pożarowe stanowiącego jego współwłasność drewnianego budynku wraz z przybudówkami, położonego na działce o nr geod. [...]. Poza sporem jest to, że oba budynki są położone względem siebie w zbliżeniu nie przekraczającym 4 m. Dlatego też, oceniając kwestie zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego względem budynku stanowiącego współwłasność skarżącego należy mieć na uwadze nie tylko treść zaskarżonej decyzji, ale również to, że PINB decyzją z 14 kwietnia 2022 r. nałożył na współwłaścicieli nieruchomości o nr geod. [...] wykonanie przy istniejącej ścianie drewnianej przybudówki od strony działki o nr [...] ściany oddzielenia przeciwpożarowego, na własnym fundamencie betonowym – ściany pełnej murowanej z cegły pełnej lub bloczków betonowych o grubości 25 cm, do wysokości 30 cm. ponad pokrycie dachowe przybudówki na łącznej długości 2,38 m. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją PWINB z 11 lipca 2022 r., zaś WSA w Białymstoku wyrokiem z 7 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 685/22, skargi, zarówno skarżącego jak i inwestora (współwłaściciela działki o nr geod. [...]) oddalił.
Wobec niepotwierdzenia się zarzutów skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.