II SA/Bk 562/23

II SA/Bk 562/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 176
art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. h
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi L. M., D. S. i A. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 17 maja 2023 r. nr AB-II.7821.5.2021.AK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Monieckiego z dnia 10 listopada 2022 roku numer 11/2022 w zakresie realizacji inwestycji na działce nr [...] przed podziałem, a po podziale nr [...] oraz w zakresie realizacji inwestycji na działce nr [...] przed podziałem, a po podziale nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącej L. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz solidarnie na rzecz skarżących D. S. i A. S. kwotę 1.014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 maja 2023 r., znak: AB-II.7821.5.2021.AK Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Starosty Monieckiego z 10 listopada 2022 r. Nr 11/2022 znak: ASI.6740.1.6.2020, udzielającą Burmistrzowi Moniek zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej od ulicy [...] do działki nr geod. [...] w miejscowości Mońki.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z dnia 15 października 2020 r. Burmistrz Moniek wystąpił do Starosty Monieckiego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej od ul. [...] do działki nr geod. [...] w miejscowości Mońki.
Decyzją z dnia 08 stycznia 2021 r. nr 1/2021 znak: ASI.6740.1.6.2020 Starosta Moniecki zezwolił Burmistrzowi Moniek na budowę drogi gminnej od ul. [...] do działki nr geod. [...] w m. Mońki i zatwierdził podział nieruchomości na potrzeby wnioskowanej inwestycji zgodnie z załączonymi mapami podziału nieruchomości.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli w terminie: Pani L. M., Pani A. S i Pan D. S.
Decyzją z dnia 8 marca 2021 r. znak: AB-I1.7821.5.2021.AK Wojewoda Podlaski uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia 25 marca 2021 r. znak: ASL6740.1.6.2020 Starosta Moniecki nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego. W dniu 1 czerwca 2021 r. Burmistrz Moniek przedłożył do organu I instancji brakujące dokumenty wskazane w postanowieniu Starosty Monieckiego z dnia 25 marca 2021r. znak: ASI.6740.1.6.2020 tj. wniosek o wydanie opinii, opinię Burmistrza Moniek oraz wyjaśnił cel i funkcję projektowanej drogi i zasadność zastosowania specustawy drogowej. Dodatkowo, zgodnie z notatką służbową zamieszczoną w aktach sprawy organu I instancji, w dniu 1 czerwca 2021 r. Pan W. U. (projektant) w nawiązaniu do ww. postanowienia usunął nieprawidłowości w projekcie budowlanym.
Decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. nr 3/2021 znak: AS1.6740.1.6.2020 Starosta Moniecki zezwolił Burmistrzowi Moniek na budowę drogi gminnej od ul. [...] do działki nr geod. [...] w m. Mońki i zatwierdził podział nieruchomości na potrzeby wnioskowanej inwestycji zgodnie z załączonymi mapami.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli w terminie Państwo: L. M., A. S. i D. S., reprezentowani przez r. pr. E. B.
Decyzją z dnia 06 października 2021 r. znak: AB-I1.7821.5.2021.AK Wojewoda Podlaski uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu postanowieniem z dnia 29 października 2021 r. znak: ASI.6740.1.6.2020 Starosta Moniecki nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego poprzez: uzasadnienie celu i funkcji projektowanej drogi w sposób uzasadniający zastosowanie specustawy drogowej, doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z przepisami warunków technicznych w zakresie rozdziału dotyczącego urządzeń odwadniających oraz odprowadzających wodę poprzez przedstawienie obliczeń hydraulicznych urządzeń odwadniających wykonanych zgodnie z Polską Normą oraz uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego na zaprojektowane urządzenia wodne, a także doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 125 warunków technicznych w zakresie placu do zawracania samochodów. W dniu 17 stycznia 2022 r. Inwestor przedłożył do organu I instancji uzupełnione projekty budowlane oraz uzasadnił cel i funkcję projektowanej drogi.
Decyzją z dnia 22 marca 2022 r. nr 6/2022 znak: ASI.6740.1.6.2020 Starosta Moniecki wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej od ul. [...] do działki nr geod. [...] w Mońkach.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli w terminie Państwo L. M., D. S. oraz A. S. reprezentowani przez r.pr. E. B.
Ponadto pismem z dnia 12 maja 2022 r. pełnomocnik Pani M. S. i Pani A. K. wskazał, że planowana inwestycja została przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie inwestycji, ponadto stanowić będzie dojazd zarówno do działki o nr [...] należącej do Pani A. K., która nie ma w ogóle dostępu do drogi publicznej jak i działki o nr [...] należącej do Pani M. S. Z uwagi na powyższe wyrażały one swoje poparcie w odniesieniu do planowanej inwestycji.
Decyzją z dnia 20 lipca 2022 r. znak: AB-II.7821.5.2021.AK Wojewoda Podlaski uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazane zostało, że Starosta Moniecki nie wywiązał się ze wskazywanych w poprzedniej decyzji kasacyjnej obowiązków i ponownie wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie mającym wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Organ I instancji, mając na względzie zalecenia zawarte w decyzji kasacyjnej Wojewody Podlaskiego z dnia 06 października 2021 r. znak: AB-II.7821.5.2021.AK zobowiązał Inwestora do wyjaśnienia celu i funkcji projektowanej drogi w sposób uzasadniający zastosowanie specustawy drogowej oraz doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 125 warunków technicznych w zakresie placu do zawracania samochodów. Jednocześnie zobowiązał Inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami warunków technicznych w zakresie rozdziału 1 dotyczącego urządzeń odwadniających oraz odprowadzających wodę poprzez przedstawienie obliczeń hydraulicznych urządzeń odwadniających wykonanych zgodnie z Polską Normą oraz uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego na zaprojektowane urządzenia wodne. W opinii tut. organu niezrozumiałe było zobowiązanie Inwestora przez Starostę Monieckiego do przedstawienia obliczeń hydraulicznych urządzeń odwadniających wykonanych zgodnie z Polską Normą oraz uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego na zaprojektowane urządzenia wodne, zamiast wskazanych w decyzji kasacyjnej Wojewody Podlaskiego z dnia 06 października 2021 r. znak: AB-II.7821.5.2021.AK przez tut. organ wyjaśnień projektanta odnośnie prawidłowości zaprojektowanego rozwiązania. Organ I instancji zaniechał również zobowiązania Inwestora do naniesienia zaprojektowanych trawników odwadniających na rysunki zawierające plan sytuacyjno-wysokościowy czy przekroje konstrukcyjne, co uniemożliwia sprawdzenie przez organ administracji architektonicznobudowlanej rzeczywistego kierunku odprowadzania wody z planowanej inwestycji drogowej. Ponadto, w celu zaprojektowania placu do zawracania samochodów konieczne było podzielenie działek o nr ewid. gr. [...] oraz [...]. W analizowanej sprawie złożony przez Inwestora wniosek o ZRJD z dnia 15 października 2020 r. nie obejmował swoim zakresem nieruchomości powstałych w wyniku podziału działek o nr ewid. gr. [...] oraz [...], na których zaprojektowano plac do zawracania samochodów. Organ I instancji zaniechał zobowiązania Inwestora do skorygowania przedłożonego wniosku o ZRID w wyniku zaprojektowania placu manewrowego.
Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2022 r. znak: ASI.6740.1.6.2020 Starosta Moniecki nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wskazanie projektowanego sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji, skorygowania wniosku o wydanie ZRID o działki o nr ewid. gr. [...] oraz [...], wrysowania zaprojektowanych trawników odwadniających w projekcie budowlanym oraz wyjaśnienia zasadności zaprojektowania sposobu odwadniania przedmiotowej drogi.
W odpowiedzi na powyższe 21 września 2022 r. Inwestor przy piśmie z wyjaśnieniami przedłożył uzupełnione 4 egz. projektu budowlanego oraz skorygował wniosek o ZRID.
Decyzją z dnia 10 listopada 2022 r. nr 11/2022 znak: ASI.6740.1.6.2020 Starosta Moniecki wydał decyzję zezwalającą na przedmiotową inwestycję.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła w terminie r.pr. E. B., pełnomocnik Pani L. M., Pani A. S. oraz Pana D. S.
Pismem z dnia 29 grudnia 2022 r. adw. K. C. - pełnomocnik Pani M. S. oraz Pani A. K. ustosunkowała się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Postanowieniem z dnia 02 lutego 2023 r. znak: AB-II.7821.5.2021.AK Wojewoda Podlaski zlecił Staroście Monieckiemu obowiązek przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W dniu 09 lutego 2023 r. postanowieniem znak: ASI.6740.1.6.2020 Starosta Moniecki zobowiązał Inwestora do oznaczenia w legendzie projektu zagospodarowania terenu przerywanej czerwonej linii stanowiącej linię rozgraniczającą teren inwestycji, wyjaśnienia kwestii odprowadzenia wód opadowych na teren Inwestora oraz odniesienia się do kwestii podniesionych przez Odwołujących w odwołaniu z dnia 2 grudnia 2022 r.
W dniu 20 lutego 2023 r. pismem znak: ASI.6740.1.6.2020 Starosta Moniecki zobowiązał Inwestora do odniesienia się zarzutów odwołania. W odpowiedzi na powyższe przy piśmie z dnia 22 lutego 2023 r. Burmistrz Moniek przedłożył uzupełnione 4 egz. projektu budowlanego, natomiast pismem z dnia 23 lutego 2023 r. ustosunkował się do zarzutów odwołania.
Wojewoda Podlaski decyzja z dnia 17 maja 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, iż podstawą prawną skarżonej decyzji Starosty Monieckiego z 10 listopada 2021 r. stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 176, zwanej inaczej "specustawą drogową"). Wskazana ustawa upraszcza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy dróg, ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor, stanowiąc w tym zakresie uregulowanie o charakterze wyjątku w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewoda Podlaski na etapie postępowania odwoławczego zauważył nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji i w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadził
dodatkowe postępowanie dowodowe, a także wyjaśnienia wszelkich wskazywanych przez skarżących kwestii.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, iż w toku uzupełnienia postępowania dowodowego, Inwestor przedstawił stosowne wyjaśnienia oraz przedłożył uzupełnione 4 egzemplarze projektu budowlanego. W legendzie na projekcie zagospodarowania terenu oznaczona została przerywana czerwona linia stanowiąca linię rozgraniczającą teren inwestycji. Odnośnie kwestii odprowadzenia wód opadowych, na podstawie dokonanych obliczeń chłonności gruntu uprawniony projektant stwierdził, że grunt w pasie drogowym (o szerokości 10m) posiada odpowiednią chłonność, aby w całości zagospodarować wody opadowe i roztopowe z terenu inwestycji (str. 4 proj. bud.). W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez odwołujących w odwołaniu Inwestor wyjaśnił, że kwestia zalewania działek sąsiednich wodami z terenu inwestycji została rozwiązana w dokumentacji projektowej (jak stwierdzono powyżej). Odnośnie zarzutu zanieczyszczania wód gruntowych i powietrza przez zaprojektowaną nawierzchnię przedmiotowej drogi Inwestor podkreślił, że kruszywo łamane oraz żwir są materiałami naturalnymi obojętnymi dla środowiska, a nawierzchnie dróg wykonywane z tych materiałów są dopuszczone do ogólnego stosowania w budownictwie. W odpowiedzi na zarzut Odwołujących dotyczący podziału nieruchomości o nr geod. [...] stanowiącej własność Odwołującej się L. M., w wyniku którego zostanie ona podzielona na trzy działki, z których działka o nr ewid. po podziale [...], pozostająca we władaniu dotychczasowego właściciela, będzie miała powierzchnię mniejszą niż 0,3ha, co jest wartością poniżej minimalnej powierzchni działki rolnej i skutkować będzie koniecznością całkowitego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej Inwestor stwierdził, że wyłączenie z produkcji rolnej nie jest wiązane z powierzchnią działki, a ze sposobem jej użytkowania. Skarżący zarzucili również, że analizowany projekt nie przewiduje zjazdów na wszystkie działki w obrębie projektowanej drogi. Co do tej kwestii wnioskodawca wskazał, że wg obowiązujących przepisów inwestor nie ma obowiązku projektować zjazdów do każdej działki. Dodatkowo, w analizowanej sprawie niweleta drogi jest tak zaprojektowana, że rzędne drogi wraz z rzędnymi działek sąsiednich są do siebie zbliżone co umożliwia zjazd na każdą z działek w dowolnym miejscu z pobocza tej drogi.
Wojewoda Podlaski badając zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności z prawem stwierdził, że po uzupełnieniu na etapie odwoławczym czyni ona zadość wymogom specustawy drogowej i w związku z tym brak było podstaw do jej zakwestionowania, a ponadto posiada wymagane opinie
Podkreślił, że analiza projektu budowlanego pod kątem zgodności przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami prawa wykazała, że inwestycja jest zgodna z przepisami rozporządzenia, w zakresie szerokości pasów ruchu, poboczy, parametrów zaprojektowanego placu do zawracania oraz zjazdów indywidualnych. Projektowana droga od strony północnej połączona jest z drogą publiczną (gminną) południowej zakończona jest placem manewrowym. Zgodnie z § 15 ust 1 pkt 4 ww. rozporządzenia szerokość pasów ruchu, z zastrzeżeniem § 16, powinna wynosić na drodze klasy D niższych klas powinny mieć szerokości, z zastrzeżeniem § 38, nie mniejsze niż 0,75 na drodze klasy L lub D. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu wnioskowana droga klasy D będzie mieć nawierzchnię z kruszywa łamanego, przekrój jednojezdniowy, dwukierunkowy. Jej długość wynosić będzie 152,02m, a szerokość 5m. Po obu stronach zaprojektowano pobocza żwirowe o szerokości 0,75m. Przewidziano jeden zjazd indywidualny na działkę [...] (numer po podziale) o szerokości 4,5m, co jest zgodne z § 79 rozporządzenia, według ul. [...], natomiast od strony 2,5 m. Wedle § 37 rozporządzenia pobocza gruntowe drogi klasy GP i dróg 11 którego szerokość całkowita, mierzona prostopadle do osi zjazdu, powinna być nie mniejsza niż 4,5m. Na wysokości działek [...] i [...] zaprojektowano plac do zawracania samochodów osobowych i ciężarowych w kształcie zbliżonym do kwadratu o wymiarach 12,5m x 12,5m. Jego wymiary odpowiadają warunkom określonym w § 125 rozporządzenia, zgodnie z którym, w przypadku nieprzelotowego zakończenia drogi wykonuje się plac do zawracania samochodów, gdzie dla samochodów ciężarowych winien mieć kształt kwadratu o wymiarach min. 12,5m x 12,5.
Reasumując, Wojewoda stwierdził, że inwestycja została zaprojektowana zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz wymogami przedstawionym w art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej. Także postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej spełnia warunki specustawy drogowej i zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami kpa.
Odnosząc się do zarzutów odwołujących, organ odwoławczy podkreślił, że to Inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę oraz zaprojektowane rozwiązania techniczne. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej. Wskazał także, iż przepisy specustawy drogowej zezwalają na budowę dróg w miejscu w których dotychczas drogi nie istniały, do przepisów specustawy drogowej nie mają także zastosowania przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 11 i ust. 2 specustawy drogowej). Ponadto Specustawę drogową stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych - przy czym żaden przepis obowiązującego prawa nie nakłada obowiązku uprzedniego zaliczania planowanych dróg do kategorii dróg publicznych, w szczególności nie można wymagać, aby była to uchwała dotycząca takiego zaliczenia wyprzedzająca budowę drogi. Organ zaakcentował, że Inwestor (w piśmie z dnia 1 czerwca 2021 r. i 17 stycznia 2022 r.) wyjaśnił, że droga służyć będzie obsłudze komunikacyjnej terenów zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług i rzemiosła o charakterze nieuciążliwym oraz terenów zabudowy mieszkaniowej zagrodowej. Przedmiotowe przedsięwzięcie ma charakter lokalny i przyczyni się do poprawy warunków bytowych, sanitarnych i zdrowotnych społeczności lokalnej. Po jej wybudowaniu zostanie zaliczona w drodze uchwały rady gminy do kategorii dróg gminnych, co spełni wymogi prawa do zaliczenia jej do dróg publicznych.
Odnośnie zarzutu naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 21 w zw. z art. 31 ust, 3 i art. 64 Konstytucji RP i art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii 14 Europejskiej organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 64 ust. 3 konstytucji RP wskazuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Na gruncie postanowień powyższej Karty prawo własności nie jest prawem absolutnym, a odjęcie własności jest dopuszczalne o ile następuje w interesie publicznym z jednoczesnym zapewnieniem ochrony konkretyzowanej w ustawodawstwie państw będących stronami konwencji. Można więc zauważyć pewną zbieżność z podejściem do funkcji oraz ochrony prawa własności na gruncie prawa międzynarodowego oraz Konstytucji RP.
Podkreślił także, że przedmiotowa inwestycja nie została zaprojektowana w wymiarze większym niż to jest wymagane, a ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Zaprojektowane na działkach Odwołujących elementy drogi (jezdnia, pobocze, trawniki odwadniające) są niezbędne do jej realizacji i prawidłowego funkcjonowania, zatem nie można mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności w analizowanej sprawie.
Mając na uwadze to, że wymogi zawarte w przepisach prawa, uzasadniające wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zostały spełnione, organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez L. M., A. S. oraz D. S., reprezentowanych przez pełnomocnika.
Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie:
1. Przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sytuacji, gdy realizowanej inwestycji nie można przypisać cech drogi publicznej, a jedynie służącej jednostce, która jako taka ma możliwość dochodzenia swoich prawa na drodze cywilnej, nie ingerując tym samym w prawa własności tak nieproporcjonalnie daleko, a której przysługują roszczenia z art. 145 k.c., szczególnie z uwzględnieniem zasady wyrażonej w art. 145 § 2 k.c. (droga konieczna przeprowadzona przez grunty, które były przedmiotem podziału).
2. Art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego dostępnego materiału dowodowego oraz przez złamanie nakazu załatwienia sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli.
3. Art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne rozpoznanie zgromadzonego materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli co do stanu ich własności.
4. Art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady proporcjonalności działań organów administracji publicznej w sposób, w którym celem dokonania inwestycji publicznej dokonuje się naruszenia praw kilku podmiotów (właścicieli działek między innymi o numerach [...], [...], [...]) podczas gdy istnieje alternatywna możliwość utworzenia inwestycji z ingerencją w prawo własności właściciela (tożsamego zresztą) działek [...], [...], [...] i [...] bądź jedynie w jedną działkę o numerze [...] (lub też z wykorzystaniem działek [...] oraz [...] na których istnieje w chwili obecnej uczęszczana przez właściciela droga oraz działki o numerze [...]) przeprowadzając drogę z przeciwnej strony niż planowana.
5. Art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, według których inwestycja nie została zaplanowana z wykorzystaniem działek powstałych po podziale pierwotnej działki [...] (obecnie [...]) lub o numerze [...] zamiast działek należących do skarżących, podczas gdy takie zaplanowanie inwestycji wiązałoby się z ingerencją w prawa własnościowe zdecydowanie mniejszej liczby podmiotów prywatnych, a nadto naruszałoby jedynie interes osoby, dla której de facto powstaje droga.
6. Art. 6, art. 8, art. 11 k.p.a. - poprzez niekierowanie się przez organ podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, tj. zasadą pogłębiania zaufania do organu i wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy i wydawaniu rozstrzygnięcia. Naruszenie zasady proporcjonalności, poprzez przysparzanie stronom nadmiernych dolegliwości. Naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania poprzez działanie, w którym dla zaspokojenia roszczeń jednej ze stron następuje skrajne wkroczenie w prawa własności pozostałych stron postępowania.
7. Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy w sytuacji, gdy doszło do naruszeń wymienionej wyżej decyzji zgodnych z zarzutami opisanymi wyżej.
8. Art. 21, 31 ust. 3, art 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - poprzez błędne przyjęcie, iż ma miejsce uzasadnione dla dobra publicznego przesłanka dla dokonania wywłaszczenia własności prywatnej w postaci nieruchomości podczas gdy w niniejszej sprawie dokonanie wywłaszczenia ma miejsce wbrew zasadom proporcjonalności, ochrony własności, prawa do własności prywatnej tj. podstawowym zasadom gwarantowanym przez najwyższy akt prawny w Polsce.
9. Art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 07 czerwca 2016 roku (Dz. U. UE. C.2 016. 202. 389) poprzez naruszenie przysługującego każdemu obywatelowi Unii Europejskiej prawa własności bez zaistnienia uzasadnionego interesu publicznego.
10. Interesu prawnego skarżących w postaci ich prawa do własności.
W uzasadnieniu wskazano, że naruszone zostały przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy w opinii skarżących przedmiotowej inwestycji nie można przypisać cech drogi publicznej. Dodatkowo, zarzucono naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niezałatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Skarżących doszło również do naruszenia art. 6, 8 i 11 kpa poprzez złamanie zasady pogłębiania zaufania do organu oraz zasady proporcjonalności poprzez przysparzanie stronom nadmiernych dolegliwości jak i naruszenia art. 21, 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP, poprzez wywłaszczenie wbrew zasadom proporcjonalności, ochrony własności, prawa do własności prywatnej tj. podstawowym zasadom gwarantowanym przez najwyższy akt prawny w Polsce.
Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji podkreślając, że zarzuty skargi są tożsame z zarzutami odwołania.
Ponadto w dniu 23 sierpnia 2023 r. do sprawy wpłynęło uzupełnienie skargi w którym ponownie zaakcentowano, że realizowanej inwestycji nie można przypisać cech drogi publicznej. Na potwierdzenia tego stanowiska wskazano, iż do działek, które mają powstać w wyniku rozdzielenia ich planowaną drogą nie zaplanowano nawet zjazdów i dojazdów, odcinając je tym samym od faktycznej możliwości komunikacji. Przedmiotowa droga nie zawiera zjazdów do działek o numerach [...] (nowo planowane [...] i [...]), tym bardziej, że na planowanej działce [...] istnieje budynek gospodarczy i dojazd do pola, a zatem brak zjazdu uniemożliwi dalsze prowadzenie racjonalnej gospodarki na tych terenach. Absurdem jest stwierdzenie interesu publicznego w sytuacji gdy planowana inwestycja stanowi o zapewnieniu dojazdu do jednego siedliska, nota bene mającego dostęp z działki sąsiedniej (stanowiącej własność tego samego podmiotu tj. [...]) - okoliczność ta nie została zweryfikowana przez organy administracji prowadzące postępowanie (k. 63).
Ponadto w dniu 13 września 2023 r. do sprawy wpłynęło również stanowisko pełnomocnika uczestniczek postępowania M. S. oraz A. K. w którym podzielono stanowisko organu odwoławczego co do zasadności przedmiotowej inwestycji, jako inwestycji celu publicznego (k. 82-84)
Na rozprawie w dniu 24 października 2023 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w pismach procesowych. Natomiast pełnomocnik uczestniczek postępowania zaakcentował, iż przewidziana droga ma zapewnić dostęp drogowy – komunikację nie tylko dla jednej nieruchomości (jak wskazują skarżący), ale działkom należącym do odrębnych właścicieli o nr [...] i [...] oraz [...]. Działka przy tym nr [...] będzie skomunikowana z zaplanowaną drogą poprzez działkę nr [...] (służebność drogową) i będzie to jedyna możliwa komunikacja z uwagi na to, że od ul. [...] nastąpiło wywłaszczenie działki na podstawie specustawy krajowej pod budowę kolei Rail Baltica (k. 103).
Na potwierdzenie tych okoliczności dopuszczono na rozprawie dowód z treści aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mońki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże tylko część zarzutów jest zasadnych.
Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody Podlaskiego, która utrzymała w mocy decyzję Starosty Monieckiego dotyczącą udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej od ulicy [...] do działki nr geod. [...] w miejscowości Mońki. Zgodnie z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy skarżący są właścicielami wywłaszczanych w części nieruchomości. Przy czym podkreślić należy, że inwestycja dokonuje podziału nieruchomości L. M. o nr ewid. [...] na trzy działki o nr [...], [...] (przechodzącą na własność gminy na użytek drogowy) oraz nr [...]. Podobnie nieruchomość skarżących A. S. oraz D. S. o nr [...] podzielona została na skutek tej inwestycji na trzy działki o nr ewid. [...], [...] (przechodzącą na własność gminy na użytek drogowy) oraz nr [...]. Z nieruchomości o nr [...] i pow. 0,9370 ha należącej do L. M. zostaje wydzielona i przejęta na rzecz inwestycji działka o nr [...] o pow. 0,0197 ha. Z działki należącej do A. S. i D. S. o nr [...] i pow. 1,6642 ha zostaje wydzielona i przejęta na potrzeby inwestycji działka nr [...] o pow. 0,0330 ha. Przebieg planowanej inwestycji niejako przecina (dzieli) zatem nieruchomości skarżących w ich środku, co powoduje powstanie użytku drogowego oraz dwóch nieruchomości. W tych okolicznościach bezsporne jest to, że skarżący posiadają interes prawny, aby skarżyć niniejszą decyzję oraz są stronami postępowania.
Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej udzielone na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm.; dalej powoływana jako specustawa drogowa). Zgodnie z przepisami wyżej wymienionej ustawy, decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, reguluje kompleksowo formalne aspekty procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo przystąpienia do robót budowlanych w oparciu o taką decyzję. Decyzja przesądza o lokalizacji inwestycji drogowej tj. przebiegu drogi, zatwierdza podział nieruchomości (linie rozgraniczające granice pasów drogowych, ustalone decyzją, stanowią linie podziału nieruchomości) oraz zatwierdza projekt budowlany, przewidujący konkretne rozwiązania techniczne zaplanowanej drogi. Nieruchomości lub ich części, które wskutek zatwierdzonego podziału, znalazły się w granicach pasa drogowego, stają się z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Specustawa drogowa w sposób szczegółowy wskazuje, jakim wymogom powinien odpowiadać wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11 "d" ust. 1 ustawy), jak powinna przebiegać procedura wydania decyzji (art. 11 "d" ust. 2-10 ustawy), jakie elementy powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji (art. 11 "f" ustawy). Przepis art. 11 "e" ustawy stanowi, że zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Ustawa przewiduje uproszczony tryb powiadomień stron o czynnościach postępowania i doręczenia decyzji.
W pierwszej kolejności mimo uwzględnienia skargi w części, należy odnieść się do głównego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów specustawy drogowej poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy planowanej inwestycji (drodze) nie można przypisać cech drogi publicznej. W tym zakresie strony skarżące konsekwentnie w toku postępowania wskazywały, że droga ta będzie drogą "zamkniętą, ślepą", jedynie z jednej strony łączy się z ul. [...] i w ich ocenie ma służyć konkretnej osobie, a zatem nie będzie to droga publiczna, co uniemożliwia korzystanie z przepisów specustawy drogowej.
Zdaniem Sądu nie mają racji skarżący, że ww. ustawa nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że organy nie wykazały, iż planowana droga ma status drogi publicznej. Taka wykładania przepisów specustawy drogowej prowadziłaby do wniosku, że ma ona zastosowanie wyłącznie do dróg, które już zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych. Nie można zapominać o tym, że o dokonaniu kwalifikacji drogi - nie będącej drogą publiczną - do kategorii dróg publicznych np. gminnych, właściwa rada gminy może orzec tylko i wyłącznie w stosunku do dróg już istniejących i jednocześnie będących jej własnością. Innymi słowy droga, która nie istnieje, jak również taka, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z powyższego wynika, że zmierzenie inwestycyjne przed zrealizowaniem nie może uzyskać statusu drogi publicznej. Nie oznacza to jednak niemożności stosowania specustawy do dróg projektowanych. Ograniczenie zastosowania tej ustawy jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi publicznej oznaczałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów, rozbudowy czy przebudowy dróg już istniejących. Z pewnością taka interpretacja byłaby sprzeczna z podstawowym celem specustawy, jakim jest przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Dlatego właśnie specustawa drogowa będzie miała zastosowanie także w sprawach dotyczących budowy przyszłych dróg publicznych, bowiem na jej podstawie tereny przeznaczone pod budowę drogi stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (por. wyroki: NSA z dnia 28 maja 2009r., sygn. akt I OSK 148/09; WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2010r., sygn. akt IV SA/Po 152/10; WSA w Kielcach z dnia 28 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Ke 708/09 - orzeczenia dostępne pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
Wskazać należy również, że art. 1 ust. 1 specustawy drogowej określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 zwanej dalej u.d.p.). Odesłanie to nie przewiduje żadnych wyjątków co oznacza, że jedynie inwestycja dotycząca drogi stanowiącej drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w specustawie drogowej. Podkreślenia wymaga zatem, że pojęcie "drogi publicznej" definiuje art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi te na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy). W zależności od rodzaju drogi, zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 2 u.d.p.) lub w formie uchwały organu samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla (art. 6 ust. 2, 6a ust. 2, art. 7 ust. 2 u.d.p.). Drogi niezaliczone do żadnej z wyżej wymienionych kategorii dróg publicznych posiadają status "dróg wewnętrznych" (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Zatem stwierdzić należy, że przepisy specustawy drogowej nie znajdują zastosowania do realizacji dróg wewnętrznych ( por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 2348/10, LEX nr 953047).
Chybiony jest zatem zarzut skargi, że przedmiotowa inwestycja dotyczy realizacji drogi wewnętrznej. Jak wynika z treści wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotem tej inwestycji jest budowa drogi publicznej stanowiącej łącznik ul. [...] mającej status drogi gminnej z działką nr geod. [...] w miejscowości Mońki. Podkreślić jednakże należy, że takie sformułowanie jest mało czytelne, bowiem nie oddaje istoty niniejszej sprawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że powyższa kwestia była przedmiotem wnikliwych rozważań organu odwoławczego m.in. z tego powodu Wojewoda Podlaski trzykrotnie uchylał decyzje organu I instancji i kierował sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu wykazania na czym polegać ma funkcja projektowanej drogi i konieczność zastosowania specustawy drogowej. Organ I instancji kilkakrotnie zwracał się natomiast do Inwestora o wyjaśnienie tej kwestii. Inwestor odpowiadając na tak postawione pytanie wyjaśniał, że droga ma służyć poprawie warunków bytowych sanitarnych i zdrowotnych społeczności lokalnej oraz zapewnienie dojazdu mieszkance Moniek D. O., która została wysiedlona z innej działki przy ul. [...] (ulica równoległa do planowanej inwestycji drogowej). Nastąpiło to w związku z modernizacją linii kolejowej na odcinku Białystok-Ełk, co spowodowało wywłaszczenie z nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w Mońkach, skutkujące koniecznością zamieszkania w budynkach znajdujących się przy nowo projektowanej drodze na wysokości pasa drogowego będącego własnością Gminy Mońki (tj. na wysokości działki nr [...], z którą łączy się projektowana droga). Inwestor wskazał ponadto, że wywłaszczenie działek pod projektowaną inwestycję umożliwi wybudowanie drogi spełniającej parametry dla drogi publicznej oraz że po realizacji inwestycji zostanie ona zaliczona w drodze uchwały rady gminy do kategorii dróg gminnych, co spełni wymogi prawa do zaliczenia jej do dróg publicznych. Uzasadnił również, że w niniejszej sprawie została zastosowana specustawa, która jest podstawą do wywłaszczenia i wykupu działek sąsiednich w celu budowy drogi o odpowiednich parametrach a sama inwestycja została przewidziana w planie miejscowym obowiązującym na terenie inwestycji.
Ponadto na rozprawie w dniu 24 października 2023 r w sposób szczegółowo wyjaśniony (co znajduje również potwierdzenie w mapie do celów projektowych k. 7 załącznika nr 2 do decyzji), że de facto inwestycja ta nie prowadzi wyłącznie do działki nr geod. [...] (ostatnia działka zamykająca ślepą drogę), ale ma zapewnić dostęp drogowy – komunikację do działek należącym do różnych właścicieli nieruchomości o nr [...] i [...] oraz [...]. Działka przy tym nr [...] (ta która została wywłaszczona) będzie skomunikowana z zaplanowaną drogą poprzez działkę nr [...] (służebność drogową) i będzie to jedyna możliwa komunikacja z uwagi na to, że od ul. [...] nastąpiło wywłaszczenie działki na podstawie specustawy krajowej pod budowę kolei Rail Baltica (k. 103). Na mapie wrysowany jest użytek drogowy do działki nr [...]. Nie znajdują zatem potwierdzenia argumenty skarżących dotyczące tego, że inwestycja ma służyć jedynie jednej mieszkance Moniek, a także to że wszystkie działki znajdujące się na końcu drogi stanowią własność jednego właściciela. Przeczy temu aktywny udział dwóch uczestniczek postępowania, które są właścicielkami tych nieruchomości (M. S. – działka nr [...], zaś A. K. działka nr [...]).
Sąd zatem nie podzielił zarzutu skargi, że przedmiotowa droga ma służyć wyłącznie dojazdowi do jednej działki, o czym miał świadczyć sposób jej zaprojektowania, bo nie potwierdza tego zgromadzony materiał dowodowy, w tym mapy projektowanej inwestycji, ale również przedłożony do sprawy dokument planistyczny wraz z częścią graficzną, na której przedmiotowa inwestycja została wrysowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2003 r. (k. 135). Wprawdzie na mocy art. 11 i ust. 2 specustawy drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, jednakże zapisy miejscowego planu w sposób jednoznaczny przesądzają (potwierdzają) cel publiczny przedmiotowej inwestycji i możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów aktualnie wpisanych w ewidencji jako rolne, ale przeznaczonych w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną, z dopuszczeniem usług i rzemiosła o charakterze nieuciążliwym (8MN - § 8 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu).
Nadanie przedmiotowej drodze określonej kategorii jest zatem aktem następującym po jej wybudowaniu (art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 u.d.p.), poprzez który organ uznaje ją jako element połączeń drogowych i sieci dróg. Nie może być zatem jednocześnie warunkiem stosowania specustawy drogowej, która reguluje właśnie tryb przeprowadzania m.in. nowych inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych (vide wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 931/16, CBOSA). W wyroku tym wskazano również, że należy zatem przyjąć, iż "w ramach inwestycji w zakresie dróg publicznych, wystarczy określenie rodzaju drogi publicznej przez sam organ wnioskujący, przy spełnieniu innych wymogów formalnych wniosku, określonych w art. 5 ustawy. (...), zastosowanie argumentu funkcjonalnego nie może prowadzić do takiego rozszerzenia obowiązku wnioskodawcy, że w jego wyniku ustalony zostaje obowiązek przedłożenia uchwały rady gminy, klasyfikującej na gruncie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych daną planowaną drogę, jako drogę gminną. Tym bardziej, że argument językowy wykładni art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o drogach publicznych wskazuje na zaliczenie drogi, nie wymagając, aby była to droga planowana, a art. 7 ust. 3 mówi wprost o drogach istniejących, co w powiązaniu z argumentacją funkcjonalną przemawia za tym, aby podjęcie uchwały na gruncie art. 7 ustawy skojarzyć z sytuacją, gdy droga jest już wybudowana i nie ma wątpliwości co do jej parametrów i innych warunków technicznych, a także co do stanu własności gruntów, na których ona jest usytuowana".
Okoliczność ta została zatem wystarczająco wyjaśniona przez Wojewodę w toku niniejszego postępowania. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w pierwszym postępowaniu odwoławczym z odwołania Pani L. M., Pani A. S. oraz Pana D. S., zakończonego decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia 08 marca 2021r., organ odwoławczy z uwagi na liczne uchybienia zarówno w dokumentacji projektowej jak i proceduralne, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W drugim postępowaniu odwoławczym z odwołania tych samych osób, decyzją z dnia 06 października 202Ir. Wojewoda Podlaski po raz kolejny uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił m.in., że pomimo wyraźnego zobowiązania Inwestora przez organ I instancji, zarówno Inwestor jak i Starosta Moniecki nie uzasadnił w sposób zgodny z przepisami prawa funkcji publicznej drogi. Mając na uwadze dostrzeżone naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego, a także fakt, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda Podlaski na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Monieckiego z dnia 12 lipca 2021 r., nr 3/2021 znak: ASI.6740.1.6.2020 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podczas kolejnego postępowania odwoławczego, decyzją z dnia 20 lipca 2022r. Wojewoda Podlaski po raz kolejny uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona analiza akt sprawy przekazanych przez organ I instancji wraz z odwołaniem wykazała, że Starosta Moniecki nie wywiązał się ze wskazywanych w poprzedniej decyzji kasacyjnej obowiązków oraz ponownie wydał przedmiotową decyzję z naruszeniem przepisów postępowania w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 02 lutego 2023 r. organ odwoławczy zlecił Staroście Monieckiemu obowiązek przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Przed organem I instancji Inwestor przedstawił stosowne wyjaśnienia oraz przedłożył uzupełnione 4 egzemplarze projektu budowlanego.
Inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zapewnienie określonych potrzeb wszystkim użytkownikom danej drogi, zatem jest inwestycją określonego celu publicznego, przy czym specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora na cele budowy drogi publicznej. Interes społeczny i gospodarczy, który znajduje oparcie w specustawie drogowej i ma w tym wypadku prymat nad słusznym interesem strony, przemawia za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi, z jednej strony znacznie zwiększając uprawnienia inwestora, natomiast z drugiej zdecydowanie ograniczając uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Podkreślenia wymaga, że organ administracji nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu, tak jak to podnoszą skarżący, wskazując na możliwość innej, korzystniejszej ich zdaniem lokalizacji drogi. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej korzystne dla niego rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze, to inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji, a odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Sąd stwierdził, że nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami art. 11e ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2416/10 dostępny pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym zakresie zatem argumenty strony co do możliwości innego poprowadzenia (lokalizacji) drogi nie mogły podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu, bowiem to inwestor decyduje o przebiegu inwestycji drogowej, a w niniejszej sprawie ponadto przesądzają to zapisy miejscowego planu, który już w 2003 r. przewidywał tym miejscu drogę, a zatem cel publiczny – poprawa warunków bytowych, sanitarnych i możliwość dojazdu mieszkańcom, do terenów przede wszystkim zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżący mimo tak dużej ingerencji planu w ich nieruchomości, nie zaskarżyli postanowień planu miejscowego. Z map poglądowych znajdujących się na ogólnodostępnych portalach geodezyjnych (geoportal.gov.pl, czy też google maps) widać, że nieruchomości skarżących znajdują się na obrzeżach miasta, gdzie infrastruktura techniczna będzie nieuchronnie rozwijała się. Nie można zatem mówić, że budowa drogi nie leży w interesie mieszkańców. W ocenie Sądu (choć ingerencja w nieruchomości skarżących jest dość duża) w przyszłości skarżący mogą skorzystać na okoliczności ewentualnego wybudowania tej inwestycji albowiem będą w posiadaniu dwóch niezależnych nieruchomości, których przeznaczenie w miejscowym planie jako nieruchomości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (przesądzonych w miejscowym planie) spowoduje nawet wzrost ich wartości oraz brak konieczności ewentualnych podziałów.
Słusznie przy tym podkreślił Wojewoda, że zadaniem własnym gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji na terenie podległym jej kompetencji, przy czym osiągnięcie tego celu powinno nastąpić także przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego, tj. zaplanowanie adekwatnej siatki terenów komunikacyjnych służących wszystkim członkom wspólnoty.
W tym też zakresie, zaskarżona decyzja odpowiada wymogom określonym ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i została wydana po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Do wniosku dołączone zostały dokumenty wymagane art. 11 "d" ust. 1 specustawy drogowej. Nie nasuwa również wątpliwości prawidłowość procedury wydania decyzji. W tym zakresie strony skarżące nie podnosiły żadnych zarzutów.
Sąd nie podzielił także zarzutu skargi przekroczenia zasady proporcjonalności. Organ odwoławczy związany był wnioskiem inwestora, a zatem nie był uprawniony do wprowadzania do tego wniosku zmian dotyczących przebiegu projektowanej przebudowy drogi. W tym zakresie decyzja organu odwoławczego miała zatem charakter związany, co uniemożliwiało Wojewodzie zmianę tej decyzji w taki sposób, aby uwzględniała interes skarżących. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu, nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji przebiegającej przez część nieruchomości stanowiącej własność skarżących, która jak wynika ze sprawy jest konieczną inwestycją celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia 11 października 2011r. sygn. akt II OSK 1688/11 i z dnia 23 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 704/09, z dnia 13 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 2250/11, z dnia 20 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 2416/10, oraz wyroki WSA z dnia 6 marca 2012r. sygn. akt VII SA/WA 2399/11, z dnia 12 lutego 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 2671/12, z dnia 12 czerwca 2013r. sygn. akt II SA/GL 602/13, z dnia 21 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Bk 248/11, CBOSA).
W ocenie Sądu, nie można także uznać za uprawniony zarzut naruszenia wskazanego w skardze przepisu ustawy zasadniczej (art. 21, 32 ust. 3, art. 64). Niewątpliwie prawo własności jest chronione konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Jak już wspomniano, specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Sąd nie dopatruje się w regulacji ustawy naruszenia przepisów Konstytucji, w sytuacji gdy pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Brak jest zatem podstaw do podważania zaskarżonej decyzji z powołaniem się na art. 21 Konstytucji RP.
Przechodząc natomiast do podstawy uchylenia zaskarżonych decyzji w stosunku do nieruchomości skarżących, w ocenie Sądu organy obu instancji, skupiając się na uzasadnieniu spełnienia formalnych przesłanek do wydania decyzji, pominęły aspekt indywidualny, czym naruszyły zasadę prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 k.p.a., zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa z art. 8 k.p.a. oraz zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a. Zarzut ten przede wszystkim dotyczy decyzji organu I instancji, albowiem nie wyjaśniono skarżącym w toku postępowania, zasadności wydania tej decyzji oraz słuszności uznania celu publicznego, co akcentował, Wojewoda uchylając decyzje.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego tj. naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej oraz art. 29 ust. 2 u.d.p.
Wprawdzie naruszenie w/w przepisów nie zostało wprost wskazane w skardze, jednakże argumentacja przedstawiona w jej uzasadnieniu i uzupełnieniu, dotyczyła kwestii niezapewnienia zjazdów. Podkreślono, że zdaniem skarżących absurdem jest stwierdzenie interesu publicznego, w sytuacji gdy planowana inwestycja stanowi o zapewnieniu dojazdu do jednego siedliska. Zaakcentować należy, że rzeczywiście w projekcie został umieszczony jedynie jeden zjazd, jednakże w pierwotnym projekcie były to 3 zjazdy, w tym dwa na końcu drogi, które następnie zostały zastąpione placem manewrowym. Jego warunki odpowiadają warunkom określonym w § 125 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Wskazać należy, że problematyka realizacji zjazdów do poszczególnych nieruchomości w ramach budowy bądź rozbudowy drogi publicznej w oparciu o przepisy specustawy drogowej powinna być rozważana w świetle przepisów art. 29 u.d.p., które wpływają na ukształtowanie zakresu inwestycji drogowej, w tym tej realizowanej w ramach specustawy.
Zasadą wyrażoną w art. 29 ust. 1. u.d.p. jest, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W art. 29 ust. 2 u.d.p. odstąpiono od tej zasady ustalając, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Stanowi ona w takim przypadku jego obowiązek wynikający z przepisu prawa.
Obowiązek ten jest realizowany w toku inwestycji drogowej. Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych odbywa się na podstawie specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Powołana regulacja ustawy koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p. nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały (wyrok WSA w Łodzi z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 361/22, CBOSA).
Podkreślenia wymaga, że art. 29 ust. 2 u.d.p. pod pojęciem "zjazdu dotychczas istniejącego" nakazuje rozmieć wyłącznie zjazd wybudowany legalnie. Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" należy rozmieć stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 599/19, wyrok NSA z 21 września 2021 r., sygn. akt II GSK 1312/21).
W ramach specustawy drogowej ustawodawca zakłada zatem konieczność minimalizowania negatywnych skutków inwestycji drogowej dla sąsiednich nieruchomości, czego wyrazem jest właśnie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h tej ustawy. Celem tej normy jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowo przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej. zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości (vide wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 435/17).
Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ustalenia zezwolenia realizacyjnego miały bowiem bezpośredni wpływ na sytuację związaną z dostępem do drogi publicznej (ul. [...]) i jest oczywistym z punktu widzenia zasad ruchu drogowego, że w sytuacji podziału nieruchomości na dwie działki, ta druga takiej obsługi komunikacyjnej nie będzie posiadała. Zarówno organowi I instancji, jak i Wojewodzie zabrakło podstawowej refleksji, że skoro co najmniej jeden zjazd został wykonany i był zasadny, a także dwie inne działki taki dostęp posiadają przez plac manewrowy, bezpośrednio przylegający do ich nieruchomości, to nie wykonanie tych zjazdów do nieruchomości skarżących, przeczy temu, że inwestycja ma poprawić warunki bytowe i obsługę komunikacyjną przyległych terenów.
Powołana regulacja specustawy drogowej w sposób oczywisty koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p. nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomością, które do tej pory taki dostęp miały. W przedmiotowej sprawie istniała konieczność zastosowania tego przepisu w odniesieniu do działek stanowiącej własność skarżących, a co najmniej wyjaśnienia tych kwestii, tak aby mogły funkcjonować odpowiednie zjazdy indywidualne. Niezastosowanie tego przepisu doprowadziło do oczywistego pogorszenia sytuacji skarżących, jako właścicieli przedmiotowych nieruchomości (działek już po podziale).
Zgodnie bowiem z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit h specustawy drogowej "decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności [...] w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące [...] obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów". Z przepisu powyższego wynika, iż organ wydający takie rozstrzygniecie jest zobowiązany do wprowadzenia powyższego obowiązku, jeśli wynika to z przebiegu inwestycji oraz uwarunkowań miejscowych.
Należy podzielić argumentację skargi, że brak było zatem podstaw do zróżnicowania sytuacji skarżących z innymi właścicielami nieruchomości przylegających do projektowanej drogi, w kwestii obowiązku budowy(przebudowy) zjazdu. Zaniechanie objęcia zakresem inwestycji - budowy zjazdów i obciążenie de facto skarżących tym obowiązkiem stanowi naruszenie art. 29 ust. 2 u.d.p. oraz również art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej. W związku z realizacją inwestycji drogowej konieczne jest bowiem zapewnienie, aby każda nieruchomość która dostęp do drogi publicznej posiadała, taki dostęp (o odpowiednich parametrach technicznych) zachowała (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 24/19, CBOSA).
Wprawdzie w toku postępowania przed organem odwoławczym uzupełniono postępowanie dowodowe, m.in. w zakresie kwestii odprowadzenia wód opadowych, a także wykonania ewentualnych zjazdów, co świadczy o tym, że organ podjął próbę wyjaśnienia tych kwestii. Inwestor wskazał wówczas, że "na podstawie dokonanych obliczeń chłonności gruntu uprawniony projektant stwierdził, że grunt w pasie drogowym (o szerokości 10m) posiada odpowiednią chłonność, aby w całości zagospodarować wody opadowe i roztopowe z terenu inwestycji (str. 4 proj. bud.). Co do kwestii zjazdów na wszystkie działki, wnioskodawca wskazał, że wg obowiązujących przepisów inwestor nie ma obowiązku projektować zjazdów do każdej działki. Dodatkowo, w analizowanej sprawie niweleta drogi jest tak zaprojektowana, że rzędne drogi wraz z rzędnymi działek sąsiednich są do siebie zbliżone co umożliwia zjazd na każdą z działek w dowolnym miejscu z pobocza tej drogi.
Umknęło jednak organowi II instancji, że skoro niweleta drogi umożliwia wjazd w każdym miejscu, to po co robić zjazd do niektórych nieruchomości (obecnie 1). Ponadto należy zwrócić uwagę, że zjazd na taką nieruchomość musiałby odbywać się poprzez nawierzchnię pobocza żwirową, a następnie trawiastą, nota bene na które mają być odprowadzane wody opadowe. Czy zatem w sytuacji obfitych opadów taki zjazd byłby możliwy? Stwierdzić zatem należy, że organ tym samym niewątpliwie naruszył zasadę z art. 8 k.p.a. prowadzenia spraw w sposób budzący zaufanie obywateli do organów administracji. Zasada ta została także naruszona przez organ poprzez niejednolitą i niezrozumiałą praktykę niejednakowego rozstrzygania tych samym kwestii. W ocenie Sądu, taka niezrozumiała praktyka organu może budzić uzasadnione wątpliwości co do równego traktowania przez organ wszystkich właścicieli nieruchomości przylegających do projektowanej drogi. Okoliczności te zatem wymagają ponownego rozważania przez organy, w tym ewentualnego zwrócenia się do inwestora o przeanalizowanie potrzeby wykonania dodatkowych zjazdów.
Z podanych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji wydanych w obu instancjach w stosunku do nieruchomości skarżących wskazując zarówno nr działek przed podziałem i po podziale. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając tą kwotę na rzecz skarżącej L. M. oraz solidarnie na rzecz D. S. i A. S.