II SA/Bk 543/22

II SA/Bk 543/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Dudar
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
217 par. 1, 218 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
art. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2022 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego I. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
W dniu [...] maja 2022 r. I. G. wystąpił do Wójta Gminy K. o wydanie zaświadczenia "o braku dokumentów" potwierdzających, że pracował w gospodarstwie rolnym rodziców – A. i A. G., położonym we wsi B., gmina K., w okresie od [...] marca 1985 r. do [...] września 1989 r., celem przedłożenia w zakładzie pracy.
Postanowieniem z [...] maja 2022 r. nr [...] Wójt Gminy K. odmówił I. G. wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu stwierdził, że po dokonaniu sprawdzenia zasobów archiwalnych, w których posiadaniu jest Urząd Gminy K., nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o wnioskowanej treści. Jednocześnie wskazał, że Gmina K. nie miała i nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji rolników, domowników pracujących w gospodarstwie rolnym rodziców, teściów, dziadków lub rolników pracujących we własnym gospodarstwie rolnym i nie dysponuje niezbędnymi dokumentami mogącymi bezspornie ten stan potwierdzić.
Po wydaniu ww. postanowienia, w dniu [...] maja 2022 r. organ pierwszej instancji odebrał wyjaśnienia od wnioskodawcy i przesłuchał dwóch świadków.
I. G. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i zarzucił naruszenie:
- art. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. nr 54, poz. 310 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), przez niewydanie stosownego zaświadczenia oraz niepodjęcie czynności zmierzających do wypełnienia dyspozycji wskazanej w ww. regulacji;
- art. 218 § 2 K.p.a., przez nieprzeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego;
- art. 7, 77 i 80 K.p.a., przez przeprowadzenie postępowania wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością;
- art. 107 K.p.a., przez brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia.
Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, uwzględnienie wniosku i wydanie żądanego zaświadczenia oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do zażalenia w celu wykazania, że pracował w przedmiotowym gospodarstwie rolnym.
Zdaniem żalącego, z uzasadnienia postanowienia nie wynika jakie dokumenty podlegały analizie organu. Organ jedynie lakonicznie wskazał, że nie miał i nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji rolników, domowników pracujących w gospodarstwie rolnym rodziców, teściów, dziadków. Tymczasem ustaleń dotyczących okresów pracy w indywidulanym gospodarstwie rolnym organ powinien dokonać przede wszystkim na podstawie rejestrów podatników podatku rolnego, ksiąg podatkowych, rejestrów gruntów, dokumentacji związanej z ubezpieczeniem społecznym, dokumentów potwierdzających zameldowanie wnioskodawcy i innych dokumentów potwierdzających pracę w gospodarstwie rolnym. Z uzasadnienia zaś nie wynika jakimi dokumentami dysponował organ. Obowiązkiem organu było ustalenie wszystkich źródeł informacji i stwierdzenie, czy zawarte w nich dane odnoszą się do wnioskodawcy. Zdaniem też strony w sytuacji, w której urząd gminy nie dysponuje żądanymi dokumentami, ma obowiązek odebrania zeznań od co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Organ uchylił się od tego obowiązku co oznacza, że postanowienie jest przedwczesne. Tymczasem organ dysponował dokumentami bezsprzecznie potwierdzającymi, że wnioskodawca w okresie od [...] marca 1985 r. do [...] września 1989 r. pracował w gospodarstwie rolnym swoich rodziców, a były to:
- oświadczenie wnioskodawcy o jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców;
- zeznania dwóch świadków (wraz zaświadczeniami o zameldowaniu);
- zaświadczenie ze Starostwa o tym, kto był właścicielem nieruchomości rolnej;
- zaświadczenie o zameldowaniu potwierdzające, że wnioskodawca od 1969 r. do 1993 r. był zameldowany na pobyt stały pod adresem [...].
Strona podkreśliła, że jeżeli organ miał dalsze wątpliwości, to powinien przed podjęciem decyzji wysłuchać świadków, gdy tymczasem postanowienie zostało wydane przed uzyskaniem zeznań.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Kolegium podkreśliło uproszczony charakter postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, w którym postępowanie wyjaśniające sprowadza się wyłącznie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych (art. 218 § 2 K.p.a.) oraz nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu. Wskazało, że ograniczone ramy postępowania dowodowego o wydanie zaświadczenia (w stosunku do ram wynikających z art. 75-86 K.p.a.) prowadzą wyłącznie do zbadania stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw (vide: Adamiak, Borkowski - Postępowanie administracyjne s. 576). Podkreśliło brak możliwości zbierania nowych informacji, np. na podstawie wyjaśnień zainteresowanego lub zeznań świadków, ale istnienie możliwości aktualizacji lub przetworzenia posiadanych już informacji, pochodzących z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. Jak wskazało Kolegium, dopiero w sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ może wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Natomiast niedopuszczalne jest kreowanie nowych dokumentów na potrzeby wydania danego zaświadczenia.
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy organ odwoławczy ocenił, że działanie organu pierwszej instancji było prawidłowe. Z uzasadnienia postanowienia Wójta wynika bowiem, że nie można urzędowo potwierdzić wnioskowanych faktów (pracy strony w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie [...] marca 1985 r. do [...] września 1989 r.), gdyż Wójt nie dysponuje stosownymi dokumentami, w tym wnioskowane informacje nie wynikają z danych z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów posiadanych przez organ pierwszej instancji. Taka sytuacja, zdaniem organu odwoławczego, nie pozwalała na wydanie zaświadczenia o wnioskowanej treści.
SKO wywiodło, że przepis art. 3 ust. 1 i 2 ustawy nakłada na urząd gminy obowiązek wydania zaświadczenia o okresach pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w oparciu o dokumenty, którymi dysponuje. Jeśli urząd gminy takimi dokumentami nie dysponuje - zawiadamia wnioskodawcę o tej okoliczności na piśmie, w formie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W razie braku dokumentów w urzędzie gminy - okresy pracy w gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione w inny sposób, tj. zeznaniami świadków. Ustawa w art. 3 ust. 3 wskazuje zatem dodatkowo, jako środek dowodowy, zeznania co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W ocenie Kolegium, z powołanego przepisu nie wynika jednak, że możliwe jest wydanie zaświadczenia na podstawie zeznań świadków. Przepis ten umożliwia jedynie stronie w sytuacji, gdy nie uzyska stosownego zaświadczenia z gminy, przedłożenie w zakładzie pracy zeznań dwóch świadków, jak również innych dowodów w tym zaświadczenia z KRUS o opłacaniu składki, potwierdzających okres pracy strony w gospodarstwie, przy czym należy przyjąć, że zeznania świadków mogą być sporządzone przed urzędnikiem gminy. Jednak wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie możne być oparte wyłącznie na wyjaśnieniach i oświadczeniu samego zainteresowanego, czy poświadczeniu zameldowania w danym miejscu i okresie. Zatem zasadnie organ pierwszej instancji odmówił wydania żądanego zaświadczenia.
W kontekście wywodów zażalenia Kolegium zwróciło uwagę na ustawę o ubezpieczeniu społecznym rolników z 20 grudnia 1990 r. regulującą kwestię pojęcia domownika jak i opłacania składek za domownika od 1 stycznia 1991 r. Zauważyło, że jeśli skarżący był domownikiem i spełniał przesłanki z art. 6 pkt 2 ustawy, to może wykazać okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców na podstawie opłacanych składek na ubezpieczenie społeczne.
Skargę na postanowienie SKO do sądu administracyjnego wniósł I. G. i zarzucił naruszenie:
- art. 3 ustawy, przez niewydanie stosownego zaświadczenia po podjęciu czynności wskazanych w tym artykule, zmierzających do wypełnienia jego dyspozycji;
- art. 217 § 2 i art. 218 § 2 K.p.a., przez nieprzeprowadzenie czynności wyjaśniających w zakresie koniecznym do wydania zaświadczenia;
- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., przez nierzetelne uzasadnienie postanowienia wyrażające się w braku wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ oraz braku ustalenia stanu faktycznego w zakresie istotnym dla wydania postanowienia;
- art. 7 K.p.a., przez prowadzenie postępowania z naruszeniem obowiązku dążenia przez organ do ustalenia prawdy obiektywnej oraz przez brak podjęcia niezbędnych czynności mających na celu uwzględnienie słusznego interesu skarżącego.
Zdaniem skarżącego, organy nie wywiązały się z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. Przepis art. 3 ustawy nakazuje organowi wydanie zaświadczenia i nie jest on jedynie emanacją interesu osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia. W przypadku braku dokumentów, które byłyby wystarczające do wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem, na podstawie art. 3 ustawy organ ma obowiązek zawiadomić o tej okoliczności na piśmie wnioskującego, a zawiadomienia nie dokonuje się za pomocą wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, bowiem ustawa wskazuje jasno, że w takim przypadku zaświadczenie wydane może zostać na podstawie zeznań dwóch świadków, które znalazły się w aktach postępowania przed organem. Jest to odrębna, opisana wprost w ustawie podstawa do wydania przez właściwego wójta zaświadczenia stwierdzającego okres pracy w gospodarstwie rolnym. Działanie organów de facto uniemożliwiło skarżącemu skorzystanie z art. 3 ust. 3 ustawy. Skarżący zarzucił także, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest nierzetelne, gdyż organ prowadzi w nim dywagacje na temat obowiązkowego ubezpieczenia rolników i aktów prawnych wydanych w tym przedmiocie, pomimo że osoby ubiegające się o wydanie zaświadczenia w trybie tej ustawy nie musiały być objęte ubezpieczeniem. Gdyby tak było, to oczywistym jest, że istniałyby dokumenty pozwalające na wydanie zaświadczenia bez przesłuchiwania świadków. Wszystkie te okoliczności świadczą o naruszeniu przez organy naczelnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, bowiem nie zrobiły one nic, nawet w minimalnym zakresie, by ustalić rzeczywisty stan sprawy.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga jest zasadna, albowiem organy naruszyły przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. nr 54 poz. 310 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). W sprawie niniejszej organ odwoławczy bez zarzutu, powołując się na aktualne poglądy doktryny i orzecznictwo, przedstawił istotę uproszczonego postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Zaakcentował także prawidłowo ograniczony charakter postępowania wyjaśniającego w tym trybie. Należy zatem na wstępie powtórzyć za organem odwoławczym, że zgodnie z treścią art. 217 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jak stanowi ust. 2 tej regulacji, zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Postępowanie to ze względu na istotę zaświadczenia charakteryzuje się uproszczeniem i odformalizowaniem, gdyż nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej i nie ma podstaw do przeprowadzenia w nim pełnego postępowania dowodowego zgodnie z treścią art. 75 § 1 K.p.a. Zakresu postępowania wyjaśniającego dotyczy art. 218 § 2 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zwrot "w koniecznym zakresie" intepretowany powinien być w ten sposób, że postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę - art. 218 K.p.a. - przypisuje się danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Jak słusznie wskazuje organ odwoławczy, celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (vide: wyroki NSA: z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, pub. Lex nr 1452122; z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12, pub. Lex nr 1369011).
Nie oznacza to jednak, że organ nie ma obowiązku podjąć wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w rozumieniu odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia danych posiadanych w swoich zasobach. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem (vide: orzeczenie w sprawie I OSK 1227/06, pub. Lex nr 320833). W postępowaniu zaświadczeniowym powinny być stosowane zasady ogólne K.p.a. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. Samo zamieszczenie instytucji wydawania zaświadczeń w Kodeksie postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego (vide: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany Lex/el. 2019 - komentarz do art. 218.).
Zdaniem sądu, o ile teoretyczne wywody organu dotyczące charakterystyki postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia są prawidłowe, o tyle już zastosowanie tych przepisów i ich wykładnia na kanwie niniejszej sprawy było wadliwe.
I. G. wnosił o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od [...] marca 1985 r. do [...] września 1989 r., celem przedłożenia w zakładzie pracy dla zaliczenia tego okresu do stażu pracy (mimo literalnego brzmienia wniosku jako "o wydanie zaświadczenia o braku dokumentów" - treść wniosku powinna być, zdaniem sądu, interpretowana jako "o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę" we wskazanym okresie; ta interpretacja bowiem znajduje potwierdzenie w dalszych pismach skarżącego). Postępowanie dotyczące wydawania zaświadczenia w takim przedmiocie zostało szczegółowo uregulowane w art. 3 ustawy. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3).
W orzecznictwie sformułowanie "urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" intepretowane jest jako obowiązek organu. Przyjmuje się, że zakładając racjonalność ustawodawcy, który obliguje urząd gminy do wydania zaświadczenia stwierdzającego okres pracy w gospodarstwie rolnym, musiał on mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi ten urząd dysponuje. W związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności.
Jako dokumenty potwierdzające okresy pracy w gospodarstwie rolnym traktuje się księgi podatkowe, rejestry gruntowe, ewidencję wojskową, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, dokumentację związaną z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym i osobowym oraz inne dokumenty znajdujące się w dyspozycji urzędu (vide: wyroki NSA: z 19 kwietnia 2018 r., I OSK 1386/16; z 31 maja 2010 r., I OSK 1633/09; z 29 czerwca 2010 r., II OSK 1122/09; z 29 czerwca 2010 r., I OSK 1121/09; wyrok WSA w Opolu z 9 września 2009 r., II SA/Op 210/09; wyrok WSA w Lublinie z 22 lutego 2017 r.; II SAB/Lu 26/17 i z 11 lipca 2019 r., III SA/Lu 138/19, pub. CBOSA).
To zaświadczenie urzędu gminy jest zatem podstawowym środkiem dowodzenia pracy w gospodarstwie rolnym a więc zasadą jest, że to zaświadczenie jest dowodem wykonywania pracy w takim gospodarstwie. Stąd w orzecznictwie podkreśla się, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, organ administracji musi dołożyć należytej staranności. Zobowiązany jest więc do rzetelnego zbadania wszystkich posiadanych ewidencji i rejestrów oraz dokonania wnikliwej ich analizy. W przypadku natomiast braku podstaw do wystawienia zaświadczenia, w postanowieniu odmownym (które stanowi formę zawiadomienia wnioskodawcy na piśmie zgodną z art. 3 ust. 2 ustawy oraz art. 219 K.p.a.) winien dokładnie opisać jakie dokumenty zostały zbadane i wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości dlaczego nie można wystawić zaświadczenia (vide: wyroki NSA: z 31 maja 2010 r., I OSK 1633/09 i z 19 kwietnia 2018 r., I OSK 1386/16, wyrok WSA w Lublinie z 11 lipca 2019 r., III SA/Lu 138/19, pub. CBOSA).
W niniejszej sprawie z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby organ pierwszej instancji w sposób staranny i rzetelny przeprowadził postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia. Wskazuje na to treść uzasadnienia postanowienia tego organu składającego się z konstatacji, że organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o wnioskowanej treści oraz że nie miał i nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji, które mogłyby potwierdzić wnioskowane dane. Stanowisko to zaakceptował organ odwoławczy stwierdzając, że skoro nie można urzędowo potwierdzić faktów wnioskowanych, gdyż organ pierwszej instancji nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi pracę wnioskodawcy we wskazanym okresie w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, to brak było podstaw do wydania zaświadczenia. Lakoniczność tych uzasadnień uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości wydanych rozstrzygnięć.
Wykazanie istnienia bądź nieistnienia wnioskowanych danych spoczywa na organie. W sytuacji, gdy strona składa wniosek o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, to obowiązkiem organu jest ustalić jakimi rejestrami, ewidencjami i innymi dokumentami dysponuje, dokonać ich wnikliwej analizy, a następnie bądź wydać zaświadczenie, bądź odmówić jego wydania. Organ winien dokonać szczegółowej kwerendy posiadanych dokumentów a w przypadku braku wystarczających danych do wydania zaświadczenia, winien dokładnie wyjaśnić motywy swojego rozstrzygnięcia. W przypadku stwierdzenia, że brak jest podstaw do wystawienia zaświadczenia, szczegółowe wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia powinno polegać na wskazaniu jakimi rejestrami i ewidencjami organ dysponuje, które przeanalizował, za jaki okres i co z nich wynika oraz ewentualnie jakich rejestrów bądź ewidencji nie posiada. Uzasadnienie postanowienia musi w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać, dlaczego żądanie strony nie może zostać uwzględnione. Innymi słowy postępowanie zaświadczeniowe nie może być pobieżne lecz musi być przeprowadzone z należytą starannością.
W niniejszej sprawie nie wynika jakimi ewidencjami i rejestrami organ pierwszej instancji dysponuje, czy były one analizowane, w jakim zakresie, za jaki okres i co z nich wynika, a jakich ewidencji urząd za dany okres nie posiada nie mogąc tym samym potwierdzić zaświadczeniem wnioskowanych danych. Nie wiadomo zatem czy w urzędzie znajdują się dane z ewidencji gruntów (rejestry i ewidencje gruntów przeszły do właściwych starostw od 1 stycznia 1999 r.), z ewidencji wojskowej dotyczące skarżącego, z dokumentów dotyczących ubezpieczenia społecznego, majątkowego lub osobowego skarżącego bądź z innych dokumentów mogących potwierdzić pracę skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców. Skoro nie wiadomo czy przeprowadzono kwerendę dokumentów znajdujących się w urzędzie, a jeżeli tak to jakich oraz jaki był jej wynik, jak również skoro nie wiadomo jakich dokumentów mogących potwierdzać pracę w gospodarstwie rolnym rodziców brak jest w organie, to nie można skontrolować prawidłowości (legalności) rozstrzygnięcia organu. Wymogu rzetelnego przeprowadzenia postępowania nie spełnia ogólnikowe uzasadnienie postanowienia organu, że nie dysponuje on dokumentami pozwalającym na wydanie zaświadczenia. Zaakceptowanie takiej lakonicznej treści uzasadnienia organu pierwszej instancji prowadziłoby do przyzwolenia na arbitralność w działaniu organów i wykluczenie jakiejkolwiek możliwości weryfikacji tego działania. Nie istnieją ku temu podstawy w art. 218 § 2 K.p.a., który – co jeszcze raz należy podkreślić – stanowi o postępowaniu wyjaśniającym w "koniecznym zakresie". Faktycznego przeprowadzenia tego, choć ograniczonego, postępowania wyjaśniającego ma dowodzić uzasadnienie postanowienia w przedmiocie wydania zaświadczenia. W sprawie niniejszej ten wymóg nie został spełniony, dlatego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uchybienie to odpowiada naruszeniu regułom wynikającym z art. 7, 8, 9 i 107 § 3 K.p.a. (odpowiednio zasady: prawdy obiektywnej, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej; informowania; uzasadniania orzeczeń z odniesieniem do faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy przeprowadzić szczegółową kwerendę znajdujących się w urzędzie ewidencji, rejestrów i innych dokumentów mogących zawierać informacje niezbędne do wydania zaświadczenia, przy czym fakt przeprowadzenia kwerendy powinien zostać potwierdzony odpowiednim dokumentem. W zależności od wyników kwerendy należy bądź wydać zaświadczenie, bądź odmówić jego wydania. W przypadku wydania negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, należy dokładnie wyjaśnić jego motywy wskazując jakimi ewidencjami, rejestrami i innymi dokumentami dysponuje urząd i co z nich wynika, a jakich dokumentów organ nie posiada. Z treści uzasadnienia postanowienia musi w sposób niebudzący wątpliwości wynikać, dlaczego wniosek strony nie mógł zostać uwzględniony.
Odnośnie twierdzeń skarżącego, że w przypadku braku dokumentów organ powinien przesłuchać świadków a zaniechanie tej czynności czyni postanowienie odmowne przedwczesnym – należy ten pogląd zakwestionować i przyznać rację wyjaśnieniom Kolegium w tym zakresie, znajdującym potwierdzenie w orzecznictwie. Możliwość przeprowadzenia, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być bowiem rozumiana jako tworzenie, na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy faktycznej lub prawnej do wystawienia zaświadczenia. W szczególności niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, np. zeznań świadków, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach i innych zbiorach danych (dokumentach już istniejących o określonej treści). Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą (nie kreacyjną) rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych (np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r., I OSK 1386/16, pub. CBOSA).
W orzecznictwie przyjmuje się, że dowód z zeznań świadków, o którym mowa w art. 3 ust. 1-3 ustawy, może być przeprowadzony przed organem orzekającym merytorycznie w sprawie o ustalenia wysługi lat, a nie przed właściwym do wydania zaświadczenia organem gminy. Nie może też służyć celowi wystawienia zaświadczenia a jedynie w przypadku braku możliwości wystawienia takiego zaświadczenia, wyjaśnieniu okoliczności faktycznych w postępowaniu dotyczącym zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (vide: wyrok NSA z 10 grudnia 2018 r., I OSK 1477/18, pub. CBOSA). Zaświadczenie, jako dokument urzędowy, nie może więc opierać się na zeznaniach świadków.
Powyższe oznacza, że dokumenty dołączone przez skarżącego, jak również dowody z jego wyjaśnień i z zeznań świadków, nie mogą same w sobie stanowić podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Na etapie postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia te środki dowodowe mogą pełnić rolę "wspomagającą" w stosunku do danych wynikających z odpowiednich ewidencji czy też rejestrów, mogą pomóc w usunięciu ewentualnych wątpliwości. Nie stanowią natomiast samoistnego środka dowodowego uzasadniającego wydanie zaświadczenia. Stąd też stanowisko skarżącego, że w przypadku braku dokumentów organ powinien przesłuchać świadków a zaniechanie tej czynności czyni postanowienie odmowne przedwczesnym, nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
Na podstawie art. 200 P.p.s.a. sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzone koszty złożyły się wpis od skargi - 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem - 240 zł. Na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) stawka minimalna opłaty za czynności adwokata w niniejszej sprawie wynosi 480 zł. Niemniej sąd, na podstawie art. 206 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w całości, obniżając opłatę dla pełnomocnika do kwoty 240 zł. Zgodnie z treścią art. 206 P.p.s.a., sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zastosowanie tej regulacji pozostawione zostało uznaniu sądu i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wywiedzenie skarg i reprezentowanie strony w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika, czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy (vide: postanowienia NSA: z 7 czerwca 2016 r., I OZ 544/16; z 1 lipca 2016 r., II GZ 668/16; z 25 stycznia 2019 r., I GZ 502/18, z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2407/19, pub. CBOSA). Mając na uwadze te wskazania sąd dokonując miarkowania uwzględnił, że niniejsza skarga jest jedną z dwóch tożsamych treściowo, które wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, sporządzonych według podobnego szablonu, a dotyczących w istocie tego samego problemu. Materiał dowodowy każdej z tych dwóch spraw zawiera akta administracyjne składające się z zaledwie kilkunastu kart włącznie z wydanymi orzeczeniami organów obydwu instancji. Podobnie sporne zagadnienie prawne nie było skomplikowane i wielowątkowe. W związku z tym nakład pracy pełnomocnika nie był znaczny, sprowadzał się w istocie do analizy kilku dokumentów, zaś dodatkowo lektura treści zażaleń i skarg wskazuje na tożsamość sformułowanych zarzutów (jedynie w sprawie II SA/Bk 544/22 dodano zarzut o błędnym wskazaniu okresu pracy skarżącej). Uzasadniało to zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej wysokości, tj. 1/2 stawki minimalnej - 240 zł w każdej z tych spraw.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 P.p.s.a.