II SA/BK 537/21

II SA/Bk 537/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 102/22 - Wyrok NSA z 2024-10-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 a ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Tezy
Art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U., z 2020 r. poz. 1333 .) stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń. Podjęcie działalności klubu nocnego, nawet w stosunku do poprzednio prowadzonej działalności gastronomicznej skutkuje zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagającą zgłoszenia, stosownie do art. 71 ust. 1 i ust. 2 P.b. Klub nocny, w sposób oczywisty wpływa na warunki w zakresie emisji hałasu i drgań oraz układu obciążeń, a więc kształtuje warunki higieniczno – sanitarne i ochrony środowiska.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi J. K. i J. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia pomieszczenia do stanu poprzedniego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735) oraz art. 71a ust. 4 w zw. z art. 25 art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020r. poz. 471), po rozpatrzeniu odwołania J. K. i J. K., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nr [...] z dnia [...].02.2021 r. wydanej w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczania położonego w piwnicy budynku przy ul. [...] w B. z przeznaczeniem na lokal usługowy - klub nocny "[...]", nakazującej współwłaścicielom nieruchomości o nr ewid. gr. [...] obr[...]., przywrócenie do stanu poprzedniego (tj. do ostatniej legalnej funkcji – piwnicy) pomieszczenia położonego w piwnicy budynku przy ul. [...] w B., użytkowanego samowolnie z przeznaczeniem na lokal usługowy — klub nocny "[...]" przez zaniechanie użytkowania piwnicy w/w budynku jako klub nocny "[...]", usunięcie wyposażenia służącego do prowadzenia przedmiotowej działalności oraz usunięcie zewnętrznych, umieszczonych na budynku oznaczeń klubu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. po otrzymaniu pisemnej interwencji z dn. [...].02.2020r. złożonej przez Panią J. M., dotyczącej uciążliwości związanych z wykorzystywaniem pomieszczenia piwnicznego przy ul. [...]w B. do celów związanych z działalnością klubu nocnego "[...]", podjął czynności kontrolne przy udziale właściciela nieruchomości – J. K. Jak ustalono budynek mieszkalno - usługowy przy ul. [...]w B. składa się z 4 kondygnacji nadziemnych (3 piętra oraz poddasze mieszkalne) oraz kondygnacji podziemnych (piwnica, parter i 1 piętro). Parter i I piętro budynku wynajmowane są do prowadzenia działalności gastronomicznej pod nazwą - G.. Piętro II i poddasze służą jako lokale mieszkalne. Budynek od roku 1994 stanowi własność Jerzego Władysława i J. K., zgodnie z aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z [...].09.1994r. Natomiast do lokalu położonego w piwnicy - w stosunku do którego wszczęto niniejsze postępowanie administracyjne, prowadzi odrębne wejście. Od listopada 2019r. lokal ten jest wynajmowany do prowadzenia działalności pod nazwą [...] (najemca C. K.). Dostęp do klubu nocnego [...] odbywa się wejściem z zewnątrz budynku, a następnie schodami wewnętrznymi prowadzącymi bezpośrednio do pomieszczenia klubu, w wyposażenie którego wchodzą miejsca siedzące dla klientów, bufet oraz sprzęt nagłaśniający. Przy wejściu znajduje się szyld z oznaczeniem firmy. Budynek został pobudowany w roku 1956 i w tym czasie piwnica przeznaczona była na komórki lokatorskie przynależne do mieszkań, jakie istniały w budynku, następnie wykorzystywana była na potrzeby magazynowe lokali usługowych mieszczących się na parterze budynku (apteka, sklep z odzieżą - zgodnie z oświadczeniem pani . M. - z dn. [...].08.2020r. str. 31 akt organu I instancji), a także użytkowane jako klubokawiarnia w latach 2013-2016. Wykorzystywanie pomieszczenia piwnicy w okresie istnienia budynku było różne, natomiast nie zostało udokumentowane, pomimo starań organu I instancji. W zasobach Departamentu Architektury Urzędu Miejskiego brak było dokumentacji urzędowej mogącej świadczyć o legalnych zmianach sposobu użytkowania pomieszczeń po 1999r., jak również brak było dokumentacji dotyczącej postępowania egzekucyjnego w celu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania klubu "D." na I piętrze - tj. realizacji warunków wynikających z decyzji Prezydenta Miasta B. z dn. [...].04.1999r. Nr [...]- udzielonej na okres czasowy tj. do dnia [...].03.2000r. Sprawdzono rejestry spraw z lat 1995-2005, a z odnalezionego pisma Prezydenta Miasta B. z dn. [...].10.2002r. wynikało, iż pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z adaptacją mieszkania nr [...] w budynku przy [...] na cele gastronomiczne - zostało udzielone inwestorowi na czas oznaczony, tj. od [...].03.2000r. decyzją [...] z dn. [...].04.1999r. Pozwolenie na użytkowanie adaptowanego lokalu zostało wydane decyzją Nr [...] z dn. [...].06.1999r. i dotyczyło I piętra, a nie poziomu piwnic.
Postanowieniem z dn. [...].07.2020r. nr [...], PINB PG w B. zażądał od współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości przedłożenia w terminie do dn. [...].08.2020r. dokumentów potwierdzających sposób użytkowania piwnicy w budynku przy ul. [...] w B. z przeznaczeniem na cele usługowe. W odpowiedzi na powyższe wezwanie J. K. wskazał, iż właścicielem przedmiotowego budynku jest wraz z żoną od roku 1994. Do dnia dzisiejszego użytkują budynek zgodnie ze stanem zastanym po poprzednikach, czyli P., który prowadził tu bar "[...]" od lat 80-tych do 1995r. Pan J. K. potwierdził, iż od 1995 - 2000r. na parterze oraz w piwnicy znajdował się sklep z odzieżą. Po roku 2000 lokal był wykorzystywany na potrzeby apteki. Od roku 2014 parter ponownie służył jako część baru "G.", a od 2019r. piwnica została podnajęta pod lokal "[...]", funkcjonujący do dziś. Ponadto zgodnie z przekonaniem obecnych właścicieli użytkowanie piwnicy nie uległo zmianie od lat 80-tych, a przeprowadzane remonty (m.in. instalacji wentylacyjnej i wodnokanalizacyjnej) nie wymagały uzyskania pozwoleń. Organ powiatowy w oparciu o dokonane ustalenia i obecny sposób wykorzystania pomieszczenia piwnicy na cele usługowe tj. w/w klub nocny uznał, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń, albowiem obecny rodzaj działalności wymaga spełnienia innych warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowia, higieniczno — sanitarnych, o których mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego i stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2020r. poz. 1333 z późn. zm.), wymagającą zgłoszenia właściwemu organowi przed dokonaniem takiej zmiany.
Z uwagi na brak dokumentacji świadczącej o legalnym użytkowaniu piwnicy na działalność klubu nocnego "[...]" PINB PG w B. postanowieniem z dnia [...].10.2020r. znak [...] wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał użytkowanie piwnicy w przedmiotowym budynku i zobowiązał właścicieli obiektu do przedstawienia dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie poinformowano inwestora, iż stosownie do treści art. 71 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonania obowiązku i w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu postanowienia zawarte zostało pouczenie, że w przypadku niewykonania obowiązku określonego w/w postanowieniem albo dalszego użytkowania części obiektu, pomimo jego wstrzymania nakazane zostanie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w oparciu o art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego. Żądane dokumenty nie zostały przedłożone przez inwestorów w terminie określonym w w/w postanowieniu.
W dniu [...].01.2021r. współwłaściciele lokalu zwrócili się do organu z prośbą o przedłużenie terminu wykonania obowiązku nałożonego w/w postanowieniem do dnia [...].03.2021 r. uzasadniając swoją prośbę utrudnionym kompletowaniem dokumentacji w celu zweryfikowania, kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Organ I instancji uznał, iż podjęte przez wnioskodawców działania nie stanowią wykonania w/w postanowienia i nie dotyczą zakresu dokumentów wynikających z przepisów prawa.
Wobec powyższego decyzją z dn. [...].02.2021r. znak [...] PINB PG w B. nakazał na podstawie art. 71 a ust. 4 ustawy Prawo budowlane J. K. i J. K.: współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...]w B. przywrócenie do stanu poprzedniego pomieszczenia położonego w piwnicy budynku przy ul. [...]w B., użytkowanego samowolnie z przeznaczeniem na lokal usługowy — klub nocny "[...]".
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. K. i J. K.
Decyzja z dnia [...] czerwca 2021 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, iż wydane rozstrzygnięcie stanowi konsekwencję niewykonania przez właścicieli nieruchomości przy ul. [...]w B. - Państwa J. i W. K. obowiązków wynikających z postanowienia organu I instancji z dnia [...].10.2020r. znak [...], o czym stanowił art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego. Organ II instancji wskazał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wystarczające jest ustalenie, że w obiekcie została podjęta inna działalność niż dotychczasowa z czym wiąże się zmiana warunków m.in. w zakresie warunków ochrony środowiska (co obejmuje też zdrowie ludzi) bądź wielkości lub układu obciążeń.
Organ II instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy budynek został wybudowany i oddany do użytku jako mieszkalny, służył bowiem jako mieszkania pracownicze dla pracowników Spółdzielni P., z przynależnymi piwnicami lokatorskimi. Z uwagi na znaczny upływ czasu (budynek z lat 50-tych) dokumentacja związana z pierwotnym pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie nie zachowała się. Z zebranego materiału bezspornie wynika, że pierwotnie piwnice w w/w budynku przeznaczone były na komórki lokatorskie, natomiast ich różne dotychczasowe wykorzystywanie odbywało się bez umocowania prawnego w zakresie zmiany sposobu użytkowania.
Organ II instancji podkreślił, iż na etapie rozpoznawania odwołania podjął próby uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego - zarówno o dokumentację urzędową (pisma do Urzędu Miejskiego, do Sanepidu, do PSS Społem), jak również skonfrontowania stron postępowania oraz wskazanych świadków podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...].05.2021 r. Jednakże pomimo starań nie zostały dostarczone do tut. organu żadne dowody - potwierdzające legalność działalności gastronomicznej bądź usług w piwnicy budynku przy ul. [...]w B.. Organ odwoławczy podkreślił, że nie kwestionuje wykorzystywania pomieszczenia piwnicznego jako pomocniczego przy prowadzeniu różnej działalności głównej na poziomie parteru np. apteki, jednakże zmiany te nie były sankcjonowane w sposób zgodny z wymaganiami ustawy Prawo budowlane, a więc można uznać, iż żadna z późniejszych okresowych funkcji pomieszczenia piwnicznego nie była legalna. Organ nie kwestionował także, iż działalność gastronomiczna na poziomie parteru, a także w pewnych okresach piwnicy była prowadzona, aczkolwiek posiadanie przez określony podmiot koncesji na sprzedaż napojów alkoholowych, nie jest tożsame z legalnością prowadzonej działalności gastronomicznej z punktu widzenia ustawy Prawo budowlane. Bez dopełnienia zaś wymogów formalnych związanych z obowiązkiem dokonania zgłoszenia planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części, jakie wynikają z ustawy Prawo budowlane, nie można było mówić o legalnej zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu piwnicznego.
Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż przedłożona w dn. [...].05.2021 r. opinia techniczna sporządzona przez inżyniera budownictwa lądowego Pana K. W., nie stanowi opracowania przydatnego w kwestii interesującej tut. organ z punktu widzenia prowadzonego postępowania. Owszem jest to opinia osoby posiadającej uprawnienia budowlane sporządzona na zlecenie właścicieli obiektu pod kątem możliwości technicznych dalszego użytkowania pomieszczeń piwnicznych na cele działalności klubu nocnego (jak to określono usługi gastronomiczne i rozrywkowe). Niemniej z uwagi na brak jakiejkolwiek dokumentacji projektowej, szczegółowych wyliczeń konstrukcyjnych i technicznych, jak również książki obiektu oraz dokumentacji potwierdzającej legalne użytkowanie pomieszczeń do celów gastronomicznych przedłożone opracowanie nie może stanowić dla organów wiarygodnego źródła informacji, jak również nie stanowi wypełnienia obowiązku nałożonego na właścicieli przez organ I instancji, tj. przedłożenia określonych dokumentów celem legalizacji zmienionego sposobu użytkowania.
Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie bezsporne jest, iż zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia piwnicy w budynku przy ul. [...]w B. na cele klubu nocnego "[...]" istniejącego od listopada 2019r. dokonana została bez wymaganego Prawem budowlanym zgłoszenia w zakresie zmiany sposobu użytkowania. Nawet gdyby miała miejsce tam działalność gastronomiczna, to zakres usług klubu nocnego nie są tożsame. Przedstawiając sposób użytkowania piwnicy na przestrzeni lat organ wykazał, iż nie ma mowy o ciągłości funkcji gastronomicznej w lokalu piwnicznym, na jaką powołują się odwołujący, ani o jej legalnej zmianie z dopełnieniem procedur. W pomieszczeniach piwnicznych w roku 2012 przeprowadzono remont - między innymi wybito drzwi pod filarami do piwnicy bliżej podwórka, a zlikwidowano wejście z klatki schodowej, prowadzącej do piwnicy. Od 2013r. lokal został wynajęty na działalność gastronomiczną ze sprzedażą alkoholu (kolejne puby "[...]", "[...]", "[...]"), po około dwuletniej przerwie w użytkowaniu, działalność w tym miejscu zaczął klub nocny "[...]". Odnośnie późniejszego przeznaczenia spornego pomieszczenia brak było dokumentów poświadczających legalność pełnionych przez ten lokal funkcji.
P. WINB podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami nawet dokonanie intensyfikacji użytkowania, nie wspominając o zmianie sposobu użytkowania obiektu/lokalu wpływa na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków sanitarnych, układu obciążeń w budynku. Zwłaszcza w budynkach przeznaczonych w całości bądź części na potrzeby użyteczności publicznej (a takim jest również budynek przeznaczony na potrzeby handlu, gastronomii, usług - zgodnie z paragrafem 3 pkt 6 Rozporządzenia Min. Infrastruktury z dn. 12.04.2002r.). Budynki użyteczności publicznej muszą spełniać liczne wymagania związane z przepisami ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, ochrony przeciwpożarowej, bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania, spełniać normy związane z bezpieczeństwem i higieną pracy. Ustawodawca nakłada na właściciela budynku użyteczności publicznej również obowiązek dostosowania go do potrzeb osób niepełnosprawnych. Z tego względu tym bardziej obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania może zostać zalegalizowany w docelowej funkcji, jednakże po dopełnieniu wymogów ustawowych i spełnieniu szeregu warunków obowiązujących tego rodzaju lokale usługowe.
Zgodnie z art. 63 prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 (w tym dokumentacja budowy oraz dokumentacja powykonawcza), oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Żadne dokumenty związane z użytkowaniem obiektu nie zostały przedłożone. Niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 p.b., nie jest każdy kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu (tak np. wyrok WSA w Krakowie z 13.03.2013r. sygn. akt II SNKr 1776/12, podobnie wyrok WSA w Białymstoku z dn. 11.12.2014r. sygn. akt II SA/Bk 900/14).
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył pełnomocnik skarżących J. K. i J. K., zarzucając jej naruszenie:
1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania i bezzasadne pominięcie zarządcy lokalem
podmiotu, który prowadzi działalność w przedmiotowym lokalu, tj. P. Sp. z o.o. spółka komandytowa,
2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego, nierozpoznanie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, brak wskazania daty kiedy nastąpiła rzekoma samowolna zmiana sposobu użytkowania, niewskazanie konkretnych dowodów na jakich organ się oparł wydając zaskarżoną decyzję, przy jednoczesnym wskazaniu jakich dokumentów organ nie posiada. Ustalenie daty samowolnej zmiany sposobu użytkowania w niniejszej sprawie jest niezbędne dla zastosowania prawidłowych przepisów. Konsekwencją powyższego było uznanie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia.
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia bez stosownego zgłoszenia, w sytuacji, gdy w prowadzonym postępowaniu nie ustalono, jaki jest ostatni legalny sposób użytkowania przedmiotowego pomieszczenia, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, przez kogo, a także kiedy takowa zmiana nastąpiła, a tym samym niemożliwe jest rozstrzygnięcie, jaka podstawa prawna ma zastosowanie w danym przypadku oraz czy zostały spełnione warunki ustawowe uznania zmian techniczno- organizacyjnych dokonanych w obiekcie budowlanym za samowolną zmianę sposobu użytkowania.
4. naruszenie art. 71 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nałożenie na skarżących obowiązku przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, w sytuacji, gdy w przedmiotowym pomieszczeniu nie podjęto działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a organ nie ustalił okoliczności świadczących o nastąpieniu zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia, nie wskazał jakie warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń miało spełniać legalnie pomieszczenie i które z ww. warunków zmieniły się przy obecnym użytkowaniu przedmiotowego pomieszczenia, co w konsekwencji spowodowało nakazanie skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowej części obiektu budowlanego,
5. naruszenie art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że zarówno decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...].02.2021 r. i postanowienie z dn. [...] października 2020 r. (wstrzymujące użytkowanie pomieszczenia i nałożenie na skarżących obowiązku przedstawienia dokumentów) było prawidłowe, zarówno w zakresie zgodności z prawem, jak i jej celowości, podczas gdy zmianę sposobu użytkowania obiektu należy oceniać w porównaniu do ostatniego legalnego sposobu użytkowania obiektu, a zmianę działalności, mając na względzie datę zmiany i obowiązujące wtedy przepisy.
Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").
Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja z dnia [...] czerwca 2021 r. P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2021 r. wydanej w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczania położonego w piwnicy budynku przy ul. [...]w B. z przeznaczeniem na lokal usługowy - klub nocny "[...]", nakazującej współwłaścicielom nieruchomości o nr ewid. gr. [...] obr.11, przywrócenie do stanu poprzedniego (tj. do ostatniej legalnej funkcji – piwnicy) pomieszczenia położonego w piwnicy budynku przy ul. [...]w B., użytkowanego samowolnie z przeznaczeniem na lokal usługowy — klub nocny "[...]" przez zaniechanie użytkowania piwnicy w/w budynku jako klub nocny "[...]", usunięcie wyposażenia służącego do prowadzenia przedmiotowej działalności oraz usunięcie zewnętrznych, umieszczonych na budynku oznaczeń klubu.
Wbrew zarzutom podniesionym w skardze organy obu instancji prawidłowo oceniły w sprawie, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wyjaśnione zostały istotne okoliczności faktyczne, a w konsekwencji zasadnie nałożono na skarżących obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego pomieszczenia położonego w piwnicy budynku, użytkowanego jako klub nocny, poprzez usunięcie wyposażenia służącego prowadzeniu przedmiotowej działalności oraz usunięcie zewnętrznych, umieszczonych na budynku oznaczeń klubu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, art. 7 a, 11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., stwierdzić należy, że organy obu instancji, a w szczególności organ II instancji przeprowadzający uzupełniające postępowania dowodowe, weryfikując stan faktyczny, przyjęty w kontrolowanej decyzji, zasadnie wywiódł, iż zebrany materiał dowodowy pozwalał na dokonanie ustaleń determinujących zastosowanie w sprawie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U., z 2020 r. poz. 1333 ze zm. dalej: P.b.) stanowiącego, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń.
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczany jest przez przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Należy podkreślić że, dokonując wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., wskazać trzeba na ukształtowany w orzecznictwie pogląd, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu ww. przepisu jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu m.in. bezpieczeństwa pożarowego, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska - aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Uwarunkowania prawne przemawiające za objęciem oceną wszelkich zmian w zakresie działalności w obiektach budowlanych odnoszących się do zmiany funkcji tych obiektów, powodujących stosowanie względem nich odmiennych przepisów prawa w zakresie warunków ich użytkowania.
W świetle dokonanej interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., której nie podważono w skardze, uprawnione było wnioskowanie, że zmiana charakteru budynku musiała zostać potraktowana jako mieszcząca się w definicji art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, że nawet zmiana sposobu użytkowania lokalu z działalności gastronomicznej na lokal muzyczny, wiąże się koniecznością uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania.
Ponadto zmiana sposobu użytkowania nie musi w każdym przypadku wiązać się z robotami budowlanymi, może ona polegać jedynie na zintensyfikowaniu dotychczasowej działalności (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., II SA/Kr 1972/99). Z przepisu art. 71 ust. 5 P.b. wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: (...) 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przepis ten wprost odnosi się do zmiany – zwiększenia parametrów dotychczasowego sposobu użytkowania, a zatem nie jest konieczna zmiana istniejącej funkcji obiektu budowlanego, by mówić o zmianie sposobu użytkowania (podobnie wypowiedział się WSA w Lublinie w wyroku z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 303/18, CBOSA).
Zgodzić się przy tym należy z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 2549/10, że użytkowanie obiektu na cele rozrywkowe, a takim jest niewątpliwie klub nocny, w sposób oczywisty wpływa na warunki w zakresie emisji hałasu i drgań oraz układu obciążeń, a więc kształtuje warunki higieniczno – sanitarne i ochrony środowiska, może również naruszać prawnie chronione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich (art. 5 ust. 2 p.b.) (zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2006 r., II OSK 1064/05). Powyższe oznacza, że zmiana powyższych warunków, jest traktowana jako zmiana sposobu użytkowania.
Należy wskazać, że przedmiotowy budynek został wybudowany i oddany do użytku jako mieszkalny, służył jako mieszkania pracownicze dla pracowników Spółdzielni PSS, z przynależnymi piwnicami lokatorskimi. Z uwagi na znaczny upływ czasu (budynek z lat 50-tych) dokumentacja związana z pierwotnym pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie nie zachowała się. Według twierdzeń Państwa K. w momencie zakupu przez nich przedmiotowego budynku na własność, co nastąpiło [...].09.1994r. parter i piwnica przeznaczone były na gastronomię, zaś 4 kondygnacje nadziemne (3 piętra i poddasze mieszkalne) służyły celom mieszkaniowym. Pomimo przedłużania terminu na przedłożenie dokumentacji zarówno na wniosek pełnomocnika aktualnych właścicieli, jak również z uwagi na składane deklaracje o ich gromadzeniu bądź przygotowaniu, żadne dokumenty mogące świadczyć o legalnej zmianie sposobu użytkowania piwnic na cele gastronomiczne nie zostały okazane.
Z zebranego materiału bezspornie wynika, że pierwotnie piwnice w w/w budynku przeznaczone były na komórki lokatorskie, natomiast ich różne dotychczasowe wykorzystywanie odbywało się bez umocowania prawnego w zakresie zmiany sposobu użytkowania, a ustalenia organów w tym zakresie są prawidłowe, choć tylko szczątkowa dokumentacja w tym zakresie się zachowała. Organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego podjął próby uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego- zarówno o dokumentację urzędową (pisma do Urzędu Miejskiego, do Sanepidu, do P.), jak również skonfrontowania stron postępowania oraz wskazanych świadków podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...].05.2021 r. Jednakże pomimo starań nie zostały dostarczone do tut. organu żadne dowody - potwierdzające legalność działalności gastronomicznej bądź usług w piwnicy budynku przy ul. [...]w B.. Słusznie organ II instancji nie kwestionował wykorzystywania pomieszczenia piwnicznego jako pomocniczego przy prowadzeniu różnej działalności głównej na poziomie parteru, jednakże zmiany te nie były sankcjonowane w sposób zgodny z wymaganiami ustawy Prawo budowlane, a więc należy uznać, iż żadna z późniejszych okresowych funkcji pomieszczenia piwnicznego nie była legalna.
Należy podzielić poglądy organu II instancji nie kwestionujące, iż działalność gastronomiczna na poziomie parteru (bar Kasia), a także w pewnych okresach w piwnicy była prowadzona, aczkolwiek posiadanie przez określony podmiot koncesji na sprzedaż napojów alkoholowych, nie jest tożsame z legalnością prowadzonej działalności gastronomicznej z punktu widzenia ustawy Prawo budowlane. Oczywista zmiana funkcji przedmiotowego obiektu wiązała się z zastosowaniem do nowej działalności wymagań higieniczno-sanitarnych, a tym bardzie bezpieczeństwa pożarowego.
Należy bowiem zdecydowanie podkreślić, czego zdaje się nie dostrzegają skarżący, że jeśli nawet w przedmiotowym lokalu (piwnicy) prowadzona była działalność gastronomiczna (choć zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że był on użytkowany głównie jako pomieszczenie pomocnicze dla domu handlowego, apteki czy też działalności gastronomicznej) to brak jest podstaw do uznania, że prowadzenie działalności w postaci klubu nocnego nie wiązało się ze zmianą sposobu użytkowania. Klub nocny nie jest obiektem gastronomiczno-handlowym, a taki sposób użytkowania dotyczył okresu przez nabyciem nieruchomości przez skarżących w 1994 r. Podkreślić także trzeba, że dokumentacja w tym zakresie z okresu przed nabyciem nieruchomości w 1994 r. nie zachowała się, ale też okoliczność tak nie może stanowić podstawy uznania, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość w 1994 r. i dopiero po tej dacie nastąpiło wykorzystywanie piwnicy jako klubokawiarnii (w okresie od 2013 -2016 r.), gdyż wcześniej była tam apteka i sklep odzieżowy. To zatem skarżący powinni dysponować dokumentacją co najmniej dotyczącą zmiany sposobu użytkowania tej piwnicy od 2013 r. czyli jako klubokawiarnii. Taka dokumentacja nie została przedłożona. W tym zakresie zatem nie można mówić o tym, że organy nie ustaliły daty rzekomej zmiany sposobu użytkowania w sytuacji, kiedy organ jednoznacznie wskazał, że różne dotychczasowe wykorzystanie odbywało się bez umocowania prawnego w zakresie zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem Sądu dotyczy to okresu co najmniej od 2013 r. kiedy w piwnicy zaczęły funkcjonować klubokawiarnie.
W takim stanie sprawy uzasadnione było stanowisko organów obu instancji, że podjęcie działalności klubu nocnego, nawet w stosunku do poprzedniej działalności gastronomicznej skutkowało zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagającą zgłoszenia, stosownie do art. 71 ust. 1 i ust. 2 P.b. Nietrafny zatem okazał się zarzut wskazujący na braki postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, powodujące naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez organy obu instancji, które podjęły wszelkie możliwe próby ustalenia sposobu użytkowania. Tym samym w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 P.b.
Organy w ustalonym stanie faktycznym sprawy wywiodły zasadnie, że wobec zmiany sposobu użytkowania, która nastąpiła w warunkach samowoli, zachodziły podstawy do wszczęcia procedury uregulowanej w art. 71a P.b., a w rezultacie do wydania decyzji w trybie art. 71a ust. 4 P.b., wobec niespełnienia przez skarżących warunków do legalizacji sposobu użytkowania obiektu oraz w związku z dalszym użytkowaniem przedmiotowego obiektu pomimo jego wstrzymania. Tym bardziej, iż skarżący nie zaskarżyli rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 71 ust. 2 P.b, którego dalszą konsekwencją musiało być zastosowanie art. 71a ust. 4 P.b.
Ponadto sformułowane zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art. 28 kpa koncentrują się na zagadnieniu dotyczącym adresatów decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.
Mianowicie według skarżących postępowanie powinno toczyć się z udziałem zarządcy lokalu - spółki, która jako najemca ma umocowanie do dysponowania przedmiotowym lokalem, w tym użytkuje obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania.
Odnosząc się do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że organy kierowały się właściwą interpretacją art. 61 w zw. z art. 71a ust. 4 P.b. w zakresie dotyczącym określenia adresatów decyzji orzekającej o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko wskazujące, że zgodnie z wyrażoną w Rozdziale 6 Prawa budowlanego ogólną zasadą, w myśl której utrzymanie i użytkowanie obiektów budowlanych należy do obowiązków właściciela lub zarządcy, również te podmioty odpowiadają za samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Podkreśla się zwłaszcza, że według przepisu art. 61 pkt 1 P.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego mają obowiązek utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a przede wszystkim zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska. W konsekwencji na tych też podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 P.b. jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu, będącego przedmiotem takich spraw (por. wyrok NSA z 5 marca 2014 r., II OSK 2413/12; wyrok WSA w Poznaniu z 15 marca 2012 r., IV SA/Po 1078/11 - i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 840, a także wyrok NSA z 17.2 2021 r. II OSK 2031/18, CBOSA).
Trafnie zatem organy uznały, że nie bez powodu w art. 61 P.b. ustawodawca jako pierwszego wymienił właściciela obiektu, gdyż właśnie prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i pozwala tym samym na pełne wykonanie obowiązków nakładanych m.in. w oparciu o przepisy art. 71a P.b.
W okolicznościach niniejszej sprawy istotne także znaczenie miała okoliczność, że skarżący, będący właścicielami nieruchomości, stali się adresatami postanowienia z [...] października 2020 r. orzekającego o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego budynku oraz nakładającego na nich obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających ewentualną legalizację dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W konsekwencji, wobec niewykonania obowiązków nałożonych na skarżących wymienionym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ miał obowiązek skierować do nich nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, stosownie do art. 71a ust. 4 P.b. Postanowienie to nie została zaskarżone przez strony postępowania.
Jak wskazano w orzecznictwie, przepis art. 71a ust. 4 P.b ma charakter restrykcyjny i jest stosowany tylko w przypadku zlekceważenia nakazu, czy niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. Tym samym sankcja przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania może być nałożona wyłącznie na podmiot, który nie poddał się wymogom postanowienia podjętego w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., II OSK 1395/14. CBOSA).
Skoro więc skarżący - jako adresaci nakazu wstrzymania użytkowania budynku oraz obowiązku przedłożenia wymaganej dokumentacji - nie podporządkowali się tym powinnościom, to w konsekwencji do nich musiała być skierowana decyzja w trybie art. 71a ust. 4 P.b., a tym samym nie doszło również do naruszenia art. 138 § 1 k.p.a.
Końcowo należy jeszcze odnieść się do kwestionowanego art. 63 P.b. dotyczącego przechowywania dokumentów, które zdaniem skarżących nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przez wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. W tym zakresie przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych. Sąd w całości podziela te poglądy, jednakże należy wskazać, że organy nie żądały od skarżących dokumentacji, która dotyczyła obiektu jeszcze przed nabyciem nieruchomości, ale od daty nabycia czyli od 1994 r. Skarżący sam potwierdził w trakcie prowadzonego postępowania, iż od 1995 r. – 2000 na parterze oraz piwnicy znajdował się sklep z odzieżą, a od roku 2000 lokal był wykorzystywany na potrzeby apteki. Dopiero po tej dacie piwnica zaczęła być użytkowania w sposób odmienny, czyli nie jako pomieszczenie pomocnicze, zaś od 2013 r. jako klubokawiarnia. Już zatem użytkowanie piwnicy jako klubokawiarnii powinno było wiązać się ze zgłoszeniem zmiany sposobu jej użytkowania.
Mając przy tym na uwadze zalecenie wydane w zaskarżonej decyzji należy wskazać, że przywrócenie do stanu poprzedniego tj. do ostatniej legalnej funkcji piwnicy) tak naprawdę wiąże się z zaniechaniem jej użytkowania jako klubu nocnego oraz usunięcia wyposażenia służącego prowadzeniu przedmiotowej działalności i usunięcia zewnętrznych, umieszczonych na budynku oznaczeń klubu. Tym samym należy uznać, że faktycznie będzie to powrót do funkcji pomieszczenia pomocniczego (piwnicy).
Reasumując, Sąd stwierdził, że organy - wbrew zarzutom skarżących - dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 P.b. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.