II SA/Bk 534/25

II SA/Bk 534/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2025 r. nr 409.9/B-6/VI/25 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 16 stycznia 2025 r., nr 409.9/B-6/VI/25, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: "SKO", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Wasilkowa (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z 29 listopada 2024 r., nr BGGN.6730.190.2022.KS, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek usługowy - hotel dla psów (maksymalnie dla 10 psów) z częścią gospodarczą wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie usługowej, na części działek o nr ew. [...] i [...], w obrębie geodezyjnym S., gmina Wasilków.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 31 sierpnia 2022 r. inwestor R. S. wystąpił do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Do wniosku dołączył pismo W. Sp. z o.o. z 19 września 2022 r. informujące, że w rejonie nieruchomości brak jest uzbrojenia terenu wystarczającego dl planowanego zamierzenie inwestycyjnego. W piśmie z 30 września 2022 r. P. S.A. poinformowała, że istnieje możliwość dostawy energii elektrycznej dla przedmiotowego obiektu.
Pismami z 20 października 2022 r. Burmistrz zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku, Starostwa Powiatowego w Białymstoku oraz PGW Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku w celu dokonania uzgodnień. Postanowieniem z 24 października 2022 r. Starosta Powiatowy uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla przedmiotowej inwestycji.
Jak wynika z akt sprawy, teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze, na którym brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 27 października 2022 r. Rada Miejska w Wasilkowie uchwaliła przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miejscowości S., gmina Wasilków, w sąsiedztwie ul. [...] (uchwala nr LXI/536/22). Z uwagi na to, że teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze ujętym w ww. zamierzeniu planistycznym, w ocenie Burmistrza zasadne było zawieszenie postępowania w sprawie. Kolegium nie podzieliło takiego zapatrywania i dwukrotnie uchyliło postanowienia o zawieszeniu (postanowieniami z 27 grudnia 2022 r. i 8 marca 2023 r.).
Następnie, decyzją z 28 kwietnia 2023 r., Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia z uwagi na to, że planowana inwestycja nie spełnia warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.). SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji i po rozpoznaniu odwołania inwestora, decyzją z 22 maja 2023 r., nr 409.72/B-6/VI/23, uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. SKO uznało, że wobec lakonicznego uzasadnienia niemożliwa jest weryfikacja twierdzenia o tym, że hotelu dla psów nie da się pogodzić z zabudową rolniczą (zagrodową). Zalecono, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz przeanalizował powołane w decyzji organu odwoławczego orzecznictwo sądowoadministracyjne i dokonał próby wyjaśnienia, czy planowana zabudowa będzie możliwa do pogodzenia z okoliczną zabudową. Jeśli natomiast organ uzna, że nie, to powinien wyjaśnić motywy takiego rozstrzygnięcia.
Po ponowny rozpoznaniu sprawy, decyzją z 21 sierpnia 2023 r. Burmistrz po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy. Uznał, że usługi, jakie zamierza rozwijać na terenie swojej nieruchomości inwestor ,są "specyficzne" i nie ma podstaw do przyjęcia ogólnego założenia, że warunek kontynuacji funkcji dla funkcji usługowej, jako uzupełniającej funkcję mieszkaniową, jest spełniony.
Po rozpoznaniu odwołania inwestora, SKO decyzją z 18 września 2023 r., nr 409.137/B-6/VI/23, uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i wskazało, że w skarżonej decyzji nie sposób odnaleźć treści pozwalającej na wykazanie, że doszło do ustalenia, czy inwestor posiada gospodarstwo rolne i w jakiej wielkości względem średniej w gminie Wasilków. Jest to problem o tyle istotny, że gdyby okazało się, że posiada gospodarstwo przekraczające średnią w gminie, zasadne byłoby zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a co za tym idzie – zaniechanie ustalania "dobrego sąsiedztwa". Tę okoliczność Burmistrz jest zobowiązany zbadać w ponownie prowadzonym postępowaniu, jak również wykazać w jaki sposób hotel dla 10 psów miałby być sprzeczny z okoliczną zabudową zagrodową, podporządkowaną rolną funkcji terenu.
Decyzją z 14 listopada 2023 r. Burmistrz po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, zaznaczając, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony. Ponadto planowana inwestycja stoi w sprzeczności z zapisami § 31 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225).
SKO decyzją z 13 grudnia 2023 r., na skutek odwołania inwestora, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził przede wszystkim, że Burmistrz nieprawidłowo wyznaczył obszar analizy urbanistycznej oraz nie wyjaśnił, z jakich względów hotelu dla psów nie da się pogodzić z okoliczną zabudową. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, należy ustalić prawidłowo w ponownie prowadzonym postępowaniu. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, M. N. (dalej: skarżąca) wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wyrokiem z 29 lutego 2024 r. WSA w Białymstoku oddalił sprzeciw. Następnie NSA wyrokiem z 27 sierpnia 2024 r. oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.
W ponownie prowadzonym postepowaniu, w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, pismem z 2 lutego 2024 r. inwestor wyjaśnił, że zadeklarowania powierzchnia (ok. 534 m2) zostanie zagospodarowana w sposób maksymalny, na tej powierzchni powstanie m.in. 10 pomieszczeń dla zwierząt o odpowiedniej wielkości, plac zabaw dla zwierząt, magazyn do przechowywania karmy, łazienka do mycia zwierząt, gabinet lekarski, biuro hotelowe. Usługi groomingowe będą obejmowały strzyżenie psów. Inwestor zaznaczał, że na działkach nr [...] i [...] będzie posiana trwa, zostaną posadzone drzewa.
W związku z powyższym organ przeprowadził ponownie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniając zalecenia organu odwoławczego oraz Sądu. Z analizy tej wynika, że wokół planowanej inwestycji podstawową zabudowę stanowią budynki mieszkalne i gospodarcze w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (85 szt.), budynki mieszkalne i budynki gospodarcze w zabudowie zagrodowej (49 szt.) oraz budynki poprodukcyjne, w których w przeszłości funkcjonował zakład przetwórstwa mięsnego, a obecnie właściciel usytuował tu budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej. Od strony zachodniej budynek usytuowany jest w znacznym oddaleniu od istniejącej zabudowy (ok. 159 m od budynku gospodarczego, 174 m od budynku mieszkalnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej), od strony wschodniej w odległości ok. 130 m od istniejącego budynku mieszkalnego, przy czym tereny przeznaczone w wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej położone są w odległości ok. 90,0 m, od strony południowo-wschodniej część przeznaczona do zmiany funkcji, położona jest w odległości ok. 100 m od budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej, a teren inwestycji zlokalizowany jest w odległościach ok. 56 m od terenów działek z zabudową zagrodową. Na terenie objętym analizą zlokalizowane jest 85 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, stanowiących zwartą zabudowę miejscowości S. wzdłuż ul. [...] oraz 49 budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej. Na terenie objętym analizą nie ma obiektów o funkcji usługowej. Z kolei istnieją obiekty poprodukcyjne, które służą dziś jako obiekty gospodarcze w funkcjonującym gospodarstwie rolnym. Jednocześnie, istniejącym na działkach sąsiednich budynkom mieszkalnym, zarówno w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej jak i zagrodowej, towarzyszą budynki gospodarcze. Tereny niezabudowane to w większości zieleń przydomowa, trwałe użytki zielone lub uprawy rolnicze. Usługi, jakie zamierza rozwijać na terenie swojej nieruchomości inwestor są "specyficzne", ale mogą stanowić funkcję służącą mieszkańcom i ich zwierzętom.
Po zawiadomieniu stron postępowania o zebraniu materiału, do organu wpłynęło pismo od pełnomocnika skarżącej, w którym wnosi on o ponowne przeanalizowanie materiału dowodowego oraz podkreśla potencjalny negatywny wpływ inwestycji na zabudowę na terenach sąsiednich.
Decyzją z 29 listopada 2024 r., nr BGGN.6730.190.2022.KS, Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek usługowy - hotel dla psów (maksymalnie dla 10 psów) z częścią gospodarczą wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie usługowej, na części działek o nr ew. [...] i [...], w obrębie geodezyjnym S., gmina Wasilków.
Burmistrz wyjaśnił, że decyzja została wydana po dokonaniu uzgodnień z PGW WP Zarządem Zlewni w Białymstoku w zakresie melioracji wodnych (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.), Starostą Powiatu Białostockiego, w zakresie ochrony gruntów rolnych - postanowienie znak: GKNIII.6124.7.254.2022 z 24 października 2022 r., Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Białymstoku w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (art. 53 ust. 5c u.p.z.p.) i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Białymstoku pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).
Uzasadnieniem decyzji była głównie okoliczność wykazana w analizie funkcji i zagospodarowania terenu, źe wokół planowanej inwestycji podstawową zabudowę stanowią budynki mieszkalne i gospodarcze w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, budynki mieszkalne i budynki gospodarcze w zabudowie zagrodowej oraz budynki poprodukcyjne, a obecnie właściciel usytuował tu budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej. Organ I instancji wskazał na rodzaj zabudowy jako zabudowę usługową. Uznał, że nie odnajduje argumentów dla uznania, że planowana inwestycja jest sprzeczna z przeznaczeniem okolicznej zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, zaopatrzenie w media będzie się odbywało z istniejących przyłączy, a zaopatrzenie w wodę ze studni własnej. Ścieki będą odprowadzane do zbiorników szczelnych bezodpływowych, a wody opadowe na własny teren nieutwardzony lub do dołów chłonnych, lub do zbiorników retencyjnych. Istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej dla planowanej inwestycji infrastruktury technicznej, a teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organ uznał, że warunek kontynuacji funkcji dla funkcji usługowej, jako uzupełniającej funkcję mieszkaniową jest spełniona.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. N.(dalej: "skarżąca"), która zarzuciła organowi naruszenie:
- art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez pominięcie, że analizowany obszar winien być ustalony w odległości trzykrotności szerokości frontu "jednak nie większej niż 200 m.", zaś "w przedmiotowej sprawie front działki wynosi 24 m, co powinno skutkować wyznaczeniem odległości 72 m";
- art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a., poprzez nieuznanie przez organ stanowiska skarżącej z 4 listopada 2024 r. i przyczyn, dla których uznał złożone przez wnioskodawcę wyjaśnienie w zakresie planowanej inwestycji na 10 psów (brak wyjaśnienia dlaczego deklaracja miałaby być rzeczywistą); oraz niewyjaśnienie przyczyn dla których organ uznał, że brak jest sprzeczności hotelu dla psów z zabudową mieszkaniową (gdy w poprzednich decyzjach stał na odmiennym stanowisku);
- § 2 ust. 1 pkt 51 tiret 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez jego niezastosowanie (skarżąca chciałaby, aby organ obliczał maksymalną obsadę zwierząt uznając, że przedsięwzięcie należy do potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko i obliczając, że obsada inwestycji to 41,5 DJP);
- art. 61 u.p.z.p., w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt.
Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 16 stycznia 2025 r., nr 409.9/B-6/VI/25, SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy mające zastosowanie w sprawie. Dalej organ ten wskazał, że choć rozumie obawy o "spokojne" sąsiedztwo, to przeprowadzone postępowanie wyjaśniające doprowadziło organ do wniosku, że skarżona decyzja odpowiada obowiązującemu prawu, zaś postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, toteż nie sposób przyjąć, aby rozstrzygnięcie organu I instancji podlegało uchyleniu. Jednocześnie, tak sformułowane zarzuty odwołania, nie mogły zostać uznane za trafione. W jego ocenie wynikają one z niezrozumienia istoty spraw administracyjnych dotyczących ustalania warunków zabudowy, które to sprawy prowadzone są na wniosek i rozpatrywane tylko z punktu widzenia oświadczeń inwestora zawartych w tym wniosku, po drugie, błędne uznanie, iż wskazywane argumenty mogą być uwzględnione na etapie ustalania warunków zabudowy, po trzecie zaś, nieuwzględnienia okoliczności, iż postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów obowiązujących w dniu złożenia wniosku, a nie odwołania.
Zdaniem SKO zachowanie ładu przestrzennego stanowi kluczową zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), toteż w pierwszej kolejności ustawodawca uzależnił wydanie decyzji (w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) od spełnienia przesłanki polegającej na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z tak sformułowanego uregulowania jednoznacznie wynika, że w zależności od warunków konkretnej sprawy, obszar ten wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, jednakże z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, jak też innych wymogów wymienionych w szczególności w u.p.z.p.
Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzone jest jedynie na wniosek. Oznacza to, że tylko inwestor ma prawo określania charakteru planowanej inwestycji, a rola organu administracji sprowadza się jedynie do ustalenia, czy projektowana zabudowa jest zgodna z istniejącą już - na analizowanym obszarze - zabudową. W sprawach takich jak przedmiotowa, sądy stają na niezmiennym stanowisku, iż niedopuszczalne jest niejako "odczytywanie" czy "interpretowanie" woli inwestora w sytuacji, gdy wniosek czyni zadość wymaganiom formalnym w kontekście ustalenia przez organ zakresu planowanej inwestycji. Tym samym, zarzut, iż w sprawie należałoby ocenić inwestycję inną niż zawnioskował inwestor byłoby niedopuszczalne. Wniosek dotyczy hotelu dla psów (do 10 zwierząt) i tylko taka inwestycja jest rozpatrywana. Pełnomocnik skarżącej mylnie również uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie Rozporządzenie RM w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ten akt normatywny - w odniesieniu do zwierząt - dotyczy chowu i hodowli. Nie sposób zaś przyjąć, aby zapewnienie miejsca "hotelowego" (do czasowego przebywania zwierząt, których inwestor nie będzie właścicielem) można by uznać jako chów bądź hodowlę. Błędnie też pełnomocnik uznał, że prowadzone postępowanie dotyczy czegoś innego niż zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy. Warunki zabudowy nie są ustalane ani dla "kojców zewnętrznych", ani dla zabudowy całej powierzchni działki (choć dotyczą całej nieruchomości). Ustalenia dotyczą zmiany sposobu użytkowania już istniejącego budynku.
SKO podkreśliło, że skarżąca trafnie cytuje aktualne brzmienie art. 61 ust. 5a u.p.z.p, jednakże nie zauważa, iż w sprawie można ów przepis zastosować jedynie w poprzednim brzmieniu (albowiem do spraw wszczętych i niezakończonych nie stosuje się nowej dyspozycji przepisu). Ocenę tzw. "dobrego sąsiedztwa" w przedmiotowej sprawie należy zatem rozpocząć od wskazania, że planowane przedsięwzięcie, znajduje się w obszarze zabudowy zagrodowej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej. Tak zabudowa jednorodzinna, jak i zagrodowa znajdują się w podobnej odległości od planowanej inwestycji (choć nieco bliżej znajduje się zabudowa zagrodowa). Należy zatem zauważyć, że wymóg dobrego sąsiedztwa nie jest zachowany dopiero wtedy, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Nie wymaga się jednakże (przy projektowaniu nowych inwestycji) prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim.
SKO uznało, że nie sposób odnaleźć ani dowodów, ani wynikających z obowiązującego prawa argumentów na to, iż działalność w postaci hotelu dla psów byłaby sprzeczna z zabudową zagrodową o charakterze rolniczym. Z drugiej zaś strony, organ odwoławczy przyjął, że hotel dla psów nie stanowi działalności rolniczej i należy ją oceniać jako działalność usługową. Nie sposób jednak przyjąć, że tego typu usługi byłyby sprzeczne z przeznaczeniem okolicznej zabudowy zagrodowej.
W ocenie organu odwoławczego, mając na względzie, że decyzja umożliwi przetrzymywanie w hotelu jednocześnie maksymalnie jedynie 10 psów, a w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości znajdują się jednak działki z przeznaczeniem zagrodowym ([...] i [...]), należało uznać, że planowana inwestycja nie będzie sprzeczna z funkcją zabudowy istniejącej na terenie objętym analizą, jako zabudowa o funkcji usługowej. SKO nie dostrzegło też (zgodnych z obowiązującym prawem) argumentów, które miałyby uzasadniać twierdzenie, iż planowany hotel nie może być uznany jako zabudowa uzupełniająca dla zabudowy jednorodzinnej. Fakt, iż potencjalnie inwestycja będzie generować immisje hałasowe nie oznacza, że wyklucza to "funkcję uzupełniającą". Powszechnie znane są przecież lokalizacje wśród zabudowy jednorodzinnej (jako zabudowa uzupełniająca) szkół, przedszkoli, warsztatów samochodowych, zakładów usługowych typu stolarnie, ślusarnie, itp., które generują podobne immisje hałasowe.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że choć rozumie obawy dotyczące hałasu, to w niniejszym postępowaniu nie ma narzędzi (ani podstawy prawnej), aby organy administracji mogły dokonać oceny inwestycji z punktu widzenia zarzutów z odwołania.
W skardze na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez:
1) przyjęcie, iż deklaracja inwestora co do maksymalnej ilości psów, które mają znajdować się w hotelu dla psów, ma być wiążąca dla organu na potrzeby oceny kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy, pomimo że organ jest związany zakresem przedmiotowym wniosku w zakresie zabudowy, jej parametrów i przeznaczenia (funkcji), a nie intensywności jej realizacji,
2) przyjęcie, iż funkcja hotelu dla psów ma nie stać w sprzeczności z jednorodzinną zabudową mieszkalną, choć jej charakterystyka, obejmująca generowanie uciążliwego hałasu i zapachów, wyklucza zgodność planowanej inwestycji z kontynuacją funkcji tak mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i zagrodowej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zaznaczyła, że jakkolwiek organ jest związany wskazaniem planowanej funkcji i w tym zakresie wniosek nie podlega interpretacji, to deklarowana przez wnioskodawcę "intensywność" wykorzystywania obiektu w ramach planowanej funkcji nie jest dla organu wiążąca. Intensywność może być zaś istotna dla oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z dotychczasową funkcją zabudowy. Skoro w ramach procedury uzyskiwania warunków zabudowy, konieczne jest uzyskanie uzgodnienia z organami ochrony środowiska, a przepisy i judykatura, wskazują, że dokonując takiego uzgodnienia, organ ochrony środowiska nie jest związany np. deklarowaną przez wnioskodawcę obsadą bydła w planowanej oborze, ale weryfikuje maksymalną dopuszczalną obsadę, to nie sposób twierdzić, aby organ planistyczny miał być związany wskazaną przez wnioskodawcę ilością obsady zamierzonego hotelu.
Skarżąca kwestionuje deklarację inwestora o maksymalnym obłożeniu hotelu. Wskazała ona, że w tym zakresie sięgnąć należy do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 stycznia 2022 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. W przeliczeniu zaś na standardy uregulowane prawnie dla schronisk, w budynku o wielkości 534 m2, (biorąc pod uwagę tylko kojce wewnętrzne przewidujące powierzchnię ok. 4 m2 na psa), możliwe jest utrzymanie na terenie planowanej inwestycji nawet 133 psów.
Zdaniem skarżącej także realizacja inwestycji takich rozmiarów jak wyżej przedstawiono (hotelu dla nawet 133 psów jednocześnie) z całą pewnością pozostaje w sprzeczności z mieszkaniową funkcją terenu. Skarżąca podkreśliła, że prowadzenie takiej działalności generować będzie hałas i zanieczyszczenia (w tym zapachy). Sąsiedztwo przedmiotowej nieruchomości jest spokojnym terenem wiejskim, zabudowanym na cele mieszkaniowe. Planowany przez wnioskodawcę hotel dla psów zaburzy funkcje mieszkaniowe, wypoczynkowe i rodzinne terenu. Skarżąca powołała wiele artykułów prasowych i wyroków sądów powszechnych na potwierdzenie swoich twierdzeń. Jej zdaniem w sprawie nie doszło do należytej weryfikacji zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa.
Skarżąca zaznaczyła także, że nietrafne jest stanowisko, że inwestycja ma mieć charakter uzupełniający z zabudową mieszkalną jednorodzinną. Hotel dla psów byłby pierwszą i jedyną zabudową tego typu w sąsiedztwie. Stanowi on, w jej opinii, dodatkową działalność na tym terenie, która nie jest konieczna, ani nawet przydatna na co dzień dla mieszkańców terenu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Organ ponownie podkreślił, że sprawy w przedmiocie warunków zabudowy prowadzone są na wniosek i rozpatrywane jedynie z punktu widzenia oświadczeń inwestora zawartych w tym wniosku. Zdaniem SKO nieuzasadniony jest również zarzut braku zastosowania w sprawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Rozporządzenie to odnosi się jedynie do warunków prowadzenia "schronisk dla zwierząt", zgodnie zaś z orzecznictwem sądów administracyjnych ustawa o ochronie zwierząt zawiera legalną definicję pojęcia "schronisko dla zwierząt", nakłada na gminy obowiązek zapewnienia zwierzętom w nim miejsca i schroniskiem takim nie jest z pewnością dom zastępczy ani hotel dla zwierząt, ponieważ nie są to pojęcia znane ustawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na mocy art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Przedmiotem kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie jest decyzja SKO w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2025 r., nr 409.9/B-6/VI/25, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Wasilkowa z dnia 29 listopada 2024 r., nr BGGN.6730.190.2022.KS, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegające na zamienia sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na budynek usługowy – hotel dla psów (maksymalnie dla 10 psów) z częścią gospodarczą, z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie usługowej.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu aktualnym na dzień złożenia wniosku (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.).
Na początku wyjaśnienia wymaga, że co do zasady określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalenia w ww. decyzji wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku gdy projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ustawowym warunkom, organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego załatwienia wniosku. Jeżeli natomiast inwestycja nie spełnia choćby jednego z ustawowych warunków, na organie ciąży obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ nie ma w tym względzie dowolności, a ustalenia decyzji są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 lutego 2020 r., II SA/Rz 728/19, CBOSA). W związku z tym, że na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, słusznie ustalono, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla opisanej wyżej inwestycji, powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Celem powyższej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ochronie tej służy w szczególności unormowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa, która wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Jej istotą jest konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. Innymi słowy, zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ukształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną i estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Gd 132/16, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2022 r., II SA/Bk 331/22, CBOSA).
W niniejszej sprawie zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do dwóch kwestii. Po pierwsze skarżąca kwestionuje deklarację inwestora, co do maksymalnej liczby psów, które mają przebywać w hotelu. W jej opinii organ związany jest wnioskiem, ale nie w zakresie intensywności jego realizacji. Po drugie skarżąca podkreśla, że funkcja hotelu dla zwierząt stoi w sprzeczności z jednorodzinną zabudową mieszkalną dominującą na tym terenie, co wyklucza zgodność inwestycji z kontynuacją funkcji tak mieszkaniowej, jak i zagrodowej.
W odniesieniu do pierwszego z zarzutów, należy zgodzić się z organami i ponownie wskazać, że w myśl art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 u.p.z.p. postępowanie administracyjnej w sprawie ustalenia warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie i wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany treścią wniosku, a więc że nie może samodzielnie dokonywać zmian przyjętych przez wnioskodawcę parametrów czy warunków inwestycji (T. Tymosiewicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. J. H. Szlachetko, K. Szlachetko, Warszawa 2024, art. 52). Oznacza to, że to inwestor decyduje o charakterze inwestycji, a zadaniem organu jest ustalenie czy projektowana zabudowa jest zgodna z tą już istniejącą na danym obszarze. Organ nie ma możliwości, w sytuacji gdy wniosek spełnia wymagania formalne, pochylać się nad wolą inwestora i analizować jego potencjalne zamiary. Przedmiotowy wniosek dotyczył hotelu dla psów (do 10 zwierząt) i tylko taka inwestycja mogła być rozpatrywana. Organy administracji publicznej nie były uprawnione do dokonania oceny innego przedsięwzięcia niż to, które zostało wskazane we wniosku przez inwestora. Na tym etapie postępowania brak jest zarówno podstaw prawnych, jak i faktycznych, aby przypuszczać, że inwestor nie będzie przestrzegał warunków zabudowy, które uzyskał w ramach niniejszego postępowania.
Sąd dostrzegając i rozumiejąc obawy skarżącej, wskazuje jednak, że kwestia dotycząca ewentualnego przyjmowania przez inwestora do planowanego obiektu większej liczby psów niż przewidziane we wniosku 10, nie mogła stanowić przedmiotu niniejszej sprawy. Na obecnym etapie postępowania zarówno organy administracyjne, jak i dokonujący oceny postępowania Sąd, są związane treścią złożonego przez inwestora wniosku oraz jego oświadczeniami. Wobec braku dowodów przeciwnych nie istnieją żadne przesłanki do przyjęcia, że inwestor będzie działał niezgodnie z przedstawionymi deklaracjami lub w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa.
Skarżąca bezzasadnie powołuje się na przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 stycznia 2022 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. z 2022 r., poz. 175), argumentując, iż w niniejszej sprawie należy posiłkować się tą regulacją. Pogląd ten nie zasługuje na aprobatę. Wskazane rozporządzenie w sposób jednoznaczny odnosi się do warunków prowadzenia schronisk dla zwierząt, a więc działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. j ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1075). Zakres przedmiotowy tego aktu obejmuje wyłącznie podmioty prowadzące schroniska, które realizują zadania z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, działając pod określonym nadzorem organów. Tymczasem planowana przez inwestora działalność polega na prowadzeniu hotelu dla psów (dla maksymalnie 10 psów), co stanowi przedsięwzięcie o odmiennym charakterze. Działalność taka nie jest tożsama z prowadzeniem schroniska dla zwierząt i nie podlega rygorom wynikającym z powołanego przez skarżącą rozporządzenia. W konsekwencji, brak jest podstaw prawnych, aby w realiach niniejszej sprawy stosować przepisy dotyczące schronisk dla zwierząt, gdyż nie znajdują one zastosowania do zamierzonej przez inwestora formy działalności.
Skarżąca zarzuca także, że jej zdaniem hotel dla psów będzie stać w sprzeczności z kontynuacją funkcji mieszkaniowej i zagrodowej na przedmiotowym terenie, co narusza zasadę "dobrego sąsiedztwa". Sąd nie znajduje argumentów dla uznania, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z przeznaczeniem okolicznej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak trafnie wskazały organy, z analizy funkcji i zagospodarowani terenu wynika, że wokół planowanej inwestycji podstawową zabudowę stanowią budynki mieszkalne i gospodarcze w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, budynki mieszkalne i budynki gospodarcze w zabudowie zagrodowej oraz budynki poprodukcyjne, a obecnie właściciel usytuował tu budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej. Wymóg dobrego sąsiedztwa należy rozumieć jako konieczność zachowania takiego sposobu zagospodarowania terenu, który pozostaje w zgodzie z istniejącą zabudową i funkcją terenów sąsiednich, w stopniu umożliwiającym ich harmonijne współistnienie. Brak spełnienia tego wymogu może być stwierdzony tylko wówczas, gdy planowana inwestycja pozostaje w oczywistej sprzeczności z dotychczasowym sposobem zagospodarowania otoczenia, a jednocześnie jej realizacja prowadziłaby do powstania konfliktu funkcji, uniemożliwiającego praktyczne pogodzenie nowej zabudowy z tą już istniejącą. Nie oznacza to jednak, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowych inwestycji konieczne jest proste odtwarzanie celu czy charakteru istniejącej zabudowy na terenach sąsiednich. Wymóg dobrego sąsiedztwa nie wyklucza bowiem wprowadzania nowych funkcji lub rozwiązań architektonicznych, o ile nie naruszają one ładu przestrzennego oraz nie zakłócają dotychczasowego sposobu korzystania z terenów przyległych. Celem tej zasady jest zapewnienie spójności i równowagi w zagospodarowaniu przestrzeni, a nie jej całkowite utrwalenie.
Sąd zgadza się z organem odwoławczym, że działalność polegająca na prowadzeniu hotelu dla psów jest trudna do zakwalifikowania, rodzą się wątpliwości czy bardziej koresponduje ona z zabudową mieszkaniową czy gospodarczą. Podobnie trudno abstrakcyjnie orzec czy jest to działalność związana bardziej z zabudową jednorodzinną czy zagrodową. Niewątpliwie jednak działalność tego rodzaju nie stoi w sprzeczności z zasadniczo rolniczym charakterem otoczenia, w którym znajduje się nieruchomość należąca do inwestora. Usługi hotelu dla zwierząt są usługami specyficznymi, jednak Sąd dostrzega ich funkcję uzupełniającą, służącą mieszkańcom. Nie sposób przyjąć, że tego typu usługi byłyby sprzeczne z przeznaczeniem okolicznej zabudowy zagrodowej. Z tych względów należało zgodzić się, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego panującego w jej otoczeniu.
Podkreślenia wymaga także, że jak ustaliły organy, zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie wymagane prawem przesłanki, tj. teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, zaopatrzenie w media będzie się odbywało z istniejących przyłączy, a zaopatrzenie w wodę ze studni własnej. Ścieki będą odprowadzane do zbiorników szczelnych bezodpływowych, a wody opadowe na własny teren nieutwardzony lub do dołów chłonnych, lub do zbiorników retencyjnych. Istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej dla planowanej inwestycji infrastruktury technicznej, a teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
W ocenie Sądu zarzuty skarżącej dotyczące ewentualnych zachowań psów również nie mogą znaleźć uznania. Kwestia ta pozostaje w oderwaniu od przedmiotu sprawy, którym jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na budynek usługowy. Sąd dostrzega i rozumie obawy skarżącej dotyczące potencjalnych immisji, które mogłyby powstać w związku z realizacją planowanej inwestycji. Należy jednak podkreślić, że kwestia ewentualnych immisji wykracza poza zakres niniejszego postępowania. W przypadku, gdyby w przyszłości doszło do działań, który zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę, skarżąca będzie mogła dochodzić ochrony swoich praw na drodze postępowania cywilnego, w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu cywilnego (w szczególności art. 144).
Postępowanie w przedmiocie wniosku inwestora z 31 sierpnia 2022 r. było prowadzone kilkukrotnie, a organy administracji podejmowały szereg czynności zmierzających do jego uzupełnienia oraz wyjaśnienia wszelkich pojawiających się wątpliwości faktycznych i prawnych, w szczególności przeprowadzono, zgodną z obowiązującymi przepisami, analizę architektoniczno-budowlaną przedmiotowego obszaru. W wyniku przeprowadzonych działań organy ostatecznie zgromadziły pełny materiał dowodowy, umożliwiający dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych oraz wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego obowiązującym przepisom prawa.
Reasumując, Sądu stoi na stanowisku, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 k.p.a., zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie (art. 80 k.p.a.). Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.