II SA/Bk 524/04

II SA/Bk 524/04 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2006-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Urszula Barbara Rymarska
Symbol z opisem
6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne
Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
art. 7 ust 1
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
Tezy
1.	Kierownicy ośrodków pomocy społecznej mogą być upoważnieni do załatwienia tylko tych grup spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, które mogą być im zlecane na podstawie przepisów ustawowych;
2.	Żaden z przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie przewiduje - póki co- możliwości przekazania przez radę gminy (miasta) kompetencji do załatwienia sprawy dotyczącej dodatku mieszkaniowego dla kierowników ośrodków pomocy społecznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor WSA Urszula Barbara Rymarska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2006 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji odmawiającej zmiany decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia innemu organowi I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] II. stwierdza, że decyzje opisane w punkcie I nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego J.M. kwotę 34,20 (trzydzieści cztery złote dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu [...] października 2002 r. J.M. złożył w Urzędzie Miejskim w Z. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Pierwsza decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego, wydana przez Burmistrza Miasta Z. w dniu [...] listopada 2002 r., została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z [...] grudnia 2002 r. a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem jednoznacznego wyjaśnienia jaką powierzchnię użytkową ma lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego i czy skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Z. decyzją z [...] marca 2003 r. ponownie odmówił stronie przyznania dodatku mieszkaniowego. Decyzja ta stała się ostateczna.
W dniu [...] grudnia 2003 r. do Urzędu Miasta Z. wpłynęło podanie strony o zmianę decyzji ostatecznej z [...] marca 2003 r. na podstawie art. 154 kpa z powołaniem się na fakt przyznania stronie dodatku mieszkaniowego inną decyzją (za inny okres) przy zastosowaniu tych samych przepisów prawa i przy takim samym stanie faktycznym.
Decyzją z [...] marca 2004 r. Burmistrz Miasta Z. wydał trzecią decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego zamiast orzec w sprawie zmiany wcześniejszej decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] maja 2004 r. stwierdziło nieważność decyzji burmistrza z [...] marca 2004 r. jak wydanej w sprawie wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. działający z upoważnienia Rady Miejskiej Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. orzekł już w oparciu o art. 154 § 1 i 3 kpa o odmowie zmiany decyzji ostatecznej Burmistrza Z. z [...] marca 2003 r. Organ nie znalazł podstaw do zmiany decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego zwracając uwagę, że przyznanie stronie w późniejszym czasie dodatku mieszkaniowego nastąpiło w sytuacji określenia we wniosku w sposób właściwy powierzchni zajmowanego lokalu mieszkalnego, co nie miało miejsca we wniosku z [...] października 2002 r., przy czym skarżący odmawiając komisyjnego sprawdzenia zajmowanej powierzchni mieszkalnej (nie wpuszczając na oględziny) uniemożliwił zweryfikowanie danych zawartych we wcześniejszym wniosku.
W odwołaniu od tej decyzji J.M. podniósł zarzut niedopuszczalności orzekania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej dodatku mieszkaniowego przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. w sytuacji gdy decyzję o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego wydawał Burmistrz Miasta Z. Nadto podniósł argumenty przemawiające za zmianą decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego.
Na skutek rozpoznania tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. orzekło o uchyleniu decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z Z. z [...] czerwca 2004 r. i orzekło o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta Z. Kolegium przyznało rację skarżącemu, że właściwym do rozpatrzenia wniosku strony o zmianę decyzji był Burmistrz Miasta Z. ponieważ Rada Miasta Z. nie mogła skutecznie umocować Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do załatwienia indywidualnych spraw określonych w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Kolegium przytoczyło następującą argumentację:
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych
(Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zmianami) dodatek mieszkaniowy przyznaje na wniosek osoby uprawnionej wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591
z późn. zmianami) wójt, burmistrz lub prezydent miasta może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 4 tej ustawy do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić także organy jednostek lub podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy czyli jednostek organizacyjnych tworzonych przez gminę zwanych potocznie gminnymi jednostkami organizacyjnymi.
Rada Miasta Z. na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym
w § 1 uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. udzieliła Kierownikowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej określonych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Uchwała zgodnie z jej § 3 weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r.
Na podstawie tak zarysowanego, z konieczności w skrótowej formie, stanu prawnego należy ustalić, czy Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej jest organem – który może podejmować decyzje w sprawach dodatków mieszkaniowych. Gdyby przyjąć przedstawiony stan prawny bez wnikania w zgodność z prawem uchwały Rady Miasta odpowiedź byłaby niewątpliwie pozytywna.
Zdaniem Kolegium tak jednak nie jest. Ośrodki pomocy społecznej są niewątpliwie gminnymi jednostkami organizacyjnymi. Ich status prawny jest jednak zgoła inny niż wszystkich innych gminnych jednostek organizacyjnych, stąd też nie mogą one być traktowane podobnie jak wszystkie pozostałe jednostki organizacyjne gminy, o których mowa w art. 9 ust. 1 i art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 46 ust. 1 obowiązującej do końca kwietnia 2004 r. ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z póżn. zmianami) do realizacji zadań pomocy społecznej zleconych gminie tworzy się jednostki organizacyjne – ośrodki pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 110 ust. 1 obowiązującej aktualnie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) zadania pomocy społecznej w gminie wykonują jednostki organizacyjne – ośrodki pomocy społecznej. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że ośrodki pomocy społecznej nie są takimi gminnymi jednostkami organizacyjnymi jak wszystkie pozostałe gminne jednostki organizacyjne, którym rada gminy w dowolny sposób może ustalać przedmiotowy zakres ich działania a organy gminy mogą upoważniać organy tych jednostek do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej. Gdyby tak bowiem było to wychodząc z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy zbędny byłby przepis art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. czy też art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. Rozwiązania te prowadzą do wniosku, że kierownicy ośrodków pomocy społecznej mogą być upoważnieni do załatwiania tylko tych grup spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, które mogą być im zlecone na podstawie przepisów ustawowych. Przykładami takich przepisów aktualnie obowiązujących jest cytowany już art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej czy też art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zmianami). Ten ostatni przepis został przecież znowelizowany dopiero wówczas, gdy przedstawiciele jednostek samorządu terytorialnego zaczęli domagać się od ustawodawcy aby sprawy świadczeń rodzinnych mogły być załatwiane przez ośrodki pomocy społecznej (pierwotna treść tego przepisu nie dawała bowiem możliwości załatwienia tych spraw przez ośrodki pomocy społecznej). Propozycja ustawowego uregulowania problemu upoważnienia kierowników ośrodków pomocy społecznej do podejmowania decyzji w sprawach dodatków mieszkaniowych zgłoszona została na posiedzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w dniu [...] czerwca br. Strona rządowa zobowiązała się propozycję uwzględnić w toku prac sejmowych związanych z nowelizacją ustawy o dodatkach mieszkaniowych ("Wspólnota" Nr 14 z 2004 r. str. 6).
Rozwiązania powyższe prowadzą do wniosku, że Rada Miasta nie miała podstaw prawnych do upoważnienia Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do załatwienia spraw dodatków mieszkaniowych, ponieważ ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie zawiera przepisu analogicznego do przepisów ustawy o pomocy społecznej czy też ustawy o świadczeniach rodzinnych, ogólna zaś reguła ustalona w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zaś zastosowania do ośrodków pomocy społecznej. W podobny do zaprezentowania wyżej sposobu interpretacji tego problemu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 marca 1997 r. (sygnatura akt SA/Ka 2816/95 – niepublikowany), 16 czerwca 1992 r. (sygnatura akt SA/Po 395/92 opublikowany w ONSA
z 1993 r. Nr 2, poz. 45) czy też w uchwale 5 sędziów NSA z 15 kwietnia 1996 r. ( sygnatura akt OPK 3/96 opublikowana w ONSA z 1997 r. Nr 1, poz. 6).
Z tego powodu zaskarżona decyzja jako decyzja wydana przez organ niewłaściwy ze względu na przedmiot sprawy, podlegała uchyleniu. Utrzymanie bowiem w mocy takiej decyzji skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze końcowo wskazało nadto, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji, o których mowa a art. 154 kpa.
W skardze na tę decyzję wniesionej do sądu administracyjnego J.M. wniósł o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie art. 138 kpa, który nie daje organowi odwoławczemu uprawnień do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do rozpatrzenia przez inny organ. Skarżący wniósł też o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:
Skardze nie można odmówić słuszności. Istotnie bowiem w sprawie doszło do rażącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa wskazanego jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Przepis powyższy jednoznacznie wskazuje, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wtedy gdy postępowanie wyjaśniające sprawę prowadzone przed właściwym organem I instancji, bądź w ogóle nie zostało przeprowadzone, bądź zostało przeprowadzone w sposób niepełny, nie dający się uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być przy tym podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady decyzji podjętej w I instancji (niż opisane w art. 138 § 2 kpa) nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu
i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. W sprawie niniejszej
u podstaw decyzji kasacyjnej nie legła zaś potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) ale dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenie
w pierwszej instancji przepisów o właściwości organu. Umknęło uwadze organu odwoławczego, że naruszenie przepisów o właściwości organu stanowi kwalifikowaną wadę procesową, skutkującą nieważnością decyzji wydanej z taką wadą (vide: art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Wyeliminowanie tak wadliwej decyzji wymagało zaś bądź wszczęcia z urzędu odrębnego postępowania w trybie nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej (a po stwierdzeniu nieważności decyzji umorzenia postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego), bądź mogło nastąpić poprzez uchylenie w trybie odwoławczym decyzji pierwszoinstancyjnej i jednoczesne umorzenie postępowania
I instancji. (vide: pogląd wyrażony w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Backa, Warszawa 2005 – str. 608). Myli się kolegium twierdząc, że na przeszkodzie w wytknięciu organowi I instancji faktu dopuszczenia do wydania decyzji dotkniętej nieważnością, legło to, że sankcje nieważności z art. 156 kpa dotyczą tylko decyzji ostatecznych. Przepis art. 156 § 1 kpa mówi bowiem o stwierdzeniu nieważności każdej decyzji dotkniętej wadą wymienioną w punkcie 1 – 7, nie ograniczając zakresu przedmiotowego instytucji wyłącznie do decyzji ostatecznych jak to czyni art. 154, 155 czy 161 kpa. Rzecz w tym jedynie, że w trybie odwoławczym wytknięcie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej może wystąpić wyłącznie poprzez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i stosowaną zmianą rozstrzygnięcia bądź poprzez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania I instancji. Dostrzeżenie rażącego naruszenia w sprawie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 kpa czyniło koniecznym stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji tego organu stosownie do treści
art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Jednocześnie Sąd uznał za konieczne objęcie swoim rozstrzygnięciem również dotkniętą wadą nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej. Na powyższe pozwalał Sądowi przepis art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zalecający sądowi stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa
w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż decyzji w sprawie dotyczącej dodatku mieszkaniowego nie mógł wydać Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. powołujący się na upoważnienie Rady Miejskiej w Z. Przepisy o właściwości organu mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swojej właściwości (art. 19 kpa). Naruszenie przy wydaniu decyzji przez organ administracji publicznej każdego rodzaju właściwości, powoduje jej nieważność (vide: wyrok Najwyższego z 27 marca 2002 r. sygn. III RN 225/01).
Z art. 7 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późniejszymi zmianami) wynika, że dodatek mieszkaniowy przyznaje (na wniosek osoby uprawnionej) wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który to organ – jak stanowi dodany ustawą z 8 października 2004 r. zmieniającą ustawę o dodatkach mieszkaniowych przepis art. 7 "a" – może upoważniać inną osobę do wydania decyzji w sprawach dodatku mieszkaniowego. Żaden z przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie przewiduje – póki co – możliwości przekazania przez radę gminy (miasta) kompetencji do załatwienia sprawy dotyczącej dodatku mieszkaniowego dla kierowników ośrodków pomocy społecznej. Rada Miejska Z. – jak słusznie zauważyło kolegium – nie miała podstaw prawnych do upoważnienia Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do załatwienia sprawy dodatków mieszkaniowych, ponieważ ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie zawiera przepisu analogicznego do treści art. 110 ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej czy art. 20 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Kierownicy Ośrodków Pomocy Społecznych mogą być upoważnieniu do załatwienia tylko tych grup spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, które mogą być im zlecone na podstawie przepisów ustawowych.
Dostrzegając nieważność decyzji pierwszoinstancyjnej z przyczyny ujętej
w art. 156 § 1 pkt 1 kpa i kierując się treścią art. 135 i 145 § 1 pkt 2 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł również o stwierdzeniu nieważności wydanej
w I instancji decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Z.
Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o niemożności wykonania decyzji objętych wyrokiem do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, na które złożył się w sprawie koszt przyjazdu strony do sądu w kwocie 34,20 złotych (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).