II SA/BK 522/21

II SA/Bk 522/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1239/22 - Postanowienie NSA z 2024-09-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
art. 2 ust. 2, art. 12 ust. 2
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 50 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. – L. S. sprawy ze skarg K. Sp. z o.o. Sp. k. w B., M. K. i M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu likwidacji wykopu ziemnego 1. oddala skargi K. Sp. z o.o. Sp. k. w B. i M. K. 2. odrzuca skargę M. Sp. z o.o. Sp. k. w B.; 3. zwraca skarżącemu M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 (pięćset) złotych.
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) orzekł reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w ten sposób, że uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) w części dotyczącej określenia podmiotu zobowiązanego oraz zobowiązał M. Spółkę z o.o. Sp. k. w B. do likwidacji wykopu ziemnego na działce nr [...] przy ulicy [...] w B., a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
II. M. Spółka z o.o. Spółka k. w B. (dalej: M. Spółka, inwestor) w piśmie z [...] września 2020 r. poinformowała Prezydenta Miasta B. jako organ administracji architektoniczno-budowlanej o rozpoczęciu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 na działce nr [...] przy ulicy [...] w B.. Inwestycję opisała jako budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, dwukondygnacyjnych, z częścią usługową wraz z garażami oraz niezbędnymi budowlami, tj. murkami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną. Informacja została złożona na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), dalej: specustawa. W informacji wskazano termin rozpoczęcia robót budowlanych jako [...] września 2020 r.
Przy piśmie z [...] września 2020 r. znak [...] Prezydent Miasta B. przesłał powyższą informację do PINB. Wskazał, że zakres robót budowlanych oraz treść art. 2 ust. 2 specustawy nie dają inwestorowi możliwości skorzystania z art. 12 ust. 2 specustawy, dlatego do inwestycji mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.).
III. Zawiadomieniem z [...] września 2020 r. PINB poinformował strony, w tym M. K. jako właściciela działki nr [...] oraz M. Spółkę jako inwestora, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] oraz o wyznaczeniu terminu oględzin na [...] października 2020 r.
W trakcie oględzin, podczas których nie był obecny przedstawiciel inwestora ani właściciel działki nr [...], nie stwierdzono rozpoczęcia budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, natomiast ustalono ustawienie mobilnych przyczep, starego garażu z blachy trapezowej i składowanie materiałów budowlanych.
W pismach z [...] października 2020 r. (kierowanym do M. Spółki i odrębnie do M. K.) oraz z [...] listopada 2020 r. (kierowanym do "M. K. Spółki z o.o. Sp. k.") PINB wzywał strony do wypowiedzenia się w sprawie obiektów ustawionych na działce nr [...]. Odpowiedź została udzielona w pismach z [...] grudnia 2020 r. i z [...] lutego 2021 r. - obydwu podpisanych przez M. K. jako osobę fizyczną (bez wskazania na reprezentowanie M. Spółki). Wynika z nich, że inwestycja jest realizowana w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nadzór budowlany nie posiada uprawnień do jej kontroli, zaś znajdujące się na działce kontener i blaszak stanowią zaplecze budowy.
W trakcie niezapowiedzianej kontroli w dniu [...] grudnia 2020 r., będącej wynikiem interwencji sąsiedzkiej z [...] listopada 2020 r., pracownicy PINB stwierdzili, że na działce nr [...] prowadzone są roboty ziemne związane z wykonaniem wykopu, a na ogrodzeniu terenu znajduje się tabliczka "Teren budowy wstęp wzbroniony".
IV. Decyzją z [...] lutego 2021 r. PINB nakazał K. Sp. z o.o. Sp. k. w B. likwidację wykopu ziemnego wykonanego na nieruchomości nr [...] przy ulicy [...] w B. stanowiącego rozpoczęcie robót budowlanych związanych z budową inwestycji "D. ul. D. w B.", tj. budową dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, dwukondygnacyjnych, z częścią usługową wraz z garażami oraz niezbędnymi budowlami, tj. murkami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną na działce nr [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art.48 ust. 1 P.b. w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U poz. 471 ze zm.).
Zdaniem organu pierwszej instancji, w sprawie nie miały zastosowania przepisy specustawy, co skutkowało dopuszczalnością oceny inwestycji z punktu widzenia przepisów P.b. oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja przedsięwzięcia wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Nadto, lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje brakiem możliwości jej zalegalizowania. Zdaniem PINB, likwidacja samowoli budowlanej jakiej dopuścił się inwestor wymaga zastosowania przepisów ustawy P.b. w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r., z uwagi na wszczęcie postępowania i rozpoczęcie robót budowlanych przed tą datą. Organ pierwszej instancji poinformował, że w stosunku do obiektów tymczasowych na działce nr [...] wskazanych przez inwestora jako obiekty stanowiące zaplecze budowy - wydana zostanie odrębna decyzja.
Decyzję PINB z [...] lutego 2021 r. doręczono stronom postępowania, w tym m.in. M. K. i M. Sp. z o.o. Sp. k. w B..
W piśmie z [...] lutego 2021 r. (które wpłynęło do organu pierwszej instancji [...] lutego 2021 r.) M. Spółka ustosunkowała się do materiału zgromadzonego w sprawie przed organem pierwszej instancji.
V. Odwołania od decyzji PINB wnieśli M. K., M. Spółka z o.o. Sp. k. w B. oraz K. Spółka z o.o. Sp. k. w B..
W zbliżonej treści odwołaniach M. K. i M. Spółki sformułowano zarzuty braku właściwości organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie z uwagi na treść art. 12 specustawy i realizowanie inwestycji "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19", co wyłącza stosowanie przepisów P.b. Strony zwróciły uwagę na rozpoczęcie robót budowlanych przy inwestycji w dniu [...] września 2020 r., co, w ich ocenie, powinno przesądzać o zastosowaniu art. 12 specustawy i możliwości dokończenia inwestycji także w okresie po uchyleniu tego przepisu, czyli po 5 września 2020 r. Zarzuciły naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu i skierowanie decyzji PINB do niewłaściwego podmiotu. Zwróciły uwagę, że mimo wszczęcia postępowania w sprawie po [...] września 2020r., PINB nieprawidłowo zastosował przepisy ustawy P.b. w brzmieniu sprzed tej daty, co skutkowało niewydaniem postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i niepouczeniem inwestora o możliwości legalizacji samowoli budowlanej oraz odebrało mu prawo do wniesienia zażalenia na takie postanowienie.
W odwołaniu Spółki K. wskazano, że jest ono wnoszone "z ostrożności procesowej", bowiem Spółka nie była stroną postępowania. Zarzuciła, że błędnie skierowano do niej decyzję pierwszoinstancyjną, której następnie nie doręczono.
Postanowieniem z [...] marca 2021 r. PINB, na podstawie art. 113 § 1 K.p.a., orzekł o sprostowaniu własnej decyzji z [...] lutego 2021 r. w ten sposób, że w miejsce podmiotu zobowiązanego do likwidacji wykopu ziemnego określonego jako "K." wpisał "M." Spółkę z o.o. Sp. k. w B..
W pismach procesowych z [...] maja 2021 r. stanowiska w sprawie sformułowały M. Spółka oraz M. K..
VI. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. PWINB orzekł w części reformatoryjnie, tzn. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie określenia podmiotu zobowiązanego oraz zobowiązał M. Spółkę z o.o. Sp. k. w B. do likwidacji wykopu ziemnego na działce nr [...] przy ulicy [...] w B., a w pozostałym zakresie dotyczącym nałożonego obowiązku utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko PINB, w tym co do zastosowania w sprawie przepisów ustawy P.b. o likwidacji samowoli budowlanej w brzmieniu sprzed ich zmiany, tj. obowiązującym przed 19 września 2020 r. Wskazał, że jednym z warunków legalności inwestycji budowlanej jest jej zgodność z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tego warunku nie spełnia inwestycja zgłoszona przez M. Spółkę w informacji z [...] września 2020 r. Na terenie działki nr [...] obowiązuje bowiem uchwała Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. (odcinek od ul. [...] do ul. [...]) w B. Zgodnie z tą uchwałą, działka położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem 3.2 ZP,Zz - z przeznaczeniem pod zieleń urządzoną o charakterze ekstensywnym na potencjalnych terenach zalewowych i objęta zakazem budowy budynków (§ 38 ust. 1 i ust. 5 pkt 9 planu). Organ nadzoru budowlanego nie miał zatem możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia niż nakaz rozbiórki (likwidacji) rozpoczętej inwestycji. PWINB wyjaśnił również, że nie ma podstaw do zakwalifikowania spornej inwestycji jako pozostającej "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" w rozumieniu art. 2 specustawy. Nadto budowa została rozpoczęta po 5 września 2020 r., czyli po utracie mocy obowiązującej przepisu art. 12 ust. 2 specustawy, zatem nie mieści się w celu określonym specustawą, a postępowanie podjęte przez organy nadzoru budowlanego powinno być prowadzone na podstawie P.b. W ocenie PWINB, zgodnie z nową ustawą z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. poz. 2112), z regulacji objętych ustawą antycovidową skorzystać będą mogły wyłącznie podmioty lecznicze lub inne za zgodą wojewody. PWINB wyjaśnił także, iż w zaskarżonej decyzji PINB pomyłkowo została wpisana Spółka niebędąca inwestorem, którą to nieprawidłowość należało wyeliminować przez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w części określającej podmiot zobowiązany (inwestora) i orzec o skierowaniu nakazu do prawidłowo określonej strony inwestorskiej, czyli M. Spółki z o.o. Sp. k. w B., a w pozostałym zakresie należało utrzymać decyzję PINB w mocy.
VII. Skargi na decyzję PWINB z [...] maja 2021 r. złożyły do sądu administracyjnego: K. Spółka z o.o. Sp. k. w B., M. Spółka z o.o. Sp. k. w B. oraz M. K..
Spółka K. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 28 K.p.a. przez uznanie skarżącej za stronę postępowania i kierowanie do niej korespondencji, w sytuacji gdy nie posiada ona przymiotu strony w sprawie oraz naruszenie przez organy orzekające w sprawie przepisów o właściwości rzeczowej i wydanie rozstrzygnięć w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego – z uwagi na treść art. 12 ust. 2 specustawy – nie posiadają kompetencji do działania w sprawie.
Spółka M. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym wydanie decyzji dotkniętych wadą nieważności z powodów tożsamych jak w skardze Spółki K..
M. K. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 19 i art. 20 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 i ust. 2 specustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia informacji na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy, przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji obarczonej wadą nieważności, bo wydanej przez organ niewłaściwy rzeczowo ze względu na wyłączenie w art. 12 ust. 1 specustawy stosowania przepisów ustawy P.b. do inwestycji prowadzonych "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19", a taką jest inwestycja sporna w przedmiotowej sprawie;
2) art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 oraz w związku z art. 12 ust. 1 specustawy przez:
a) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych z uwagi na bezpodstawne uznanie przez PINB, że inwestycja nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy w zamierzonych budynkach specjalnych ma być zastosowanych szeregu rozwiązań technicznych umożliwiających zapobieganie rozprzestrzenianiu się wirusa i zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych COVID-19 oraz profilaktykę;
b) nieuprawnione oraz niewłaściwe wykluczenie związku inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 i błędne uznanie, że mają zastosowanie przepisy P.b., w sytuacji gdy przepis art. 12 ust. 1 specustawy wyłączył ich stosowanie, a organy nadzoru budowlanego nie są upowaznione do dokonywania jakichkolwiek czynności w stosunku do inwestycji, w tym dokonywania oceny istnienia związku robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID-19:
3) art. 7a § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z art. 12 ust. 1 specustawy na korzyść inwestora, w sytuacji gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;
4) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uchylenie decyzji PINB jedynie w części, podczas gdy decyzja jest wadliwa na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie) i należało ją uchylić w całości oraz umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji;
5) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz wynikającej z nich zasady prawdy obiektywnej przez dokonanie niezgodnych z rzeczywistością ustaleń, jakoby inwestycję rozpoczęto po [...] września 2020 r., podczas gdy prace ziemne rozpoczęto [...] września 2020 r., a zatem błędnie uznano, że inwestycja nie może być prowadzona w trybie art. 12 specustawy:
6) art. 7b w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 84 § 1 K.p.a. przez dokonanie przez organy nadzoru budowlanego samodzielnej oceny związku robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID-19, bez zasięgnięcia opinii specjalistów (dopuszczenia dowodów z opinii biegłych), co było obowiązkiem organów;
7) art. 87 § 1 i § 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 K.p.a. przez uznanie stanowiska Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020 r. oraz stanowiska Ministerstwa Rozwoju z 13 września 2020 r. za powszechnie obowiązujące źródła prawa i wydanie rozstrzygnięć na podstawie tych stanowisk, podczas gdy stanowią one jedynie wykładnię urzędniczą, która jest analogią wykładni potocznej i nie są wiążące dla organów stosujących prawo, sądów, jak również dla obywateli;
8) art. 6 w związku z art 61 § 4 K.p.a. przez błędne ustalenie daty wszczęcia postępowania w sprawie jako [...] września 2020 r., w sytuacji gdy skarżący powziął informację o jego prowadzeniu [...] grudnia 2020 r.;
9) art. 10 § 1 przez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium
postępowania, w tym poinformowanie skarżącego o wszczęciu postępowania dopiero [...] lutego 2021 r. w sytuacji wcześniejszego podejmowania czynności w sprawie (we wrześniu 2020 r.), a także dokonywanie oględzin na nieruchomości przy ulicy [...] w B. bez zawiadomienia stron o takim zamiarze, a tym samym uniemożliwienie skarżącemu uczestnictwa w przeprowadzonych kontrolach;
10) art. 8 w związku z art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niestarannym uzasadnieniu decyzji, przejawiającym się m.in. przez:
a) pominięcie argumentacji strony o istnieniu ścisłego związku spornych robót budowlanych z ustawowym celem przeciwdziałania COVlD-19, a w konsekwencji niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ wykluczył ten związek;
b) nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, przez co motywy decyzji są dla skarżącego niezrozumiałe i nieprzekonujące, co burzy zasadę zaufania obywatela do organów państwa i zasadę przekonywania;
11) art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1 i § 3 w związku z art. 36 § 1 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, wydanie rozstrzygnięcia przez PINB po pięciu miesiącach od formalnego wszczęcia postępowania pomimo niewykazania, iż sprawa jest szczególnie skomplikowana, a także niewłaściwe zawiadamianie o niezałatwieniu sprawy w terminie, tj. po upływie pierwotnie wyznaczonego terminu zamiast przed jego upływem.
Poza wyżej sformułowanymi zarzutami, skarżący – jak wskazał "z daleko posuniętej ostrożności procesowej", na wypadek uznania przez sąd, że istnieje podstawa prawna do podejmowania przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek czynności w niniejszej sprawie - zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 P.b. w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw przez niewłaściwe zastosowanie przepisów P.b. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., w sytuacji gdy postępowanie w sprawie z uwagi na jego wszczęcie 9 grudnia 2020 r. – zakładając dopuszczalność stosowania P.b. - winno być prowadzone w oparciu o przepisy P.b. obowiązujące od 19 września 2020 r., a w efekcie błędne wydanie decyzji nakazującej likwidację wykopu ziemnego zamiast postanowienia o wstrzymaniu budowy, co pozbawiło skarżącego prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 4 P.b.;
2) art. 48 P.b. w związku z art. 12 specustawy przez niezasadne uznanie, że prowadzone roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną i bezpodstawne przyjęcie, że nie istnieje możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy inwestycja prowadzona jest zgodnie z wszelkimi wymogami dla robót budowlanych "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19";
3) art. 3 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. przez niezasadne uznanie, iż;
a) wykonany wykop stanowi obiekt budowlany w rozumieniu P.b.;
b) inwestycja prowadzona jest bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy z uwagi na brzmienie art. 12 ust. 1 specustawy nie miały do niej zastosowania przepisy P.b. (wskazał pismo GINB z [...] września 2020 r. znak [...] skierowane do wojewodów), a w efekcie bezprawne uznanie, iż w sprawie niniejszej spełniła się hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b.;
4) art. 81a ust. 2 P.b. poprzez dokonanie czynności kontrolnych bez udziału inwestora oraz innych osób wskazanych w tym przepisie.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji. Sformułował wniosek o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi:
a) dokumentacji fotograficznej wytyczenia [...] września 2020 r. wykopów pod budynki w ramach spornych robót budowlanych;
b) oświadczenia kierownika budowy z [...] września 2020 r. o rozpoczęciu robót budowlanych na nieruchomości przy ulicy [...] w B. w dniu [...] września 2020 r. oraz o wytyczaniu w tym dniu wykopów pod budynki
- na okoliczność rozpoczęcia robót budowlanych na nieruchomości w okresie obowiązywania art. 12 specustawy. Wskazał, że dowody przyczynią się do wyjaśnienia "istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwości", a ich dopuszczenie nie wpłynie na nadmierne przedłużenie postępowania.
Uzasadniając zarzuty skarżący dodatkowo wskazał, że stanowisko o braku kompetencji organów nadzoru budowlanego do kontrolowania inwestycji prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 prezentował pierwotnie również PINB w piśmie z [...] lipca 2020 r., a mimo to zawiadomieniem z [...] września 2020 r. poinformował o wszczęciu postępowania. Potwierdzeniem tego stanowiska jest także art. 12 ust. 4 specustawy przewidujący kompetencję organów administracji architektoniczno-budowlanej do działania w stosunku do takich inwestycji wyłącznie w przypadku prowadzenia robót budowlanych zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi, co w sprawie nie miało miejsca. Nadto, należy stosować przepisy obowiązujące w dacie rozpoczęcia inwestycji (wskazał wyrok w sprawie II GSK 1016/18), dlatego fakt utraty mocy obowiązującej przepisu art. 12 specustawy nie ma w sprawie znaczenia.
Inwestycję rozpoczęto [...] września 2020 r. przez wytyczenie wykopu pod budynki, przez co inwestor nabył prawo do jej kontynuowania również po dacie 5 września 2020 r., kiedy przepis powyższy przestał obowiązywać.
Zdaniem skarżącego, to "inwestor najlepiej wie, jaki efekt ma przynieść dane zamierzenie budowlane", zaś związek inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 mogą ocenić wyłącznie uprawnieni specjaliści. Jak wskazał, podobnie rzecz się ma w przypadku projektu budowlanego, w który nie może ingerować organ administracji architektoniczno-budowlanej, co wynika z art. 35 P.b. Skarżący nie wykluczył, że regulacja art. 12 specustawy miała służyć również takim celom jak budowa szpitali, jednakże nie została do tego ograniczona. Wyjaśnił, że zamierza współpracować z organami państwa, a ogłoszony program rządowy "Polski Ład" potwierdza jego sposób myślenia. Należy bowiem zapobiegać pogorszeniu sytuacji materialnej obywateli i dążyć do wyeliminowanie trudności w zakupie nieruchomości.
Odnośnie zarzutu pozbawienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu skarżący wywiódł, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie dotarło do niego, gdyż PINB wysłał korespondencję pod nieprawidłowy adres. Pierwsze pismo w sprawie otrzymał [...] lutego 2021 r. i było to zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego. Oględziny przeprowadzono bez jego udziału. Nadto [...] grudnia 2020 r. na adres inwestora doręczone zostało wezwanie skierowane do "M. K. Spółka z o.o. Spółka komandytowa", gdy tymczasem podmiot o takiej nazwie nie istnieje i nie istniał. Dopiero jednak z tego pisma skarżący dowiedział się o prowadzonym postępowaniu, choć samo zawiadomienie o wszczęciu otrzymał [...] lutego 2021 r. Na tej podstawie zakwestionował, jakoby wszczęcie postępowania miało miejsce przed [...] września 2020 r., gdyż – jak wskazał - postępowanie administracyjne wszczynane jest w momencie zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu procesu (wskazał wyrok w sprawie VI SA/Wa 1140/19).
Odnośnie zarzutów naruszenia regulacji P.b. skarżący wskazał, że nie powstał obiekt budowlany ani jego część (w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b.), a wykonano wykop ziemny. Przepis art. 48 ust. 1 P.b. ma natomiast zastosowanie wyłącznie do obiektu budowlanego, będącego w budowie albo wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę.
VIII. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.
IX. Z uwagi na złożenie skargi przez M. Spółkę z o.o. Sp. k. w B., która nie występowała jako strona w postępowaniu administracyjnym, podjęto przed sądem czynności mające na celu wyjaśnienie, czy Spółka posiada legitymację skargową w sprawie niniejszej. W ramach tych czynności:
- zarządzeniem z [...] lipca 2021 r. wezwano M. do wykazania odpisem pełnym z Krajowego Rejestru Sądowego, czy może reprezentować M. Spółkę (inwestora) - w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi.
W odpowiedzi (pismo z [...] lipca 2021 r.) M. przedłożyła wydruk z KRS Spółek M. i M. Spółki oraz wyjaśniła, że jest inwestorem inwestycji pod nazwą "D. ul. D. w B." na podstawie umowy zawartej [...] lipca 2021 r. z M. Spółką, zatem prawidłowo wskazano ją jako stronę skarżącą. Załączyła: pełnomocnictwo udzielone przez M. Spółkę dla M. do reprezentowania we wszystkich sprawach dotyczących robót budowlanych prowadzonych przy ulicy [...] w B. na działce nr [...], w tym przed sądami administracyjnymi oraz oświadczenie z [...] lipca 2021 r. podpisane przez M. K. jako Prezesa zarządu M. Spółki z o.o. (komplementariusza M. Spółki z o.o. Sp. k.) i M. S. określoną w oświadczeniu jako pełnomocniczka M. Sp. z o.o. o zawarciu umowy o przeniesienie prawa do prowadzenia inwestycji pod nazwą "D. ul. D. w B.";
- zarządzeniem z [...] sierpnia 2021 r. wezwano M. do jednoznacznego wypowiedzenia się - czy występuje w sprawie jako skarżący czy jako pełnomocnik M. Spółki oraz do przedłożenia dokumentów na okoliczność udzielonej odpowiedzi, w szczególności umowy z [...] lipca 2021 r. "o przeniesieniu prawa do prowadzenia inwestycji". Zakreślono termin 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi M. i wezwania M. Spółki (inwestora) do wypowiedzenia się czy wnosi skargę.
W odpowiedzi na wezwanie (pismo z [...] sierpnia 2021 r.) M. wskazała, że występuje w sprawie jako skarżąca (inwestor) na podstawie umowy z [...] czerwca 2021 r. Jak wyjaśniła, dotychczas przedłożone przez nią dokumenty, w szczególności oświadczenie, potwierdzają fakt zawarcia umowy o przeniesienie prawa do prowadzenia inwestycji z dotychczasowego inwestora na skarżącą M.. Zakwestionowała obowiązek przedłożenia sądowi dokumentu umowy jako zawierającej treści objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, w szczególności obejmującej opis zastosowanych nowatorskich specjalistycznych rozwiązań technicznych mających na celu przeciwdziałanie COVID-19, a więc informacji poufnych, mających dużą wartość gospodarczą.
X. W piśmie z [...] września 2021 r. PWINB wniósł o odrzucenie skargi spółki M..
W piśmie z [...] października 2021 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w B.
XI. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. stawili się pełnomocnik organu odwoławczego oraz Prokurator, którzy wnieśli o odrzucenie skargi M.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
XII. Skarga M. Spółki z o.o. Sp. k. w B. podlega odrzuceniu, natomiast skargi M. K. i K. Spółki z o.o. Sp. k. w B. podlegają oddaleniu, z tym że każda z nich z innych powodów.
XIII. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Zasadą jest uwarunkowanie prawa do wniesienia skargi od istnienia interesu prawnego podmiotu skarżącego. Interes prawny oznacza istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a kwestionowanymi aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Zaskarżony akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi więc dotyczyć interesu prawnego skarżącego, interes zaś musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to zatem tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym osoba prawna lub fizyczna wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. np. postanowienie NSA z 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OZ 265/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji powyższego, podmiot niemający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (nie posiada bowiem legitymacji skargowej). Sąd administracyjny może więc tylko wówczas przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem działania lub zaniechania organu, gdy skargę o jego rozstrzygnięcie złożył podmiot mający legitymację skargową.
Interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. musi mieć zatem oparcie w przepisach prawa. Zasadniczo będą to przepisy prawa materialnego (administracyjnego, ale w niektórych przypadkach również np. cywilnego), jednakże nie jest wykluczone poszukiwanie interesu prawnego także w przepisach procesowych bądź ustrojowych. Jeśli chodzi o przepisy procesowe, to legitymacja skargowa na nich oparta może wynikać z faktu błędnego uznania określonego podmiotu za stronę postępowania i skierowania do niego decyzji, mimo że nie posiada on interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego. Wówczas może on wnieść skargę do sądu z powodów procesowych, tj. skierowania do niego rozstrzygnięcia, a nie z uwagi na posiadanie interesu prawnego w znaczeniu materialnoprawnym. Przyjęcie odmiennej koncepcji wiązałoby się z odebraniem skargowej legitymacji procesowej – a tym samym prawa do sądu - podmiotowi, do którego expressis verbis jest kierowane zaskarżone orzeczenie, a więc w stosunku do którego organ orzekł o jakichś jego uprawnieniach lub obowiązkach (np. dopuszczalności jego środka zaskarżenia), por. np. wyroki w sprawach II OSK 2044/18 oraz II SA/Bk 111/20.
Brak legitymacji do wniesienia skargi stanowi co do zasady przesłankę oddalenia skargi. Jednak, w ocenie sądu, jeśli brak interesu prawnego jest oczywisty, skargę należy uznać za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. W piśmiennictwie wskazuje się, że podlega odrzuceniu skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, natomiast oddalenie skargi powoduje stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424).
XIV. Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej występuje oczywisty brak legitymacji skargowej po stronie M., skutkujący odrzuceniem skargi tego podmiotu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako skargi niedopuszczalnej z innych przyczyn.
Z pewnością wymieniona Spółka nie może wywodzić legitymacji skargowej na podstawie przepisów postępowania. Z akt administracyjnych jasno wynika, że nie była ona stroną w postępowaniu administracyjnym w obydwu instancjach. Nie były jej doręczane żadne pisma w sprawie, w tym nie doręczono jej – choćby mylnie – wydanych decyzji administracyjnych. Spółka także sama nie składała żadnych pism procesowych, w tym nie złożyła odwołania. Wykluczyć należy zatem możliwość istnienia jej interesu prawnego w oparciu o przepisy procesowe.
W aktach administracyjnych brak jest także dokumentów świadczących o wpływie wydanych decyzji na zakres uprawnień bądź obowiązków M. Spółki z o.o. Sp. k. w B., co mogłoby świadczyć o istnieniu interesu prawnego Spółki opartego na przepisach prawa materialnego. Z uwagi jednak na wniesienie przez nią skargi, umożliwiono Spółce wypowiedzenie się co do istnienia interesu prawnego, ewentualnie przedstawienie dokumentów na tę okoliczność. Zdaniem sądu, żadna z udzielonych odpowiedzi nie uprawnia do wniosku o istnieniu legitymacji skargowej M. w znaczeniu materialnym.
W szczególności nie może o tym świadczyć odpowiedź udzielona w piśmie z [...] lipca 2021 r. Skarżąca nie wykonała wezwania sądu o nadesłanie pełnego odpisu z KRS, nie przedłożyła deklarowanej umowy o przeniesienie prawa do prowadzenia inwestycji, a załączone oświadczenie mające potwierdzać fakt zawarcia umowy nie stanowi żadnego dowodu na istnienie legitymacji skargowej M.. Oświadczenie to dowodzi jedynie złożenia określonej treści deklaracji przez osoby pod nim podpisane, natomiast jest nieweryfikowalne wobec nieprzedstawienia dokumentu źródłowego (umowy). Nadto nie zostało wykazane uprawnienie M. S. jako pełnomocniczki M. Spółki z o.o. do reprezentacji tego podmiotu.
Z dokumentów powyższych wynika również niekonsekwencja stanowiska Spółki M.. Przedstawiła ona bowiem zarówno dokumenty mające stanowić dowód posiadania legitymacji skargowej, jak i pełnomocnictwo. Wymagało zatem uściślenia (uzyskania jednoznacznej deklaracji), czy Spółka występuje w sprawie jako skarżąca czy jako pełnomocnik inwestora. Zauważyć bowiem należy, że po pierwsze, udzielenie pełnomocnictwa osobie, która nie została wymieniona w art. 35 P.p.s.a., jest procesowo bezskuteczne (por. M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 35.), a po drugie, nie jest możliwe przeniesienie interesu prawnego w drodze pełnomocnictwa, gdyż wnoszący skargę winien legitymować się własnym interesem prawnym (por. wyrok w sprawie II SA 74/96). Z tych powodów ponownie wezwano Spółkę do wyjaśnienia w jakim charakterze (w jakiej roli procesowej występuje w sprawie), pouczając o treści art. 35 P.p.s.a. zawierającego regulację kto może być pełnomocnikiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponownie też pouczono o rygorze odrzucenia skargi. Spółka jednak i z tego zobowiązania się nie wywiązała, w szczególności nie przedłożyła deklarowanej umowy. Dodatkowo z udzielonej odpowiedzi, skonfrontowanej z poprzednią, wynikają nieścisłości, w tym dotyczące daty zawarcia umowy o przeniesienie prawa do prowadzenia budowy (wcześniej: [...] lipca 2021 r., obecnie: [...] czerwca 2021 r.). Nie można również pozostawić niezauważonym, że Spółka M. wniosła skargę [...] czerwca 2021 r., a zatem przed pierwotnie wskazaną datą zawarcia umowy oraz że Spółka powołuje się na tajemnicę przedsiębiorstwa w sytuacji jednoczesnego obszernego opisania projektowanych rozwiązań technologicznych, gdy tymczasem nie mogą być uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa informacje, co do których uprawniony do korzystania z nich lub rozporządzania nimi sam nie podjął działań w celu utrzymania ich w poufności.
Z wyżej wskazanych powodów obydwa oświadczenia Spółki M., a także jedynie przytoczenie w udzielonej [...] sierpnia 2021 r. odpowiedzi fragmentu domniemanej umowy (bez przedłożenia dokumentu umowy), należy ocenić jako niedowodzące istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi w sprawie niniejszej. W dalszym ciągu bowiem brak jest głównego dowodu mającego świadczyć o istnieniu legitymacji skargowej tej Spółki (umowy) bądź innego dowodu, na podstawie którego można by wywodzić istnienie tej legitymacji.
Wobec zaś wyraźnego zakreślenia rygoru odrzucenia skargi, niewykonanie zobowiązania sformułowanego przez sąd prowadziło do oceny skargi jako niedopuszczalnej i z tego powodu podlegającej odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W sprawie bowiem Spółka jedynie twierdziła o posiadaniu interesu prawnego, uniemożliwiając sądowi ocenę prawną okoliczności, z których wywodzi ten interes. Jest to sytuacja inna niż ta, w której wnoszący skargę pozostaje w przekonaniu o posiadaniu interesu prawnego, opiera to przekonanie na faktach wynikających z istniejących dokumentów oraz umożliwia sądowi weryfikację dokumentów oraz faktów. W takim przypadku stwierdzenie braku legitymacji skargowej prowadzi do oddalenia skargi, bowiem jest oparte na ocenie dokumentów (ocenie mającej walor merytoryczny). W sytuacji, gdy legitymacja jest wywodzona wyłącznie z twierdzeń strony skarżącej, która dodatkowych dowodów na tę okoliczność nie przedstawia, mamy do czynienia z koniecznością ustalenia oczywistego braku legitymacji skargowej prowadzącego do odrzucenia skargi. Taka sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej.
XV. Skarga K. Spółki z o.o. Sp. k. w B. również nie podlegała uwzględnieniu, jednak w tym przypadku nie mogło dojść do odrzucenia skargi, ale do jej oddalenia.
Nie ulega wątpliwości, że decyzja PINB została skierowana do niewłaściwego podmiotu, tj. do Spółki K., która nie występowała w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jako strona, jak też z materiału dowodowego nie wynikały żadne okoliczności wskazujące, że postępowanie może dotyczyć jej interesu prawnego. Przyznaje to sama Spółka. Wobec jednak skierowania do niej decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie wniesienia przez tę Spółkę odwołania, co skutkowało tym, że decyzja odwoławcza została wydana także w wyniku środka zaskarżenia tej Spółki - powstała sytuacja, w której została ona "uwikłana" w sprawę w sposób procesowy. Wobec powyższego, nie wystąpił oczywisty brak jej legitymacji skargowej (istniała legitymacja procesowa), natomiast niespornie wystąpił brak legitymacji materialnej, bowiem nadal brak jest podstaw do powiązania jej interesu prawnego z przedmiotem sprawy niniejszej. W takim przypadku, zdaniem sądu, należało oddalić a nie odrzucić skargę Spółki K., o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.
XVI. 1. Merytorycznemu rozpoznaniu podlegała natomiast skarga M. K., jako jedyna wniesiona skutecznie pod względem formalnym i przez podmiot posiadający legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. (właściciela działki nr [...], na której rozpoczęto realizację inwestycji).
Żaden jednak z podniesionych w tej skardze zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Wszystkie sporne kwestie materialnoprawne organy rozstrzygnęły bez naruszenia prawa skutkującego uchyleniem zaskarżonych decyzji, przy jednoczesnym niedopuszczeniu się naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przy niewystąpieniu podstawy do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
2. Zgodnie z art. 12 specustawy (w brzmieniu na datę wpływu informacji do Prezydenta Miasta B., czyli 2 września 2020 r.):
ust. 1 - do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej;
ust. 2 - prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej;
ust. 3 - w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić: 1) rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych; 2) dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - w przypadku zmiany sposobu użytkowania;
ust. 4 - jeżeli prowadzenie robót budowlanych, o których mowa w ust. 2, powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ administracji architektoniczno-budowlanej, w drodze decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, niezwłocznie ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń ich prowadzenia;
ust. 5 - w przypadku prowadzenia robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, których rozpoczęcie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, o których mowa w art. 15a tej ustawy.
Bezsporne w sprawie jest, że inwestor w informacji wskazał rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia jako 2 września 2020 r., co stanowi spełnienie wymagań formalnych art. 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 specustawy. Nie oznacza to jednak – wbrew twierdzeniom skarżącego - automatycznego wyłączenia kompetencji właściwych organów administracji publicznej do skontrolowania czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem, w szczególności czy spełnia przesłankę pozostawania w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 (vide identycznie WSA w Białymstoku w sprawach II SA/Bk 367/21, II SA/Bk 253/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 2 ust. 2 specustawy, w brzmieniu obowiązującym na 2 września 2020 r., ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1, czyli choroby wywołanej wirusem Sars-CoV-2.
Dokonując wykładni art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 2 specustawy wskazać należy na następujące, fundamentalne - zdaniem sądu - kwestie uwzględniające istotę prawa budowlanego oraz motywy wprowadzenia specustawy do porządku prawnego:
- po pierwsze, proces budowlany jest procesem reglamentowanym i był takim – jak wskazał WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 72/21 - począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. nr 34, poz. 216 ze zm.), przez ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46 ze zm.), ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), aż po obecną ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Uzasadnieniem tej reglamentacji jest konieczność ochrony praw osób trzecich w stosunku do inwestora, w tym prawa własności oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, sanitarnego, ochrony zabytków, środowiska, zachowania ładu przestrzennego itp. W konsekwencji każdy przepis zwalniający od tej reglamentacji, a więc także oparty na przesłance "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19" musi być traktowany jako regulacja szczególna, wyjątkowa, podlegająca zawężającej a nie rozszerzającej wykładni;
- po wtóre, również dostrzeżone w sprawie II SA/Kr 72/21, przepis art. 12 ust. 1 specustawy wyłączył stosowanie przepisów wskazanych w nim ustaw oraz aktów planistycznych przy prowadzeniu robót budowlanych oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pod jednym tylko warunkiem – realizacji inwestycji "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19". Inwestor działający w trybie art. 12 specustawy otrzymał więc niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach prawnych. To również uzasadnia interpretowanie przesłanki "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19" rygorystycznie i zawężająco;
- po trzecie, istotne jest wprowadzenie przez ustawodawcę czasowego ograniczenia obowiązywania art. 12 specustawy. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 specustawy, przepis art. 12 miał utracić moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie specustawy (co faktycznie nastąpiło). Oznacza to, że działania podejmowane na podstawie art. 12 miały się zakończyć wraz z utratą jego mocy, co ma istotne znaczenie dla kwalifikacji inwestycji jako spełniającej bądź nie przesłanki z tego przepisu;
- po czwarte, brak przepisów przejściowych również wskazywał, że kolejne regulacje mogą być zupełnie inne, co w rzeczywistości nastąpiło. W dniu 28 października 2020r. uchwalono ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. poz. 2112), która weszła w życie 29 listopada 2020 r. W jej art. 15 pkt 4 nadano nowe brzmienie art. 46c ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845). Zgodnie z art. 46c ust. 3 tej ustawy, w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 i 2112), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, 782 i 1378), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody. Zdaniem więc sądu, z woli ustawodawcy od 29 listopada 2020 r. uprawnienia inwestorów w zakresie działalności przeciw COVID-19 zawężono wprost i literalnie do podmiotów wykonujących działalność leczniczą albo innych podmiotów w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h specustawy, zaś odstąpienie od stosowania przepisów wskazanych ustaw wymaga zgody wojewody. W tym przypadku również nie wprowadzono żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do stanów powstałych pod rządami art. 12 specustawy. Potwierdza to tylko, że okres obowiązywania przepisu art. 12 (w związku z art. 2 ust. 2) specustawy i powstałe pod jego rządami stany faktyczne i prawne pozostające "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" - i co najistotniejsze w sprawie niniejszej zwalniające z reglamentacji Prawa budowlanego - ustawodawca uznał za zaM.nięte.
Całokształt powyższego wskazuje, że "przeciwdziałanie COVID-19" zamierzone w art. 2 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 specustawy miało w swym pierwotnym założeniu przynieść efekt natychmiastowy, minimalizujący procedury formalno-prawne mogące wykluczać stworzenie w jak najkrótszym czasie bazy infrastrukturalnej do przeciwdziałania epidemii. To mając na uwadze nie ma podstaw aby kwestionować stanowisko organów nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej, zgodnie z którym działalność polegająca na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych prowadzona przez M. Spółkę nie wpisuje się w powyższe założenie co do celu art. 12 specustawy. Ocena organów jest prawidłowa, uwzględnia szczególny charakter regulacji art. 12 oraz kontekst jej wprowadzenia. Sąd podziela stanowisko PWINB, zgodnie z którym w przeciwdziałaniu COVID-19 chodzi o minimalizację zagrożenia dla zdrowia i życia a więc nie w pierwszej kolejności o zysk ekonomiczny. "Przeciwdziałanie COVID-19" ma istotnie zwalczać (ograniczać, zapobiegać, bronić przed) zagrożenie, a jeśli działalność inwestora służy (może służyć) przede wszystkim innemu celowi (ekonomicznemu), nie może być uznana za przeciwdziałanie tej chorobie w rozumieniu art. 2 ust. 2 specustawy w brzmieniu z daty zgłoszenia informacji o zamiarze realizacji inwestycji. Zdaniem sądu, działalność poddana kontroli w sprawie niniejszej nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z przeciwdziałaniem Covid-19. Inwestycja skierowana jest przede wszystkim na osiągnięcie zysku ekonomicznego (vide obszerna argumentacja w skardze dotycząca zapewnienia dostępności mieszkań dla ludzi dotkniętych skutkami ekonomicznymi kryzysu związanego z epidemią). Jednocześnie zapewnienie zainstalowania szeroko opisanych rozwiązań technicznych mających zmniejszyć rozprzestrzenianie się wirusa czy umożliwiających bezproblemowe odbycie izolacji jest celem osiąganym przy okazji (towarzyszącym) sprzedaży mieszkań (domów) a nie głównym celem inwestycji. Zdaniem sądu, nie budzi wątpliwości, że każdy nowo powstały budynek przystosowany do pobytu ludzi, w tym budynek mieszkalny wielorodzinny bądź budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej bądź bliźniaczej, może służyć za miejsce, w którym możliwe będzie odbycie kwarantanny. Także w każdym budynku można zastosować mniej lub bardziej zaawansowane technologicznie sposoby dezynfekcji czy izolacji. Nie może jednak ujść uwadze, że zwolnienie w art. 12 specustawy od stosowania przepisów P.b. nie dotyczy każdego budynku przystosowanego do pobytu ludzi i posiadającego rozwiązania techniczne przeciwdziałające COVID-19, lecz dotyczy wyłącznie obiektów których budowa pozostaje w bezpośrednim, realnym i istotnym związku przyczynowym z tym przeciwdziałaniem. Trafnie organy oceniły, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.
Powyższego stanowiska nie może zmienić okoliczność, iż przepis art. 2 ust. 2 specustawy został zmieniony 31 marca 2020 r. w ten sposób, że rozszerzono definicję "przeciwdziałania COVID-19" z "wszelkich czynności związanych ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzeniania się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków" także o "zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych". Przepis art. 2 ust. 2 specustawy - także w zmienionym brzmieniu - nadal powinien być interpretowany w ten sposób, aby likwidacja skutków COVID-19 (także społeczno-gospodarczych) była bezpośrednim celem działań inwestycyjnych krótkoterminowych, a więc skutecznych natychmiastowo. Tymczasem skarżący (będący jednocześnie Prezesem Spółki inwestycyjnej w sprawie niniejszej, tj. M. Spółki z o.o. Sp. k. w B. oraz jedynym właścicielem działki przy ulicy [...] [...]) działa w celach ekonomicznych, zaś uczestniczenie w zwalczaniu pandemii jest skutkiem ubocznym jego działalności wynikającym z zaprojektowanych rozwiązań technologicznych. Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2265/20, "związek z przeciwdziałaniem COVID-19 nie może być widziany jako jedynie powołanie się na chęć uczestniczenia w zwalczaniu pandemii. Istotne jest jaki realny wpływ (swoiste przełożenie) dany inwestor ma na czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVIDu".
Nie zasługuje również na podzielenie argument o umożliwieniu wykorzystania lokali w spornej inwestycji jako miejsc izolacji bądź kwarantanny. Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w powoływanej wyżej wyroku w sprawie VII SA/Wa 2265/20, zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) w przypadku konieczności poddania izolacji lub kwarantannie osób, o których mowa w ust. 1 (skierowanych do izolacji/kwarantanny przez inspektora sanitarnego) i ust. 5 (choroba dotychczas nierozpoznana), wojewoda zapewnia warunki izolacji lub kwarantanny przez zapewnienie odpowiednich pomieszczeń, wyposażenia oraz skierowanie do pracy osób posiadających odpowiednie kwalifikacje. To więc, że inwestor w opisie inwestycji używa nazwy choroby COVID-19 i – zgodnie ze wskazanym przepisem – może co najwyżej oferować później swoje lokale po ich wybudowaniu do wykorzystania w ten lub inny sposób w związku z przeciwdziałaniem Covid-19, nie jest jednoznaczne z tym, że zagwarantowane jest realizowanie tego celu za zgodą czy w porozumieniu z organem właściwym do kierowania na kwarantannę/izolację, czy też zwalczającego w imieniu państwa polskiego COVID-19. Nie istnieje więc bezpośredni, realny i istotny związek inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 w rozumieniu jakie przedstawił sąd w niniejszym uzasadnieniu.
Zdaniem sądu, "skorzystanie" przez organy nadzoru budowlanego z interpretacji przepisów specustawy sformułowanej przez Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii w odpowiedzi na interpelację poselską oraz interpretacji sformułowanej przez Ministerstwo Zdrowia czy Główny Inspektorat Sanitarny, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Okoliczność, że poglądy organów centralnych są wykładnią urzędniczą a nie autentyczną nie ma znaczenia w sprawie wobec faktu, że argumentacja w nich zawarta jest trafna, odwołuje się do przesłanek systemowych i celowościowych, które należy zaakceptować. Kwalifikacja wykładni jako urzędniczej nie pozbawia jej tylko z tego powodu słuszności i możliwości kierowania się nią przez organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie.
Z kolei w kontekście zarzutu naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem, jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepis art. 12 specustawy nie nakłada obowiązków bądź ograniczeń, ale od przewidzianej prawem reglamentacji zwalnia, zatem zarzut naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. już z tego tylko powodu nie ma racji bytu.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż złożenie informacji w trybie art. 12 ust. 2 specustawy i tylko wskazanie na realizację inwestycji "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" wyklucza kompetencje organów nadzoru budowlanego do kontroli takiej inwestycji, w tym z punktu widzenia spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 2 specustawy. Zdaniem sądu, założeniem ustawodawcy nie było zdjęcie z inwestorów jakichkolwiek rygorów prawnych wynikających z ustaw wymienionych w art. 12 ust. 1 specustawy tylko i wyłącznie dlatego, że w informacji przewidzianej w art. 12 ust. 2 i 3 specustawy wskażą na realizację inwestycji "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19". Taka interpretacja prowadzi do akceptowania nieuzasadnionej samowoli inwestycyjnej. Tymczasem właśnie sformułowanie powyższego warunku wskazuje, że jego spełnienie musi podlegać weryfikacji. Wykładnia funkcjonalna i systemowa ww. przepisów, odwołująca się do okoliczności ich wprowadzenia, uprawnia do wniosku że właściwe do weryfikacji są organy nadzoru budowlanego. Nie jest uprawnione akceptowanie wykładni przepisów pozostawiającej poza kompetencjami organów administracji publicznej tak istotne sfery prawne jak ocena legalności robót budowlanych, a ku temu zdaje się zmierzać stanowisko inwestora. Sąd nie podziela argumentu o braku wystarczającej wiedzy organów nadzoru budowlanego do wykładni art. 2 ust. 2 i art. 12 specustawy. Skarżący niezasadnie kładzie akcent na to, czy zaprojektowane rozwiązania będą czy nie będą służyły przeciwdziałaniu COVID-19, co w jego ocenie wymaga wiedzy specjalnej (medycznej), a tymczasem pomija cały kontekst prawny i faktyczny wprowadzenia ww. przepisów jako wyjątków od zasady reglamentowania procesu budowlanego. To zaś dopiero ma kluczowe znaczenie dla oceny istnienia kompetencji organów nadzoru budowlanego. Dlatego nietrafny jest zarzut niedopuszczenia dowodu z opinii biegłych, bowiem kwalifikacja inwestycji wedle art. 2 ust. 2 i art. 12 ust. 1 specustawy ma w pierwszym rzędzie charakter prawny a nie medyczny. Nie zmienia tego stanowiska treść art. 12 ust. 4 specustawy, bowiem dotyczy on robót kwalifikujących się do "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" (które ten warunek spełniają), a z takimi w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia.
W sprawie nie doszło więc do naruszenia przepisów o właściwości organów administracji publicznej, a decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. polegającą na ich wydaniu przez organy niewłaściwe w sprawie.
Skarżący argumentuje też o zmianie stanowiska przez organy nadzoru budowlanego, jednak pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. Pism, w których w szczególności PINB miał sformułować pogląd odmienny od wynikającego z zaskarżonej decyzji nie załączono do akt sprawy, jednak sąd nie stwierdził potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów z tych dokumentów na zasadzie art. 106 §3 P.p.s.a. Formułowane poza kontrolowanym postępowaniem administracyjnym poglądy organów nie są miarodajne dla oceny legalności zaskarżonych decyzji.
Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że skoro prawidłowo ustaliły organy, iż sporna inwestycja nie pozostaje "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" w rozumieniu art. 2 ust. 2 w związku z art. 12 specustawy, to zastosowanie w sprawie niniejszej miały przepisy P.b.
3. Zdaniem natomiast sądu, z naruszeniem prawa organy zastosowały ustawę P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.). W sprawie miała bowiem zastosowanie ustawa P.b. w brzmieniu po ww. nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r.
Zastosowanie przepisów P.b. w prawidłowym brzmieniu w sprawie niniejszej wiąże się z ustaleniem momentu wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczy art. 61 K.p.a. zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§ 1); o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (§ 4). Przepis ten nie przesądza jednak momentu wszczęcia postępowania z urzędu. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie wypracowano stanowisko, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności urzędowej w sprawie, pod warunkiem że powiadomiono o niej stronę. A zatem wszczęcie następujące z momentem podjęcia pierwszej czynności w sprawie wymaga usankcjonowania tego faktu zawiadomieniem wszystkich stron. Zawiadomienie to jest kluczowe z punktu widzenia zapewnienia stronom możliwości obrony praw. Wskazuje się natomiast, że warunek zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania nie oznacza, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data doręczenia stronie powiadomienia o jego wszczęciu, bowiem może to być również data pierwszej innej czynności, o której stronę zawiadomiono (vide A. Wróbel, M. Jaśkowska. M. Wilbrandt - Gotowicz, komentarz aktualizowany do K.p.a., System Informacji Prawnej Lex, teza 9 do art. 61 K.p.a. oraz powoływane przez skarżącego wyroki w sprawach VII SA/Wa 278/20 oraz II GSK 3776/17).
Zdaniem sądu powyższe ma ten skutek, że nie można w sprawie niniejszej uznać za moment wszczęcia postępowania daty wpływu do PINB (3 września 2020r.) informacji M. Spółki z 2 września 2020 r. przekazanej organowi nadzoru budowlanego przez Prezydenta Miasta B. jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Pierwszą czynnością w sprawie było bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania datowane na 25 września 2020 r., a więc datowane po 19 września 2020 r. czyli po dacie będącej cezurą czasową dla zastosowania P.b. w brzmieniu sprzed bądź po nowelizacji. Niemniej jednak błędna ocena organów w tym zakresie nie miała wpływu na wynik sprawy. Sąd zaś uwzględnia skargę gdy naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a.), a takich okoliczności sąd nie stwierdził.
Inwestor zamierzył na działce nr [...] budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, dwukondygnacyjnych, z częścią usługową wraz z garażami oraz niezbędnymi budowlami. Nie ulega wątpliwości, że inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Inwestor pozwoleniem nie dysponował, zatem dopuścił się samowoli budowlanej. Warunkiem jej zalegalizowania jest zgodność zamierzenia z przepisami planistycznymi obowiązującymi na terenie budowy i to niezależnie czy rozpatrywać ją w kontekście przepisów P.b. sprzed czy po zmianie z dniem 19 września 2020 r. Tylko gdy taka zgodność występuje procedura legalizacyjna na podstawie art. 48 P.b. może zakończyć się dla inwestora pozytywnie.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 3.2 ZP,ZZ w uchwale Rady Miejskiej B. nr XII/94/11 z dnia 30 maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. (odcinek od ul. Jana Pawła II do ul. Antoniukowskiej) w B. (Dz. Urz. Woj. Pod. nr 174, poz. 2068 ze zm.). Zgodnie z § 38 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 pkt 9 uchwały, teren ten przeznacza się pod zieleń urządzoną o charakterze ekstensywnym na potencjalnych terenach zalewowych, jest on obszarem narażonym na zalewy i podtopienia w czasie wysokich stanów wód w rzece B. oraz zakazuje się na nim budowy budynków.
Zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 (prowadzona bez pozwolenia na budowę), jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Stosownie do treści art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 4 P.b., w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 – czyli orzeka się nakaz rozbiórki.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. po zmianie z dniem 19 września 2020 r., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę; na postanowienie to przysługuje zażalenie (ust. 4); w postanowieniu informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego (ust. 3). Z kolei zgodnie z art. 48b ust. 1 i ust. 2 pkt 1 P.b., w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, do których – w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę – należą m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. Stosownie zaś do treści art. 49e pkt 3 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych.
Inwestor w sprawie niniejszej nie mógłby wypełnić obowiązku wykazania zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, bowiem zgodności tej brak. Zatem niezależnie od tego, czy procedura legalizacyjna prowadzona była na podstawie art. 48 P.b. sprzed zmiany P.b. czy też po tej zmianie – nie byłoby możliwości spełnienia jednego z podstawowych warunków jej legalizacji, czyli zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też mimo trafnie zarzuconego naruszenia przepisów P.b., nie mogło ono mieć wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a.
4. W powyższym kontekście bezprzedmiotowymi stają się zarzuty błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie momentu rozpoczęcia inwestycji (czy nastąpiło to przed czy też po 5 września 2020 r., czyli dacie utraty mocy obowiązującej przez art. 12 specustawy). Skoro inwestycja nie pozostaje "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19", miały do niej zastosowanie przepisy P.b., wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymował - to niezależnie od momentu rozpoczęcia robót budowlanych nie nabył prawa do jej kontynuacji, bowiem stanowi samowolę budowlaną.
Sąd co prawda na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuścił na rozprawie, załączone do skargi, dowody ze zdjęć terenu budowy i oświadczenia kierownika budowy, wedle których – zdaniem skarżącego – inwestycję rozpoczęto [...] września 2020 r. przez wytyczenie wykopu pod budynki, jednak dowodzą one jedynie, iż późniejszy, stwierdzony podczas kontroli [...] grudnia 2020 r. wykop na działce jest wykopem pod tę konkretną inwestycję zgłoszoną [...] września 2020 r.
5. Zdaniem sądu, nie doszło również do pozbawienia skarżącego prawa do udziału w postępowaniu w sposób odpowiadający podstawie wznowienia z art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).
Organ administracji w ramach zapewnienia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie podmioty, które są stroną w sprawie (art. 61 § 4), a następnie umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu, tj. m.in. umożliwić dostęp do akt sprawy (art. 73 i 74) oraz zgłaszanie dowodów (art. 78), zawiadamiać o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów (art. 79 § 1), umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81). Zdaniem B. Adamiak, brak udziału bez winy strony to: 1) brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek innej strony; 2) zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ale brak wezwania do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego albo niezapewnienie wbrew przepisom prawa aktywnego udziału w takich czynnościach; 3) niezawiadomienie o wniesieniu odwołania i przebieg takiego postępowania bez udziału strony, także w trybach nadzwyczajnych. Oznacza ono przy tym zarówno niedopuszczenie strony do uczestnictwa, jak i sytuację, gdy strona prawidłowo zawiadomiona nie mogła wziąć udziału z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia (B. Adamiak [w:] Komentarz, 2019, s. 828–829). Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obowiązuje w każdym stadium postępowania.
Analiza obiegu korespondencji między organami a skarżącym M. K., analiza zawiadamiania przez PINB o podejmowanych czynnościach -zestawione z kilkukrotnymi zmianami adresów skarżącego oraz faktem jego również kilkukrotnego pisemnego wypowiadania się w sprawie uprawniają do wniosku, że nie doszło do naruszenia prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu w sposób odpowiadający podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., choć postępowanie - zwłaszcza PINB - nie jest pod tym względem wzorcowe.
Postępowanie administracyjne (legalizacyjne) w sprawie niniejszej zostało zainicjowane na skutek zawiadomienia z [...] września 2020 r. zawierającego informację o wszczęciu postępowania oraz wyznaczeniu terminu oględzin na [...] października 2020 r. Zawiadomienie wysłano do skarżącego M. K. na adres ulica [...] w B., który wynikał ze znajdującego się w aktach wydruku z ewidencji gruntów i budynków (wydruk z [...] września 2020 r., k. 16 akt adm. PINB). Zawiadomienie było dwukrotnie awizowane ([...] września 2020 r. i [...] października 2020 r.), a wobec bezskuteczności tej czynności - [...] października 2020r. zwrócone do Urzędu Pocztowego. Skutek doręczenia nastąpił [...] października 2020 r. zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a., tzn. z upływem ostatniego dnia czternastodniowego terminu liczonego od dnia pierwszego awizo. W dniu [...] października 2020 r. PINB podjął próbę przeprowadzenia oględzin, na miejscu stawili się pracownicy organu pierwszej instancji, będący stronami postępowania właściciele sąsiednich nieruchomości oraz przedstawiciel Spółki ciepłowniczej również będącej stroną postępowania. Nie stawił się inwestor oraz M. K..
Następnymi pismami kierowanym do stron były:
- zawiadomienie z [...] października 2020 r. w trybie art. 36 K.p.a. oraz wezwanie w trybie art. 50 K.p.a. do wyjaśnienia okoliczności ustawienia na działce obiektów tymczasowych w postaci blaszanego kontenera oraz garażu. Te pisma w przypadku skarżącego awizowano pod adresem jak wyżej (ulica [...]) – ze skutkiem doręczenia na [...] października 2020 r. (art. 44 § 4 K.p.a.);
- wezwanie z [...] listopada 2020 r. skierowane do "M. K. Spółka z o.o. Sp. k." o wyjaśnienie celu ustawienia obiektów na działce nr [...] – zostało osobiście doręczone M. K. [...] grudnia 2020 r. (k. 53 akt adm.);
- zawiadomienie w trybie art. 36 K.p.a. z [...] grudnia 2020 r. – prawidłowo awizowane do M. K. pod adresem [...], ze skutkiem [...] grudnia 2020 r., zwrócone do Urzędu Pocztowego [...] grudnia 2020 r.
W dniu [...] grudnia 2020 r. M. K. wystosował do PINB pismo z [...] grudnia 2020 r. "Odpowiedź na wezwanie" z [...] listopada 2020 r. wskazując jako swój adres ulicę [...]. Jak wynika z akt, następna korespondencja kierowana do tego skarżącego była adresowana na adres wskazany w tym piśmie, a było to zawiadomienie z [...] lutego 2021 r. w trybie art. 10 § 1 K.p.a. (doręczono osobiście adresatowi [...] lutego 2021 r.) oraz decyzja PINB z [...] lutego 2021 r. (doręczona osobiście adresatowi [...] marca 2021 r.).
Z powyższego wynika, że organy za każdym razem kierowały korespondencję do skarżącego na adres znany im w danym konkretnym momencie i stąd traktowany jak aktualny (pierwotnie wynikający z ewidencji gruntów i budynków, następnie wskazywany wprost w pismach podpisanych przez skarżącego jako "M. K." osoba fizyczna a nie jako Prezes M. Spółki czy Spółki K.). Istotnie, zgodnie z art. 79 § 1 K.p.a., strona powinna być zawiadomiona o przeprowadzeniu dowodu z oględzin na siedem dni przed terminem tej czynności, co w sprawie niniejszej dotyczy oględzin w dniu [...] października 2020r. Sąd jednak zauważa, że podstawa wznowienia w postaci pozbawienia strony bez jej winy udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) zachodzi, gdy dotyczy kluczowych czynności procesowych, w trakcie których dochodzi do ustaleń ważących na losy postępowania i treść decyzji. Tymczasem ujawnione na działce w trakcie oględzin obiekty budowlane w postaci garażu i blaszanego kontenera zostały wyłączone do odrębnego postępowania. Nie były więc ostatecznie przedmiotem postępowania kontrolowanego przez sąd w sprawie niniejszej (vide uzasadnienie decyzji PINB).
Z uwagi zaś na skutek doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania przypadający na [...] października 2020 r. należy przyjąć, że skarżący M. K. został w tym właśnie dniu skutecznie zawiadomiony o wszczętym postępowaniu. Podobnie został również skutecznie wezwany do wypowiedzenia się w sprawie w piśmie z [...] października 2020 r., które skierowano na adres mu znany i wynikający z ewidencji. Skuteczne doręczenie tego wezwania w trybie art. 44 § 4 K.p.a. przypadło na [...] października 2020 r., zatem skarżący miał jeszcze kilkanaście dni na ustosunkowanie się do niego (wyznaczono termin wypowiedzenia się jako do [...] bądź [...] listopada 2020 r. w zależności od wybranej przez stronę formy: pisemnie bądź osobiście). Identycznie jak w przypadku kolejnego pisma procesowego organu, czyli zawiadomienia z [...] grudnia 2020 r. Okoliczność więc, że skarżący nie odbierał kierowanej do niego korespondencji wysyłanej na adres znany organom z ewidencji gruntów i budynków oraz nie reagował na wezwania w tej korespondencji zawarte nie może być równoznaczne z pozbawieniem strony, bez jej winy, czynnego udziału w postępowaniu.
W kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może również ujść uwadze, że skarżący w postępowaniu występował w co najmniej dwóch rolach: jako właściciel działki nr [...] oraz jako Prezes M. Spółki z o.o. Sp. k. w B. (inwestor), Prezes K. Spółki z o.o. Sp.k. w B. a także Prezes M. Spółki z o.o. Sp. k. w B.. Z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że w każdej z tych Spółek pełni on funkcję Prezesa jednoosobowo. Jednocześnie w "Informacji" z [...] września 2020 r. reprezentując M. Spółkę z o.o. Sp. k. w B. jako adres własny oraz tej Spółki wskazał ulicę [...] w B.. Sąd zauważa, że żadna korespondencja kierowana następnie na tak wskazany adres nie została odebrana przez przedstawiciela Spółki. Nie może zatem skarżący zarzucać organom, iż bez jego winy został pozbawiony udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy ani razu nie odebrał korespondencji na adres widniejący w ewidencji jako adres właściciela działki (ulica [...]), czy też adres wskazany przez niego w korespondencji z organami jako jego adres własny i adres Spółki – inwestora ("Informacja" z [...] września 2020 r. – ulica [...]).
Dodać należy, że dopiero wezwanie z [...] listopada 2020 r. skierowane na adres inny (ulica [...]) niż znany organom z akt zaowocowało skutecznym doręczeniem. Istotnie, wezwanie to zaadresowano do "M. K. Spółka z o.o. Sp.k. w B." (ujmując w nazwie adresata zarówno osobę skarżącego jako osobę fizyczną jak i odzwierciedlając jego rolę w Spółkach), jednak biorąc pod uwagę powiązanie podmiotowe skarżącego ze Spółkami występującymi w sprawie, powyższe określenie adresata nie miało znaczenia w sprawie. Nie oznacza zaś z pewnością, wbrew twierdzeniom skarżącego, że poprzednia korespondencja była adresowana nieprawidłowo a przez to nie wywoływała skutku, gdyż jest wprost przeciwnie.
Nie może również ujść uwadze, że M. K. w imieniu własnym dwukrotnie pisemnie wypowiadał się w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, tj. pisma z [...] grudnia 2020 r. oraz z [...] lutego 2021 r. (nota bene w tych pismach podał różne adresy). Następnie również pisemnie wypowiedział się w piśmie z [...] lutego 2021 r., które wpłynęło do PINB po wydaniu decyzji, bo [...] lutego 2021 r. Niezależnie od powyższego, M. K. w terminie wniósł odwołanie od decyzji PINB z [...] lutego 2021 r., a następne na etapie odwoławczym wypowiadał się w piśmie z [...] maja 2021 r. oraz odebrał osobiście adresowaną do niego decyzję PWINB (pod po raz kolejny zmienionym adresem na ulicę [...], k. 170 akt PWINB).
Z kolei czynności kontrolne wykonane [...] grudnia 2020 r. nie stanowiły oględzin w rozumieniu art. 85 K.p.a., a ich przeprowadzenie na podstawie art. 81 ust. 4 P.b. nie wymagało uprzedniego powiadomienia stron postępowania. Przepis art. 81 ust. 4 P.b. stanowi lex specialis wobec art. 79 K.p.a. Nadto, ustalenia kontroli o istnieniu wykopu zostały potwierdzone przez samego skarżącego, który nie tylko nie zaprzeczył, ale wręcz dowodził w postępowaniu sądowym, że wykop stanowi rozpoczęcie robót budowlanych związanych ze sporną inwestycją.
Reasumując raz jeszcze wskazać trzeba, że podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w kontrolowanym postępowaniu nie wystąpiła.
Nadto, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (vide np. wyroki w sprawach II OSK 3144/18, II OSK 1268/18). W sprawie niniejszej oznacza to, że zarzut ww. mógł być przez sąd rozważony wyłącznie w stosunku do M. K. a nie innych stron postępowania.
6. Pozostałe zarzuty skargi również pozostają bezzasadne.
Zdaniem sądu, okoliczność, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje na skutek podjęcia wobec strony pierwszej czynności, o której zawiadomiono, nie może być podstawą do wyprowadzania wniosków, jak czyni to skarżący, iż skuteczne wszczęcie postępowania następuje dopiero z momentem zawiadomienia wszystkich stron postępowania. Takie rozumowanie blokowałoby w wielu przypadkach prowadzenie postępowania administracyjnego gdyby okazało się, że spośród wielu stron adres choćby jednej z nich nie jest znany lub jest nieprawidłowy, a organ nie ma o tym wiedzy. Odróżnić należy moment wszczęcia postępowania (i późniejsze usankcjonowanie tego faktu zawiadomieniem wszystkich stron) od zapewnienia stronie udziału w postępowaniu, co może być podstawą zarzutu procesowego (naruszenie art. 10 §1 K.p.a.), bądź podstawą wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na niezawinione pozbawienie strony udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).
Niezasadnie też skarżący wywodzi, że skoro przepis art. 48 ust. 1 P.b. dotyczy "obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego", to zrealizowanie "zaledwie" wykopu wyklucza zastosowanie tego przepisu.
Wskazać trzeba, że w informacji z [...] września 2020 r. inwestor zgłosił zamiar realizacji obiektu budowlanego w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na którego wykonanie powinien uzyskać pozwolenie na budowę (art. 28 P.b.). Przepis art. 48 ust. 1 P.b. ma zastosowanie do obiektów budowlanych lub ich części wymagających pozwolenia na budowę, a dopuszczalność wdrożenia trybu w nim uregulowanego nie jest uwarunkowana etapem realizacji tej inwestycji, czy inaczej stopniem zaawansowania prac przy obiekcie wymagającym pozwolenia na budowę. Tak jak nie uzyskuje się zgód formalnoprawnych na realizację inwestycji budowlanej dopiero w sytuacji przystąpienia do wykonywania konstrukcyjnych elementów obiektu (po wytyczeniu w terenie, wykonaniu wykopu pod fundamenty), tak nie kwalifikuje się robót budowlanych do trybu legalizacji w zależności od stopnia ich zaawansowania. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b., budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast roboty budowlane to budowa, ale także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 P.b.). Niewątpliwie z budową obiektu budowlanego (na wstępnym jej etapie) mamy do czynienia w sprawie niniejszej, o czym przesądza treść informacji z [...] września 2020 r. Wykop budowlany stanowi więc rozpoczęcie inwestycji budowlanej w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wyłączenie kompetencji organów nadzoru budowlanego tylko na tej podstawie, że jest to wstępny etap inwestycji, stanowiłoby o intepretowaniu przepisów w sposób czyniący kompetencje nadzoru budowlanego pozornymi. Tymczasem organy te mają obowiązek podejmować czynności zawsze, gdy stwierdzą samowolę budowlaną, co miało miejsce w sprawie niniejszej.
Sąd nie uznaje za skuteczne zarzutów o innych niż wyżej omówione wadliwościach zaskarżonej decyzji i decyzji PINB rzutujących na ich uchylenie. Istotnie, uzasadnienia wydanych decyzji nie są obszerne, ale są dostatecznie skoncentrowane na okolicznościach istotnych w sprawie, pozwalają na prześledzenie toku rozumowania organu (o czym świadczy mnogość i szczegółowość zarzutów skargi). Nie doszło więc do naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
7. Sąd ma w polu widzenia, iż doszło w postępowaniu administracyjnym do dwukrotnego sanowania uchybienia decyzji PINB polegającego na wskazaniu nieprawidłowego podmiotu zobowiązanego, tj. przez sprostowanie oraz przez wydanie w drugiej instancji decyzji reformatoryjnej. Zdaniem sądu, prawidłowym byłoby uchylenie przez PWINB postanowienia o sprostowaniu (co nie nastąpiło) a dopiero następnie orzekanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wobec jednak niebudzącej wątpliwości treści decyzji odwoławczej (dalej idącej w skutkach niż postanowienie o sprostowaniu), bez naruszenia prawa (tj. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.) eliminującej uchybienie co do wskazania podmiotu zobowiązanego, pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia o sprostowaniu nie miało wpływu na wynik sprawy.
8. Reasumując, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone bez poważnych naruszeń przepisów prawa, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie doszło też do naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP (zasady demokratycznego państwa prawa i zasady praworządności) oraz art. 6 K.p.a. (zasady legalizmu).
Zarzut przewlekłości postępowania nie mógł być w sprawie niniejszej badany, bowiem kontroli sprawności postępowania administracyjnego służy inny środek prawny (skarga na bezczynność, przewlekłość postępowania).
Wobec odrzucenia skargi Spółki M., nie podlegały załatwieniu procesowemu wnioski w tej skardze sformułowane.
XVII. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji odnośnie skargi M. K..
Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono o zwrocie wpisu sądowego od skargi. Zawarte w art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zastrzeżenie "do dnia rozpoczęcia rozprawy" dotyczy tylko umorzenia postępowania w związku z cofnięciem pisma procesowego. Sąd jest więc zobligowany do zwrotu stronie całego uiszczonego wpisu od pisma odrzuconego, niezależnie od tego, czy odrzucenie nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 232.; postanowienie WSA w Gliwicach w sprawie I SA/Gl 279/20).