II SA/BK 52/06

II SA/Bk 52/06 - Postanowienie WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2006-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk
Danuta Tryniszewska-Bytys /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Stachurski
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Ewidencja ludności
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Prokuratora, jeżeli brał udział w postępowaniu administracyjnym, obowiązuje wyczerpanie środków odwoławczych, o których mowa w art. 52 §1 i 2 ustawy z
dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przed wniesieniem skargi do sądu
administracyjnego na akt administracyjny.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, asesor WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 09 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z miejsca pobytu stałego p o s t a n a w i a odrzucić skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2005r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił wymeldowania D. R. W. z pobytu stałego w lokalu przy ul. D. [...] w Ł.
Powołując się na ustalenia postępowania wyjaśniającego wskazał, iż w/w nie przebywa w mieszkaniu z uwagi na czasowy pobyt w USA, dokąd wyjechał wraz z córką przed około rokiem, zmuszony trudnymi warunkami materialnymi i nieuleczalną chorobą córki. Okoliczności te potwierdzili członkowie rodziny D. R. W.: brat R. W. i ojciec C. W. Również z osobistego oświadczenia D. R. W. z dnia 15 października 2005r. wynika, iż jego pobyt za granicą ma charakter czasowy, a poprawa zdrowia córki umożliwi w najbliższym czasie powrót do Polski.
Wobec powyższego Prezydent uznał, iż nie zostały spełnione uzasadniające wymeldowanie przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 87, poz. 960 ze zm.).
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie, bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i z pominięciem administracyjnego trybu odwoławczego, złożył Prokurator Rejonowy w Ł.
Zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, które miało wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając postawiony zarzut wskazał, iż zgromadzony materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż D. R. W. dobrowolnie opuścił dotychczasowe miejsce zamieszkania, a jego pobyt za granicą trwa dłuższy czas. Powołując się na konieczność zapewnienia zgodności zapisów w ewidencji ludności z rzeczywistym miejscem pobytu określonych osób, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o jej oddalenie.
Podtrzymując argumentację z uzasadnienia decyzji wskazał dodatkowo, iż co prawda opuszczenie przez D. R. W. miejsca stałego pobytu nosiło cechy dobrowolności, jednak nie jest trwałą rezygnacją z zamieszkiwania w lokalu przy ul. D., o czym świadczy fakt niezerwania związków z lokalem. Brak zatem było wszystkich przesłanek uzasadniających wydanie pozytywnej decyzji o wymeldowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga prokuratora podlegała odrzuceniu.
Zgodnie z przepisem art. 52 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej jako p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie natomiast do treści art. 53 § 1 i §3 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie, z tym że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść ją w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej.
Poprzestając jedynie na gramatycznej wykładni tych przepisów można dojść do wniosku, iż ustanawiają one dwa sposoby wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, zróżnicowane jedynie kategorią podmiotu skarżącego. Pierwszy sposób, przewidziany dla skarżących uczestniczących w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (ewentualnie na prawach strony), umożliwia skuteczne wniesienie skargi tylko po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia służących od rozstrzygnięcia organu właściwego w sprawie w pierwszej instancji oraz w terminie 30 dni od doręczenia tego rozstrzygnięcia. Drugi sposób, przewidziany dla prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich, umożliwia wnoszenie skarg do sądu administracyjnego bez konieczności zachowania wymogu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz w dłuższym, bo sześciomiesięcznym terminie od dnia doręczenia rozstrzygnięcia stronie. Do przedstawionej interpretacji przepisów skłaniać może: po pierwsze - użyty w treści art. 52 § 1 p.p.s.a. zwrot "chyba, że" sugerujący, iż dwa wymienione po nim podmioty (prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich) uczestniczą w postępowaniu administracyjnym na zasadach szczególnych i nie odnoszą się do nich ogólne reguły obowiązujące strony postępowania (w szczególności zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) oraz po drugie – ustanowienie innego terminu wnoszenia skargi w odrębnym paragrafie przepisu art. 53 § 1 p.p.s.a.
Stanowisko takie reprezentowane jest przez większą część doktryny oraz pojawiło się w nielicznych orzeczeniach sądów (postanowienie SN z dnia 24.09.1997r. III RN 44/97, OSNP 1998/11/322; uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 09.12.1996r. OPS 4/96, ONSA 1997/2/44). W komentarzach do przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. podnosi się zwłaszcza, iż zwolnienie prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich od spełnienia wymogu wyczerpania środków zaskarżenia znajduje uzasadnienie w wykładni gramatycznej tej normy prawnej. Podkreśla się, iż zasada ta nie podlega żadnym ograniczeniom (vide A. Kabat, B. Dauter i in., "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005 – teza 2 do art. 52 § 1 p.p.s.a., w którym powołano się na uchwałę NSA z dnia 10 czerwca 1996r., OPS 2/96 (ONSA 1997 nr 1, poz. 1) dotyczącą zaskarżania przez prokuratora uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, czy też T. Woś i in. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis - teza 9 do art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz odnośnie terminu do wnoszenia skargi przez prokuratora - teza 2 do art. 53 § 1 p.p.s.a.).
Analizując stan faktyczny niniejszej sprawy w kontekście powyższych spostrzeżeń można jednoznacznie stwierdzić, iż przedstawioną interpretacją kierował się niewątpliwie Prokurator Rejonowy w Ł., wnosząc skargę na decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2005r. bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących od tego rozstrzygnięcia (odwołanie do Wojewody P.) i z zachowaniem terminu z art. 53 § 3 p.p.s.a. (a więc po upływie 30 dni od otrzymania decyzji).
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela jednak zaprezentowanej powyżej interpretacji przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. Poprzestanie tylko i wyłącznie na wykładni gramatycznej analizowanych norm prawnych i zaniechanie sięgnięcia do innych metod wykładni, w szczególności systemowej, prowadzi bowiem do wniosków trudnych do zaakceptowania. Pomijanie celu normy prawnej i ustalanie jej znaczenia wyłącznie na podstawie analizy słów, choćby w powiązaniu z otoczeniem prawnym, nie zawsze daje efekt w postaci właściwego odczytania sensu normy prawnej. Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko odmienne od przedstawionego powyżej, a mianowicie takie, iż sposób wnoszenia przez prokuratora skargi do sądu administracyjnego (tak w zakresie konieczności wyczerpania toku instancji administracyjnej, jak i terminu do wniesienia skargi) uzależniony jest od tego, czy brał on wcześniej udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, czy takiego udziału nie brał. Na rozróżnienie to i wynikające z niego skutki zwrócono uwagę w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych (vide wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 10.09.1993r. SA/Kr 384/93, ONSA 1994/4/131; postanowienie NSA w Warszawie z dnia 15.05.1995r. I SA 815/94, ONSA 1996/3/111 z aprobującą glosą Z. Kmieciaka w OSP 1996/7-8/134; wyrok NSA w Warszawie z dnia 04.05.2004r. OSK 55/04, ONSAiWSA 2004/1/1; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 04.04.2005r. II GSK 3/2005, ONSAiWSA 2005/6/112).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyłączenie w stosunku do prokuratora warunku dopuszczalności skargi w postaci wyczerpania środków zaskarżenia oraz ustanowienie kilkakrotnie dłuższego terminu do wnoszenia skargi, odnosi się tylko i wyłącznie do sytuacji niebrania przez prokuratora udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Do takiego wniosku skłania wykładnia systemowa przepisów p.p.s.a. regulujących udział prokuratora w postępowaniu sądowym, w szczególności zestawienie ich z odpowiednimi przepisami k.p.a. – art. 182 - 184 i art. 188. Zgodnie z treścią tych ostatnich, prokurator ma prawo żądania wszczęcia postępowania administracyjnego – art. 182 k.p.a., prawo udziału w postępowaniu w każdym jego stadium – art. 183 k.p.a., prawo wniesienia sprzeciwu – art.183 k.p.a. We wszystkich tych przypadkach służą mu prawa strony postępowania – art.188 k.p.a., a zatem odnoszą się do niego również wszystkie przepisy dotyczące stron postępowania nie będących prokuratorem. Co szczególnie istotne dla niniejszej sprawy – prokurator w takich przypadkach otrzymuje wszystkie wydane w sprawie decyzje administracyjne, od których będzie mógł wnosić środki zaskarżenia w terminach przewidzianych dla stron postępowania (w ten sposób może najpełniej realizować przysługujące mu z racji sprawowanego urzędu prawo strzeżenia praworządności). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Prokuratora Rejonowego w Ł. i organ administracyjny doręczył mu decyzję z dnia [...] października 2005r. o odmowie wymeldowania (k. 46 akt administracyjnych).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ma żadnych uzasadnionych argumentów, które uprawniałyby prokuratora w takiej sytuacji zarówno do pominięcia organu II instancji przy dążeniu do uzyskania rozstrzygnięcia zgodnego w prawem, jak i do wniesienia skargi po upływie terminu 30 dni przewidzianego dla strony postępowania, na prawach której występuje. Prokurator biorący udział w postępowaniu administracyjnym jest bowiem skarżącym w rozumieniu przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz przepisu art. 53 § 1 p.p.s.a. i służą mu, jako skarżącemu, środki odwoławcze w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W tych okolicznościach nie odnosi się do niego druga część przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. następująca po wyrazach "chyba, że". Ustanowione w tej części szczególne zasady wnoszenia skarg administracyjnych, z pominięciem administracyjnego organu II instancji, uzyskują swoje racjonalne i logiczne uzasadnienie tylko w przypadku, gdy prokurator i RPO nie uczestniczą w postępowaniu administracyjnym. Skoro bowiem nie biorą w nim udziału "na prawach strony", to nie otrzymują zapadających w sprawie decyzji administracyjnych i nie mogą dochować trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W trafności powyższego rozumowania utwierdza brzmienie przepisu art. 53 § 3 p.p.s.a., a zwłaszcza okoliczność, iż wyraźnie rozróżnia się w nim dwie kategorie podmiotów: z jednej strony prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich, z drugiej stronę, której doręczane jest rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej. Przepis ten zakreśla początek biegu terminu do wniesienia skargi przez prokuratora i Rzecznika z dniem doręczenia rozstrzygnięcia stronie. Pominięto w tej regulacji sytuację, iż w przypadku, gdy podmioty te biorą udział w postępowaniu, rozstrzygnięcia takie są im doręczane. Zakładając racjonalność ustawodawcy trzeba stwierdzić, iż gdyby dopuszczał on możliwość składania skargi przez prokuratora i Rzecznika biorących udział w postępowaniu na prawach strony w terminie sześciomiesięcznym, to zakreśliłby ten termin przez wskazanie daty doręczenia rozstrzygnięcia właśnie tym podmiotom. Brak w końcowej części przepisu zwrotu "nieuczestniczącym w tym postępowaniu na prawach strony", podyktowany zapewne chęcią zachowania zwięzłości legislacyjnej, nie może jednak przysłonić rzeczywistych zamiarów ustawodawcy, dających się wyinterpretować dzięki wykładni systemowej.
Przedstawione powyżej stanowisko oraz tok rozumowania podziela uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006r. I OPS 6/05 (dotychczas nie publikowana), w której stwierdzono, iż obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w art.52 §1 p.p.s.a. (poprzednio art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1995r. Nr 74, poz. 368 ze zm.) odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż model polskiego postępowania administracyjnego wyznacza między innymi zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania, co oznacza jednocześnie, iż w pierwszej kolejności sprawa powinna być rozpoznana przez organy administracji publicznej. Ponadto złożenie odwołania od decyzji jest szybszym i prostszym sposobem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej, niż uruchamianie skomplikowanej procedury sądowej. Odpowiada również zasadzie z art. 12 k.p.a. nakazującej posługiwanie się najprostszymi z możliwych środkami do załatwienia sprawy. Godny podkreślenia jest zwłaszcza ten argument, iż przyjęcie poglądu o szczególnym uprzywilejowaniu prokuratora w składaniu środków zaskarżenia (a więc niezależnie od jego udziału w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 188 k.p.a.), prowadziłoby do sytuacji absurdalnych. Okazałoby się bowiem, iż w tej samej sprawie, ta sama decyzja mogłaby być poddawana dwojakiego rodzaju jednoczesnej kontroli uruchamianej w różnych terminach tj. przez organ odwoławczy rozpatrujący ewentualne odwołanie strony (dla której termin do jego wniesienia biegłby od dnia doręczenia jej decyzji) i przez sąd administracyjny rozpoznający skargę prokuratora (mającego nie tylko prawo do skargi, dla której termin biegłby od dnia doręczenia decyzji stronie, ale i prawo odwołania, którego początek terminu przypadałby na dzień doręczenia decyzji prokuratorowi). Słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, że taki dualizm nie ma racjonalnego uzasadnienia. W uzasadnieniu uchwały zwrócono uwagę, że zarówno w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jak i pod rządem obecnie obowiązującej ustawy p.p.s.a. w orzecznictwie prezentowano powszechny pogląd o nieistnieniu przyczyn, dla których prokuratorowi uczestniczącemu w postępowaniu na prawach strony należy przyznawać korzystniejsze niż właściwej stronie warunki do wnoszenia skarg na decyzje administracyjne.
Podsumowując należy stwierdzić, iż dla umożliwienia prokuratorowi wykonywania kontroli działalności administracji publicznej w interesie publicznym oraz w imię ochrony praw obywatelskich, nie jest konieczne przyznanie mu szczególnych uprawnień we wnoszeniu skargi do sądu administracyjnego, polegających na pominięciu rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej drugiej instancji, czy wydłużeniu terminu do wniesienia skargi z trzydziestu do sześciu miesięcy - również w przypadkach, gdy bierze on udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Jeżeli bowiem ani przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2002r. Nr 21, poz. 206), ani inne akty prawne nie przewidują dla niego szczególnych uprawnień w zakresie zaskarżania do sądu decyzji kończącej postępowanie administracyjne, w którym prokurator brał udział, to przysługują mu w tym zakresie prawa i obowiązki strony, w tym obowiązek wyczerpania trybu odwoławczego. Nie ma zatem potrzeby tworzenia szczególnych uprawnień w drodze interpretacji. Uprawnienia takie powinny być bowiem wyraźnie ustanowione i nie można ich domniemywać. Z kolei o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa prokurator nie biorący udziału w postępowaniu administracyjnym dowiaduje się na ogół z własnych spostrzeżeń lub z informacji strony niezadowolonej z decyzji i w tej sytuacji sześciomiesięczny termin na zaskarżenie decyzji do sądu umożliwia mu prawidłowe wykonywanie ustawowych zadań w zakresie przestrzegania praworządności i na tym polega jego uprzywilejowana pozycja jako jej strażnika.
Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jest ona niedopuszczalna z innych przyczyn niż wymienione w pkt od 1 do 5 tego przepisu.
Komentatorzy wskazują, iż pod pojęciem innych przyczyn rozumieć należy m.in. sytuację uprzedniego niewyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (tak J. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNExis, Warszawa 2004, s.116). Podobne stanowisko jest również ugruntowane w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 14 marca 1999r. w sprawie III SA 7254/98, LEX nr 43843, w którym stwierdzono, iż wyczerpanie trybu zaskarżenia w stadium administracyjnym jest warunkiem dopuszczalności skargi).
Wobec powyższego należało uznać, iż niewyczerpanie przez prokuratora stosownego trybu administracyjnego postępowania odwoławczego skutkowało przedwczesnością skargi, która podlegała odrzuceniu.
Na marginesie można zaznaczyć, iż prokurator wnosząc skargę w dniu 19 grudnia 2005r. przekroczył również 30-dniowy termin obowiązujący tak stronę postępowania, jak i podmiot działający na prawach strony, do wniesienia skargi na decyzję administracyjną do sądu.
Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.