IV SA/PO 206/23

IV SA/Po 206/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1,
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 7 ust. 1, 2 i 2a
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. O. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 20 września 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty P. z dnia 16 września 2021 r. (znak: [...]) odmawiające uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji z dnia 24 sierpnia 2021 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na działce nr ewid. [...], obręb R., gm. K..
Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 24 sierpnia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. zwrócił się do Starosty P. o uzgodnienie, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na działce o nr ewid. [...], obręb R., gm. K..
Starosta P. postanowieniem z dnia 16 września 2021 r., działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6, ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326, dalej: "u.p.z.p."), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021r., poz. 1326, dalej: "u.o.g.r.l.") oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postanowił nie uzgodnić w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji z dnia 24 sierpnia 2021r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na działce nr ewid. [...], obręb R., gm. K..
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z informacją z ewidencji gruntów i budynków, grunty działki o nr ewid, [...], obręb R., gm. K., opisane są jako grunty orne klasy lllb. Na załączniku graficznym do projektu decyzji teren przeznaczony pod inwestycję, wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji, znajduje się na gruntach ornych klasy lllb.
Organ uznał, że konieczne było przeprowadzenie analizy w oparciu o art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych dopuszcza jednak wyrażenie przez Starostę zgody na zmianę przeznaczenia gruntów klas I - III na cele nierolnicze i nieleśne, jeśli planowana inwestycja spełnia wymienione w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. warunki.
Starosta P. po przeprowadzeniu analizy stwierdził, że grunty klasy lllb występujące na działce o nr ewid. [...], obręb R., gm. K., spełniają warunki, o których mowa w tym przepisie jedynie w pkt 2, 3 i 4 tego artykułu. Ustalono jednak również, że inwestycja nie spełnia warunku z pkt 1, tj. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy.
Organ przytoczył definicję "obszaru zwartej zabudowy" i "zwartej zabudowy". Następnie uznał, że w analizowanym przypadku budynki tworzące najbliższą zwartą zabudowę zlokalizowane są na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb R., gm. K.. Odległość budynków zlokalizowanych na tych działkach jest mniejsza niż 50 m od granicy działki na której stoją, a więc obwiednia poprowadzona jest po granicy tych działek. Wymagana co najmniej połowa zwartej części gruntów rolnych klasy lllb znajdujących się na działce nr [...], obręb R., nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P. O.. Jego zdaniem postanowienie nie odpowiada prawu bo nie wyjaśniło na jakiej podstawie organ uznał, że nieruchomość nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy. Organ nie odniósł się również jego zdaniem do załącznika graficznego - analizy spełnienia warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą przesłał w załączeniu – i z której wprost wynika, że nieruchomość zawiera się w obszarze zwartej zabudowy w rozumieniu tej ustawy.
Według wnoszącego zażalenie przepis art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. stanowi, że obszar zwartej zabudowy to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 metrów od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 metrów. Zdaniem żalącego się powyższy przepis jednoznacznie wskazuje, że rzeczoną obwiednię (w przypadku działek zabudowanych budynkami odległymi od ich granic o mniej niż 50 metrów) prowadzi się od granic nieruchomości, gdzie znajdują się budynki stanowiące zwartą zabudowę, w odległości 50 metrów od tych granic.
Zdaniem żalącego się nieruchomość znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, bowiem (co nie budzi wątpliwości) znajduje się ona w całości bliżej niż 50 metrów od granicy najbliższej mu działki ewidencyjnej [...] (ul. [...]), zabudowanej budynkiem stanowiącym zwartą zabudowę w rozumieniu art. 4 pkt 29 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Pismem z dnia 15 października 2021 r. P. O. uzupełnił zażalenie wskazując, że działka o nr ewid. [...], obręb R., gm. K., której dotyczy jego wniosek o wydanie warunków zabudowy, powstała w wyniku podziału działki o nr ewid. [...]. Zatem teren aktualnej działki o nr ewid. [...], której dotyczy niniejsze postępowanie, był już objęty (pozytywnym) uzgodnieniem Starosty P. pod kątem przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma fakt, że dla działki nr ewid. [...] wydane zostało postanowienie Starosty P. z dnia 2 czerwca 2009r., w którym uzgodnił pod kątem przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przesłany mu przez Burmistrza Gminy K. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej o bardziej. Zatem teren aktualnej działki nr [...], której dotyczy postępowanie był już objęty pozytywnym uzgodnieniem Starosty P. . W ocenie żalącego się powyższe postanowienie zostało wydanej na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o bardziej restrykcyjnym brzmieniu, aniżeli aktualny. Mimo to Starosta nie widział przeszkód w pozytywnym rozpatrzeniu sprawy, tym bardziej winien był uzgodnić te warunki na podstawie obecnego stanu prawnego. Podkreślono, że w takiej sytuacji organ naruszył zasady praworządności, własności, ochrony praw nabytych i zaufania obywatela.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 20 września 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty P. z 16 września 2021r.
W motywach rozstrzygnięcia wskazano na charakter opinii, zgody lub stanowiska o którym mowa w art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie przywołano przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mające zastosowanie w niniejszej sprawie.
Organ odwoławczy wskazał, że w analizowanym przypadku budynki tworzące najbliższą, zwartą zabudowę zlokalizowane są na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb R., gm. K.. Odległość budynków zlokalizowanych na tych działkach jest mniejsza niż 50m od granic działki, na której stoją, a więc obwiednia poprowadzona jest po granicy tych działek. Wymagana połowa zwartej części gruntów rolnych klasy Illb znajdujących się na działce nr [...], obręb R., nie zawiera się w obszarze zwarte zabudowy.
SKO odnosząc się do zarzutu zażalenia, iż działka o nr ewid. [...], obręb R., gm. K. powstała w wyniku podziału działki nr [...] - a dla tej działki uzgodnienie w zakresie gruntów ornych było pozytywne - wskazało, że w sprawie został zmieniony stan faktyczny i w tym zakresie konieczne było wydanie nowego uzgodnienia we wskazanym zakresie, w oparciu o nowe okoliczności sprawy. Konieczne stało się też w nowej sprawie orzekanie na podstawie obecnie obowiązujących przepisów prawa. Wobec faktu, iż przesłanki ww. przepisu prawa muszą być spełnione łącznie, zasadne wobec niespełnienia jednej z nich z pkt 1 art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., stało się wydanie odmownego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych. Organy administracji publicznej są bowiem w tym zakresie związane i wobec niespełnienia wszystkich przesłanek ww. przepisu prawa, obowiązane są wydać negatywne uzgodnienie we wskazanym wyżej zakresie.
Skargę na powyższe postanowienie SKO w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył P. O. zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżanego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2022r. i poprzedzającego go postanowienia Starosty P. z dnia 16 września 2021r. i przekazanie sprawy do organu I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie w całości zaskarżanego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2022r. i przekazanie sprawy do organu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że organ II instancji, odnosząc się do faktu wyodrębnienia nieruchomości (działki o numerze ewidencyjnym [...]) z działki o numerze ewidencyjnym [...], stwierdził, iż "w sprawie został zmieniony stan faktyczny i w tym zakresie konieczne było wydanie nowego uzgodnienia we wskazanym zakresie, w oparciu o nowe okoliczności sprawy". Nie sprecyzowano jednakże jego zdaniem, które to elementy zmienionego stanu faktycznego czy też nowe okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy na jego niekorzyść. Powyższe stanowi zdaniem Skarżącego o naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem Skarżącego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2022r. nie odnosi się do większości argumentacji, podnoszonej w zażaleniu na postanowienie Starosty P. z dnia 27 września 2021r. i w uzupełnieniu tegoż zażalenia. W pozostałym zakresie organ ustosunkował się w uzasadnieniu powyższego postanowienia do jego argumentacji w sposób nader lakoniczny.
Skarżący wskazał także, że organ II instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 4 pkt. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi jego zdaniem do wniosku, że w przypadku gdy działka zabudowana jest budynkami odległymi od ich granic o mniej niż 50 metrów, obwiednię prowadzi się od granic nieruchomości, gdzie znajdują się budynki stanowiące zwartą zabudowę, w odległości 50 metrów od tych granic (o czym świadczy użyte w powyższym fragmencie przepisu spójnik "lub").
Nieruchomość znajduje się zatem zdaniem P. O. w obszarze zwartej zabudowy, bowiem niewątpliwie znajduje się ona w całości bliżej niż 50 metrów od granicy najbliższej mu działki ewidencyjnej [...] (ul. [...]), zabudowanej budynkiem stanowiącym zwartą zabudowę w rozumieniu art. 4 pkt 29 wyżej wspomnianej ustawy. Na marginesie Skarżący wskazał, że odmienna interpretacja organu prowadzi do nieuzasadnionego ograniczania zabudowy nieruchomości jedynie z uwagi na pierwotne przeznaczenie gruntów rolnych o klasoużytku III, w oderwaniu od faktu przeznaczenia nieodległej ulicy [...] pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe.
Skarżący podkreślił, że w zaskarżanym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło znaczenia faktom, dotyczącym rozstrzygnięć organów administracji w odniesieniu do (historycznej) działki o numerze ewidencyjnym [...], z której następnie wydzielono nieruchomość (działka [...]). Wbrew twierdzeniu organu II instancji, powyższe jest jednak doniosłe dla tej sprawy, a to z uwagi na uprzednie objęcie tego samego gruntu pozytywnym uzgodnieniem Starosty P. pod kątem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Skarżący podał, że w dniu 2 czerwca 2009r. Starosta P. wydał bowiem postanowienie o znaku [...], w którym uzgodnił pod kątem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przesłany mu przez Burmistrza Gminy K. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb R., gmina K.. Następnie, w dniu 1 lipca 2009r., Burmistrz Gminy K. na podstawie decyzji o znaku [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tejże inwestycji.
Dodatkowo Skarżący podał, że w momencie wydania przez Starostę P. postanowienia z dnia 2 czerwca 2009r., ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidywała żadnych wyjątków od wymogu uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli tylko ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Na co należy zwrócić uwagę w związku z wynikającym obecnie z treści art. 7 ust. 2a rzeczonej ustawy wyjątkiem, który obowiązuje dopiero od dnia 10 października 2015r. W konsekwencji, skoro na podstawie surowszych przepisów Starosta P. uzgodnił w 2009r. projekt warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, to tym bardziej zdaniem P. O. warunki te winny zostać uzgodnione na podstawie obecnego, bardziej liberalnego stanu prawnego.
Powyższe pozostaje także według Skarżącego w sprzeczności z zasadą ochrony praw nabytych, wywodzona pośrednio z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści wydanego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż zarzuty w niej przytoczone.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie w tym sensie, że nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Przy czym, wskazać należy, że zaskarżony akt (decyzja lub postanowienie) mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") i przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, dalej jako "u.o.g.r.l.").
W myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – dalej jako: "u.g.n.") za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W niniejszej sprawie, jak wynika z treści informacji z rejestru gruntów, grunt którego dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, stanowiący działkę ewidencyjną o numerze [...], obręb R., gmina K., oznaczony jest jako grunt orny o symbolu klasoużytku RIIIb o powierzchni [...] ha (k. 2 i 3 akt adm. I inst.). Zatem jest to grunt wykorzystywany na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Na mocy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na działce nr ewid. [...], obręb R., gm. K., stanowiącej grunt orny klasy IIIb, wymogiem koniecznym jest, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139 ze zm.), tj. w dniu 1 stycznia 1995 r.
W okolicznościach badanej sprawy brak jest jednoznacznej informacji, ustaleń w tym zakresie również nie udokumentowano, czy teren, którego dotyczy zaskarżone postanowienie, o nr ewid. [...] był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 24 sierpnia 2021 r. (str. 2 projektu decyzji w adm. I inst.) Burmistrz wprawdzie zawarł stwierdzenie, że "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne", ale w uzasadnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy organ nie wyjaśnia w żaden sposób powyższego ustalenia.
Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji wskazano jedynie, że "z treści przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, czy grunty rolne klasy IIIb występujące na działce o nr ewid. [...], obręb R., uzyskały zgodę właściwego ministra na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K..". Okoliczności tej nie wyjaśnił także organ odwoławczy poprzestając na nieuzasadnionym stwierdzeniu, że organ I instancji ustalił, że teren działki nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych i nie był objęty odrolnieniem, przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K., który utracił moc na podstawowe art. 67 u.p.z.p. Jak wskazano powyżej w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia tych okoliczności i nie wynikają one z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zaprojektowanej na działce nr [...], obręb R..
Z tego powodu uchyleniu podlegało zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2022 r. nr [...], celem wyjaśnienia, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz czy był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Niemniej, bezspornie, zadecydowano o konieczności prowadzenia postępowania uzgodnieniowego. Zakres przedmiotowy takiego uzgodnienia wyznaczają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 u.o.g.r.l.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i les?nych, przeznaczenia gruntów rolnych i les?nych na cele nierolnicze i nieles?ne, wymagaja?cego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje sie? w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporza?dzonym w trybie okres?lonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieles?ne gruntów rolnych stanowia?cych uz?ytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra włas?ciwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzez?eniem art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. (art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l.). Jak przy tym wynika z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie wymaga uzyskania zgody ministra włas?ciwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieles?ne gruntów rolnych stanowia?cych uz?ytki rolne klas I-III, jez?eli grunty te spełniaja? ła?cznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni kaz?dej zwartej cze?s?ci gruntu zawiera sie? w obszarze zwartej zabudowy; 2) połoz?one sa? w odległos?ci nie wie?kszej niz? 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomos?ciami; 3) połoz?one sa? w odległos?ci nie większej niż? 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią? jedna? całość?, czy stanowią? kilka odrębnych części.
Oceniając jednak rozważania organów obu instancji zawarte w treści wydanych postanowień wskazać należy, że przeprowadzona analiza pod kątem spełnienia przesłanek ze wskazanego powyżej art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., która dała wynik negatywny, wykonana została prawidłowo.
Grunty klasy RIIIb objęte zaskarżonym postanowieniem nie spełniają warunku wskazanego w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu musi zawierać się w obszarze zwartej zabudowy.
Zgodnie z art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. przez obszar zwartej zabudowy rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od granic działek jest mniejsza niż 50 m. Ponadto, zgodnie z art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. przez zwartą zabudowę rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość nie przekracza 100 m. W niniejszej sprawie, Starosta prawidłowo uwzględnił 5 sąsiadujących budynków, pomiędzy którymi nie została przekroczona odległość 100 m. Udało się zatem wyznaczyć zwartą zabudowę, a następnie prawidłowo wyznaczył obszar tej zwartej zabudowy (k. 4 akt adm. I inst.). Mając na uwadze, że budynki na przyjętych działkach znajdują się w odległości mniejszej niż 50 m od granic działek, na których są posadowione, prawidłowo organ I instancji poprowadził obwiednię po granicach tych działek na których znajdują się budynki zwartej zabudowy, a nie w odległości 50 m od granic tych działek, jak tego domagał się Skarżący. W związku z tak ustalonym obszarem zwartej zabudowy, słusznie, zatem organy obu instancji przyjęły, że grunty rolne klasy IIIb występujące na działce nr [...], w ogóle nie zawierają się w obszarze zwartej zabudowy wyznaczonym na potrzeby niniejszej sprawy.
Z wykładni logicznej definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. wynika, że rola spójnika "lub" sygnalizuje wybór między dwiema możliwościami (alternatywa łączna), na zasadzie każda z nich z osobna, ale także obie razem. Z przepisu tego wynika, że w zależności od położenia skrajnego budynku w stosunku do granicy działki na której się znajduje obwiednię prowadzi się zgodnie z zasadą:
- jeśli granica działki jest w odległości mniejszej niż 50 m od budynku, to obwiednię prowadzi się po granicy działki, na której położony jest ten budynek należący do zwartej zabudowy,
- jeśli granica działki jest w odległości większej niż 50 m od budynku to obwiednię prowadzi się po odmierzeniu 50 m od krawędzi budynku należącego do zwartej zabudowy.
Nie są zatem zasadne twierdzenia Skarżącego jakoby obwiednia miała być prowadzona w odległości 50 m od granicy działek, na których położone są budynki stanowiące zgrupowanie zwartej zabudowy, albowiem w żaden sposób nie wynika to z wykładni tego przepisu, ani językowej ani także systemowej. W świetle całokształtu przepisów u.o.g.r.l. ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczenie ich na cele nierolnicze (nieleśne) – jako wyjątek od zasady. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 775/18, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Intencją u.o.g.r.l. jest bowiem priorytetowa ochrona gruntów rolnych i leśnych przed zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, a skoro zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne przepisy u.o.g.r.l. dopuszczają na zasadzie wyjątku, to należy przepisy te interpretować ściśle.
W analizowanym przypadku budynki tworzące najbliższą zwartą zabudowę zlokalizowane są na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb R., gm. K.. Odległość budynków zlokalizowanych na tych działkach jest mniejsza niż 50 m od każdej z granic działki na której są położone, a więc obwiednia obszaru zwartej zabudowy słusznie została poprowadzona po granicach tych działek (z każdej strony). Z analizy zawartej w aktach administracyjnych sprawy wynika, że co najmniej połowa zwartej części gruntów rolnych klasy lllb znajdujących się na działce nr [...], obręb R. nie zawiera się w wyznaczonym przez organ I instancji obszarze zwartej zabudowy, jak tego wymaga przepis art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Do takich samych ustaleń w tym zakresie doszedł także organ odwoławczy.
Nie mogła zatem odnieść skutku dołączona przez stronę skarżącą do zażalenia kserokopia analizy spełnienia warunków określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.
Natomiast, słusznie organ I instancji, a za nim organ odwoławczy, uznał że grunty klasy lllb występujące na działce o nr ewid. [...], obręb R., gm. K., spełniają warunki, o których mowa w pkt 2, 3 i 4 tego przepisu.
To przepis art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.l. wskazuje, że grunty klasy I - III muszą być położone w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W analizowanym przypadku grunty klasy lllb, których przeznaczenie uległoby zmianie w wyniku realizacji wnioskowanej inwestycji znajdują się w odległości mniejszej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej, którą - jak wynika z akt sprawy - jest działka o nr ewid. [...] obręb R., gm. K..
To przepis art. 7 ust. 2a pkt 3 ww. ustawy wskazuje, że grunty klasy I - III muszą być położone w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. W analizowanym przypadku grunty orne klasy lllb, występujące w granicach działki nr [...] znajdują się w odległości mniejszej niż 50 m od drogi publicznej - drogi powiatowej, stanowiącej działki o nr ewid.[...], [...], obręb R., gm. K. (ul[...]), zatem i ten warunek uznać należy za spełniony.
Ostatecznie, przepis art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. odnosi się do wymogu, że powierzchnia gruntów rolnych klasy I - III nie może przekraczać 0,5 ha - w analizowanym przypadku powierzchnia gruntów rolnych klasy lllb wynosi [...] ha zatem w okolicznościach niniejszej sprawy spełniony jest warunek określony w tym przepisie.
Warunki określone w art. 7 ust. 2a pkt 1 – 4 u.o.g.r.l. muszą być jednak spełnione łącznie, co także jednoznacznie wynika z treści powyższego przepisu. Skoro warunek z punktu 1 nie został spełniony organ administracji publicznej działając zgodnie z zasadą wynikającą z art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a. nie miał innej możliwości, jak odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych.
W tym miejscu Sąd odnosząc się do argumentów Skarżącego w zakresie wydania dla działki nr ewid. [...], z której potem wydzielono działkę o nr ewid. [...], uzgodnienia Starosty P. z 02 czerwca 2009 r. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a następnie ustalenia przez Burmistrza Gminy K. decyzją z dnia 1 lipca 2009 r. warunków zabudowy dla powyższej inwestycji, wskazuje że rozstrzygnięcia te wydane zostały w innym stanie faktycznym, a także prawnym. Inny był bowiem teren projektowanej inwestycji: działka nr [...], której dotyczy niniejsze postępowanie stanowi aktualnie tylko i to mniejszą część działki nr [...], której dotyczyła poprzednia decyzja z 1 lipca 2009r. Z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. ustawy z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 237, poz. 1657) na gruncie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązujących na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 1 lipca 2009r. wymagano zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne tylko użytku rolnego klas I–III, jeżeli:
– po pierwsze, zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha;
– po drugie, użytek rolny znajdował się poza granicami administracyjnymi miast.
Przepisy zmieniły się ponownie wraz z wejściem w życie ustawy z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. poz. 1338) i nadały przepisowi art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. dzisiejsze brzmienie.
Nie sposób uznać, aby decyzja o warunkach zabudowy z dnia 1 lipca 2009 r. wydana była na podstawie surowszych przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zmiana dokonana w 2015 r. oznaczała wzmocnienie ilościowej ochrony użytków rolnych klas I–III, bo nie wystarcza – jak przed nowelizacją – aby ich powierzchnia nie przekraczała 0,5 ha, lecz muszą być spełnione jeszcze trzy dodatkowe wskazane warunki.
Wobec powyższego, zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia prawa własności Skarżącego oraz ochrony praw nabytych, czy działania organu z naruszeniem zasady zaufania obywatela do organów nie mogły odnieść skutku na gruncie okoliczności niniejszej sprawy.
Podsumowując, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne jest ustalenie przez organ II instancji, czy teren działki nr [...] należy do kategorii wymagającego, czy też niewymagającego uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz czy jest objęty czy też nieobjęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Jeśli organ jednoznacznie ustali i poprze to materiałem dowodowym, że teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze oraz zgoda przy sporządzaniu planów miejscowych o jakiej mowa powyżej nie została wydana, to zaakceptować należy wyniki analizy dokonanej na gruncie art. 7 ust. 2a pkt 1 – 4 u.o.g.r.l., skutkiem czego organ odwoławczy wyda właściwe rozstrzygniecie w sprawie. Uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym zakresie może także dokonać organ odwoławczy. Nadto organ zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. szczegółowo przedstawi w uzasadnieniu wyniki poczynionych ustaleń oraz motywy rozstrzygnięcia.
Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia SKO w P. z dnia 20 września 2022 r. (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 535).
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym z uwagi na brzmienie art. 119 § 1 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.