II SA/Bk 512/22

II SA/Bk 512/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska
Elżbieta Trykoszko
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 59 § 1 pkt 7
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku likwidacji wykopu ziemnego oddala skargę
Uzasadnienie
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: [...]WINB w B.) postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB w B.) z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...], którym odmówiono umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanej M. Sp. z o.o. Sp.k. w B., na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]z dnia [...] września 2021 r.
Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2021 r., nr[...], [...]WINB w B. uchylił decyzję PINB w B. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w części dotyczącej zobowiązanego podmiotu i orzekł o nakazaniu wykonania robót budowlanych M. Sp. z o.o. Sp.k. w B., utrzymując jednocześnie w mocy w/w decyzję w części nakładanych obowiązków – likwidacji wykopu ziemnego wykonanego na nieruchomości nr ewid. gruntów [...] W. przy ul. D. w B., stanowiącego rozpoczęcie robót budowlanych związanych z budową inwestycji "D. ul. D. w B.", tj. budową dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej dwukondygnacyjnych z częścią usługową wraz z garażami oraz niezbędnymi budowlami, tj. murkami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą na działce nr ewid. gruntów [...] W. przy ul. D. w B.
Na powyższą decyzję [...]WINB w B. z dnia [...] maja 2021 r. skargi do WSA w Białymstoku wnieśli M. K. i M. Sp. z o.o. Sp.k. w B.. Skargi zarejestrowano i prowadzono dalej pod wspólną sygnaturą II SA/Bk 522/21. Postanowieniem z 20 lipca 2021 r. WSA w Białymstoku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji, a postanowieniem z 14 października 2021 r. w sprawie II OZ 718/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenia od orzeczenia sądu pierwszej instancji. Ponadto WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 522/21, oddalił skargi od decyzji [...] WINB w B. z dnia [...] maja 2021 r. Na skutek skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, sprawa zawisła przed NSA.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w międzyczasie PINB w B. przystąpił do egzekucji wydanego nakazu. W dniu 17 września 2021 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i opatrzył go klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, a następnie doręczył go Spółce.
W piśmie z dnia 28 lutego 2022 r. (wpłynęło do PINB w dniu 2 marca 2022 r.) Spółka wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.), z uwagi na istniejący, w jej ocenie, spór kompetencyjny między PINB w B. a Prezydentem Miasta B. w zakresie realizacji inwestycji budowlanych na podstawie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.).
Po rozpoznaniu wniosku PINB w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanej M. Spółki z o.o. Sp.k. w B. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2021 r., nr [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że niniejsze postępowanie dotyczy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym i zostało wszczęte w dniu 17 września 2021 r. Zdaniem organu, w sprawie nie została spełniona przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego, bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja PINB w B. z [...] lutego 2021 r., znak: [...] (utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z [...] maja 2021 r., nr [...]) nakazująca wykonanie robót. W związku z powyższym sprawa administracyjna została ostatecznie załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, która podlega wykonaniu. Na etapie postępowania egzekucyjnego brak jest podstaw do oceny zasadności rozstrzygnięcia stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Powołany zaś przez spółkę powód nie może zostać uznany za ustawową przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Zażalenie na powyższe postanowienie o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego złożyła M. Sp. z o.o. Sp. k. w B., która zarzuciła naruszenie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. oraz art. 18 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, iż w stanie faktycznym sprawy nie została spełniona przesłanka umorzenia postępowania.
Po rozpoznaniu zażalenia [...]WINB w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB w B. z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...]
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zdaniem tego organu brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., gdyż nie wystąpiła przesłanka do umorzenia wskazana w tym przepisie. Odesłanie do innych ustaw zawarte w powyższym przepisie odnosi się tylko do takich sytuacji, gdy przepis innej ustawy zobowiązuje, bądź upoważnia organ egzekucyjny do umorzenia postępowania. Natomiast we wskazanych przez skarżącą okolicznościach żaden przepis nie nakazuje umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniu Spółki, w sprawie spornej inwestycji nie toczy się spór kompetencyjny, zaś w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna stwierdzająca, że inwestycja nie jest realizowana na podstawie art. 12 specustawy COVID. Wykonanie tej decyzji nie zostało wstrzymane i podlega ona egzekucji. Dodatkowo organ wskazał, że Spółka w toku postępowania egzekucyjnego podnosiła już argument o realizowaniu inwestycji "covidowej", co było przedmiotem kontroli sądowej w sprawie II SA/Bk 86/22, w której WSA w Białymstoku wydał nieprawomocny wyrok z dnia 16 marca 2022 r. oddalając skargę Spółki na ostateczne postanowienie [...]WINB w B. z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie PINB w B. z dnia [...] października 2021 r., nr [...] o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Powoływanie się po raz kolejny na nieistniejące okoliczności nie może skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego.
W odpowiedzi na zarzuty z zażalenia organ stwierdził, że są one niezasadne. Decyzja kończąca postępowanie przed organami nadzoru budowlanego została poddana, z inicjatywy Spółki oraz M. K., kontroli sądowej, która zakończyła się nieprawomocnym oddaleniem obu skarg (wyrok WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 522/21). Obecnie sprawa ta zawisła przez Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ponadto wykonanie decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2021 r. nie zostało wstrzymane ani przez WSA w Białymstoku ani przez NSA. Wstrzymanie decyzji nie ma również miejsca już po wniesieniu skarg kasacyjnych. Oznacza to brak przeszkód prawnych do egzekwowania wydanej decyzji ostatecznej.
Skargę na postanowienie [...]WINB z [...] maja 2022 r. wniosła do sądu administracyjnego Spółka, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez:
a) błędne uznanie, iż w niniejszym stanie faktycznym przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego nie została spełniona, mimo że fakt zaistnienia sporu kompetencyjnego w zakresie uznania za właściwy organ administracyjny w ramach realizacji inwestycji budowlanych na podstawie art. 12 specustawy COVID oraz wysokie prawdopodobieństwo uznania, że właściwym organem w tychże sprawach jest wyłącznie organ architektoniczno-budowlany ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi z tegoż stanu, powoduje brak przedmiotu niniejszego postępowania w wymiarze prawnym oraz faktycznym, a tym samym stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego;
b) niedostrzeżenie bezprzedmiotowości niniejszego postępowania egzekucyjnego, z uwagi na brak wyeliminowania z obrotu prawnego informacji o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, stanowiącej podstawę prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych, czyniąc przedsięwzięcie w pełni legalnym;
2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak ustalenia właściwego stanu faktycznego, a tym samym brak sporządzenia właściwego uzasadnienia w kwestii odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia w sposób dowolny i uniemożliwiający dokonanie właściwej kontroli takiego rozstrzygnięcia, czyniąc w niniejszym postępowaniu zasadę prawa do obrony wyłącznie nierespektowaną zasadą prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o: (1) uchylenie zaskarżonych postanowień i orzeczenie co do istoty sprawy przez umorzenie postępowania egzekucyjnego; (2) zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu merytorycznego rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej w sprawie II SA/Bk 522/21 w przedmiocie nakazu likwidacji wykopu ziemnego; (3) dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci protokołu rozprawy z 19 maja 2022 r. w sprawie o wykroczenie prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. [...] Wydział Karny, sygn. akt: [...]- przesłuchanie świadka M. B. - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. - na fakt ukazania, że podjęcie działań przez PINB w sprawie administracyjnej na podstawie której wszczęto postępowanie egzekucyjne i wydano tytuł wykonawczy, wynikało wyłącznie z nacisków innych lokalnych organów administracyjnych, które po wymianie pism przekazały sprawę niewłaściwemu rzeczowo organowi wbrew jego pierwotnej woli.
Ponadto skarżąca wniosła o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, następującego pytania prawnego co do zgodności przepisów u.p.e.a. z przepisami Konstytucji RP: Czy w świetle konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji) możliwe i zgodne z Konstytucją jest wszczęcie i skuteczne prowadzenie w pierwszej kolejności postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie na stronie zobowiązanej (skarżącej) wykonanie obowiązku likwidacji wykopu ziemnego wraz z rozbiórką płyty betonowej wykonanych na nieruchomości i zrealizowanych jako związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 w trybie art. 12 specustawy (przy wyłączeniu obowiązywania przepisów Prawa budowlanego i wyłączeniu kompetencji organów nadzoru budowalnego), a następnie odmowa umorzenia tegoż postępowania, mimo braku prawomocnego wyroku w przedmiocie oceny legalności decyzji organu nadzoru budowlanego, nakazującej likwidację wykonanych robót budowlanych i bez uprzedniego uruchomienia procedury legalizacji poczynionych robót budowlanych?
Dodatkowo Spółka wniosła o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia objętego pytaniem prawnym
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jej zdaniem niekonstytucyjne jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego przed wydaniem prawomocnego wyroku w przedmiocie legalności decyzji administracyjnej, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy. Ewentualne działania organów nadzoru budowanego powinny się ograniczyć do wstrzymania robót budowlanych. Natomiast w przypadku zaakceptowania przez NSA stanowiska Spółki – powinno się umożliwić legalizację inwestycji.
Uzasadniając pozostałe zarzuty skarżąca zakwestionowała ustalenie organów o niewystąpieniu sygnalizowanego sporu kompetencyjnego. Zwróciła uwagę na niemożliwość wykonania nałożonego nakazu wobec zawarcia umowy o roboty budowlane między Spółką a generalnym wykonawcą i wobec braku posiadania prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez inwestora. Podkreśliła, że postępowanie, w ramach którego został wydany tytuł wykonawczy, jest wynikiem bezprawnych działań organów administracji, podjętych bez umocowania ustawowego, mimo wyłączenia wszelkich uprawnień organów nadzoru budowlanego na mocy art. 12 ust. 1 specustawy COVID. Jej stanowisko potwierdza, jak wskazała, "zbiór stanowisk miast w Polsce załączonych do niniejszego pisma", z których wynika wyłączenie właściwości organów nadzoru budowlanego w sprawach inwestycji tzw. covidowych. Wątpliwości co do właściwości nadzoru budowlanego wynikają także, zdaniem Spółki, z załączonego do skargi protokołu przesłuchania M. B.. Natomiast faktycznie istniejący związek inwestycji z przeciwdziałaniem Covid-19 "wpływa na utratę bytu prawnego decyzji nakazującej likwidację wykopu wraz z rozbiórką płyty betonowej", stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego.
Spółka podkreśliła też, że podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a także wskazała, że w przypadku hipotetycznego uznania przez NSA (na skutek rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego), że w świetle art. 12 specustawy COVID wyłączną właściwość rzeczową w ramach realizacji inwestycji budowlanych na podstawie tej ustawy posiadał organ architektoniczno-budowlany, brak będzie podstaw do egzekwowania obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego oraz nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Wówczas też [...]WINB zmuszony będzie stwierdzić nieważność decyzji nakazującej likwidację wykopu ziemnego wraz z rozbiórką płyty betonowej, co spowoduje utratę bytu prawnego tytułu wykonawczego. To zaś jest prawdopodobne w świetle zeznań M. B. W konsekwencji, w ocenie Spółki, przy wyraźnej podstawie do umorzenia postępowania zachodzi również niewykonalność obowiązku określonego w tytule wykonawczym, która w żaden sposób nie została przez PINB oraz [...]WINB przeanalizowana.
Na koniec skarżąca zakwestionowała też wystarczalność uzasadnienia przez organy braku podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, tj. wyłącznie wskazanie nieistnienia przepisu prawa będącego podstawą umorzenia, podczas gdy przepisami takimi są art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz stwierdzając bezzasadność wywiedzionych w skardze zarzutów.
Postanowieniem z 14 października 2021 r. (sygn. akt II OZ 718/21) NSA oddalił wnioski Spółki i M. K. o wtrzymanie wykonania decyzji [...]WINB z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], w przedmiocie obowiązku likwidacji wykopu ziemnego.
Natomiast postanowieniem z 28 czerwca 2022 r. (sygn. akt II OW 13/22) NSA odrzucił wniosek Spółki o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy realizacji inwestycji budowlanych na podstawie art. 12 specustawy COVID.
Z kolei postanowieniem z dnia 14 lipca 2022 r. WSA w Białymstoku oddalił wniosek Spółki o zawieszenie niniejszego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Kontrola Sądu w sprawie niniejszej dotyczy postanowienia organu egzekucyjnego o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego uregulowane są w art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). Zgodnie z tym przepisem postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku: 1) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego; 2) niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym; 3) niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27; 4) śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek: a) jest ściśle związany ze zobowiązanym, b) nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a egzekucja jest prowadzona wyłącznie z prawa majątkowego, które wygasło wskutek śmierci zobowiązanego; 5) gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 6) gdy z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego wystąpi wierzyciel; 7) gdy odrębne ustawy tak stanowią. Zgodnie zaś z art. 59 § 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku, gdy dalsza egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne.
Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie postępowania egzekucyjnego, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Co do zasady umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel z powodu wystąpienia przyczyn niedopuszczalności prowadzenia (vide P. Pietrasz [w:] D. R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex, tezy do art. 59 u.p.e.a.).
Skarżąca Spółka jako podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazała przede wszystkim art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a dodatkowo w skardze powołała się na niewykonalność egzekwowanego obowiązku o charakterze niepieniężnym, w tym z uwagi na zawarcie umowy o roboty budowlane i nieposiadanie przez inwestora (Spółkę) terenu inwestycji.
Obligatoryjne umorzenie postępowania egzekucyjnego "gdy odrębne ustawy tak stanowią" (art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.) należy rozumieć w ten sposób, że następuje ono w przypadkach wprost wskazanych w przepisach ustawowych (odrębnych od u.p.e.a.). Nie mogą być to zatem jakiekolwiek okoliczności faktyczne wskazane przez zobowiązanego (wobec którego postępowanie egzekucyjne się toczy), ani okoliczności, które zobowiązany wyinterpretuje z przepisów innych niż zamieszczone w u.p.e.a., co de facto ma miejsce w sprawie niniejszej. Regulacja art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. dotyczy przypadków, gdy przepis prawa zobowiązuje organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego, jeśli zajdą określone okoliczności. Przykładowo P. Przybysz w komentarzu do art. 59 u.p.e.a. (System Informacji Prawnej Lex) jako przykład takiej sytuacji wymienia art. 146 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne skierowane do majątku wchodzącego w skład masy upadłości, wszczęte przed dniem ogłoszenia upadłości, umarza się z mocy prawa po uprawomocnieniu się postanowienia o ogłoszeniu upadłości.
Skarżąca w sprawie niniejszej nie wskazała podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec niej prowadzonego, a wynikającej z odrębnych przepisów. Trafnie również nie stwierdziły takiej podstawy organy nadzoru budowlanego obydwu instancji w zaskarżonych postanowieniach. Z pewnością takiej podstawy nie stanowiło zawiśnięcie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawy z wniosku Spółki o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta B. jako organem administracji architektoniczno-budowlanej a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., tj. sporu o właściwość w sprawie legalności inwestycji przy ulicy D. w B. na działce nr [...] (odnośnie której Spółka wniosła do Prezydenta Miasta w maju 2020 r., na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy Covid, informację o zamiarze jej realizacji jako pozostającej w związku z przeciwdziałaniem Covid-19). Nie istnieją bowiem przepisy odrębne w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., traktujące o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony na podstawie decyzji nakazującej realizację obowiązków o charakterze niepieniężnym z prawa budowlanego – w sytuacji kwestionowania przez zobowiązanego właściwości organu nadzoru budowlanego do wydania ww. decyzji. Konkluzja powyższa jest uprawniona tym bardziej, gdyż postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. w sprawie II OW 11/22 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił wniosek M. K. o wszczęcie sporu kompetencyjnego w przedmiotowej sprawie i wskazał, że sprawa została już załatwiona przez organ nadzoru budowlanego decyzją administracyjną (nakładającą egzekwowane obowiązki o charakterze niepieniężnym), zatem nie może być mowy o istnieniu sporu kompetencyjnego. W ten sposób zdezaktualizowała się przesłanka umorzenia podawana przez skarżącą, niezależnie od jej bezzasadności.
Jeszcze raz też należy powtórzyć, co wielokrotnie było już sygnalizowane skarżącej Spółce w innych podobnych sprawach z jej udziałem, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (a więc i tego, czy o obowiązku orzekł właściwy organ). Jak wskazał NSA w wyroku w sprawie II FSK 2794/16, "Niezależnie od szerokiego nawet rozumienia kompetencji do badania istnienia obowiązku przez organ egzekucyjny, nie może on wkraczać w kompetencję organu administracji publicznej, który w postępowaniu rozpoznawczym (jurysdykcyjnym) w sposób władczy rozstrzygnął o prawach i obowiązkach strony, wynikających z przepisów prawa materialnego. [...] Weryfikacja decyzji ostatecznych w postępowaniu egzekucyjnym jest bezwzględnie niedopuszczalna, gdyż na jej przeszkodzie stoi zasada trwałości takich decyzji i wyraźne ograniczenie możliwości ich weryfikacji w przypadkach wskazanych w art. 128 O.p. (szerzej na ten temat: E. Komorowski, Zarzuty w egzekucji administracyjnej [w:] J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz /red./ System egzekucji administracyjnej, Warszawa 2004, s. 512 – 514 oraz powołane tam orzecznictwo)". Generalnie zatem jakiekolwiek zarzuty dotyczące orzeczenia w przedmiocie rozbiórki przez niewłaściwy organ nie mogą na obecnym etapie postępowania odnieść zamierzonego skutku.
W ocenie Sądu podkreślenia także wymaga, że decyzje PINB z [...] lutego 2021 r. oraz [...] WINB z 19 maja 2021 r. nakazujące likwidację wykopu ziemnego stanowiącego rozpoczęcie inwestycji na działce nr [...] przy ulicy D. w B. (budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej itd.) nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a WSA w Białymstoku oddalił skargi od tych decyzji w sprawie II SA/Bk 522/21. Nie zostało również wstrzymane ich wykonanie, bowiem w obrocie prawnym pozostaje postanowienie NSA z 14 października 2021 r. w sprawie II OZ 718/21 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji rozbiórkowej.
Dodatkowo nie może ujść uwadze, że wyrokiem z 1 lipca 2022 r. w sprawie II OSK 1945/21 NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku tutejszego Sądu w sprawie II SA/Bk 253/21 oddalającego skargę od nakazu rozbiórki wydanego w identycznej sytuacji, tj. wobec inwestycji zgłoszonej organowi administracji architektoniczno-budowlanej w maju 2022 r. na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy Covid, której legalność prowadzenia w oparciu o tę informację organy nadzoru budowlanego zakwestionowały. NSA podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji i organów o braku podstaw do zastosowania specustawy Covid do inwestycji komercyjnych i potwierdził właściwość organów nadzoru budowlanego.
Sąd w sprawie niniejszej stwierdza nadto, że Spółka nie po raz pierwszy wniosła o umorzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, o czym świadczy wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 marca 2022 r. w sprawie II SA/Bk 86/22, w której za podstawę umorzenia wskazywała niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 u.p.e.a. (podstawy wymienione w art. 59 § 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.e.a.).
Zdaniem niniejszego składu orzekającego należy zaakceptować wyczerpującą argumentację sformułowaną przez Sąd w przywołanej sprawie, a jednocześnie zaznaczyć, że wniosek w sprawie niniejszej był oparty na innej podstawie umorzenia – z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.. Co prawda Spółka w skardze sygnalizuje również wystąpienie podstawy umorzenia z punktu 2 – niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (zawarcie umowy o roboty budowlane i nieposiadanie terenu inwestycji), jednakże wskazała na tę okoliczność w sprawie niniejszej dopiero przed sądem, zatem nie może być przedmiotem zarzutu nierozważenie jej przez organy. Niezależnie od tego, argumenty o niewykonalności obowiązku (oparte na tych samych okolicznościach faktycznych) były już przedmiotem oceny organów i sądu w sprawie II SA/Bk 86/22, a stanowisko z tamtej sprawy skład orzekający w sprawie niniejszej podziela. Dodać jedynie należy, że przekazanie terenu budowy na zasadzie umowy o generalne wykonawstwo nie zmienia osoby inwestora oraz nie zmienia podmiotu pierwotnie uprawnionego do posiadania terenu budowy, czyli Spółki. Nie świadczy zatem o niewykonalności nałożonego obowiązku.
W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Nie stanowi bowiem tej podstawy oczekiwanie na rozpoznanie skargi kasacyjnej w sprawie II SA/Bk 522/21 ze skargi Spółki na decyzję [...]WINB z dnia [...] maja 2021 r., nr[...], w przedmiocie nakazu likwidacji wykopu ziemnego, ze względu na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji nakazującej, której wykonanie nie zostało wstrzymane. Brak podstaw do zawieszenia jest tym bardziej uzasadniony wobec wyżej przywoływanego wyroku w sprawie II OSK 1945/21, wydanego w identycznym stanie prawnym.
Zdaniem Sądu brak jest także podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o treści wskazanej w skardze, bowiem nie występują wątpliwości co do konstytucyjności przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zastosowanych w sprawie niniejszej. Stanowisko skarżącej wynika z jej subiektywnego przekonania co do wystąpienia niezgodności norm ustawowych z konstytucyjnymi, co nie jest wystarczające do sformułowania pytania prawnego przez sąd, który działa w tym zakresie na zasadzie uznaniowości.
Także zawnioskowane w skardze dowody nie podważają konkluzji o legalności zaskarżonych postanowień. Do skargi co prawda nie dołączono wskazywanego w niej "zbioru stanowisk miast w Polsce", jednak nie ma to wpływu na wynik sprawy, gdyż nie jest to zbiór ocen czy norm wiążących dla sądu. Natomiast w aktach administracyjnych znajduje się plik dokumentów obrazujących stanowiska różnych organów w Polsce odnośnie spornych w sprawie niniejszej kwestii, co ma wyłącznie znaczenie poglądowe. Dołączony zaś do skargi protokół przesłuchania świadka M. B. dowodzi jedynie działań podejmowanych w 2020 r. przez nadzór budowlany i treści korespondencji z organem administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast nie podważa wniosków sformułowanych w niniejszym uzasadnieniu na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Wątpliwości organów i wymiana stanowisk między nimi również mają dla Sądu wyłącznie charakter poglądowy i nie przesądzają o wyniku kontroli legalności konkretnych decyzji i orzeczeń wydanych w sprawie.
Sąd nie podziela także zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. oraz w związku z art. 18 u.p.e.a. Wyjaśnienia organów co do stanu faktycznego i prawnego są wyczerpujące i zdecydowanie wystarczające dla wydania zaskarżonych rozstrzygnięć, jak również zostały oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, bez naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W istocie bowiem ustalenie okoliczności faktycznych niezbędnych do przesądzenia, czy wystąpiły podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 59 §1 pkt 7 u.p.e.a. nie było w sprawie niniejszej skomplikowane. Nie ulega też wątpliwości, że "przepisami odrębnymi" w rozumieniu ostatnio wskazanej regulacji nie mogą być art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. dotyczy postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, którego przesłanką umorzenia jest bezprzedmiotowość. Z kolei art. 59 u.p.e.a. wskazuje na konkretne przypadki obligatoryjnego i fakultatywnego umorzenia postępowania egzekucyjnego, uwzględniające specyfikę tego postępowania. Obydwa te przepisy dotyczą więc podstaw do umorzenia zupełnie innych procedur i nie mogą być dowolnie i wymiennie stosowane. Natomiast znacząca ilość zagadnień sygnalizowanych przez Spółkę, poza wskazywanym sporem kompetencyjnym jako przesłanką faktyczną umorzenia postępowania egzekucyjnego, była już przedmiotem ocen i rozważań w kilku poprzednio prowadzonych postępowaniach wobec skarżącej.
Reasumując, zdaniem Sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o ocenę prawną wydanego orzeczenia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.