II SA/BK 507/21

II SA/Bk 507/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Grzegorz Dudar /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 858/22 - Postanowienie NSA z 2024-10-02
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
art. 2, art. 12
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant referent stażysta Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Białymstoku – L. S. sprawy ze skarg M. K. i M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki płyty betonowej i likwidacji wykopu ziemnego oddala skargi
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) nakazującą M. Spółce z o.o. Sp. k. w B. rozbiórkę płyty betonowej wylanej na gruncie i likwidację wykopu ziemnego na działce nr [...] przy ulicy [...] w B., stanowiących rozpoczęcie budowy inwestycji pod nazwą "N. ul. [...]".
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
II. M. Spółka z o.o. Spółka k. w B. (dalej także jako inwestor) poinformowała Prezydenta Miasta B. jako organ administracji architektoniczno-budowlanej o rozpoczęciu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 na działce nr [...] przy ulicy [...].:
- w piśmie z [...] maja 2020 r. dotyczącym budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami i ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną - inwestycja pod nazwą "N. ul. [...]";
- w piśmie z [...] maja 2020 r. inwestor uzupełnił ww. informację precyzując, iż nastąpi budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych do XII kondygnacji naziemnych.
Informacja i uzupełnienie zostały złożone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), dalej: specustawa. Jako termin rozpoczęcia robót budowlanych wskazano [...] maja 2020 r.
Przy piśmie z [...] maja 2020 r. znak [...] Prezydent Miasta B. przesłał powyższe informacje do PINB. Wskazał, że zakres robót budowlanych oraz treść art. 2 ust. 2 specustawy nie dają inwestorowi możliwości skorzystania z art. 12 ust. 2 specustawy, dlatego do inwestycji mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.).
III. Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2020 r. PINB poinformował strony, w tym M. K. jako właściciela działki nr [...], o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych na tej działce oraz o przeprowadzeniu postępowania dowodowego na działce w dniu [...] września 2020 r.
W dniu [...] września 2020 r. na działce nie stawił się jej właściciel, a stawili się przedstawiciel Spółki E. oraz właścicielki sąsiednich nieruchomości – podmioty będące stronami postępowania. Wykonano dokumentację zdjęciową znajdującego się na działce wykopu szerokoprzestrzennego i nawiezionych hałd ziemi oraz odebrano od właścicielek sąsiednich nieruchomości oświadczenie, iż inwestor na spornym terenie dokonał osuszenia stawu i obniżenia poziomu wody w kolejnym stawie o około 50 cm.
Następnie podjęto próbę przeprowadzenia oględzin [...] października 2020 r., jednak odstąpiono od czynności z uwagi na zamknięcie nieruchomości ogrodzeniem i nieobecność właściciela. Wykonano dokumentację fotograficzną z terenu działek sąsiednich odnotowując brak zmian stanu faktycznego od [...] września 2020 r.
Kolejne terminy kontroli PINB wyznaczał na [...] października 2020 r. (z protokołu kontroli wynika brak zmiany stanu wykopów ale posadowienie czterech słupków z zaznaczonym poziomem rzędnych terenu) oraz na [...] listopada 2020 r. (z protokołu kontroli wynika wykonanie w wykopie, w centralnej części działki od strony ul. [...], wylewki betonowej, a także zaparkowanie na terenie działki maszyn budowlanych: walec, koparka i spycharka, wyrównywanie wykopu za wylewką betonową, nawożenie warstw żwiru; rozgarnięcie części shałdowanego czarnoziemu we frontowej części działki, wyrównanie poziomu gruntu w pasie pomiędzy drogą a wylewką betonową; dowiezienie kruszywa do wykopu).
Przed planowanym terminem kontroli w dniu [...] listopada 2020 r., w pismach z [...] listopada 2020 r. M. K. oraz Spółka M. sformułowali sprzeciwy wobec zamiaru jej przeprowadzenia. Jako podstawę prawną sprzeciwów wskazali m.in. art. 59 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz art. 12 ust. 1 specustawy. W ich ocenie, zawiadomienia o kontroli dokonał nieuprawniony organ, a zakres kontroli jest niedopuszczalny. Pisma wpłynęły do PINB [...] listopada 2020 r. Z kolei w dniu kontroli [...] listopada 2020 r. Spółka oraz oddzielnie M. K. sformułowali ponownie "Sprzeciw przedsiębiorcy".
W związku ze zgłoszonymi sprzeciwami do kontroli, PINB w pismach z [...] grudnia 2020 r. poinformował M. K. oraz Spółkę M., iż kontrole prowadzono na podstawie przepisów ustawy P.b., nadto wezwał M. K. do udzielenia wyjaśnień: kto jest inwestorem robót prowadzonych na nieruchomości, kiedy zostały rozpoczęte, pod czyim nadzorem są prowadzone, czy dotyczą inwestycji zgłoszonych pismami z [...] oraz [...] maja 2020 r. do Prezydenta Miasta B., a także wezwał do przedłożenia projektu budowlanego, w oparciu o który prowadzone są roboty (k. 219 akt adm.).
W pismach z [...] grudnia 2020 r. M. K. oraz Spółka M. sformułowali uwagi do kontroli z [...] listopada 2020 r. wskazując na prowadzenie inwestycji w związku z przeciwdziałaniem Covid-19 i brak możliwości zastosowania ustawy P.b.
W piśmie z [...] grudnia 2020 r. M. K. sformułował ponownie stanowisko w sprawie w odpowiedzi na wezwanie z [...] grudnia 2020 r., podkreślając że inwestycja została zgłoszona w informacji z [...] maja 2020 r.
W pismach z [...] stycznia 2021 r. M. K. oraz Spółka M. sformułowali stanowisko w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego, w którym zakwestionowali podstawy do prowadzenia przez nadzór budowlany jakichkolwiek działań w stosunku do robót budowlanych na działce nr [...].
Z akt sprawy nadto wynika, że [...] marca 2012 r. zostało wydane pozwolenie na budowę na działce nr [...] budynku restauracyjno-hotelowego, które decyzją z [...] września 2018 r. przeniesiono na A. i M. K. W piśmie z [...] grudnia 2020 r. Prezydent Miasta B. poinformował PINB, iż inwestycję rozpoczęto przed upływem trzech lat od uzyskania przez pozwolenie na budowę przymiotu ostateczności i nie przerwano na czas dłuższy niż trzy lata, zatem nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji.
IV. Decyzją z [...] lutego 2021 r. PINB nakazał Spółce M. rozbiórkę płyty betonowej wylanej i likwidację wykopu ziemnego wykonanych na działce nr [...] przy ulicy [...]., stanowiących rozpoczęcie na nieruchomości budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi do XII kondygnacji naziemnych wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami, ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, a także zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 48 ust. 1 P.b. w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U poz. 471 ze zm.).
Organ pierwszej instancji ustalił, że sporne roboty budowlane stanowią rozpoczęcie inwestycji zgłoszonej informacją z [...] maja 2020 r. i jej uzupełnieniem z [...] maja 2020 r., jednak inwestycja ta nie kwalifikują się jako pozostająca "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19" i nie mają do niej zastosowania przepisy specustawy (nie jest to inwestycja związana z natychmiastowym przeciwdziałaniem Covid-19, która miałaby zostać ukończona w okresie półrocznym od wejścia w życie przepisów specustawy), co skutkowało dopuszczalnością oceny inwestycji z punktu widzenia przepisów P.b. oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja przedsięwzięcia wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Nadto, teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (symbol przeznaczenia terenu 3.2ZP.ZL,WS,Zz), zgodnie z którymi dopuszczalna jest na nim realizacja zieleni urządzonej, lasów, wód śródlądowych na potencjalnych terenach zalewowych z możliwością realizacji miejsc do wypoczynku, placów zabaw, mostków, kładek i innych budowli hydrotechnicznych związanych z zagospodarowaniem terenów przyległych do rzeki, stawów, zbiorników małej retencji, zieleni urządzonej (nasadzenia roślin w grupach tworzące krajobraz otwarty), obiektów małej architektury i innego zagospodarowania, które wyklucza na spornym terenie realizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Inwestycja powstaje natomiast w ramach samowoli budowlanej i nie może być zalegalizowana. Zdaniem PINB, likwidacja samowoli budowlanej jakiej dopuścił się inwestor wymaga zastosowania przepisów ustawy P.b. w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r., z uwagi na wszczęcie postępowania i rozpoczęcie robót budowlanych przed tą datą.
W pozostałym zakresie PINB ocenił, że utrata mocy przez art. 12 specustawy i brak przepisów przejściowych nie mają znaczenia w sprawie, bowiem inwestycja od początku nie kwalifikowała się jako podlegająca specustawie. PINB wskazał na stanowisko Ministerstwa Rozwoju zawarte w komunikacie z 13 września 2020 r., zgodnie z którym skorzystanie z art. 12 specustawy było uwarunkowane koniecznością zagrożenia życia lub przeciwdziałania sytuacjom kryzysowym związanym z Covid-19.
V. Odwołania od decyzji PINB wnieśli M. K. i Spółka M.. Zarzucili brak właściwości organów nadzoru budowlanego i możliwości stosowania P.b. z uwagi na to, że inwestycja pozostaje "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19"; brak uprawnień organów nadzoru budowlanego do oceny czy inwestycja pozostaje "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19"; niestaranne sporządzenie decyzji i niewyjaśnienie niezastosowania specustawy; niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, w tym przeprowadzenie oględzin bez udziału Spółki, która dowiedziała się o postępowaniu [...] października 2020 r., podczas gdy wcześniej dwukrotnie ([...] września i [...] października 2020 r.) przeprowadzono oględziny bez jej udziału. Odwołujący wskazali, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 P.b., bowiem zastosowano przepisy P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., a postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o przepisy obowiązujące po tej dacie. Uchybienie w tym zakresie spowodowało, że nie wydano postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych i nie pouczono o możliwości ich legalizacji. Zarzucili, iż bezpodstawnie uznano wykonane roboty budowlane za samowolę i wykluczono legalizację. Jak wskazali, nadzór budowlany radykalnie zmienił własne, dotychczas prezentowane stanowisko odnośnie stosowania specustawy i nie uwzględnił, że inwestor korzysta z ochrony praw słusznie nabytych (wskazano, że [...] września 2018 r. zostało na nowych właścicieli działki nr [...] przeniesione prawo do prowadzenia budowy na podstawie pozwolenia z [...] marca 2012 r.).
W pismach procesowych z [...] kwietnia 2021 r. dodatkowe stanowiska w sprawie sformułowały obydwa podmioty odwołujące się.
VI. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. PWINB utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania podzielając ustalenia i ocenę PINB. Jak wyjaśnił, wszczęcie postępowania wynikało z czynności służbowych przeprowadzonych [...] lipca 2020 r. na terenie nieruchomości, kiedy to stwierdzono wykop szerokoprzestrzenny. Następnie, po wszczęciu postępowania, podejmowano próby przeprowadzenia oględzin i kontroli na działce (w dniach [...] września 2020 r., [...] października 2020 r., [...] listopada 2020 r.), z których to czynności wynikało, że oprócz pierwotnie wykonanego wykopu prace na działce spowodowały powstanie wylewki betonowej. Organ wskazał, iż strony wielokrotnie w składanych pismach procesowych wyjaśniały, iż przy ulicy Niskiej realizowana jest inwestycja w związku z przeciwdziałaniem Covid-19.
PWINB w całości podzielił stanowisko PINB, w tym co do zastosowania w sprawie przepisów ustawy P.b. o likwidacji samowoli budowlanej w brzmieniu sprzed [...] września 2020 r. Wskazał, że jednym z warunków legalności inwestycji budowlanej jest jej zgodność z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tego warunku nie spełnia inwestycja zgłoszona przez Spółkę M.. Na terenie działki nr [...] obowiązuje bowiem uchwała nr XXVIII/281/12 Rady Miejskiej B. z dnia 28 maja 2012 r. (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego poz. 1757), w której § 35 ust. 1 teren inwestycji jest oznaczony symbolami 3ZP.ZL.WS.Zz. i przeznaczony pod zieleń urządzoną, lasy, wody śródlądowe na potencjalnych terenach zalewowych. Teren ten, zgodnie z zapisem § 35 ust. 2 planu, stanowi przestrzeń publiczną, której zagospodarowanie może być związane z realizacją celu publicznego. Zakres dopuszczalnej zabudowy określają zapisy zawarte w § 35 ust. 4 pkt 6 lit. "a" (szczegółowo wskazane w decyzji PINB) wykluczające budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Organ nadzoru budowlanego nie miał zatem możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia niż nakaz rozbiórki (likwidacji). PWINB wyjaśnił również, że nie ma podstaw do zakwalifikowania inwestycji jako pozostającej "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" w rozumieniu art. 2 specustawy. Nadto budowa nie mieści się w celu określonym specustawą (realizuje cel komercyjny dewelopera), a postępowanie podjęte przez organy nadzoru budowlanego powinno być prowadzone na podstawie P.b.
Zdaniem PWINB, a wbrew zarzutom stron odwołujących się, organy nadzoru budowlanego są właściwe do zajęcia się budową na działce nr [...] przy ul. [...]., co wynika z art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. Sporna inwestycja, wbrew licznym twierdzeniom zawartym w odwołaniach, nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19.
Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia zasady czynnego udziału stron w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Podjęte wielokrotne próby dokonania czynności ustawowych z udziałem stron odwołujących się okazały się bezskuteczne i finalnie spowodowały wniesienie sprzeciwów z [...] listopada 2020 r. przez M. K. i M. dotyczących zawiadomienia z [...] listopada 2020r. o planowanej kontroli na nieruchomości. Z kolei zastosowanie regulacji P.b. w brzmieniu obowiązującym do [...] września 2020 r. PWINB uzasadnił przepisem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U poz. 471). Wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie zmiany przepisów ustawy P.b.
VII. Skargi na decyzję PWINB z [...] maja 2021 r. złożyli do sądu administracyjnego: Spółka M. oraz M. K..
1. Spółka M. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 19 i art. 20 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 i ust. 2 specustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia informacji o prowadzeniu robót budowlanych na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy, przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji obarczonej wadą nieważności z uwagi na brak właściwości rzeczowej tego organu do prowadzenia postępowań i wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ze względu na wyłączenie, na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy, stosowania do takich inwestycji przepisów ustawy P.b., które to przepisy statuują wszelkie uprawnienia tych organów i w ramach których nie przewidziano kompetencji do kontrolowania inwestycji prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, a sporne roboty budowlane przy budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zgodnie z informacją z 15 maja 2020 r., prowadzone są w związku z przeciwdziałaniem COVID-19;
2) art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 oraz w związku z art. 12 ust. 1 specustawy przez:
a) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych z uwagi na bezpodstawne uznanie przez PINB, że sporna inwestycja nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy zamiarem inwestora jest wybudowanie budynków specjalnych przy zastosowaniu szeregu rozwiązań technicznych umożliwiających zapobieganie rozprzestrzenianiu się wirusa i zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych COVID-19 oraz profilaktykę;
b) nieuprawnione oraz niewłaściwe wykluczenie związku spornej inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19, w konsekwencji tego błędne uznanie, iż mają w sprawie zastosowanie przepisy P.b., w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy przepis art. 12 ust. 1 specustawy wyłączył ich stosowanie, a organy nadzoru budowlanego nie mają upoważnienia ustawowego do dokonywania jakichkolwiek czynności w stosunku do inwestycji, w tym dokonywania oceny istnienia związku spornych robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID-19:
3) art. 20 i 22 Konstytucji RP w związku z art. 8 Prawa przedsiębiorców - przez nieuprawnione uznanie, że działalność deweloperska wyklucza przeciwdziałanie Covid-19;
4) art. 7a § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z art. 12 ust. 1 specustawy na korzyść inwestora, w sytuacji gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;
5) art. 6 K.p.a. w związku z art. 12 i art. 36 specustawy przez bezzasadne uznanie, iż skoro ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych odnośnie stosowania art. 12 specustawy w brzmieniu obowiązującym do 5 września 2020 r., to milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, czyli m.in. przepisów prawa budowlanego, w sytuacji gdy zgodnie z utrwalonym stanowiskiem, w przypadku braku przepisów intertemporalnych jest zasadą, że w zakresie prawa materialnego zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia
6) art. 87 § 1 i § 2 Konstytucji w związku z art. 7 K.p.a. przez uznanie stanowiska Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z 29 września 2020 r. oraz stanowiska Ministerstwa Rozwoju z 13 września 2020 r. za powszechnie obowiązujące źródła prawa i wydanie rozstrzygnięć na podstawie tych stanowisk, podczas gdy stanowią one jedynie wykładnię urzędniczą, która jest analogią wykładni potocznej i nie są wiążące dla organów stosujących prawo, sądów, jak również dla obywateli;
7) art. 6 K.p.a. w związku z art. 48 ust. 3 w związku z art. 49 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 7 w związku z art. 59 ust. 1, ust. 5 pkt 1 oraz ust. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców przez: bezprawne przeprowadzenie czynności kontrolnych [...] listopada 2020 r., rażąco naruszające zasady kontroli przedsiębiorcy z uwagi na brak uprzedniego doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli oraz pomimo wniesienia sprzeciwu do kontroli, co powinno skutkować wstrzymaniem tych czynności, a także pomimo przyznania przez PINB w piśmie z [...] lipca 2020 r., iż nadzór budowlany nie jest właściwy do podejmowania działań na podstawie art. 12 specustawy;
8) art. 8 w związku z art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niestarannym uzasadnieniu decyzji, przejawiającym się m.in. przez:
a) niewyjaśnienie ustalenia, że inwestycja realizowana na nieruchomości przy ulicy [...]. nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19;
b) nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania z [...] marca 2021 r., przez co motywy decyzji są dla skarżącego niezrozumiałe i nieprzekonujące, a co burzy zasadę zaufania obywatela do organów państwa i zasadę przekonywania;
9) art. 10 § 1 w związku z art. 61 § 4 K.p.a. przez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, gdyż zawiadomiono go o prowadzonym postępowaniu dopiero po dwóch miesiącach od podjęcia pierwszej czynności, dokonywanie czynności bez uprzedniego zawiadomienia i uniemożliwienie udziału w czynnościach kontrolnych.
Poza wyżej sformułowanymi zarzutami, skarżący – jak wskazał "z daleko posuniętej ostrożności procesowej", na wypadek uznania przez sąd, że istnieje podstawa prawna do podejmowania przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek czynności w sprawie - zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 P.b. w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw przez niewłaściwe zastosowanie przepisów P.b., tj. błędne zastosowanie tych przepisów w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., w sytuacji gdy postępowanie w sprawie z uwagi na jego wszczęcie [...] października 2020 r. winno być prowadzone w oparciu o przepisy P.b. obowiązujące od 19 września 2020 r. (o ile stan faktyczny niniejszej sprawy uzasadniałby zastosowanie P.b., czemu skarżący stanowczo zaprzeczył), a w efekcie błędne wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę płyty betonowej i likwidację wykopu ziemnego zamiast postanowienia o wstrzymaniu budowy, co pozbawiło skarżącego prawa do obrony ze względu na brak możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 4 P.b.;
2) art. 48 P.b. w związku z art. 12 specustawy przez niezasadne uznanie, że prowadzone roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną i bezpodstawne przyjęcie, że nie istnieje możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy inwestycja prowadzona jest zgodnie z wszelkimi wymogami dla robót budowlanych "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19";
3) art. 3 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. przez niezasadne uznanie, iż:
a) wykop i płyta betonowa stanowią obiekt budowlany w rozumieniu P.b.;
b) inwestycja prowadzona jest bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestycja jest prowadzona legalnie, zgodnie z wszelkimi wymogami określonymi dla inwestycji "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19", dla których zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy nie było i nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a w efekcie bezprawne uznanie, iż w sprawie spełniła się hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. i bezpodstawne wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę płyty betonowej i likwidację wykopu ziemnego;
4) art. 81a ust. 2 P.b. poprzez dokonanie czynności kontrolnych bez udziału inwestora oraz innych osób wskazanych w tym przepisie.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. Sformułowała wniosek o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi:
a) dokumentacji fotograficznej przedstawiającej rozwiązania techniczne zastosowane przez inwestora na innej inwestycji, mające wskazywać, iż zamiarem inwestora jest realne przeciwdziałanie Covid-19;
b) dokumentu urzędowego – protokołu stanu faktycznego z [...] listopada 2020 r. – sporządzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Zambrowie – na okoliczność nieprawidłowości, których dopuścił się PINB podczas czynności kontrolnych [...] listopada 2020 r., w tym samowolnego wejścia na teren budowy i dokonania czynności mimo braku wymaganej ustawą obecności osób, o których mowa w art. 81a ust. 2 P.b. w związku z art. 50 ustawy Prawo przedsiębiorców.
Uzasadniając zarzuty skarżąca dodatkowo wskazała, że zarówno GINB w piśmie kierowanym do wojewodów z [...] września 2020 r., jak i PINB w piśmie z [...] lipca 2020 r. prezentowali stanowisko, iż inwestycje pozostające w związku z przeciwdziałaniem Covid-19 można realizować na podstawie informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 specustawy, a organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do kontroli takiej informacji. PINB zmienił później swoje stanowisko, bezpodstawnie przyjmując jako oficjalną - wykładnię Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 16 listopada 2020 r., naruszając zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa. Potwierdzeniem stanowiska skarżącego jest, w jego ocenie, treść art. 12 ust. 4 specustawy przewidujący kompetencję organów administracji architektoniczno-budowlanej do działania w stosunku do takich inwestycji wyłącznie w przypadku prowadzenia robót budowlanych zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi, co w sprawie nie miało miejsca. Nadto, należy stosować przepisy obowiązujące w dacie rozpoczęcia inwestycji (wskazał wyrok w sprawie II GSK 1016/18), dlatego fakt utraty mocy obowiązującej przez przepis art. 12 specustawy nie ma w sprawie znaczenia.
Zarzucając naruszenie zasady praw słusznie nabytych skarżąca wskazała na decyzję z 30 września 2009 r., którą ustalono warunki zabudowy dla działki nr [...] dla inwestycji w postaci budowy budynku restauracyjno-hotelowego, a następnie wydane dla tej inwestycji pozwolenie na budowę z [...] marca 2012 r. przeniesione na poprzednich właścicieli działki nr [...] decyzją z [...] września 2018 r. Jak wskazała, realizacja tej inwestycji nie została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. Oznacza to, że na www. działce jest możliwa realizacja spornej inwestycji.
W kwestii naruszenia ustawy Prawo przedsiębiorców Spółka argumentowała, że przepisy specustawy w żaden sposób nie regulowały kwestii podjęcia przez przedsiębiorców działań w zakresie przeciwdziałania chorobie COVID-19. Skoro więc zgodnie z art. 8 P.p. przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa, to może też podejmować działalność, której prawo mu nie zakazuje. Z tego należy, w jej ocenie, wyprowadzić że organy nadzoru budowlanego samowolnie wprowadzają swoim działaniem zakaz prowadzenia działalności gospodarczej prowadzonej "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19", jako że wolność gospodarcza jest jedną z fundamentalnych wartości ukształtowanego w Polsce ładu publicznego (gospodarczego), która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w sytuacjach przewidzianych w Konstytucji RP. Zdaniem też skarżącej, wszelkie czynności kontrolne jakie wykonał organ po wniesieniu do nich sprzeciwu na podstawie ustawy P.p. były bezprawne.
Odnośnie zarzutu pozbawienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu skarżąca wywiodła, iż przeprowadzono czynności przed faktycznym wszczęciem postępowania oraz bez jej wiedzy, tj. oględziny [...] września 2020 r. i [...] października 2020 r. oraz pomimo wniesienia sprzeciwu do kontroli [...] listopada 2020 r. Pierwszą czynnością, którą podjęto w stosunku do niej było zawiadomienie z [...] października 2020 r. o kontroli wyznaczonej na [...] października 2020 r., które to zawiadomienie doręczono [...] października 2020 r. Nie sposób więc też uznać, że postępowanie wszczęto przed [...] września 2020 r. Skarżąca zwróciła uwagę na niekonsekwencję organu, tzn. na przeprowadzenie oględzin mimo nieobecności inwestora ([...] września 2020 r.), odstępowanie od czynności oględzin podczas nieobecności inwestora ([...] października 2020 r.) i przeprowadzenie oględzin podczas tej nieobecności ([...] listopada 2020 r.), tych ostatnich wbrew Prawu przedsiębiorców i zgłoszonego na podstawie tej ustawy sprzeciwowi. Zwróciła nadto uwagę na nieprawidłowości podczas kontroli [...] listopada 2020 r., tj. wtargnięcie na teren działki mimo jej wysokiego ogrodzenia, brak odzieży ochronnej, co znajduje potwierdzenie w treści protokołu sporządzonego przez Komornika Sądowego, a także nieprawidłowe sporządzenie protokołu kontroli. W ten sposób, zdaniem Spółki, PINB naruszył wynikającą z art. 10 §1 K.p.a. zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, gdyż uniemożliwił jej m.in. udział w przeprowadzanych czynnościach kontrolnych. Nadto nie dotrzymano w sprawie zasady, iż postępowanie administracyjne wszczynane jest w momencie zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu procesu (wskazała wyrok w sprawie VI SA/Wa 1140/19).
Zdaniem skarżącej, zamierza ona współpracować z organami państwa, a ogłoszony program rządowy "Polski Ład" potwierdza jej sposób myślenia. Należy bowiem zapobiegać pogorszeniu sytuacji materialnej obywateli i dążyć do wyeliminowanie trudności w zakupie nieruchomości. Zwróciła uwagę na przewlekłe prowadzenie postępowania, niedbałe i niestaranne sporządzenie uzasadnienia decyzji odwoławczej oraz zastosowanie przepisów P.b. w nieaktualnym brzmieniu.
Odnośnie zarzutów naruszenia regulacji P.b. skarżąca wskazała, że nie powstał obiekt budowlany ani jego część (w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b.), a wykonano wykop ziemny. Przepis art. 48 ust. 1 P.b. ma natomiast zastosowanie wyłącznie do obiektu budowlanego, będącego w budowie albo wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Identyczne zarzuty na 58 stronach skargi sformułował M. K., powtarzając również tożsame wnioski dowodowe.
VIII. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.
IX. W piśmie z [...] czerwca 2021 r. M. K. sformułował uzupełnienie zarzutów skargi skoncentrowane na argumentacji o braku wystarczającej wiedzy u pracowników PINB odnośnie oceny, czy inwestycja ma związek z przeciwdziałaniem Covid-19, nieodniesieniu się przez organ do argumentów inwestora i – jeśli mają zastosowanie przepisy P.b. – niezgłoszenie sprzeciwu do robót budowlanych, o których poinformowano (art. 30 ust. 5 P.b.).
W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. (k. 125) Spółka M. wniosła, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 13 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: P.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dołączonych do pisma dokumentów, tj.:
a) opinii ekspertów z dziedziny medycyny - na fakt istnienia ścisłego związku prowadzonej inwestycji z ustawową przesłanką przeciwdziałania COVID-19:
b) opinii specjalisty z zakresu m.in. chorób zakaźnych oraz zdrowia publicznego - na fakt prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych pod nadzorem eksperta medycznego:
2) skierowanie na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana 2012 - Dz. Urz. U.E. z dnia 26 października 2012 r. Nr C 326/47) do Trybunału Sprawiedliwości pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego: "Czy w świetle przepisu art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej organy administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego mogą, nie przeprowadzając postępowania dowodowego, podważyć zasadność zastosowania przez inwestora uproszczonego trybu prowadzenia robót budowlanych, w sytuacji gdy możliwość skorzystania z tego uproszczonego trybu uzależniona jest od spełnienia ustawowej przesłanki, której weryfikacja wymaga specjalistycznej wiedzy (np. poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu epidemiologii bądź wirusologii)?";
3) zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia objętego pytaniem prejudycjalnym.
Spółka rozwinęła dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazała na niemożność wykonania wydanej decyzji z uwagi na przekazanie terenu budowy generalnemu wykonawcy.
W dniu [...] listopada 2021 r. udział w postępowaniu sądowym zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w B.
W pismach z [...] stycznia 2022 r. skarżący ponownie wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Podczas rozprawy w dniu [...] stycznia 2022 r. pełnomocnik organu i Prokurator wnieśli o oddalenie wniosków o skierowanie pytania prejudycjalnego i zawieszenie postępowania oraz o oddalenie skarg. Prokurator pozostawił do uznania sądu decyzję o wnioskach dowodowych.
Postanowieniami wydanymi podczas rozprawy sąd oddalił wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego i zawieszenie postępowania, dopuścił zawnioskowane przez skarżących dowody z dokumentów oraz odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
X. Skargi podlegają oddaleniu, bowiem żaden z podniesionych w nich zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Wszystkie sporne kwestie materialnoprawne organy rozstrzygnęły bez naruszenia prawa skutkującego uchyleniem zaskarżonych decyzji, przy jednoczesnym niedopuszczeniu się naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przy niewystąpieniu podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
XI. Zgodnie z art. 12 specustawy (w brzmieniu na datę wpływu informacji do Prezydenta Miasta B., tj. 15 i 19 maja 2020 r.):
ust. 1 - do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej;
ust. 2 - prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej;
ust. 3 - w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić: 1) rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych; 2) dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - w przypadku zmiany sposobu użytkowania;
ust. 4 - jeżeli prowadzenie robót budowlanych, o których mowa w ust. 2, powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ administracji architektoniczno-budowlanej, w drodze decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, niezwłocznie ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń ich prowadzenia;
ust. 5 - w przypadku prowadzenia robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, których rozpoczęcie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, o których mowa w art. 15a tej ustawy.
Bezsporne w sprawie jest, że inwestor w informacji z [...] maja 2020 r., uzupełnionej [...] maja 2020 r., wskazał rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia jako [...] maja 2020 r., co stanowi spełnienie wymagań formalnych art. 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 specustawy. Nie oznacza to jednak – wbrew twierdzeniom skarżących - automatycznego wyłączenia kompetencji właściwych organów administracji publicznej do skontrolowania czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem, w szczególności czy spełnia przesłankę pozostawania w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 (vide identycznie WSA w Białymstoku w sprawach II SA/Bk 367/21, II SA/Bk 253/21, II SA/Bk 522/21, II SA/Bk 589/21, II SA/Bk 591/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 2 ust. 2 specustawy, w brzmieniu obowiązującym na 15 maja 2020 r., ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1, czyli choroby wywołanej wirusem Sars-CoV-2.
Dokonując wykładni art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 2 specustawy wskazać należy na następujące, fundamentalne - zdaniem sądu - kwestie uwzględniające istotę prawa budowlanego oraz motywy wprowadzenia specustawy do porządku prawnego:
- po pierwsze, proces budowlany jest procesem reglamentowanym i był takim – jak wskazał WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 72/21 - począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. nr 34, poz. 216 ze zm.), przez ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46 ze zm.), ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), aż po obecną ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Uzasadnieniem tej reglamentacji jest konieczność ochrony praw osób trzecich w stosunku do inwestora, w tym prawa własności oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, sanitarnego, ochrony zabytków, środowiska, zachowania ładu przestrzennego itp. W konsekwencji każdy przepis zwalniający od tej reglamentacji, a więc także oparty na przesłance "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19" musi być traktowany jako regulacja szczególna, wyjątkowa, podlegająca zawężającej a nie rozszerzającej wykładni;
- po wtóre, również dostrzeżone w sprawie II SA/Kr 72/21, przepis art. 12 ust. 1 specustawy wyłączył stosowanie przepisów wskazanych w nim ustaw oraz aktów planistycznych przy prowadzeniu robót budowlanych oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pod jednym tylko warunkiem – realizacji inwestycji "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19". Inwestor działający w trybie art. 12 specustawy otrzymał więc niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach prawnych. To również uzasadnia interpretowanie przesłanki "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19" rygorystycznie i zawężająco;
- po trzecie, istotne jest wprowadzenie przez ustawodawcę czasowego ograniczenia obowiązywania art. 12 specustawy. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 specustawy, przepis art. 12 miał utracić moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie specustawy (co faktycznie nastąpiło). Oznacza to, że działania podejmowane na podstawie art. 12 miały się zakończyć wraz z utratą jego mocy, co ma istotne znaczenie dla kwalifikacji inwestycji jako spełniającej bądź nie przesłanki z tego przepisu;
- po czwarte, brak przepisów przejściowych również wskazywał, że kolejne regulacje mogą być zupełnie inne, co w rzeczywistości nastąpiło. W dniu 28 października 2020r. uchwalono ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. poz. 2112), która weszła w życie 29 listopada 2020 r. W jej art. 15 pkt 4 nadano nowe brzmienie art. 46c ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845). Zgodnie z art. 46c ust. 3 tej ustawy, w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 i 2112), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, 782 i 1378), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody. Zdaniem więc sądu, z woli ustawodawcy od 29 listopada 2020 r. uprawnienia inwestorów w zakresie działalności przeciw COVID-19 – potwierdzając dotychczasowy sposób rozumienia celu szczególnych rozwiązań związanych z Covid-19 - zawężono wprost i literalnie do podmiotów wykonujących działalność leczniczą albo innych podmiotów w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h specustawy, zaś odstąpienie od stosowania przepisów wskazanych ustaw wymaga zgody wojewody. W tym przypadku również nie wprowadzono żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do stanów powstałych pod rządami art. 12 specustawy. Potwierdza to tylko, że okres obowiązywania przepisu art. 12 (w związku z art. 2 ust. 2) specustawy i powstałe pod jego rządami stany faktyczne i prawne pozostające "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" - i co najistotniejsze w sprawie niniejszej zwalniające z reglamentacji Prawa budowlanego - ustawodawca uznał za zamknięte.
Całokształt powyższego wskazuje, że "przeciwdziałanie COVID-19" zamierzone w art. 2 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 specustawy miało w swym pierwotnym założeniu przynieść efekt natychmiastowy, minimalizujący procedury formalno-prawne mogące wykluczać stworzenie w jak najkrótszym czasie bazy infrastrukturalnej do przeciwdziałania epidemii. To mając na uwadze nie ma podstaw aby kwestionować stanowisko organów nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej, zgodnie z którym działalność polegająca na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych prowadzona przez Spółkę nie wpisuje się w powyższe założenie co do celu art. 12 specustawy. Ocena organów jest prawidłowa, uwzględnia szczególny charakter regulacji art. 12 oraz kontekst jej wprowadzenia. Sąd podziela stanowisko PWINB, zgodnie z którym w przeciwdziałaniu COVID-19 chodzi o minimalizację zagrożenia dla zdrowia i życia a więc nie w pierwszej kolejności o zysk ekonomiczny. "Przeciwdziałanie COVID-19" ma istotnie zwalczać (ograniczać, zapobiegać, bronić przed) zagrożenie, a jeśli działalność inwestora służy (może służyć) przede wszystkim innemu celowi (ekonomicznemu), nie może być uznana za przeciwdziałanie tej chorobie w rozumieniu art. 2 ust. 2 specustawy w brzmieniu z daty zgłoszenia informacji o zamiarze realizacji inwestycji. Zdaniem sądu, działalność poddana kontroli w sprawie niniejszej nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z przeciwdziałaniem Covid-19. Inwestycja skierowana jest przede wszystkim na osiągnięcie zysku ekonomicznego (vide obszerna argumentacja skarg dotycząca zapewnienia dostępności mieszkań dla ludzi dotkniętych skutkami ekonomicznymi kryzysu związanego z epidemią, przy czym zysk ekonomiczny jest związany przede wszystkim z uzyskaniem dochodów przez skarżącą Spółkę). Jednocześnie zapewnienie zainstalowania szeroko opisanych rozwiązań technicznych mających zmniejszyć rozprzestrzenianie się wirusa czy umożliwiających bezproblemowe odbycie izolacji jest celem osiąganym przy okazji (towarzyszącym) sprzedaży mieszkań (domów) a nie głównym celem inwestycji. Zdaniem sądu, nie budzi wątpliwości, że każdy nowo powstały budynek przystosowany do pobytu ludzi, w tym budynek mieszkalny wielorodzinny bądź budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej bądź bliźniaczej, może służyć za miejsce, w którym możliwe będzie odbycie kwarantanny. Także w każdym budynku można zastosować mniej lub bardziej zaawansowane technologicznie sposoby dezynfekcji czy izolacji. Nie może jednak ujść uwadze, że zwolnienie w art. 12 specustawy od stosowania przepisów P.b. nie dotyczy każdego budynku przystosowanego do pobytu ludzi i posiadającego rozwiązania techniczne przeciwdziałające COVID-19, lecz dotyczy wyłącznie obiektów których budowa pozostaje w bezpośrednim, realnym i istotnym związku przyczynowym z tym przeciwdziałaniem. Innymi słowy, chodzi o budynki, które w tym celu głównie powstają. Trafnie organy oceniły, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.
Powyższego stanowiska nie może zmienić okoliczność, iż przepis art. 2 ust. 2 specustawy został zmieniony 31 marca 2020 r. w ten sposób, że rozszerzono definicję "przeciwdziałania COVID-19" z "wszelkich czynności związanych ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzeniania się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków" także o "zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych". Przepis art. 2 ust. 2 specustawy - także w zmienionym brzmieniu - nadal powinien być interpretowany w ten sposób, aby likwidacja skutków COVID-19 (także społeczno-gospodarczych) była bezpośrednim celem działań inwestycyjnych krótkoterminowych, a więc skutecznych natychmiastowo. Tymczasem M. K. (będący jednocześnie Prezesem Spółki inwestycyjnej w sprawie niniejszej, tj. Spółki M. oraz jedynym właścicielem działki nr [...]przy ulicy [...]) działa w celach ekonomicznych, zaś uczestniczenie w zwalczaniu pandemii jest skutkiem ubocznym jego działalności wynikającym z zaprojektowanych rozwiązań technologicznych. Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2265/20, "związek z przeciwdziałaniem COVID-19 nie może być widziany jako jedynie powołanie się na chęć uczestniczenia w zwalczaniu pandemii. Istotne jest jaki realny wpływ (swoiste przełożenie) dany inwestor ma na czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVIDu".
Nie zasługuje również na podzielenie argument o umożliwieniu wykorzystania lokali w spornej inwestycji jako miejsc izolacji bądź kwarantanny. Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w powoływanym wyroku w sprawie VII SA/Wa 2265/20, zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) w przypadku konieczności poddania izolacji lub kwarantannie osób, o których mowa w ust. 1 (skierowanych do izolacji/kwarantanny przez inspektora sanitarnego) i ust. 5 (choroba dotychczas nierozpoznana), wojewoda zapewnia warunki izolacji lub kwarantanny przez zapewnienie odpowiednich pomieszczeń, wyposażenia oraz skierowanie do pracy osób posiadających odpowiednie kwalifikacje. To więc, że inwestor w opisie inwestycji używa nazwy choroby COVID-19 i – zgodnie ze wskazanym przepisem – może co najwyżej oferować później swoje lokale po ich wybudowaniu do wykorzystania w ten lub inny sposób w związku z przeciwdziałaniem Covid-19, nie jest jednoznaczne z tym, że zagwarantowane jest realizowanie tego celu za zgodą czy w porozumieniu z organem właściwym do kierowania na kwarantannę/izolację, czy też zwalczającego w imieniu państwa polskiego COVID-19. Nie istnieje więc bezpośredni, realny i istotny związek inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 w rozumieniu jakie przedstawił sąd w niniejszym uzasadnieniu.
Zdaniem sądu, "skorzystanie" przez organy nadzoru budowlanego z interpretacji przepisów specustawy sformułowanej przez Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii w odpowiedzi na interpelację poselską oraz ewentualnie innych interpretacji sformułowanych przez Ministerstwo Zdrowia czy Główny Inspektorat Sanitarny, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Okoliczność, że poglądy organów centralnych są wykładnią urzędniczą a nie autentyczną nie ma znaczenia w sprawie wobec faktu, że argumentacja w nich zawarta jest trafna, odwołuje się do przesłanek systemowych i celowościowych, które należy zaakceptować. Kwalifikacja wykładni jako urzędniczej nie pozbawia jej tylko z tego powodu słuszności i możliwości kierowania się nią przez organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie.
Z kolei w kontekście zarzutu naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem, jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepis art. 12 specustawy nie nakłada obowiązków bądź ograniczeń, ale od przewidzianej prawem reglamentacji zwalnia, zatem zarzut naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. już z tego tylko powodu nie ma racji bytu.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż złożenie informacji w trybie art. 12 ust. 2 specustawy i tylko wskazanie na realizację inwestycji "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" wyklucza kompetencje organów nadzoru budowlanego do kontroli takiej inwestycji, w tym z punktu widzenia spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 2 specustawy. Zdaniem sądu, założeniem ustawodawcy nie było zdjęcie z inwestorów jakichkolwiek rygorów prawnych wynikających z ustaw wymienionych w art. 12 ust. 1 specustawy tylko i wyłącznie dlatego, że w informacji przewidzianej w art. 12 ust. 2 i 3 specustawy wskażą na realizację inwestycji "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19". Taka interpretacja prowadzi do akceptowania nieuzasadnionej samowoli inwestycyjnej. Tymczasem właśnie sformułowanie powyższego warunku wskazuje, że jego spełnienie musi podlegać weryfikacji. Wykładnia funkcjonalna i systemowa ww. przepisów, odwołująca się do okoliczności ich wprowadzenia, uprawnia do wniosku że właściwe do weryfikacji są organy nadzoru budowlanego. Nie jest uprawnione akceptowanie wykładni przepisów pozostawiającej poza kompetencjami organów administracji publicznej tak istotne sfery prawne jak ocena legalności robót budowlanych, a ku temu zdaje się zmierzać stanowisko skarżących. Sąd nie podziela argumentu o braku wystarczającej wiedzy organów nadzoru budowlanego do wykładni art. 2 ust. 2 i art. 12 specustawy. Skarżący niezasadnie kładą akcent na to, czy zaprojektowane rozwiązania będą czy nie będą służyły przeciwdziałaniu COVID-19, co w jego ocenie wymaga wiedzy specjalnej (medycznej), a tymczasem pomija cały kontekst prawny i faktyczny wprowadzenia ww. przepisów jako wyjątków od zasady reglamentowania procesu budowlanego. To zaś dopiero ma kluczowe znaczenie dla oceny istnienia kompetencji organów nadzoru budowlanego. Dlatego nietrafny jest zarzut niedopuszczenia przez organy dowodu z opinii biegłych, bowiem kwalifikacja inwestycji wedle art. 2 ust. 2 i art. 12 ust. 1 specustawy powinna uwzględniać również kontekst prawny a nie wyłącznie medyczny. Nie zmienia tego stanowiska treść art. 12 ust. 4 specustawy, bowiem dotyczy on robót kwalifikujących się do "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" (które ten warunek spełniają), a z takimi w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia.
W sprawie nie doszło więc do naruszenia przepisów o właściwości organów administracji publicznej, a decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. polegającą na ich wydaniu przez niewłaściwe organy.
Skarżący argumentują też o zmianie stanowiska przez organy nadzoru budowlanego, jednak pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. Pisma, w których w szczególności PINB miał sformułować pogląd odmienny od wynikającego z zaskarżonej decyzji nie mają zasadniczego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Formułowane poza kontrolowanym postępowaniem administracyjnym poglądy organów nie są przesądzające dla oceny legalności zaskarżonych decyzji przez sąd administracyjny.
Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że skoro prawidłowo ustaliły organy, iż sporna inwestycja nie pozostaje "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" w rozumieniu art. 2 ust. 2 w związku z art. 12 specustawy, to zastosowanie w sprawie niniejszej miały przepisy P.b. oraz przepisy planistyczne.
3. Zdaniem sądu, bez naruszenia prawa organy zastosowały ustawę P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.), która weszła w życie 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczy art. 61 K.p.a. zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§ 1); o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (§ 4). Przepis ten nie przesądza jednak momentu wszczęcia postępowania z urzędu. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie wypracowano stanowisko, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności urzędowej w sprawie, pod warunkiem że powiadomiono o niej stronę. A zatem wszczęcie następujące z momentem podjęcia pierwszej czynności w sprawie wymaga usankcjonowania tego faktu zawiadomieniem wszystkich stron. Zawiadomienie to jest kluczowe z punktu widzenia zapewnienia stronom możliwości obrony praw. Wskazuje się natomiast, że warunek zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania nie oznacza, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data doręczenia stronie powiadomienia o jego wszczęciu, bowiem może to być również data pierwszej innej czynności, o której stronę zawiadomiono (vide A. Wróbel, M. Jaśkowska. M. Wilbrandt - Gotowicz, komentarz aktualizowany do K.p.a., System Informacji Prawnej Lex, teza 9 do art. 61 K.p.a. oraz powoływane przez skarżącego wyroki w sprawach VII SA/Wa 278/20 oraz II GSK 3776/17).
Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte z urzędu na skutek zawiadomienia z [...] sierpnia 2020 r., w którym poinformowano o planowanym terminie oględzin w dniu [...] września 2020 r. Zawiadomienie doręczono skutecznie stronom postępowania (awizowano pod adresem M. K. wynikającym z ewidencji gruntów jako ulica [...]– ze skutkiem na [...] września 2020 r. oraz doręczono pozostałym stronom postępowania przed [...] września 2020 r.). Postępowanie zostało zatem wszczęte przed datą [...] września 2020 r. a więc przed nowelizacją P.b., na którą skarżący się powołują.
Inwestor zamierzył na działce nr [...] budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych do XII kondygnacji naziemnych wraz z budowlami i niezbędną infrastrukturą. Nie ulega wątpliwości, że tak opisana inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Inwestor pozwoleniem nie dysponował, zatem dopuścił się samowoli budowlanej. Warunkiem jej zalegalizowania jest zgodność zamierzenia z przepisami planistycznymi obowiązującymi na terenie budowy (niezależnie czy rozpatrywać ją w kontekście przepisów P.b. sprzed czy po zmianie z dniem 19 września 2020 r., jak domagają się tego skarżący). Tylko gdy taka zgodność występuje, procedura legalizacyjna na podstawie art. 48 P.b. może zakończyć się dla inwestora pozytywnie.
Sporna inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Wykop ziemny i płyta betonowa wylana na gruncie działki nr [...] zlokalizowane zostały na terenie oznaczonym symbolem 3.2, ZP, ZL, WS,Zz w uchwale Rady Miejskiej B. nr XXVIII/281/12 z dnia 28 maja 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. w B. (odcinek w rejonie osiedla [...]). Zgodnie z § 35 planu, obszar ten przeznacza się pod zieleń urządzoną, lasy, wody śródlądowe na potencjalnych terenach zalewowych (ust. 1); tereny, o których mowa w ust. 1 stanowią przestrzenie publiczne, których zagospodarowanie może być związane z realizacją celu publicznego (ust. 3); dopuszcza się na nich: a) realizację miejsc do wypoczynku, placów zabaw, mostków, kładek i innych budowli hydrotechnicznych związanych z zagospodarowaniem terenów przyległych do rzeki, stawów, zbiorników małej retencji, zieleni urządzonej (nasadzenia roślin w grupach tworzące krajobraz otwarty), obiektów małej architektury, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej oraz rowów, ścieżek spacerowych (w tym przyrodniczych) i rowerowych wykonanych z naturalnych materiałów przepuszczających wody deszczowe takich jak: drewno, piasek, kamień itp.; urządzeń towarzyszących w postaci obiektów małej architektury wzdłuż ciągu spacerowego lub rowerowego, budowę wież widokowych o wysokości do 7 m, dróg eksploatacyjnych; b) zmianę profilu koryta rzeki [...] oraz stawów w celu retencjonowania wody lub poprawy drożności przepływu wód, c) zagospodarowanie terenów w połączeniu z sąsiednimi terenami inwestycyjnymi (ust. 4 pkt 6). Na ww. terenie zakazano zaś: a) realizacji ścieżek spacerowych i rowerowych wykonanych z materiałów innych niż określono w pkt 6 lit. a), b) stosowania utwardzeń betonowych brzegów koryta rzeki i stawów, c) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub utrzymaniu siedlisk podmokłych i realizacji zbiorników wodnych, d) podnoszenia rzędnej terenu, z wyjątkiem lokalnych nasypów służących zapewnieniu powiązań funkcjonalnych, grobli i obwałowań zbiorników wodnych oraz urządzeń melioracyjnych (§ 35 ust. 4 pkt 7). Nie ulega więc wątpliwości, że budynki mieszkalne wielorodzinne nie są obiektami, które – ze względu na przepisy prawa miejscowego - mogą być zrealizowane na działce nr [...] przy ulicy [...]..
Zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 (prowadzona bez pozwolenia na budowę), jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Stosownie do treści art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 4 P.b., w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 – czyli orzeka się nakaz rozbiórki.
Inwestor w sprawie niniejszej nie mógłby wypełnić obowiązku wykazania zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, bowiem zgodności tej brak. Realizuje on zabudowę wielorodzinną na terenie nieprzeznaczonym pod taką zabudowę. Zatem na podstawie art. 48 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. – nie byłoby możliwości spełnienia jednego z podstawowych warunków legalizacji, czyli zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
4. Bezprzedmiotowymi są zarzuty błędnego przyjęcia, że skarżący inwestor nabył prawo do prowadzenia inwestycji na podstawie przepisów specustawy, w oparciu o dokonaną informację z maja 2020 r. oraz może ją kontynuować po uracie mocy obowiązującej przez art. 12 specustawy z uwagi na wydane a niewygaszone pozwolenie na budowę z [...] marca 2012 r. na realizację budynku restauracyjno-hotelowego na działce nr [...]. Strony powołują się w tym względzie na ochronę praw słusznie nabytych. Skoro jednak inwestycja nie pozostaje "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19", miały do niej zastosowanie przepisy P.b., wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymował - to niezależnie od momentu rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie nabył prawa do jej rozpoczęcia i kontynuacji, bowiem stanowi samowolę budowlaną. Nadto, inwestycja zgłoszona w maju 2020 r. w trybie art. 12 specustawy nie jest tą samą, na którą wydano pozwolenie na budowę w marcu 2012 r., zatem wywodzenie prawa do kontynuowania bez pozwolenia na budowę budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych w oparciu o pozwolenie na budowę budynku restauracyjno-hotelowego jest całkowicie nieuprawnione.
Sąd, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dopuścił wprawdzie na rozprawie załączony protokół sporządzony przez komornika sądowego, jednak dowodzi on wyłącznie okoliczności prowadzenia [...] listopada 2020 r. prac na budowie realizowanej na działce nr [...] przy ulicy [...]., przybycia na budowę prawdopodobnie pracowników PINB celem dokonania kontroli (co wynika także z akt administracyjnych sprawy) oraz nieobecności właściciela działki i inwestora.
5. Zdaniem sądu, nie doszło do pozbawienia skarżącej Spółki oraz skarżącego M. K. prawa do udziału w postępowaniu w sposób odpowiadający podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).
Organ administracji w ramach zapewnienia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie podmioty, które są stroną w sprawie (art. 61 § 4), a następnie umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu, tj. m.in. umożliwić dostęp do akt sprawy (art. 73 i 74) oraz zgłaszanie dowodów (art. 78), zawiadamiać o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów (art. 79 § 1), umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81). Zdaniem B. Adamiak, brak udziału bez winy strony to: 1) brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek innej strony; 2) zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ale brak wezwania do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego albo niezapewnienie wbrew przepisom prawa aktywnego udziału w takich czynnościach; 3) niezawiadomienie o wniesieniu odwołania i przebieg takiego postępowania bez udziału strony, także w trybach nadzwyczajnych. Oznacza ono przy tym zarówno niedopuszczenie strony do uczestnictwa, jak i sytuację, gdy strona prawidłowo zawiadomiona nie mogła wziąć udziału z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia (B. Adamiak [w:] Komentarz, 2019, s. 828–829). Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obowiązuje w każdym stadium postępowania.
W odniesieniu do skarżącego M. K. występującego w sprawie także jako właściciel działki nr [...] (oraz jako reprezentant inwestora) należy wskazać, że analiza obiegu korespondencji między organami a tym skarżącym, analiza zawiadamiania przez PINB o podejmowanych czynnościach, w tym próby zawiadamiania na znane organowi adresy skarżącego (pierwotnie, według ewidencji - ulica [...], następnie ulica [...] jako adres według informacji z maja 2020 r., a kolejno ulica [...] – według treści kolejnych pism tego skarżącego, np. k. 197 akt adm.) oraz fakt kilkukrotnego pisemnego wypowiadania się w sprawie przez tego skarżącego uprawniają do wniosku, że nie doszło do naruszenia prawa w sposób odpowiadający podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] sierpnia 2020 r. zawierające informację o wyznaczeniu terminu oględzin na [...] września 2020 r. wysłano do skarżącego M. K. na adres ulica [...]., który wynikał ze znajdującego się w aktach wydruku z ewidencji gruntów i budynków (k. 54 akt PINB). Zawiadomienie było dwukrotnie awizowane, a wobec bezskuteczności tej czynności – [...] września 2020r. zwrócone do Urzędu Pocztowego, z tym że skutek doręczenia nastąpił [...] września 2020 r. zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a., tzn. z upływem ostatniego dnia czternastodniowego terminu liczonego od dnia pierwszego awizo. W dniu [...] września 2020 r. PINB podjął próbę przeprowadzenia oględzin, na miejscu stawili się pracownicy organu pierwszej instancji, właścicielki nieruchomości sąsiednich oraz przedstawiciel Spółki ciepłowniczej będący stronami postępowania. Nie stawił się M. K.. Następnie do tego skarżącego kierowane były (w tym na znane organowi wówczas adresy) zawiadomienie o kolejnych oględzinach na [...] października 2020 r. (k. 99 akt PINB), zawiadomienie o sposobie załatwienia sprzeciwu wobec kontroli (k. 217), wezwanie do jednoznacznego wypowiedzenia się kto jest inwestorem inwestycji (k. 219), zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a. (k. 252, 279). Skarżący M. K. wielokrotnie pisemnie wypowiadał się w sprawie (np. sprzeciw z [...] listopada 2020 r. do zamiaru przeprowadzenia kontroli, uwagi do kontroli jako pismo z [...] grudnia 2020 r., sprzeciw z [...] listopada 2020 r., odpowiedzi na wezwania organu i wyrażenie stanowiska w sprawie odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego – np. k. 197, 233, 250, 299). Skarżącemu doręczono również decyzje organów obydwu instancji, w tym decyzja odwoławcza została wydana w wyniku wniesionego przez niego środka zaskarżenia.
Z powyższego wynika, że organy za każdym razem kierowały korespondencję do skarżącego na adres znany im w danym konkretnym momencie, a wobec awizowania korespondencji pod takim adresem – podejmowały próby doręczenia korespondencji na inne adresy wskazywane przez skarżącego. Należy przyjąć w szczególności, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania było skuteczne (awizowane prawidłowo pod adresem skarżącego wynikającym z ewidencji gruntów i budynków). Nadto skarżący wielokrotnie zajmował merytoryczne stanowisko w sprawie przy jednoczesnym braku wyraźnego żądania powtórzenia wszystkich bądź niektórych czynności procesowych. W tych okolicznościach nieskuteczny jest zarzut pozbawienia go udziału w postępowaniu odpowiadający podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Okoliczność, że skarżący nie odbierał kierowanej do niego korespondencji wysyłanej na adres znany organom z ewidencji gruntów i budynków oraz nie reagował na treść tej korespondencji, a także nie odbierał jej pod adresami znanymi organom - nie może być równoznaczne z przyjęciem, iż nie doszło do wszczęcia wobec niego postępowania czy pozbawienia go, bez jego winy, czynnego udziału w postępowaniu. Także w postępowaniu odwoławczym do skarżącego kierowano zawiadomienia w trybie art. 10 i art. 36 K.p.a., które skutecznie doręczano oraz wypowiadał się pisemnie przed wydaniem zaskarżonej decyzji (pismo z [...] kwietnia 2021 r.).
Skarżący M. K. nie może się również powoływać na niebranie udziału w postępowaniu przez inne strony, bowiem zarzut ten – z uwagi na zasadę skargowości obowiązującą dla podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – jest zindywidualizowany i może się na tę podstawę powoływać wyłącznie strona, której to dotyczy.
W odniesieniu do skarżącej Spółki M. występującej w sprawie jako inwestor należy wskazać, że pierwszym pismem procesowym do niej wprost skierowanym było zawiadomienie z [...] października 2020 r. informujące o zamierzonych na [...] października 2020 r. oględzinach. Zawiadomienie to odebrał osobiście M. K. (k. 177 akt am.). Następnie skierowano do tej Spółki: zawiadomienie o kontroli na [...] listopada 2020 r., a fakt jego doręczenia (wiedzy o terminie tej kontroli) wynika z wniesionego sprzeciwu do kontroli; zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a. z [...] grudnia 2020 r. oraz jej pełnomocnik [...] stycznia 2021 r. zapoznawał się z aktami sprawy (k. 283 akt adm.), w wyniku czego Spółka złożyła w sprawie pisemne stanowisko w piśmie z [...] stycznia 2021 r. formułując zarzuty i zastrzeżenia do postępowania (k. 291). Decyzję organu pierwszej instancji doręczono Spółce, wniosła ona odwołanie, a następnie po jego załatwieniu przez PWINB – skargę do sądu administracyjnego. Podobnie jak skarżący M. K., nie wniosła o powtórzenie którejkolwiek z czynności w postępowaniu administracyjnym (w których miałaby nie uczestniczyć), zaś sformułowane w piśmie z [...] stycznia 2021 r. stanowisko nie różni się zasadniczo od głównych zarzutów skargi. Także przed wydaniem zaskarżonej decyzji Spółce doręczono zawiadomienie w trybie art. 10 i 36 K.p.a. oraz odniosła się ona do materiału dowodowego w piśmie z [...] kwietnia 2021 r.
Poza tym, zdaniem sądu, w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie pozostaje bez znaczenia fakt ścisłego powiązania skarżącego M. K. ze Spółką M. Skarżący M. K. w postępowaniu występował bowiem w co najmniej dwóch rolach: jako właściciel działki nr [...] oraz jako Prezes M. Spółki z o.o. Sp. k. w B. (inwestor). Uprawnia to do przyjęcia w okolicznościach tej konkretnej sprawy, że informacje kierowane do M. K. jako osoby fizycznej i jako Prezesa Spółki wywoływały jednorodny skutek zawiadamiający. Sąd nadto zwraca uwagę, że decyzja PINB została wydana [...] lutego 2021 r., natomiast pierwsza czynność, której wyniki były istotne dla ustalenia o realizowaniu procesu budowlanego na działce nr [...] związanego z inwestycją zgłoszoną [...] maja 2020 r. (temu żaden ze skarżących nie oponował) miała miejsce [...] listopada 2020 r. Obydwie strony skarżące o tej czynności zostały skutecznie zawiadomione (obydwie złożyły pisemny sprzeciw jeszcze przed datą tej czynności). Wymaga też podkreślenia, że w żadnym z dalszych pisemnych stanowisk stron (a jest tych stanowisk kilka, tj. oprócz sprzeciwu do kontroli, są nimi: pisma z [...] grudnia 2020 r. uwagi do kontroli, pismo M. K. z [...] grudnia 2020 r. powołujące się na informację z [...] maja 2020 r., "Stanowiska w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego" z [...] stycznia 2021 r. oraz z [...] i [...] kwietnia 2021 r.) strony nie wnosiły o powtórzenie czynności z [...] listopada 2020 r. ani poprzedzających innych czynności w terenie. Innymi słowy, przed zakończeniem postępowania w pierwszej instancji strony mogły wnosić o powtórzenie czynności, co do których poczuły się pominięte, a tego nie uczyniły. Natomiast zrealizowały prawo do kontroli instancyjnej i sądowej.
W istocie nie ziściła się zatem przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a. Nie można bowiem mówić o jej wystąpieniu, gdy przed ostatecznym zakończeniem postępowania, a nawet jeszcze przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, strony wypowiadają się sprawie, zgłaszają zastrzeżenia, pełnomocnik Spółki zapoznawał się z aktami sprawy, nie formułował wniosku o powtórzenie postępowania, stron składają w terminie środki zaskarżenia zapewniając sobie faktycznie dwuinstancyjność postępowania administracyjnego.
Jeszcze raz sąd podkreśla, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (vide np. wyroki w sprawach II OSK 3144/18, II OSK 1268/18).
6. Pozostałe zarzuty skargi również pozostają bezzasadne.
Zdaniem sądu, okoliczność, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje na skutek podjęcia wobec strony pierwszej czynności, o której zawiadomiono, nie może być podstawą do wyprowadzania wniosków, jak czynią to skarżący, iż skuteczne wszczęcie postępowania następuje dopiero z momentem zawiadomienia wszystkich stron postępowania. Takie rozumowanie blokowałoby w wielu przypadkach prowadzenie postępowania administracyjnego gdyby okazało się, że spośród wielu stron adres choćby jednej z nich nie jest znany lub jest nieprawidłowy, a organ nie ma o tym wiedzy. Odróżnić należy moment wszczęcia postępowania (i późniejsze usankcjonowanie tego faktu zawiadomieniem wszystkich stron) od zapewnienia stronie udziału w postępowaniu, co może być podstawą zarzutu procesowego (naruszenie art. 10 §1 K.p.a.), bądź podstawą wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na niezawinione pozbawienie strony udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).
Niezasadnie też skarżący wywodzą, że skoro przepis art. 48 ust. 1 P.b. dotyczy "obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego", to zrealizowanie "zaledwie" wykopu wyklucza zastosowanie tego przepisu.
Wskazać trzeba, że w informacjach z [...] i [...] maja 2020 r. inwestor zgłosił zamiar realizacji obiektu budowlanego w postaci budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, na których wykonanie powinien uzyskać pozwolenie na budowę (art. 28 P.b.). Przepis art. 48 ust. 1 P.b. ma zastosowanie do obiektów budowlanych lub ich części wymagających pozwolenia na budowę, a dopuszczalność wdrożenia trybu w nim uregulowanego nie jest uwarunkowana etapem realizacji tej inwestycji, czy inaczej stopniem zaawansowania prac przy obiekcie wymagającym pozwolenia na budowę. Tak jak nie uzyskuje się zgód formalnoprawnych na realizację inwestycji budowlanej dopiero w sytuacji przystąpienia do wykonywania konstrukcyjnych elementów obiektu (po wytyczeniu w terenie, wykonaniu wykopu pod fundamenty), tak nie kwalifikuje się robót budowlanych do trybu legalizacji w zależności od stopnia ich zaawansowania. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b., budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast roboty budowlane to budowa, ale także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 P.b.). Niewątpliwie z budową obiektu budowlanego (na wstępnym jej etapie) mamy do czynienia w sprawie niniejszej, o czym przesądza treść informacji z [...] maja 2020 r. i jej uzupełnienie z [...] maja 2020 r. Wykop budowlany (wraz z płytą betonową) stanowi więc rozpoczęcie inwestycji budowlanej w postaci budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zresztą – co sąd jeszcze raz podkreśla - inwestor ani właściciel działki nr [...] tej okoliczności nie zaprzeczali. Wyłączenie kompetencji organów nadzoru budowlanego tylko na tej podstawie, że jest to wstępny etap inwestycji, stanowiłoby o intepretowaniu przepisów w sposób czyniący kompetencje nadzoru budowlanego pozornymi. Tymczasem organy te mają obowiązek podejmować czynności zawsze, gdy stwierdzą samowolę budowlaną, co miało miejsce w sprawie niniejszej.
Sąd nie uznaje za skuteczne zarzutów o innych niż wyżej omówione wadliwościach zaskarżonej decyzji i decyzji PINB rzutujących na ich uchylenie. Obydwa sporządzone uzasadnienia decyzji są dostatecznie skoncentrowane na okolicznościach istotnych w sprawie, pozwalają na prześledzenie toku rozumowania organu (o czym świadczy mnogość i szczegółowość zarzutów skargi). Nie doszło więc do naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieprawidłowego skierowania decyzji rozbiórkowej do skarżącej Spółki M., podczas gdy teren budowy został przekazany generalnemu wykonawcy i do niego należy dysponowanie terenem inwestycji, a umowa o generalne wykonawstwo nie przewiduje jej rozwiązania. Sąd bowiem kontroluje zaskarżoną decyzję na datę jej wydania, a nadto kwestia wykonania tej decyzji jest już zagadnieniem ewentualnie egzekucyjnym a nie wpływającym na jej legalność.
Także wcześniejsze odmienne interpretacje prezentowane przez PINB w pismach procesowych nie mają waloru wiążącego, sąd kontroluje legalność wydanej decyzji a nie wcześniej zajmowanego stanowiska przez organy
7. Sąd nie podziela zarzutów związanych z przeprowadzeniem kontroli [...] listopada 2020 r., tj. wbrew zgłoszonym sprzeciwom. Zgodnie z art. 81a ust. 1 pkt 1 i 2 lit. "a" P.b., organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu do obiektów budowlanych czy na teren budowy i jest to kompetencja stanowiąca lex specialis wobec przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców. Co prawda zgodnie z art. 85a P.b., do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 i 2105), w którym zamieszczony jest art. 59 upoważniający przedsiębiorcę do wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru przeprowadzenia kontroli, ale przepis ten (art. 59) nie może – w razie wniesienia sprzeciwu – wyłączać kompetencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 81a P.b. Organy te nie sprawdzają bowiem działalności gospodarczej podmiotu kontrolowanego ale legalność realizowanych robót budowlanych. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której kompetencje organów nadzoru budowlanego nie mogłyby być realizowane tylko dlatego, że inwestor posiada przymiot przedsiębiorcy i wniósł sprzeciw do zamiaru przeprowadzenia kontroli dotyczącej robót budowlanych. Nadto, nieobecność inwestora podczas kontroli również nie wstrzymuje czynności kontrolnych. Przepis art. 81a ust. 2 P.b. należy rozumieć w ten sposób, że to inwestor ma interes w doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem, natomiast jego nieobecność w momencie kontroli ani jej nie wstrzymuje, ani nie powoduje naruszenia zasady z art. 10 K.p.a. Kontrole nie są oględzinami, służą uzyskaniu informacji o ewentualnych nieprawidłowościach i niejednokrotnie stanowią impuls do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w danej sprawie lub do sprawdzenia okoliczności istotnych w sprawie (np. czy prace na terenie budowy faktycznie są prowadzone). Brak udziału w czynnościach kontrolnych nie jest więc równoznaczny z naruszeniem zasady czynnego udziału w postępowaniu. Ma to istotne znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor podejmuje celowe działania, by utrudnić organowi nadzoru budowlanego wykonywanie jego kompetencji.
8. Reasumując, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone bez poważnych naruszeń przepisów prawa, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie doszło też do naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP (zasady demokratycznego państwa prawa i zasady praworządności) oraz art. 6 K.p.a. (zasady legalizmu), a także innych przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skargach oraz w ich uzupełnieniu. Stan faktyczny ustalono prawidłowo, dokonano właściwej subsumcji, wyjaśniono stronom podstawę rozstrzygnięcia i jego motywy.
Zarzut przewlekłości postępowania nie mógł być w sprawie niniejszej badany, bowiem kontroli sprawności postępowania administracyjnego służy inny środek prawny (skarga na bezczynność, przewlekłość postępowania).
XVII. Odnośnie złożonych wniosków procesowych wskazać należy następująco:
- zwrócenie się sądu z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej jest obowiązkiem sądu jedynie w przypadku wątpliwości co do wykładni prawa unijnego (vide np. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II GSK 4028/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w tej sprawie tego rodzaju wątpliwości nie powziął, w szczególności że wniosek skarżącej Spółki był ogólny i nie znajdował oparcia w stanie faktycznym sprawy. Nadto, z treści art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, wprowadzającej zasadę prawa do dobrej administracji nie można wywieść, że organy nadzoru budowlanego zaniechają wykonywania ciążących na nich obowiązków, w szczególności związanych z kontrolowaniem przestrzegania prawidłowej realizacji procesu inwestycyjnego, także realizowanego po złożeniu zgłoszenia na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, ocena, czy względem konkretnych "czynności budowlanych" może mieć zastosowanie art. 12 ust. 1 specustawy nie wymaga wiadomości specjalnych i w tym zakresie nie jest niezbędne powołanie biegłego z zakresu epidemiologii bądź wirusologii;
- stwierdzenie braku konieczności wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym skutkuje brakiem podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a.;
- sąd dopuścił zawnioskowane w skargach i odrębnych pismach procesowych dowody, jednak nie podważają one oceny organów. Zaprojektowane rozwiązania techniczne i epidemiologiczne nie były w sprawie przez organy ani przez sąd kwestionowane, tyle że nie przesądzają one o inwestycji jako mającej związek z przeciwdziałaniem Covid-19 w rozumieniu art. 2 ust. 2 specustawy. Podobnie, jak już wyjaśniono, nie ma znaczenia kiedy inwestycję rozpoczęto, skoro nie data rozpoczęcia ale jej charakter były kluczowe dla oceny, iż wymagała pozwolenia na budowę oraz nie jest zgodna z przepisami obowiązującego planu miejscowego.
Uzupełniająco wskazać należy, że kontrolowane postępowanie było prowadzone z urzędu a nie na wniosek Prezydenta Miasta B. z [...] maja 2020 r., sąd nie jest związany stanowiskiem organów centralnych (np. GINB) odnośnie sposobu interpretacji i stosowania przepisów specustawy covidowej, zaś sposób postępowania organów bądź sądów w innych częściach Polski odnośnie zgłoszeń dokonywanych na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy covidowej i kwalifikacji inwestycji w oparciu o ten przepisu – są okolicznościami w istocie irrelewantnymi przy ocenie legalności zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji. Sąd bowiem formułuje ocenę w danej konkretnej sprawie na podstawie przepisów prawa a nie poglądów formułowanych w innych sprawach. Te mogą stanowić informacje ale niewiążące.
XVII. Mając powyższe na uwadze, oceniając wydane decyzje jako nienaruszające prawa a wniesione skargi jako niezasadne, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.